Flexibilität in der GASP - der einzige Ausweg?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Flexibilitätsmodelle und Flexibilitätskritik
2.1 Das „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“
2.2 Das „Europa der variablen Geometrie“
2.3 Das „Europa à la carte“
2.4 Das zentrale Argument der Flexibilitätskritiker

3 Alternativansätze
3.1 Fokus auf Konfliktprävention bzw. –resolution
3.2 Ausweitung der Beschlussfassung nach qualifizierter Mehrheit (QMV – Qualified Majority Voting)

4 Flexibilität – der einzige Ausweg?

5 Formen der Flexibilität nach Amsterdam und Nizza
5.1 Definitionen
5.2 Probleme der existierenden Formen von Flexibilität

6 Verbesserungsvorschläge

7 Résumé und Ausblick

8 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Allgemein, so auch von Zielonka (Schmalz, 2000, S. 436), wird die EU häufig als wirtschaftlicher Riese, aber politischer Zwerg beschrieben. Es wird eine gewaltige Kluft zwischen den Erwartungen an die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und den tatsächlichen Fähigkeiten der GASP konstatiert (vgl. White, 2001, S. 115f), die insbesondere während der Balkankrise ersichtlich wurde, als eine GASP augenscheinlich scheiterte und ihre Defizite deutlich zum tragen kamen. Zuletzt demonstrierten die Ereignisse des 11. September und die folgende Irakkrise, bei der die einzelnen Staaten wie selbstverständlich nationale Positionen einnahmen, mit aller Deutlichkeit, dass der europäische Reflex noch recht schwach, die GASP, gemessen an den Erwartungen ein zahnloser Tiger ist (vgl. Hagedorn, 2003, S. 1).

Auch wenn die Kritik nur teilweise berechtigt ist, so erscheinen doch erhebliche Probleme bei der Umsetzung einer GASP offensichtlich. Als Hauptursachen für die dargestellte Ineffizienz und Ineffektivität der GASP lassen sich v. a. die noch immer vorherrschende Notwendigkeit der Konsensfindung durch Einstimmigkeit und die nicht vorhandene militärische Handlungsfähigkeit (vgl. u. a. White, 2001, S. 115f), sowie der fehlende politische Wille zu gemeinsamen Lösungen (vgl. u. a. Schubert, 2002, S.1) und das fehlende Vertrauen (vgl. Hagedorn, 2003, S. 1) in diese benennen.

Bevor nun über konkrete Wege nachgedacht werden soll, wie sich Effizienz und Effektivität der GASP verbessern lassen, sollte nun erst einmal kurz dargestellt werden, was es mit diesen Begriffen, im Kontext der GASP, überhaupt auf sich hat.

Wie Jäger (2002, S. 298) treffend bemerkt, gibt es prinzipiell keine Verpflichtung für Mitgliedsstaaten eine gemeinsame Außenpolitik zu führen. Da jedoch aufeinander abgestimmte Aktionen die Wirkung der Außenpolitik der einzelnen Mitgliedsstaaten beträchtlich erhöht ist eine GASP prinzipiell in deren Interesse. Sonderlich effektiv ist diese aber natürlich nicht, wenn sie aufgrund der genannten Ursachen kaum zu Entscheidungen kommt und gemeinsame Aktionen ausbleiben. Schließlich ist das ernannte Ziel (vgl. Terpan, 2000, S. 10), die EU in einen bedeutsamen politischen Akteur zu verwandeln (Hauptziel des Helsinki-Gipfels), der selbstständig handelt und die gemeinsamen Interessen und Werte seiner Mitgliedstaaten verteidigt. Bundesaußenminister Fischer (2000, S. 171f) geht sogar noch weiter, wenn er feststellt, dass der einzig begehbare Weg in der EU der ist, der zur Vollendung der europäischen Integration führt. Demnach muss eine GASP als effizient bzw. effektiv bezeichnet werden, wenn sie die weitere Integration vorantreibt und nicht, wie zurzeit, sie behindert.

Als möglicher Lösungsansatz, der die aktuellen Probleme der GASP beseitigen soll, steht seit einiger Zeit die differenzierte Integration unter dem Schlagwort Flexibilität im Raum. Die zentrale Idee, die dahinter steckt, ist, dass Mitgliedsstaaten, die beabsichtigen die Integration zwischen einander zu vertiefen, bezogen auf eine bestimmte Sachfrage oder einen Bereich, in dem sie im Gegensatz zu anderen europäischen Partnern bereit sind den nächsten Integrationsschritt zu nehmen, befugt sind, die Institutionen, Mechanismen, etc. der Union zu benutzen. Es müssen also keine Parallelkörper außerhalb der EU-Rahmenverträge gegründet werden (Jaeger, 2002, S. 298). Dabei bleibt für die zunächst nicht teilnehmenden Staaten die Tür offen, d. h. diese haben jederzeit die Möglichkeit nachzuziehen (‚opt-in’). In Missirolis (2000, S. 3) Worten könnte man Flexibilität auch als „institutional rules whereby member states do not all have the same rights and obligations in certain policy areas“ bezeichnen. Die Frage, die wir uns stellen wollen, ist nun, ob Flexibilität die GASP wirklich effektiver machen kann (vgl. Terpan, 2000, S. 2) und wie sie dann gegebenenfalls aussehen müsste.

Im nächsten Abschnitt (2.) sollen daher drei verschiedene Flexibilitätsmodelle und anschließend das zentrale Gegenargument der Flexibilitätskritiker im Hinblick auf die vorher beschriebenen Modelle vorgestellt werden. Daraufhin werden mögliche Alternativansätze benannt und analysiert (3.), bevor der Flexibilitätsansatz selbst ins Zentrum der, wie wir sehen werden etwas einseitigen, Diskussion rücken soll (4.). Des weiteren werden aktuelle Formen der differenzierten Integration beleuchtet und auf ihre Adäquatheit untersucht (5.), sowie kurz mögliche Verbesserungen präsentiert (6.). Zu guter letzt sollen ein Résumé und ein knapper Ausblick diese Arbeit abrunden.

2 Flexibilitätsmodelle und Flexibilitätskritik

Zunächst möchte ich hier nun die drei gängigen Flexibilitätsmodelle, das „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“, das „Europa der variablen Geometrie“ und das „Europa à la carte“ kurz erläutern, bevor daraufhin eine Auseinandersetzung mit dem zentralen Gegenargument der Flexibilitätskritiker erfolgt.

2.1 Das „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“

Ein „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ zielt auf ein Integrationsmodell ab, bei dem das Verfolgen gemeinsamer Ziele durch eine Gruppe von Mitgliedsstaaten vorangetrieben wird, die sowohl gewillt als auch in der Lage sind die Integration in bestimmten Politikfeldern zu vertiefen, jedoch unter der zugrunde liegenden Annahme, dass die anderen Staaten später nachfolgen. Diese Vision ist insoweit positiv, als dass Differenzen zwar eingestanden werden, aber nichtsdestotrotz die Mitgliedsstaaten dieselben Ziele beibehalten und diese früher oder später von allen verwirklicht werden (vgl. Missiroli, 1999, S. 2).

Es handelt sich hierbei also um zeitlich begrenzte Ausnahmen, wobei zwei Formen von Ausnahmeregelungen unterschieden werden. Zum einen gibt es im vornherein zeitlich beschränkte Ausnahmeregelungen (wie z. B. Übergangsvorschriften für neue Mitglieder), zum anderen offene, nicht begrenzte Regelungen (z. B. die Nicht-Teilnahme Großbritanniens am Sozialprotokoll).

2.2 Das „Europa der variablen Geometrie“

Das „Europa der variablen Geometrie“ gesteht im Gegensatz zum ersten Konzept substantielle Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten ein, indem bleibende oder sogar permanente Trennungen zwischen einem Kern von Ländern und weniger integrativen (oder entwickelten) Staaten gestattet werden (vgl. Missiroli, 1999, S. 2). Es ist also kein Automatismus bei der Frage der Anschließung zunächst nicht teilnehmender Staaten vorgesehen (vgl. Urbancsek, 2003, S. 2). Mit dieser weniger zeitlichen, als viel mehr inhaltlichen bzw. räumlichen Trennung wird der für die nähere Zukunft bestehenden Interessenvielfalt der Mitgliederstaaten in der Union Rechnung getragen.

2.3 Das „Europa à la carte“

Wie der kulinarisch anmutende Name bereits erahnen lässt, würde ein „Europa à la carte“ jedem Mitgliedsstaat, wie bei einer Speisekarte, freistellen, bei welchem Politikfeld er partizipieren will, ganz nach Geschmack. Bei allen anderen würde sich der Staat heraushalten (‚opt-out’).

2.4 Das zentrale Argument der Flexibilitätskritiker

Flexibilitätskritiker führen v. a. an, dass verstärkte Flexibilität, selbst, wenn sie die Effektivität der GASP zu verbessern imstande ist, auch dazu dient, die Erwartungen, dass die EU gemeinsam handelt, zu senken (vgl. White, 2001, S.163) und auf diese Weise schließlich den Prozess und die Glaubwürdigkeit einer gemeinsamen Außenpolitik, die diesen Namen auch wirklich verdient, untergräbt (vgl. Nuttall, 2000, S. 588).

Aus diesem in der Tat gewichtigen Grund ist ein „Europa à la carte“, nur mit einem Minimum an Einheitlichkeit und Solidarität ausgestattet, nicht vorstellbar und daher zu verwerfen. Auch ein „Europa der variablen Geometrie“ ist unter diesem Aspekt, wenn möglich, zu vermeiden, da eine dauerhafte Trennung in bestimmten Teilbereichen auf den ersten Blick nicht akzeptabel erscheint. Einzig ein „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“, in welchem die gemeinsamen Ziele bewahrt bleiben, scheint dem Argument zu genügen. Hier taucht nun aber das Problem auf, dass differenzierte Integration in einem solchen Sinne nur in wenigen Politikbereichen realisierbar sein wird. Nämlich dann, wenn möglichst nicht zu viel staatliche Souveränität abgegeben werden muss bzw. die Ziele deckungsgleich mit denen der nationalen Politik sind. Ist Flexibilität also nicht dazu geeignet, die GASP effizienter und effektiver zu machen?

Aufgrund der eben festgestellten Schwierigkeiten ist es wohl an der Zeit Alternativen zum Ansatz der Flexibilität auf ihre Tauglichkeit hin zu untersuchen.

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