Die Asyl-, Visa- und Einwanderungspolitik in der EU - eine schrittweise Vergemeinschaftung

Gliederung

1. Aktuelle Beispiele aus einem europäisierten Politikbereich

2. Im Spannungsfeld zwischen Kooperationsbedürfnis und nationalem Souveränitätsstreben

3. Die Europäisierung der Einwanderungs-, Asyl- und Visapolitik in Phasen
3.1 Ursprünge europäischer und internationaler Flüchtlingspolitik
3.2 Verwaltungskooperation außerhalb der EG/EU
3.3 Die Maastricht-Phase
3.4 Vorsichtige Supranationalisierung durch Amsterdam
3.5 Neuere Entwicklungen: Das Den Haag Programm

4. Zusammenfassung

5. Literatur

1. Aktuelle Beispiele aus einem europäisierten Politikbereich

Als der deutsche Innenminister Otto Schily im Juli 2004 mit Unterstützung Großbritanniens den Vorschlag machte man solle doch Flüchtlingslager in Nordafrika einrichten, um Flüchtlingen die gefährliche Odyssee über das Mittelmeer in schrottreifen, überladenen Schiffen zu ersparen (man könnte sagen: um sozusagen das Asylverfahren „out zu sourcen“), konnte er sich der medialen Aufmerksamkeit und der Empörung von Menschenrechtsorganisationen sicher sein. Dieser Vorschlag, raunten viele, sei menschenverachtend und würde das internationale Flüchtlingsrecht, wie es seit der Genfer Flüchtlingskonvention (1951) festgeschrieben ist, aushöhlen. Ganz egal wie man politisch-normativ zu dem Vorschlag steht, weist dieser Vorgang dennoch auf einen wesentlichen Aspekt hin: Die Regelung von Asyl- und Einwanderungspolitik findet heute in internationalen Arenen statt und hat die rein nationale Ebene längst verlassen.

In ähnlicher Weise hat sich dies manifestiert, als bei der Diskussion um den so genannten „Vollmer-Erlass“ eine für viele politische Kräfte zu laxe Vergabe von Visa in osteuropäischen Botschaften zu Tage trat. Das Thema schlug innenpolitisch hohe Wellen und mündete gar in einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss, der zur übertriebenen Selbst-Inszenierung der Parteien genutzt wurde, aber auch aus dem europäischen Ausland kamen kritische Töne. „We are not amused“, ließen Innenminister anderer EU-Staaten verlauten. Diese Kritik wäre vor einigen Jahren noch als „unzulässige Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates“ zurückgewiesen worden, heute wird sie akzeptiert, da die Visa-Vergabe eine europäisierte Angelegenheit geworden ist.

Diese Hausarbeit hat das übergeordnete Ziel die zunehmende Internationalisierung und Europäisierung der Asyl-, Einwanderungs-, und Visapolitik überblickend nachzuzeichnen, d.h. der Fokus liegt auf der Beschreibung der groben Entwicklung und nicht auf der detailreichen Diskussion von einzelnen Instrumenten oder legislativen Entwicklungen. Am Anfang steht dabei eine einführende Darstellung des Spannungsfeldes zwischen Kooperationsnotwendigkeiten auf der einen und einem ausgeprägten nationalen Souveränitätsbestreben auf der anderen Seite (Kapitel 2). Daran schließt sich eine Charakterisierung der Entwicklung in mehreren Phasen an. Zunächst möchte ich dabei kurz auf die Ursprünge der europäischen und internationalen Flüchtlingspolitik (Genfer Flüchtlingskonvention und Europäische Menschenrechtskonvention) eingehen (Abschnitt 3.1). Die Phase bis zum Maastrichter Vertrag von 1992 beschreibe ich als unverbindliche „Verwaltungskooperation“ (Punkt 3.2). Der EU-Gründungsvertrag hat eine zweite, hier „Maastricht-Phase“ genannte Etappe eingeläutet, die die vorsichtige Institutionalisierung des Politikfeldes auf europäischer Ebene bei allerdings weiterhin intergouvernementaler Organisation bedeutete (Abschnitt 3.3). Wesentliche Fortschritte brachte dann der Amsterdamer Vertrag von 1997, der die Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik in weiten Teilen auf die erste „Säule“ der EU übertrug, allerdings mit intergouvernementalen Sicherungen (Kapitel 3.4). Der jüngste und weitest reichende Europäisierungsschub ist im Dezember 2004 zu verzeichnen, als das „Den Haag Programm“ verabschiedet wurde (Punkt 3.5). Am Ende meiner Arbeit soll eine integrierende Zusammenfassung stehen.

2. Im Spannungsfeld zwischen Kooperationsbedürfnis und nationalem Souveränitätsstreben

Die Europäische Integration lässt sich übergreifend als ein langsamer, zäher, von Rückschritten und dann wieder plötzlichen Sprüngen gekennzeichneter Prozess charakterisieren. Auch wenn nun manch Einer angesichts des vorläufigen Scheiterns der Europäischen Verfassung und angesichts der bisher ungelösten Konflikte um das neue EU-Budget das Ende des europäischen Einigungsprozesses gekommen sieht, ist es wohl eher wahrscheinlich, dass auf diese Rückschrittsphase mittel- bis langfristig wieder eine neue Dynamik folgt. Der Grund für diese sprunghaften Entwicklungen ist im Spannungsfeld zwischen Kooperationsnotwendigkeiten (im Sinne von Haas [1958] erscheinen diese oft als funktionale Zwänge bisheriger Integrationsschritte) auf der einen und Souveränitätsbestrebungen der Mitgliedsstaaten auf der anderen Seite zu sehen. Die europäische Asyl-, Einwanderungs-, und Visapolitik ist in ähnlichem Sinne interpretierbar.

Zunächst soll im folgenden auf die Kooperationsnotwendigkeiten eingegangen werden. Allgemein kann konstatiert werden, dass diese Politikfelder bereits von ihrer Natur her transnational geprägt sind. Wanderungsbewegungen betreffen immer mindestens 2 Staaten: Das Herkunftsland und das Zielland der Migranten. Will man Migrationsströme steuern, so bedarf es trivialerweise schon in diesem Fall der Kooperation, es werden z.B. Versuche unternommen Migranten das Bleiben im Heimatland durch Verbesserung der Zustände dort schmackhaft zu machen. Die Sache verkompliziert sich, wenn einige Staaten zudem Durchgangsländer für Wanderungsbewegungen sind oder wenn mehrere Staaten von einem Flüchtlingsstrom betroffen sind. In diesem Fall sind Abmachungen mit anderen Staaten erforderlich, um etwa die Belastungen gleichmäßig zu verteilen, oder der Austausch von Erfahrungen zwischen Ländern mit ähnlichen Problemen wird zur Notwendigkeit (Tomei 1998, S.2-3).

In der Hauptsache entstanden Bemühungen um eine gemeinsame Asyl-, Einwanderungs-, und Visapolitik allerdings durch das Ziel der Verwirklichung des internen Marktes mit seinen 4 Grundfreiheiten (nach Artikel 14 EGV), wobei die Personenfreizügigkeit die entscheidende Rolle spielte. Wenn diese das Ziel ist, so das Argument, könne sie nicht auf Bürger mit Staatsbürgerschaft eines EG-Mitgliedsstaates beschränkt werden. Das Schengen Abkommen (1985) sowie das Schengener Durchführungsabkommen (1993, siehe hierzu Kapitel 3.2) bedeuteten den Wegfall der internen Grenzen zwischen den meisten EU-Staaten (die letzten verbliebenen Ausnahmen der EU 15 sind Irland und das Vereinigte Königreich). Ganz praktisch stellte sich deswegen hier das Problem, wie man den Grenzübertritt von Personen aus Drittstaaten wirksam kontrollieren wollte, wenn man die Grenzkontrollen für EU-Bürger abschaffte. Als Lösung für diese Frage blieb eigentlich nur eine schrittweise Vereinheitlichung relevanter Regelungen im Bereich der Visa-, Asyl- und Einwanderungspolitik (Außengrenzenkontrollen!) (Tomei 1998, S.3-4). Es kommt deshalb nicht von ungefähr, dass der direkte Bezug dieser Politikfelder zur Realisierung des internen Marktes im Vertrag von Amsterdam (1997) ausdrücklich erwähnt wurde. Der Titel IV heißt bezeichnenderweise „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ (Hervorhebung durch den Verfasser). In den letzten Jahren kann man freilich davon sprechen, dass diese enge Beziehung zwischen der Personenfreizügigkeit und den sie „flankierenden Maßnahmen“ der Asyl- Einwanderungs- und Visapolitik lockerer geworden ist und eine „Emanzipation“ letzterer stattgefunden hat; der ursprüngliche Impetus allerdings ging von der Verwirklichung des internen Marktes aus.

Daneben sind in den letzten Jahren neue Entwicklungen dafür ausschlaggebend gewesen, dass eine Kooperation der Staaten immer dringlicher wurde. So haben in den 80er und 90er Jahren Flüchtlingswellen bisher ungekannten Ausmaßes Europa (v.a. aus den Balkanstaaten und Afrika) überrollt und einzelne Staaten wie etwa die BRD - als lange Zeit das Land mit den meisten Asylbewerbern - vor schier unlösbare Probleme gestellt, die man nur im Verbund mit anderen Staaten bewältigen konnte. Das teilweise jämmerliche Bild, das die EU-Staaten im Angesicht der humanitären Katastrophen in Bosnien oder im Kosovo abgaben, hat sich ins Gedächtnis der Bürger gebrannt. Ein weiterer Problembereich ergibt sich aus demographischen Entwicklungen, die alle EU-Staaten – mit leichten Unterschieden – gleichermaßen treffen. Die Alterung der europäischen Gesellschaften durch niedrige Geburtenraten (teilweise nur 1,1 Kinder pro Frau) und gleichzeitig immer höhere Lebenserwartungen hat das Bewusstsein dafür geschärft, dass Migration über den humanitären Aspekt hinaus eine Notwendigkeit sein kann, um die Dynamik der Ökonomien und die Nachhaltigkeit der europäischen Sozialsysteme zu sichern (Kugelmann 1998, S. 243-244, Angenendt 2001, S.144). Die Staats- und Regierungschefs haben auf dem Gipfel von Lissabon das ehrgeizige Ziel formuliert „die dynamischste und wachstumsstärkste Volkswirtschaft der Welt zu werden“. Eine gemeinsame Migrationspolitik und die wirksame Integration bereits in der EU lebender Bürger aus Drittstaaten erscheinen aus dieser Perspektive unabdinglich. Schließlich wirkt in der letzten Zeit immer mehr die Furcht vor Terroranschlägen als ein Motor der Integration, da nun die Einwanderungspolitiken der Mitgliedsstaaten kritisch auf eine mögliche Begünstigung der Bildung von terroristischen Netzwerken unter die Lupe genommen werden (Angenendt 2001, S. 144-45).

Diesen Integrationsnotwendigkeiten steht das Bedürfnis der Nationalstaaten gegenüber sich die Handlungssouveränität in der Asyl-, Einwanderungs-, und Visapolitik zu bewahren, nicht zuletzt deshalb weil Entscheidungen in diesem Politikfeld ein, wenn nicht das zentrale Definitionsmerkmal von Nationalstaaten tangieren. Es geht um die Fragen: Wer gehört zu uns? Wer wird in unsere Gemeinschaft aufgenommen? Wo sind unsere Grenzen (Tomei 1998, S. 3)? Diese Fragen haben die europäischen Nationalstaaten in teilweise sehr unterschiedlicher Weise beantwortet und die daraus entstandenen Regelsysteme haben sich über Jahrzehnte hinweg verfestigt und sind identitätsbildend für die jeweiligen Staaten (den Boer, Wallace 2000, S. 496). Frankreich beispielsweise hat viel Migration aus ehemaligen Kolonialstaaten erfahren. Die Staatsbürgerschaft kann von Einwanderern in Frankreich ganz anders als in Deutschland nach dem Prinzip des „ius soli“ erworben werden. Deutschland dagegen mit seinem völkisch-ethnischen Blutsrecht gewährt dagegen Spätaussiedlern aus Russland oder anderen osteuropäischen Staaten die Einreise nach Deutschland, auch wenn diese teilweise der deutschen Sprache nicht mächtig sind und mehr von der russischen als von der deutschen Kultur geprägt sind. Diese Beispiele stammen aus der Einwanderungspolitik, es ließen sich aber problemlos auch unterschiedliche Traditionen in der Asyl- und Visapolitik aufzeigen oder darüber hinaus bei der Organisation von ausführenden Behörden, Strukturen in Ministerien oder Polizei.

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