Wie wirksam ist die Mietpreisbremse wirklich? Der deutsche Wohnungsmarkt und die Möglichkeiten der Politik

Inhaltsverzeichnis

Darstellungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Historische Entwicklung der Mietpreispolitik in Deutschland

3 Preisbildung und Preisbindung auf dem Mietwohnungsmarkt
3.1 Mietpreisbildung und ihre Einflussfaktoren
3.2 Mietpreisbindung

4 Darstellung des Mietwohnungsmarktes in Deutschland
4.1 Miete, örtliche Vergleichsmiete und Mietspiegel
4.2 Weitere Mietbegriffe
4.3 Entwicklung der Mietpreise in Deutschland

5 Das Mietrechtsnovellierungsgesetz
5.1 Politische Argumente für die Regulierung des Mietwohnungsmarktes
5.2 Rechtliche Umsetzung des Regulierungsbedarfs im Mietrechtsnovellierungsgesetz
5.3 Ziele und mögliche Folgen des Mietrechtsnovellierungsgesetzes
5.4 Einführung der Mietpreisbremse und Absenkung der Kappungsgrenze in den Bundesländern

6 Wirksamkeit der Mietpreisbremse
6.1 Wohnungsmarktmodell von DiPasquale/Wheaton
6.2 Studie zur Evaluation der Mietpreisbremse

7 Alternativen zur Mietpreisbremse
7.1 Soziale Wohnraumförderung
7.2 Wohngeld
7.3 Förderung der Wohneigentumsbildung

8 Fazit

9 Ausblick

Thesen

Literaturverzeichnis

Rechtsprechungsverzeichnis

Rechtsquellenverzeichnis

Darstellungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage

Abbildung 2: (a) Kurzfristige und (b) langfristige Mietpreisbindung

Abbildung 3: Entwicklung der Nettokaltmieten der fünf einwohnerstärksten Städte Deutschlands in den Jahren 2011 – 2017 für 60 m² große Wohnungen

Abbildung 4: Differenz der Angebotsmieten zu Vergleichsmieten der Mietspiegel 2013 in zehn ausgewählten Städten

Abbildung 5: Vier-Quadranten-Modell nach DiPasquale und Wheaton

Abbildung 6: Mittelfristige Wirkungen der Mietbegrenzung

Abbildung 7: Langfristige Wirkungen der Mietbegrenzung

Abbildung 8: Wohnlagenkarte und geographische Lage der inserierten Berliner Mietobjekte

Abbildung 9: Prozentualer Anteil der von der Mietpreisbremse betroffenen Inserate, welche die ortsübliche Vergleichsmiete um mehr als 10 % überschreiten, geordnet nach Wohnlage

Abbildung 10: Prozentualer Anteil der von der Mietpreisbremse betroffenen Inserate, welche die ortsübliche Vergleichsmiete um mehr als 10 % überschreiten, geordnet nach Wohnlage und Baualtersklasse

Abbildung 11: Funktionsweise der DiD-Methode zur Ermittlung des kausalen Effekts der Mietpreisbremse auf die Preisentwicklung

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Mietpreisbremse und reduzierte Kappungsgrenze in den Bundesländern 2

Tabelle 2: Zuordnung des Objektzustandes hinsichtlich der Relevanz für die Mietpreisbremse

Tabelle 3: Prozentualer Anteil der von der Mietpreisbremse betroffenen Inserate, welche die ortsübliche Vergleichsmiete um mehr als 10 % überschreiten, differenziert nach Lage und Größe der Wohnung

Tabelle 4: Ergebnisse des DiD-Regressionsmodells

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Wohnungsmärkte in Deutschland sind seit einigen Jahren durch eine anhaltende Dynamik gekennzeichnet. Deutliche Mietpreissteigerungen, ein Mangel an bezahl­barem Wohnraum und die Verdrängung von einkommensschwachen Haushalten aus begehrten Stadtvierteln sind die Folge. Im Koalitionsvertrag der 2013 gewählten Bundesregierung ist der wachsende Wohnungsbedarf in den Ballungszentren und Hochschulstädten beschrieben. Es werden die damit verbundenen wohnungs- und gesellschaftspolitischen Herausforderungen dargelegt und Lösungen thematisiert. Als Sofortmaßnahme hat die Bundesregierung zum 01. Juni 2015 das Mietrechtsnovellie­rungsgesetz erlassen. Die neu eingeführte Mietpreisbremse soll wohnungssuchende Haushalte in ange­spannten Wohnungsmärkten wirksam vor überproportionalen Steigerungen der Wiedervermietungsmiete schützen, indem die zulässige Miete höchstens 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegen darf.¹

Mit der Mietpreisbremse kommt es zu einer umfassenden Regulierung des freien Wohnungsmarktes und der Mietpreise. Die vorliegende Arbeit setzt sich kritisch mit der Geeignetheit und Wirksamkeit dieses Instruments auseinander.

Als Einführung in die Thematik wird zu Beginn die Entwicklung der deutschen Wohnungswirtschaft nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs einschließlich der wichtigsten mietpreispolitischen Maßnahmen geschildert. Anschließend werden die ökonomischen Theorien zur Mietpreisbildung und -bindung kurz erläutert. Vor einer ausführlichen Betrachtung der Ziele, rechtlichen Umsetzung und möglichen Folgen des Mietrechtsnovellierungsgesetzes sowie der daraus resultierenden Regelungen der einzelnen Bundesländer wird zunächst ein Einblick in den deutschen Mietwohnungs­markt gegeben. Besonders wichtige Aspekte stellen hierbei die Abgrenzung unterschiedlicher Mietbegriffe, der einfache und qualifizierte Mietspiegel sowie die Entwicklung der Mietpreise in deutschen Großstädten dar.

Im Hauptteil der Arbeit sind zuerst die potentiellen Auswirkungen der Mietpreisbremse auf den Immobilienmarkt anhand des makroökonomischen Wohnungsmarktmodells von DiPasquale/Wheaton veranschaulicht. Nachfolgend werden die Ergebnisse einer Studie zur Wirksamkeit dieser Maßnahme auf den Berliner Wohnungsmarkt detailliert erklärt und evaluiert. Darüber hinaus werden verschiedene Alternativen zur kurz­fristigen Entlastung des Mietwohnungsmarktes aufgezeigt. Den Abschluss der Arbeit bilden ein Fazit und ein kurzer Ausblick über die wohnungspolitischen Maßnahmen, welche die große Koalition in ihrem Koalitionsvertrag 2018 vereinbart hat.

2 Historische Entwicklung der Mietpreispolitik in Deutschland

Ausgangspunkt für die Beurteilung der Effektivität mietpreispolitischer Maßnahmen ist stets die Identifizierung der damit verfolgten Ziele. Diese können auf unterschiedlichen wirtschafts- und sozialpolitischen Intentionen basieren. Insofern ist auch der histori­sche Hintergrund entscheidend, vor dem die Zielsetzungen entwickelt wurden.² Im folgenden Kapitel wird daher die Entwicklung der deutschen Wohnungswirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg mit den wichtigsten Maßnahmen und Zielen der Mietpreispolitik dargestellt.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs stand die Wohnungswirtschaft vor enormen Herausforderungen. Im damaligen Gebiet der Bundesrepublik Deutschland war der Wohnungsbestand durch den Krieg um rund 2,5 Mio. Wohnungen reduziert. Auf dem Höhepunkt der Wohnungsnot 1948/1949 betrug das Wohnungsdefizit infolge der umfangreichen Zuwanderung von aus den Ostgebieten vertriebenen Flüchtlingen rund 5 Mio. Wohnungen.³ Diese außergewöhnliche Lage führte zu einer Verschärfung der bereits zum Kriegsende bestehenden Wohnungszwangswirtschaft. Sie umfasste insbesondere die Einflussnahme in die öffentliche Wohnraumbewirtschaftung. Wohnungen wurden durch die Wohnungsämter zugewiesen und die Mietvertrags­parteien waren zum Abschluss des Mietvertrages verpflichtet.⁴ Zusätzlich wurden die Mietpreise auf dem Stand vom 17. Oktober 1936 eingefroren, sodass ein totaler Miet­preisstopp herrschte.⁵

Ab 1950 setzte ein grundlegender Wandel hin zur Entwicklung eines neuen Mietpreisrechts ein. Ziel aller von 1950 bis 1960 erlassenen Gesetze war es, die Grundsätze der sozialen Marktwirtschaft und damit einhergehend das freie Zusam­menspiel von Angebot und Nachfrage am Markt auch am Mietmarkt durchzusetzen.⁶ Eine Phase der Liberalisierung für das gesamte Wohnraumrecht leitete das 1950 erlassene Erste Wohnungsbaugesetz (1. WoBauG) ein. Es bestimmte eine Lockerung der Mietpreisbindung für die nach dem 31. Dezember 1949 bezugs­fertig neu geschaf­fenen Wohnungen. Weitaus wichtiger war das Gesetz jedoch in anderer Hinsicht. Zum einen unterteilte es den Wohnungsbau in drei Teilgebiete, den öffentlich geförderten, den steuerbegünstigten und den frei finanzierten Wohnungsbau. Zum anderen wurde durch diese Dreiteilung im Mietpreisrecht die Differenzierung zwischen Kostenmiete und Markt- bzw. Vergleichsmiete geschaffen, die bis heute gültig ist.⁷

Weitaus mehr Bedeutung für das Mietpreisrecht als der schrittweise Abbau der Miet­preisbindung in den fünfziger Jahren hatte das 1960 verabschiedete Gesetz über den Abbau der Wohnungszwangswirtschaft und über ein soziales Miet- und Wohnrecht („Abbaugesetz“). Ab 1963 wurde die Wohnungszwangswirtschaft sukzessive bis hin zu ihrer vollständigen Beseitigung abgebaut.⁸ Die soziale Absicherung erfolgte über eine Neuregelung des Kündigungsschutzes und die Gewährung von Miet- und Lasten­beihilfen. Gegen Ende der sechziger Jahre gab es am frei finanzierten Mietmarkt faktisch keine Mietpreisbindung mehr.⁹

Der auch in den sechziger Jahren noch immer herrschende Wohnraummangel führte aufgrund der hohen Nachfrage schließlich zu Mietpreissteigerungen, vor denen man die Mieter im Jahr 1971 mit dem Ersten Wohnraumkündigungsschutzgesetz (1. WKSchG) zu schützen versuchte. Bis dahin war die Änderungskündigung das gebräuchliche Mittel, um Mieterhöhungen auf dem privaten Wohnungsmarkt durch­zusetzen. Der Vermieter kündigte das Mietverhältnis und bat dem Mieter zugleich den Abschluss eines neuen Mietvertrages mit einer erhöhten Miete an. Der Mieter hatte keine Möglichkeit juristisch gegen die Änderungskündigung vorzugehen. Deshalb wurde im Zuge des 1. WKSchG die Zulässigkeit von Änderungskündigungen aufgehoben.¹⁰ Weiterhin konnte durch das 1. WKSchG der Vermieter die Miete nicht mehr willkürlich erhöhen, sondern war an das Vergleichsmietensystem gebunden.¹¹ Entsprechend wurde eine Höchstpreis­grenze für Mieterhöhungen bis zur ortsüblichen tatsächlich gezahlten Miete für Mietwohnraum festgelegt. Zur Ermittlung der Ver­gleichs­miete dienten die Wohnwert­merkmale Art, Größe, Ausstattung, Beschaffen­heit und Lage. Andere Merkmale, wie z. B. die Wohndauer, blieben unberück­sichtigt.¹² Diese fünf festgelegten Wohnwert­merkmale dienen zusammen mit der energetischen Ausstattung auch heute noch der Bestimmung der ortsüblichen Vergleichsmiete.

Mit dem Zweiten Wohnraumkündigungsschutzgesetz (2. WKSchG) von 1974 wurden die ursprünglich für drei Jahre ausgelegten Übergangsregelungen des Kündigungs­schutzes und der Mietpreisbildung zum Dauerrecht.¹³ Das Mieterhöhungsrecht in Form des Vergleichsmietensystems wurde entsprechend in einem eigenständigen unbefristeten Gesetz, dem Gesetz zur Regelung der Miet­höhe (MHG), festgelegt. In der Gesetzesbegründung zum MHG war u. a. bestimmt, dass „die Darlegung der ortsüblichen Vergleichsmiete auch durch Bezugnahme auf Mietwert­tabellen, die von manchen Gemeinden geführt werden, oder auf Mietspiegel, wie sie in einigen Städten von Vertretern der Vermieter- und der Mieterorganisation gemeinsam erstellt worden sind“ möglich ist.¹⁴ Dies war sozusagen die Geburtsstunde des Mietspiegels.¹⁵

Zu Beginn der achtziger Jahre wurden bundesweit lediglich 340.000 Wohneinheiten gebaut, was der niedrigsten Fertigstellungszahl seit Ende des Krieges entsprach.¹⁶ Der Rückgang im Mietwohnungsbau hatte nach Meinung der damaligen Bundesregierung mehrere Ursachen. Insbesondere zögen sich die Vermieter aufgrund der Beschrän­kungen der Vermieterrechte durch das geltende MHG „zunehmend vom Markt zurück, während gleichzeitig die Nachfrage nach Mietwohnungen von Jahr zu Jahr steige“.¹⁷ Mit der Einführung des Gesetzes zur Erhöhung des Angebots an Mietwohnungen im Jahr 1982 wollte der Gesetzgeber zumindest teilweise zu marktwirtschaftlichen Prinzipien zurückkehren. Zu diesem Zweck wurde das MHG insoweit geändert, als dass zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete nur noch Mietvereinbarungen der letzten drei Jahre herangezogen werden sollten. Dadurch wurden besonders niedrige Bestandsmieten aus der Berechnung ausgeschlossen, was „zu einer generellen Anhebung der ortsüblichen Vergleichsmiete führen“ sollte.¹⁸ Gleichzeitig wurde aber eine Kappungsgrenze eingeführt, um auch zukünftig unangemessene Mieterhöhungen zu vermeiden. Innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren durfte deshalb die Miete nicht um mehr als 30 % erhöht werden.¹⁹

Nach Jahren einer relativ entspannten Wohnungsmarktlage stiegen die Mieten Anfang der neunziger Jahre wieder stark an. Gründe hierfür waren ein massiver Zustrom von Zuwanderern (Aus- und Übersiedler sowie Asylbewerber), der Wegfall der innerdeut­schen Grenze 1989 sowie die insgesamt steigenden Haushaltszahlen bedingt durch die veränderte Alters- und Haushaltsstruktur der Bevölkerung.²⁰ Bis zur Überwindung des Wohnungsengpasses durch wohnungspolitische Maßnahmen sollten die Miet­preisstei­gerungen temporär begrenzt werden.²¹ Zur Erreichung dieses Ziels trat im Jahr 1993 das Vierte Gesetz zur Änderung mietrechtlicher Vorschriften (Viertes Mietrechtsänderungsgesetz) in Kraft. In diesem wurde u. a. der Zeitraum der Mietver­ein­barungen, welche in die Berechnung der ortsüblichen Vergleichsmiete einfließen, auf vier Jahre verlängert. Die Erweiterung des Betrachtungszeitraums sollte zu einer Absenkung der Vergleichsmiete führen, da nun auch länger zurückliegende niedrigere Bestandsmieten Berücksichtigung fanden.²²

Eine grundlegende Reform des Mietrechts bildete das von der rot-grünen Bundes­regierung im Jahr 2001 beschlossene Mietrechtsreformgesetz.²³ Gegenstand des Reform­vorhabens waren zwei Ziele. Zum einen sollte das Mietrecht durch systemati­sche Änderungen klarer, verständlicher und transparenter gestaltet werden, da die Vielzahl von Gesetzesänderungen und -einfügungen zu einer gewissen Unübersicht­lichkeit geführt hatte. Darüber hinaus waren viele wichtige mietrechtliche Regelungen in Spezial­gesetzen verankert. Mieter und Vermieter sollten in die Lage versetzt werden, ihre Rechte und Pflichten auch ohne fachliche Hilfe weitestgehend selbst zu erkennen. Vor diesem Hintergrund wurde das private Wohnraum­mietrecht im BGB zusammengefasst und vor allem die Vorschriften über die Erhöhung der Miete für den frei finanzierten Mietmarkt aus dem MHG und das Sozialklauselgesetz in das BGB integriert. Zum anderen beabsichtigte die Reform eine inhaltliche Modernisierung des Mietrechts, um einen angemessen Interessenausgleich zwischen Mietern und Vermie­tern herbei­zu­führen.²⁴ Gleichzeitig sollte den Mietparteien wieder mehr „Raum zur eigenverant­wortlichen Vertragsgestaltung“ eingeräumt werden.²⁵ Kernbestandteile der Moderni­sie­rung waren der Kündigungsschutz, der Zeitmietvertrag, Regelungen zu den Betriebskosten sowie zur Miethöhe.²⁶

Unter mietpreispolitischen Aspekten bestimmten punktuelle Änderungen die Reform. So wurde die Kappungsgrenze von 30 auf 20 % abgesenkt und aus Gründen der Vereinfachung auch vereinheitlicht. So darf die Miete innerhalb von drei Jahren um nicht mehr als 20 % steigen, auch wenn die ortsübliche Vergleichsmiete dadurch nicht erreicht wird. Ausgenommen von dieser Regelung sind Mieterhöhungen nach Modernisierungsmaßnahmen.²⁷ Als neues Instrument zur Feststellung der ortsüb­lichen Vergleichsmiete wurde der qualifizierte Mietspiegel eingeführt, wodurch das Mieterhöhungsverfahren weiter vereinfacht und objektiviert werden sollte.²⁸ Damit forcierte die Mietrechtsreform eine weitere Stärkung des Vergleichs­mieten­systems.²⁹

3 Preisbildung und Preisbindung auf dem Mietwohnungsmarkt

Mit der Einführung der Mietpreisbremse kommt es zu einem gravierenden Eingriff in den freien Wohnungsmarkt und dessen Preisbildung. Um die Auswirkungen dieser Marktregulierung nachvollziehen zu können, werden im folgenden Kapitel die ökonomischen Theorien der Mietpreisbildung und -bindung näher erläutert. Zunächst werden verschiedene Einflussfaktoren auf die Mietpreisbildung geschildert, ehe die kurz- und langfristigen Folgen der Mietpreisbindung dargestellt werden.

3.1 Mietpreisbildung und ihre Einflussfaktoren

Grundsätzlich sind die Mietpreise von Wohnungsangebot und -nachfrage abhängig. Die Marktkräfte von Angebot und Nachfrage tendieren dazu, den Preis zum Gleichgewichtspreis zu bewegen.³⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage

(Quelle: Eigene Darstellung, angelehnt an Mankiw und Taylor, 2016, S. 77)

In zahlreichen deutschen Städten und Regionen besteht derzeit eine große Nachfrage nach Mietwohnungen bei gleichzeitig geringem Wohnungsangebot. Daraus resultiert ein Nachfrageüberschuss, der einen Anstieg der Mietpreise bedingt. Derweil tritt in ländlichen Gebieten aufgrund der Abwanderung vieler Menschen in Richtung Stadt zunehmend ein Wohnungsleerstand auf. Der auftretende Angebotsüberschuss lässt die Mietpreise sinken. Dies verdeutlicht, dass eine Veränderung des Angebots oder der Nachfrage eine Verschiebung der Angebots- bzw. Nachfragekurve auslöst.³¹

Bei einem Nachfrageüberschuss erschweren Langlebigkeit, lange Produktionsdauer und fehlende Substitutionsmöglichkeiten das Erreichen des Marktgleichgewichts. Es kann nur mit einer zeitlichen Verzögerung von mehreren Jahren erreicht werden. Auch ein Angebotsüberschuss kann nicht kurzfristig in Richtung Marktgleichgewicht reduziert werden. Theoretisch lässt sich das Gleichgewicht nur durch Verringerung der Wohnungsmenge, durch Preisrückgang und Wiederanstieg der Nachfrage herstellen.³²

Wertpapier-, Aktien- und Rohstoffmarkt sind vollkommen transparente Märkte mit allgemein anerkannten Preisen. Aufgrund der Homogenität der Güter lassen sich die Preise einfach und direkt miteinander vergleichen. Dies trifft jedoch auf Immobilien nicht zu, da es sich um individuelle Güter handelt, die sich bezüglich Lage, Größe, Zustand und Ausstattung unterscheiden. Solche Faktoren werden als Objektfaktoren bezeichnet und beeinflussen insbesondere die Bildung des Mietpreises.³³

Neben den Objektfaktoren entscheiden die Marktfaktoren maßgeblich über die Nachfrage nach Wohnraum. Diese sind nicht direkt an die Immobilie gebunden und haben somit einen nur mittelbaren Einfluss auf den Mietpreis. Zu den Marktfaktoren zählen politische, wirtschaftliche und weiche Standortfaktoren. Zu den wirtschaftlichen Faktoren zählen beispielsweise das Haushaltseinkommen und die Arbeitslosenquote. Unter weichen Standortfaktoren ist die allgemeine Zufriedenheit am Wohnort zu verstehen. Diese wird u. a. beeinflusst von der Verkehrsanbindung sowie den Einkaufs- und Freizeitmöglichkeiten. Eine grundlegende Bedeutung kommt den politischen Rahmenbedingungen zu, da diese die gesetzlichen Grundlagen für die Mietpreisbildung vorgeben. Dazu zählen neben öffentlichen Förderungen, Mieter­schutzbestimmungen und Immobilienbesteuerung auch Regulationsmechanismen wie die Mietpreisbremse.³⁴

3.2 Mietpreisbindung

In einem funktionierenden Markt dient der Preis als Knappheitssignal. Ist der Preis hoch, spiegelt dies in der Regel ein geringes Angebot bzw. eine hohe Nachfrage wider. Auf dem Immobilienmarkt zeigt die Höhe der Mieten an, ob Wohnungen knapp sind. Wenn es aufgrund von Wohnungsknappheit für die Bevölkerung schwierig wird, adäquaten Wohnraum zu finden, kann der Staat regulatorische Maßnahmen ergreifen, um die Preisentwicklung zu dämpfen.³⁵

Ein klassisches Instrument zur Preisregulation auf dem Wohnungsmarkt ist die Mietpreisbindung. Bei dieser wird eine Preisobergrenze, d. h. ein Höchstpreis, für Mieten festgelegt. Ein konkretes Beispiel für eine derartige Mietpreisbindung stellt die Mietpreisbremse dar, bei der die maximal zu erzielende Miete durch den Staat begrenzt wird. Die ökonomische Wirkung einer staatlichen Mietpreisobergrenze lässt sich anhand eines einfachen Angebot-Nachfrage-Diagramms veranschaulichen (vgl. Abbildung 2).³⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: (a) Kurzfristige und (b) langfristige Mietpreisbindung

(Quelle: Eigene Darstellung, angelehnt an Mankiw und Taylor, 2016, S. 262)

Aus Abbildung 2 werden die kurz- und langfristigen Wirkungen einer Mietpreisbindung ersichtlich. Diagramm (a) zeigt die Situation kurz nach der Einführung von Höchst­preisen auf dem Wohnungsmarkt. Vorrangig ist zunächst ein Rückgang der Mietpreise zu beobachten. Das Angebot an Wohnraum ist vorübergehend konstant, denn die Vermieter können die Angebotsmenge nur langsam der veränderten Situation anpassen. Ebenso wird die Anzahl der Wohnungssuchenden kurzfristig nicht sehr stark auf Mietpreisänderungen reagieren, sodass durch den wirksamen Höchstpreis ein nur geringer Nachfrageüberschuss verursacht wird. Deshalb sind Angebot an und Nachfrage nach Mietraum kurzfristig relativ unelastisch. Die Auswirkungen von Höchstpreisen auf dem Wohnungsmarkt stellen sich jedoch erst schleichend über viele Jahre hinweg ein. Diagramm (b) zeigt den Effekt der Mietpreisbindung auf lange Sicht. Wenn die Festlegung einer Mietpreisobergrenze den Preis unter das Marktgleich­gewicht drückt, fällt einerseits die Angebotsmenge und andererseits steigt die Nachfragemenge. Einige Vermieter werden sich aus dem Immobilienmarkt zurück­ziehen, was auf Dauer zu einer Reduzierung der angebotenen Wohnungen führt. Ebenso verlieren die Vermieter durch den Höchstpreis den Anreiz, Geld in bestehende Immobilien zu investieren, sodass die Mieter zwar niedrigere Preise bezahlen, aber der Wohnraum qualitativ geringwertiger ist. Gleichzeitig sind die Haushalte durch die generell niedrigeren Mieten in der Lage, mehr Wohnraum nachzufragen. Angebot und Nachfrage sind elastischer geworden, sodass langfristig ein größerer Nachfrage­überschuss entsteht und es aufgrund der Marktineffizienz zu einem Wohlfahrtsverlust kommt. Um den negativen Entwicklungen von Mietpreisobergrenzen entgegen­zusteuern, müsste der Gesetzgeber abermals institutionell eingreifen.³⁷

4 Darstellung des Mietwohnungsmarktes in Deutschland

Im folgenden Kapitel werden zunächst einige Fachbegriffe, die im Zusammenhang mit der Wohnungswirtschaft stehen, erläutert. Deren Kenntnis ist für das Verständnis des Gesetzes zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten und zur Stärkung des Bestellerprinzips bei der Wohnungsvermittlung, der Öffentlichkeit als Mietpreisbremse bekannt, notwendig.

Um die Tendenz steigender Mieten in deutschen Großstädten aufzuzeigen, wird anschließend die Entwicklung der Nettokaltmieten in den vergangenen sechs Jahren miteinander verglichen.

4.1 Miete, örtliche Vergleichsmiete und Mietspiegel

Unter einer Miete ist gemäß § 535 ff. BGB die zeitweilige, entgeltliche Überlassung einer unbeweglichen oder beweglichen Sache zur Nutzung zu verstehen. Grundsätzlich kann ein Mietverhältnis auf der Basis mündlicher Abreden vereinbart werden. Nach § 550 BGB muss ein Mietvertrag über Wohnraum jedoch schriftlich festgesetzt werden, wenn er für längere Zeit als ein Jahr abgeschlossen werden soll. Die Nichtbeachtung der Schriftform führt jedoch nicht zur Nichtigkeit des Vertrages. Vielmehr gilt er als auf unbestimmte Zeit geschlossen, mit einer Kündigungs­möglichkeit frühestens zum Ablauf eines Jahres nach Überlassung des Wohnraums.³⁸ Die Miete für Wohnraum setzt sich in der Regel aus der Grundmiete und den Betriebskosten zusammen. Die Grundmiete beschreibt die Mietkosten für eine Immobilie, ohne Betriebskosten einzubeziehen. Als Synonym für die reine Grundmiete wird auch der Begriff der Nettokaltmiete verwendet. Von einer Bruttokaltmiete spricht man, wenn alle Betriebskosten mit Ausnahme der Heiz- und Warmwasserkosten in der Grundmiete enthalten sind. Eine Bruttokaltmiete wird heutzutage nur noch sehr selten vereinbart, sodass in den folgenden Kapiteln, soweit nicht anders angegeben, immer Nettokaltmieten betrachtet werden. Enthält die Miete allerdings die Betriebs­kosten inklusive Heizung und Warmwasserkosten, dann liegt eine Warmmiete vor.³⁹ Betriebskosten im Sinne des § 1 Betriebskostenverordnung (BetrKV) sind Kosten, die dem Eigentümer durch das Eigentum am Grundstück oder durch den bestim­mungsgemäßen Gebrauch des Gebäudes und des Grundstücks laufend entstehen. Zu den Betriebskosten zählen nach § 2 BetrKV u. a. die laufenden öffentlichen Kosten des Grundstücks, die Kosten der Wasserversorgung, der Entwässerung, die Heiz- und Warmwasserkosten, die Wartungskosten für Heiz- und Warmwasseranlagen, die Kosten der Müllabfuhr, des Betriebs der Aufzüge, Gebäudereinigung, Gartenpflege, Beleuchtung, Schornsteinfeger und des Hauswarts. Nicht dazu gehören allerdings die Verwaltungskosten und die Instandhaltungs- und Instandsetzungskosten (vgl. § 1 Abs. 2 BetrKV).

Mit Ausnahme des preisgebundenen Wohnraums, dessen Bau mit öffentlichen Mitteln gefördert wurde, ist die Miete grundsätzlich frei verhandelbar.⁴⁰ Jedoch sind die Vermieter bei der Durchsetzung von Mietpreiserhöhungen gemeinhin an den § 558 Abs. 1 BGB gebunden, wonach die Miete maximal bis zur ortsüblichen Vergleichs­miete erhöht werden darf. Bei der ortsüblichen Vergleichs­miete handelt es sich um einen repräsentativen Querschnitt von Mieten, die für vergleich­baren Wohnraum üblicher­weise bezahlt werden.⁴¹ Maßgeblich für deren Bestimmung sind gemäß § 558 Abs. 2 BGB die wohnwert­bildenden Faktoren der vergleichbaren Art, Lage, Ausstattung, Größe und Beschaffen­heit. Im Zuge der Mietrechts­reform 2013 wurden diese um die energetische Ausstattung erweitert. Des Weiteren werden nur Miet­objekte in den Vergleich einbezogen, deren Mieten in den letzten vier Jahren vereinbart worden sind. Es handelt sich bei der ortsüblichen Vergleichsmiete stets um eine Preisspanne und nicht um einen punktgenauen Wert.⁴²

Zur Berechnung der ortsüblichen Vergleichsmiete kann sich der Vermieter dem geltenden Mietspiegel der jeweiligen Gemeinde bedienen. Generell ist zwischen dem einfachen Mietspiegel, der in § 558c BGB geregelt ist, und dem qualifizierten Mietspiegel gemäß § 558d BGB zu differenzieren. In beiden Fällen handelt es sich um eine zusammenfassende Übersicht über die ortsüblichen Vergleichs­mieten zu einem bestimmten Stichtag, die entweder von der Gemeinde oder von Interessenvertretern der Mieter und Vermieter gemeinsam erstellt oder anerkannt worden ist. Bei der Aufstellung eines einfachen Mietspiegels sind keine gesetzlichen Vorgaben oder wissenschaftlichen Prinzipien zu beachten. Im Unterschied dazu sind die Anforde­rungen an einen qualifizierten Mietspiegel insoweit höher, als dass er auf einer repräsentativen Erhebung von Daten beruht und nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen ermittelt wird.⁴³ Die angewandten Ermittlungsmethoden sollen sowohl dokumentiert als auch für jeden nachvollziehbar und überprüfbar sein.⁴⁴ Im Abstand von zwei Jahren ist der qualifizierte Mietspiegel der Marktentwicklung anzupassen. Dabei kann eine Stichprobe oder die Entwicklung des vom Statistischen Bundesamt ermittelten Preisindexes für die Lebenshaltung zugrunde gelegt werden. Nach vier Jahren muss der qualifizierte Mietspiegel neu erstellt werden.⁴⁵ Aufgrund der erhöhten Anforderungen an die Erstellung eines qualifizierten Mietspiegels soll dieser die Gewähr für die Richtigkeit der dortigen Angaben bieten. Deshalb kommt ihm im Falle eines mietrechtlichen Prozesses erhebliche Beweiskraft zu und ist als Grundlage für eine Urteilsbegründung zulässig.⁴⁶ Jedoch gibt es keine gesetzliche Verpflichtung zur Aufstellung eines Mietspiegels, sodass vor allem in vielen kleineren Städten und Gemeinden kein Mietspiegel existiert.⁴⁷ Wenn kein Mietspiegel vorliegt, so muss der Vermieter entsprechend § 558a Abs. 2 BGB zur Begründung einer Mieterhöhung entweder auf eine Mietdatenbank, ein Sachverständigen­gutachten oder drei Vergleichswohnungen verweisen.

4.2 Weitere Mietbegriffe

Grundsätzlich müssen folgende Mietbegriffe auf dem freien Wohnungsmarkt unterschieden werden:

Als Marktmiete wird die Miete bezeichnet, die auf Basis der aktuellen Marktsituation üblicherweise zu erzielen ist. Sie ergibt sich aus dem Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage.⁴⁸

Von der Marktmiete abzugrenzen, ist die Neuvertrags­- bzw. Angebotsmiete. Diese kennzeichnet den Durchschnittspreis aktuell auf dem Wohnungsmarkt ange­botener Objekte und liegt regelmäßig etwas höher als die Marktmiete.⁴⁹ Die Neuvertragsmiete eignet sich am besten zur Analyse der gegenwärtigen Entwicklung des Wohnungs­marktes. Nur sie sagt etwas über das quantitative als auch qualitative Verhältnis von verfügbaren zu nachgefragten Wohnungen aus. Die Datengrundlage zur Analyse der Neuvertragsmieten ist hervorragend. Als Datenbasis dienen insbesondere Wohnungs­anzeigen aus Immobilienportalen im Internet und Zeitungen. Da nahezu alle Wohnungen öffentlich angeboten und in den Anzeigen die wesentlichen Merkmale der Wohnungen beschrieben werden, lassen sich praktisch alle angebotenen Wohnungen erfassen.⁵⁰

Zur Analyse der aktuellen Wohnkostenbelastung der Haushalte wird die Bestandsmiete herangezogen.⁵¹ Sie bezeichnet die Nettokaltmiete, die in einem bereits seit längerem bestehenden Mietverhältnis verlangt wird.⁵² Für Bestandsmieten ist die Datenlage deutlich schwieriger. Verfügbar ist der Mikrozensus bzw. die Mikrozensus-Zusatzerhebung „Wohnen“. Letztere ist eine alle vier Jahre von den Statistischen Landesämtern durchgeführte repräsentative 1 %-Stichprobenbefragung der Bevölkerung. Die letzte Zusatzerhebung fand im Jahr 2014 statt.⁵³

In Kapitel 4.1 wurde bereits die ortsübliche Vergleichsmiete vorgestellt. Die Vergleichsmieten spiegeln die Preise bestehender Mietverhältnisse wider und werden insbesondere anhand eines Mietspiegels bestimmt. Der Mietspiegel enthält sowohl die Daten der in den letzten vier Jahren neu abgeschlossenen Mietverträge als auch die Veränderung von Bestandsmietverträgen. Somit ist die Mietspiegelmiete zwischen Neuvertrags- und Bestandsmiete anzusiedeln.⁵⁴

4.3 Entwicklung der Mietpreise in Deutschland

Im Jahr 2014 lebten fast 50 % der Haushalte in Deutschland in Wohnungen oder Häusern zur Miete. Das ist der höchste Wert in ganz Europa.⁵⁵ Die Entwicklung der Mietpreise ist daher ein sensibles Thema.

Die gesamtwirtschaftliche Situation Deutschlands war im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts zunächst von den Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/2008 geprägt. Doch die wirtschaftliche Erholung setzte bereits Mitte 2009 ein. Deutschland erlebte in den darauffolgenden Jahren einen wirtschaftlichen Aufschwung mit starken Wachstumsraten. Begleiterscheinung der positiven Wirtschaftsentwicklung war eine gestiegene Nachfrage nach Wohnraum, die jedoch aufgrund der seit 1996 rückläufigen Neubautätigkeit nicht gedeckt werden konnte.⁵⁶ Inzwischen hat der Markt auf die hohe Nachfrage mit einer deutlich gestiegenen Wohnungsbautätigkeit reagiert. 2016 stieg die Zahl der Baufertigstellungen auf 278.000 Wohnungen und den damit höchsten Wert seit 2005. Die Angebotssteigerung reicht aber bei weitem noch nicht aus, um der Nachfrage gerecht zu werden. Deswegen kommt es gegenwärtig zu regionalen Wohnungsengpässen mit steigenden Mieten.⁵⁷ Von dieser Entwicklung sind insbesondere die deutschen Großstädte betroffen. Dass in den vergangenen Jahren die Nettokaltmieten in den Großstädten sichtbar gestiegen sind, wird durch die nachfolgende Abbildung verdeutlicht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Entwicklung der Nettokaltmieten der fünf einwohnerstärksten Städte Deutsch­lands in den Jahren 2011 – 2017 für 60 m² große Wohnungen

(Quelle: Eigene Darstellung, angelehnt an https://www.wohnungsboerse.net/mietspiegel-mietpreise)

Am teuersten ist Wohnraum aktuell in München. Im Jahr 2011 lag der durchschnittliche Mietpreis für eine 60 m² große Wohnung noch bei 11,95 Euro/m². Ende 2017 müssen Mieter in München für vergleichbaren Wohnraum bereits 18,71 Euro/m² bezahlen. Der Mietpreis ist innerhalb von sechs Jahren um 6,76 Euro/m² und folglich um über 56 % angestiegen. Damit liegen die Mietpreise in der Landeshauptstadt Bayerns weit über dem bundesweiten Durchschnitt. Nach Auswertung der über das Immobilienportal www.immowelt.de angebotenen und nachgefragten Wohnungen lag der durchschnitt­liche Mietpreis für eine zwischen 40 und 80 m² große Wohnung in Deutschland im Dezember 2017 bei 6,78 Euro/m² und damit fast dreimal niedriger als in München.⁵⁸ Einen seit 2011 prozentual noch höheren Anstieg der Mietpreise als in München verzeichnete nur die Bundeshauptstadt Berlin. Ende des letzten Jahres lag hier der durchschnittliche Mietpreis bei 10,12 Euro/m² und damit genau 64 % höher als noch vor sechs Jahren. Aber auch für die Großstädte Hamburg, Köln und Frankfurt/Main ist ein Trend stetig steigender Mietpreise zu erkennen. In allen drei Städten sind die durchschnittlichen Mietpreise seit 2011 um rund 30 % gestiegen.

Die hier beschriebenen Entwicklungen betreffen aber nicht den Mietwohnungsmarkt in Deutschland insgesamt. Vielmehr sind in zahlreichen Regionen die Mietwohnungs­märkte entspannt, da vor allem in Gebieten mit Bevölkerungsrückgang das Angebot an Wohnraum die Nachfrage deutlich übersteigt.⁵⁹ Nichtsdestotrotz sah sich die große Koalition im Jahr 2015, aufgrund der steigenden Mieten in Großstädten und Ballungs­zentren zum Handeln veranlasst. Mit der Einführung der Mietpreisbremse soll ein weiterer Anstieg der Mietkosten für Wohnungen und Häuser verhindert werden.

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¹ Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, 2015, S. 5.

² Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 35.

³ Vgl. BT-Drs. 3/1234, 1959, S. 46 f.

⁴ Jenkis, Helmut W., 2001, S. 837.

⁵ Vgl. Börstinghaus, Ulf und Clar, Michael, 1997, S. 1.

⁶ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 36.

⁷ Hügemann, Ewald, 1998, S. 304.

⁸ Vgl. ebenda, S. 305.

⁹ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 37.

¹⁰ Vgl. Kofner, Stefan, 2004, S. 168 f.

¹¹ Vgl. Kühne-Büning, Lidwina und Bellinger, Dieter, 1994, S. 225 f.

¹² Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S 38.

¹³ Vgl. Kofner, Stefan, 2004, S. 172.

¹⁴ BT-Drs. 7/2011, 1974, S. 10.

¹⁵ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 45.

¹⁶ Vgl. ebenda, S. 46.

¹⁷ BT-Drs. 9/2079, 1982, S. 1.

¹⁸ Vgl. Börstinghaus, Ulf, 2009, Kap. 5, Rn. 96; vgl. Börstinghaus, Ulf, In: Schmidt-Futterer, 2003, vor §§ 557-557b BGB, Rn. 7.

¹⁹ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 46.

²⁰ Vgl. ebenda, S. 48 f.

²¹ Vgl. BT-Drs. 12/3254, 1992, S. 1.

²² Vgl. Börstinghaus, Ulf, 2009, Kap. 1, Rn. 44.

²³ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 53 f.

²⁴ Vgl. BT-Drs. 14/4553, 2000, S. 34 ff.

²⁵ Vgl. ebenda, S. 1.

²⁶ Vgl. ebenda, S. 36 ff.

²⁷ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 57.

²⁸ Vgl. BT-Drs. 14/4553, 2000, S. 36.

²⁹ Vgl. Cromm, Jürgen und Koch, Uwe, 2006, S. 59.

³⁰ Vgl. Mankiw, Nicholas Gregory und Taylor, Mark P., 2016, S. 260.

³¹ Vgl. ebenda, S. 76 ff.

³² Vgl. Geier, Udo und Kraß, Matthias, 1995, S. 41.

³³ Vgl. Haas, Stefan, 2010, S. 38.

³⁴ Vgl. ebenda, S. 43 f.

³⁵ Vgl. Hiller, Norbert und Schultewolter, Daniel, 2014, S. 34 f.

³⁶ Vgl. ebenda, S. 36.

³⁷ Vgl. Mankiw, Nicholas Gregory und Taylor, Mark P., 2016, S 260 ff; vgl. Hiller, Norbert und Schultewolter, Daniel, 2014, S. 36 f.

³⁸ Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/recht-a-z/ 22564/miete, Stand: 12.02.2018.

³⁹ Vgl. Mietrechtslexikon, http://www.mietrechtslexikon.de/a1lexikon2/m1/miete.htm, Stand: 12.02.2018.

⁴⁰ Vgl. Dröge, Ferdinand, 2007, S. 436 f.

⁴¹ BayObLG, 19.03.1981, AZ Allg. Reg. 7/81.

⁴² BGH, 20.04.2005, AZ VIII ZR 110/04.

⁴³ Vgl. Beck, Hans-Joachim, 2016, S. 7 f.

⁴⁴ Vgl. Kinne, Harald, 2001, S. 775 ff.

⁴⁵ Vgl. Beck, Hans-Joachim, 2016, S. 7.

⁴⁶ Vgl. Mietrecht-Hilfe, 2016, http://www.mietrecht-hilfe.de/miete/mietspiegel.html, Stand: 12.02.2018.

⁴⁷ Vgl. Mietrechtslexikon, http://www.mietrechtslexikon.de/a1lexikon2/m1/miete.htm, Stand: 14.02.2018.

⁴⁸ Vgl. Dröge, Ferdinand, 2007, S. 436 f.

⁴⁹ Vgl. Schneider, Lutz, http://www.immo-marktdaten.ws/begriffserlaeuterungen/, Stand: 20.02.2018.

⁵⁰ Vgl. Simons, Harald und Weiden, Lukas, 2014, S. 6.

⁵¹ Vgl. ebenda, S. 7.

⁵² Vgl. Schneider, Lutz, http://www.immo-marktdaten.ws/begriffserlaeuterungen/, Stand: 20.02.2018.

⁵³ Vgl. Simons, Harald und Weiden, Lukas, 2014, S. 7.

⁵⁴ Vgl. ebenda, S. 8.

⁵⁵ Vgl. Grieß, Andreas, 2015, https://de.statista.com/infografik/4088/anteil-der-bevoelkerung-der-zur-miete-wohnt/, Stand: 15.02.2018.

⁵⁶ Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2013, S. 10 f.

⁵⁷ Vgl. BT-Drs. 18/13120, 2017, S. 57.

⁵⁸ Vgl. Mietspiegel in Deutschland, https://www.immowelt.de/immobilienpreise/detail.aspx?geoid=108&etype=1&esr=2&timespan=36&sval=2,3, Stand: 19.02.2018.

⁵⁹ Vgl. BT-Drs. 18/3121, 2014, S. 18.