Verstärkte Zusammenarbeit. Flexible Integration im Verfassungsentwurf des EU-Konvents

Inhalt

1. Einleitung

2. Die verstärkte Zusammenarbeit im Verfassungsentwurf des Konvents
2.1. Initialisierung
2.2. Durchführung
2.3. Späterer Beitritt

3. Flexible Integration in der Außen- und Sicherheitspolitik
3.1. Verfahrensänderungen in der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
3.2. Strukturierte Zusammenarbeit
3.3. Engere Zusammenarbeit
3.4. Missionen im Rahmen der EU
3.5. Zusammenarbeit im Rüstungsamt

4. Bewertung

Literatur

1. Einleitung

Bei den Verhandlungen des EU-Konvents über die künftige Verfassung der Europäischen Union spielte die Flexibilisierung der Integration nur eine untergeordnete Rolle. Im Mai 2002 hatte die Idee einer neuen Integrationslogik, ausgelöst durch Joschka Fischers europapolitische Grundsatzrede vor der Berliner Humboldt-Universität, zwar über mehrere Wochen hinweg die öffentliche Diskussion über die Zukunft der EU geprägt; im Umfeld der Konventsberatungen der folgenden Jahre wurde das Thema jedoch von öffentlichkeitswirksameren, weil kurzfristig mehr Konfliktpotential bietenden Themen, etwa der Frage der Stimmverteilung im Rat, in den Hintergrund gedrängt. Innerhalb des Konvents wurden andere Fragestellungen als dringlicher empfunden, was schon dadurch deutlich wird, dass keine eigene Arbeitsgruppe zur flexiblen Integration geschaffen wurde. Auch Joschka Fischer äußerte sich zu diesem Thema nicht mehr. „Die engagiertesten politischen Verfechter der differenzierten Integration hielten sich vornehm zurück, um die Arbeit des Konvents nicht unnötig zu belasten“, vermutet Janis A. Emmanouilidis.^[1] „Die Kritiker dagegen waren zufrieden, dass die Hochkonjunktur von Gravitationszentren, Pionier- oder Avantgarde-Gruppen vorläufig ein Ende gefunden hatte.“

Die ausbleibende öffentliche Diskussion über das Prinzip der flexiblen Integration im Verfassungsentwurf verwundert insofern, als dieses in seiner Bedeutung für das künftige Gelingen von Vertiefung und Erweiterung nicht zu unterschätzen ist. Einigungen über die Vertiefung der Integration in bestimmten Politikbreichen werden in der EU 25 aufgrund der zunehmenden Heterogenität der Interessanlagen immer schwieriger zu erzielen sein; Übereinkünfte im kleinen Kreis könnten hier als Ausweg dienen, der das Projekt Europa vor der Stagnation bewahrt. Die europäische Integration als ergebnisoffener Prozess ist auf die visionäre Kraft der Beteiligten angewiesen, welche beim aufwändigen Verhandeln konkreter Sachfragen zwischen 25 Staaten zu kurz kommen könnte. Kooperationen zwischen kleineren Gruppen von Mitgliedsstaaten, die sich relativ einig sind und ihre politische Tatkraft nicht für das permanente Beschaffen von Mehrheiten aufbringen müssen, könnten in diesem Zusammenhang als Biotop für das Gelingen integrationspolitischer Visionen dienen, die später von der gesamten Union übernommen werden.

Ob die Zukunft der EU tatsächlich in Gravitationszentren (Fischer), Pionier- oder Avantgarde-Gruppen (Chirac, Delors) liegt, werden die kommenden Jahre zeigen; die Idee der differenzierten Integration ist jedoch keineswegs neu. Die einheitliche Integrationstiefe, die – gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik – für die EU 25 kaum realisierbar scheint, ist bereits in der EU 15 an ihre Grenzen gestoßen. Dass die unter den Mitgliedsstaaten herrschende Heterogenität hinsichtlich der Bereitschaft zur Integration immer wieder Einigungen verhinderte, führte unterdessen zur Herausbildung zweier Mechanismen, die integrationswilligen Staaten eine Vertiefung im kleinen Kreise ermöglichen sollten, die später schrittweise auf die gesamte Union ausgeweitet werden kann.

Diese Mechanismen unterscheiden sich grundlegend durch ihre Stellung zu den bestehenden EU-Verträgen. Die in der Wirtschafts- und Währungsunion, in der Sozialpolitik und im Schengener Abkommen bereits verwirklichten Kooperationen werden als Zusammenarbeit außerhalb des EU-Vertragsrahmens von Unionsregelungen nicht tangiert und stehen den Mitgliedsstaaten jederzeit offen. Die Kooperation innerhalb des Vertragsrahmens hingegen wurde unter der Bezeichnung Verstärkte Zusammenarbeit im Vertrag von Amsterdam 1997 erstmals vertraglich festgehalten und in Nizza 2002 leicht modifiziert. Dabei handelt es sich um ein geregeltes Verfahren, das es einer Gruppe von Mitgliedsstaaten erlaubt, unter bestimmten Vorraussetzungen die Integration zu vertiefen, wenn eine EU-weite Einigung nicht möglich ist. In Abgrenzung zur außervertraglichen Kooperation richten sich die beteiligten Mitgliedstaaten dabei nach politikfeldspezifischen EU-Bestimmungen und nehmen die jeweiligen Institutionen der Union in Anspruch. Die verstärkte Zusammenarbeit ist nicht von vorneherein auf bestimmte, vorab festgelegte Aufgaben oder Politikfelder zugeschnitten; vielmehr gilt sie als allgemeines Instrument mit klar definierten Voraussetzungen und Einschränkungen.

Die Neuregelung der Verstärkten Zusammenarbeit im Konventsentwurf sowie die Verfahren und vertraglichen Bestimmungen werden im Folgenden vorgestellt und analysiert, wobei der Ausweitung des Instruments auf die Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik besondere Aufmerksamkeit zukommt. Die anschließende Bewertung widmet sich der Frage, ob – und wenn ja, auf welche Weise – die Verstärkte Zusammenarbeit tatsächlich zur Flexibilisierung der Integration beitragen kann.

2. Die verstärkte Zusammenarbeit im Verfassungsentwurf des Konvents

Wie eingangs erwähnt, ist das Instrument der verstärkten Zusammenarbeit erstmals in den Verträgen von Amsterdam und Nizza fixiert worden. Um die durch den Konvent vorgenommenen Änderungen qualitativ einordnen zu können, lohnt sich ein kurzer Blick auf die damals ausgehandelten, derzeit (Juli 2004) noch gültigen Regelungen.

Um eine verstärkte Zusammenarbeit begründen zu können, sehen diese eine Mindestbeteiligung von acht Staaten vor; darüber hinaus bestehen je nach Politikfeld unterschiedliche Ermächtigungs- und Durchführungsverfahren. Zugelassen sind alle Politikfelder, die im Zuständigkeitsbereich der EU liegen, mit Ausnahme der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die betreffenden Regelungen finden sich im Nizzaer Vertrag noch auf mehrere Stellen verteilt; neben der inhaltlichen Überarbeitung widmete sich der Konvent auch der Bündelung der Bestimmungen an zwei Stellen der Verfassung. Zudem wurde der Text von 16 Artikeln mit 23 Absätzen auf acht Artikel mit 15 Absätzen gestrafft und von mehreren überflüssigen Formulierungen befreit.

2.1. Initialisierung

Sahen die Verträge von Amsterdam und Nizza noch graduell unterschiedliche Antragsverfahren in den Bereichen Inneres und Justiz sowie in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vor, so ist im Verfassungsentwurf die Vereinheitlichung dieser Regelungen für alle Politikfelder mit Ausnahme der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gelungen.

Nach den Vorstellungen des Konvents richten die Mitgliedsstaaten, die eine verstärkte Zusammenarbeit begründen wollen, einen Antrag an die Kommission, in dem sie die Anwendungsbereiche und Ziele, die mit der beabsichtigten Kooperation angestrebt werden, ausführlich darlegen. Die Kommission prüft diesen Antrag hinsichtlich mehrerer Grundvoraussetzungen, die der Konventsentwurf für die Initialisierung einer verstärkten Zusammenarbeit vorschreibt.

Bedingung soll wie in der bestehenden Regelung eine bestimmte Anzahl beteiligter Mitgliedsländer sein. Die Nizzaer Regelung der Mindestbeteiligung von acht Staaten wurde im Konvent durch ein Quorum von 1/3 der Mitgliedsstaaten ersetzt, was derzeit (EU 25) weiterhin einer Beteiligung von acht Staaten entspricht. Zulässig ist eine verstärkte Zusammenarbeit auch künftig nur als „letztes Mittel“, es muss also versucht worden sein, eine gesamteuropäische Lösung zu finden. Wann dies der Fall ist, stellt die Kommission förmlich fest; als Entscheidungsgrundlage dient die Formulierung, die angestrebten Ziele müssten „von der Union insgesamt nicht innerhalb eines vertretbaren Zeitraums verwirklicht werden können“.^[2] Für die Definition dieses „vertretbaren Zeitraums“ bestehen jedoch noch keine Richtlinien.

[...]

^[1] Emmanouilidis, Janis A.: Differenzierung im Verfassungsentwurf - Auf dem Weg zu einer neuen Integrationslogik. In: Giering, Claus (Hrsg.): Der EU-Reformkonvent - Analyse und Dokumentation. München 2003

^[2] Art. I/32b.2 EVE