Zur Entstehung der Pflegeversicherung - Entwicklung, Leistung und Notwendigkeit

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Geschichte der sozialen Absicherung im Pflegefall

3. Definition von Pflegebedürftigkeit

4. Das Konzept der Pflegeversicherung

5. Die Grundsätze der Pflegeversicherung

6. Die Leistungen der Pflegeversicherung

7. Ziele der Pflegeversicherung

8. Zur demographischen Entwicklung

9. Resümee

Zur Entstehung der Pflegeversicherung

1. Einleitung

Die Diskussion um die Reform der sozialen Sicherung bei Pflegebedürftigkeit dauerte fast zwanzig Jahre an. Bis zur Einführung der Pflegeversicherung 1995 war das Risiko der Pflegebedürftigkeit nur ungenügend abgesichert. Die Pflegebedürftigen waren hauptsächlich auf die Hilfe ihrer Familienmitglieder angewiesen und wurden durch die Sozialhilfe finanziell unterstützt. „Als skandalös wurde es betrachtet, dass etwa 70% der stationär gepflegten Personen auf (ergänzende) Sozialhilfe angewiesen waren, bei den häuslich Versorgten sollen es bis zu 25% gewesen sein“(Klie 2001). Um die Sozialhilfe und auch die Familienmitglieder, welche der Pflegebedürftigen Hilfe geleistet haben, zu entlasten, war eine Veränderung der sozialen Sicherung bei Pflegebedürftigkeit nötig.

Igl (1987) unterscheidet fünf Phasen in der Diskussion um die Pflegeversicherung:

1. Phase: Ab Mitte der 70er Jahre gab es eine Aufarbeitung des Problems des Schutzes zur Pflegebedürftigkeit, wobei es Anfangs um die Diskussion der Situation älterer pflegebedürftiger Menschen in Heimen ging.

2. Phase: Es wurden Vorschläge, wie das Risiko der Pflegebedürftigkeit durch sozialrechtliche Regelungen abgesichert werden kann, an den Gesetzgeber gerichtet.

Es gab Vorschläge des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge (1984) und der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege (1983).

3. Phase: Landesregierungen, Bundesregierunge sowie Bundestagsfraktion befassten sich mit Gesetzesentwürfen.

4. Phase: Durch das Gesundheitsreformgesetz, das ab 1989 im Rahmen der Reform des Krankenversicherungsrechts eingeführt wurde, wurde eine Einstiegslösung gefunden, wonach häusliche Pflegehilfen für Schwerpflegebedürftige sowie Leistungen der Kurzzeitpflege für krankenversicherte Personen gewährt wurden. Der Durchbruch aus der Sozialhilfe in das Sozialversicherungsrecht war somit geschaffen.

5. Phase: Es wurde über die unterschiedlichen Lösungsmodelle, Sozialversicherungslösungsweg oder Privatversicherung gestritten.

Auf den Inhalt dieser von Igl beschriebenen Entwicklungsstufen der Pflegeversicherung in der Bundesrepublik Deutschland wird im weiteren Verlauf näher eingegangen.

2. Die Geschichte der sozialen Absicherung im Pflegefall

Die Diskussion um die soziale Absicherung im Pflegefall lässt sich bis Mitte der 70er Jahre zurückverfolgen. Die Hauptgrundlage der Diskussion bildete der von der Bundesregierung 1984 vorgelegte Bericht zu Fragen der Pflegebedürftigkeit. Doch dieser Bericht lehnte sich größtenteils auf Daten aus den späten 70er Jahren und trug nicht zur gegenwärtigen Lage bei. Das Problem der Pflegebedürftigkeit wurde außerdem durch das Faktum deutlich, dass Ende der 80er Jahre bereits ca. 50% der Bewohner in Altenpflegeheimen auf Sozialhilfe angewiesen waren. Vorauszusehen war überdies, dass der Anteil der Alten durch die demographische Entwicklung weiter ansteigt und die Hilfe aus der Familie bei Pflegebedürftigkeit, durch die sinkende Zahl der Familienangehörigen, sinkt. Auch wenn zu diesem Zeitpunkt ein dringender Handlungsbedarf im Bereich der Absicherung im Pflegefall entstand, ist man über die Diskussion unterschiedlicher Lösungen nicht hinausgekommen. Die unterschiedlichen Lösungsmodelle zur Absicherung des Pflegefallrisikos ließen sich auf verschiedene Modelle reduzieren. Das erste Grundmodell stellte die Eigenvorsorge dar. Dieses Konzept ging vom Grundsatz der Freiwilligkeit und der Eigeninitiative aus, sodass jeder Einzelne für den Fall der Pflegebedürftigkeit auf sich alleine gestellt wäre. Selbstständiges Sparen, eine Lebensversicherung oder eine privaten Pflegefallversicherung waren denkbare Möglichkeiten der Finanzierung. Eine steuerliche Begünstigung derartiger Vorsorgemaßnahmen wurde als Anreiz vorgeschlagen. Ein weiteres Modell enthielt die Private Pflegeversicherung mit Versicherungszwang. Hier ging es um die Beschränkung des staatlichen Eingriffs auf die Festsetzung eines Versicherungszwanges wobei jedoch die materielle Vorsorge über den Abschluss privater Versicherungen organisiert werden sollte. Die Vorsorge hätte so nach den individuellen Präferenzen der Versicherungsteilnehmer gestaltet werden können. Ein weiterer Vorschlag befasste sich mit einem Leistungsgesetz, in dem es um die Finanzierung im Pflegefall im Rahmen der öffentlichen Subjektförderung aus allgemeinen Steuermitteln ging. Dabei wurden sowohl eine Leistungsgewährung unabhängig vom ökonomischen Status diskutiert, als auch aufgrund von Bedürftigkeit. Der letzte vorgestellte Entwurf war der, der gesetzlichen Pflegefallversicherung. Diese war eine Anlehnung an die weiteren Sozialversicherungszweige. Das Risiko der Pflegebedürftigkeit sollte in Form einer Zwangsversicherung mit Rechtsanspruch auf Leistungen bei Pflegebedürftigkeit abgesichert werden. Durch so genannte Zwangsbeiträge sollte diese Versicherung finanziert werden und sowohl das Umlage- wie auch das Kapitaldeckungsverfahren waren als Finanzierungsprinzip vorstellbar. „Etwas modifizierte Lösungsvorschläge favorisieren eine gewisse Anbindung der Pflegefallversicherung an die GKV mit Übernahme der diese tragenden Gestaltungsprinzipien. Als Vorteil dieser Konstruktion wird u.a. angesehen, dass die schwierige Unterscheidung zwischen Krankheit und Pflege entfallen würde und keine neue Verwaltung aufgebaut werden müsste“ (Frerich, Frey 1993, S.302). Um eine missbräuchliche Nutzung des Systems zu vermeiden, war als nächstes eine genaue Definition der Pflegebedürftigkeit nötig. Geklärt werden musste außerdem der Beginn des Versicherungsschutzes, die Einbeziehung von einkommenslosen Bürgern, wie auch die Frage ob nur Langzeit- oder auch Kurzzeitpflege finanziert wird. Neben den Wohlfahrtsverbänden haben auch verschiedene Bundesländer wahrnehmbare Lösungsvorschläge dargeboten. „Darüber hinaus haben DIE GRÜNEN 1984 im Bundestag einen Gesetzesentwurf für ein Bundespflegegesetz eingebracht“(Igl 1987, S.435). Im Gegensatz zu der Initiative der Bundesländer hielt sich die Bundesregierung bei diesem Thema zurück. Sie legte nur einen Gesetzesentwurf für ein Pflegeverbesserungsgesetz dar. Das Ziel dieses Gesetzesentwurfs war es, dass es ergänzende Hilfen geben soll damit Schwerstpflegebedürftige in ihrer häuslichen Umgebung bleiben können. Somit sollten auch die Angehörigen in ihrer Pflegebereitschaft gestärkt werden.

Trotz verschiedener öffentlicher Anhörungen von Sachverständigen über die Möglichkeit der Einführung gesetzlicher Regelungen für den Pflegefall, kam keine Regelung zustande. „Während die SPD-Regierten Bundesländer überwiegend eine eigenständige Versicherungslösung favorisierten, sprachen sich die von der Union geführten Bundesländer vor allem für „mehrdimensionale Ansätze zur Stärkung häuslicher (offener, ambulanter) Pflege im Bereich der infrastrukturellen Maßnahmen, des Steuerrechts, der Wohnungsförderung und bei den entsprechenden Vorschriften im Leistungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung aus“ (Igl 1987, S.447).

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