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Leseprobe

Gliederung

I. Einleitung

II. Begriff des Öko-Audits

III. Öko-Audits in den USA

IV. Weitere internationale Audit-Aktivitäten

V. Die Öko-Audit-VO der europäischen Gemeinschaft
1. Grundlage der VO
2. Anwendungsbereich
a) Freiwilligkeit
b) Unternehmenssparten
c) Standortbezogenheit
3. Ablauf des EG-Öko-Audits
a) Umweltpolitik
aa) Einhaltung aller einschlägigen Umweltnormen
bb) Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes
cc) Entscheidungsebene
dd) Publizität
b) erste Umweltprüfung
c) Umweltschutzinstrumentarium
aa) Umweltziele
bb) Umweltprogramm
cc) Umweltmanagementsystem
d) Umweltbetriebsprüfung Audit
e) Gültigkeitserklärung
aa) Anforderungen
bb) Umweltgutachter
f) Umwelterklärung
g) Rechtsfolgen
4. Weitere wesentliche Normen der Öko-Audit-VO

VI. Umsetzung der Öko-Audit-VO im deutschen Rechtssystem
1. Anforderungen an ein Umsetzungsgesetz
2. Diskussionsstand
a) Behördenmodell
b) Wirtschaftsnahe Lösung
c) Derzeit favorisierter Ansatz

VII. Einschätzungen und Kritik
1. Freiwilligkeit der Teilnahme und Anreizfunktion
2. Anforderungen der Öko-Audit-VO
3. Publizität der Ergebnisse
4. Deregulierungsdebatte

VIII. Fazit

I. Einleitung

In der umweltrechtlichen Diskussion nimmt derzeit die Debatte um das Öko-Audit breiten Raum ein1. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, daß diese Systeme einerseits relativ neu sind und andererseits über den Rahmen des bislang in der Bundesrepublik Deutschland be stehenden Umweltrechts hinausgehen.

In der Bundesrepublik Deutschland wurde das Umweltrecht bisher überwiegend als reines Ordnungsrecht verstanden2. Hauptziel war die Verhinderung bestimmter Emissionen bzw. die Einhaltung bestimmter Grenzwerte. Ein Handeln, welches über die Einhaltung der Grenzwerte hinausging, im Ergebnis also zu geringeren Emissionen als gesetzlich vorgeschrieben führte, wurde auf diesem Wege nicht erreicht.

Angesichts der Vielfalt umweltrelevanter Tätigkeiten erwies sich die Vor- stellung, diese seien alle durch materielle Vorgaben (z.B. Grenz werte für Emissionen in Luft, Abwasser, Abfall) "in den Griff zu be kommen" zunehmend als unrealistisch3.

Die Verursacher, insbesondere die Betriebe, können in diesem ord nungs- rechtlichen System als "black boxes"4 bezeichnet werden, die um- weltrechtlicherseits nicht geöffnet werden. Das System des Öko-Audits soll gerade dies erreichen. Diese "black box" soll geöffnet werden, indem die Betriebe Anreize zur Ver besserung ihres umweltrelevanten Handelns erhalten.

In der hier vorliegenden Arbeit soll insbesondere die EG-Öko-Audit Ver- ordnung5 beleuchtet werden, deren Instrumentarium in den Natio nal- staaten bis April 1995 bereitstehen sollte. Aufgrund der kurzen Zeitspanne seit der tatsächlichen Wirksamkeit der Verordnung sowie der zögerlichen Umsetzung in der Bundes republik Deutschland kann eine Bewertung der Öko-Audit Verordnung bislang nicht anhand praktischer Erfahrungen in der Umsetzung erfolgen, sondern lediglich aufgrund einer Einschätzung der im Verordnungstext bestimmten Vorschriften.

II. Begriff des Öko-Audits

Als Umwelt-Audit oder Öko-Audit im weitesten Sinne werden systematische handlungsorientierte Prüfungen bezeichnet, mit denen Be triebe, Unternehmen oder auch sonstige Einheiten ihre eigene Tätigkeit und insbesondere ihr eigenes Management unter Umweltgesichts punkten durchleuchten oder durchleuchten lassen6.

Umwelt-Audits entwickelten sich Ende der 70-er und Anfang der 80-er Jahre in den Vereinigten Staaten7. Angestoßen wurde diese Ent wicklung einerseits von der Anforderung, Umwelthaftungsrisiken abschätzen zu können, andererseits von der Notwendigkeit der inner betrieblichen Umsetzung verschärfter Umweltgesetze8.

Als freiwillige Managementsysteme werden Öko-Audits von der Inter- nationalen Handelskammer (ICC) als ein Instrument der "Selbstregulierung" empfohlen, das unter anderem konfliktträchtigen Rechtsverstößen vorbeugen, Kosteneinsparungen ... ermöglichen und gegenüber Öffentlichkeit und Behörden vertrauensbildend wirken könne und dessen Anwendung daher im Interesse der Wirtschaft liege9.

Die beiden wichtigsten Typen von Audits im allgemeinen Sinne sind der "interne" sowie der "externe" Audit10. Interne Audits sind solche, die vom Management einer Unternehmung als Instrument der unter nehmens- internen Umweltschutzkontrolle eingesetzt werden. Externe Audits sind solche, die im Zuge von Unternehmenskäufen vom potentiellen Käufer oder in dessen Auftrag bei dem zum Verkauf stehenden Unternehmen oder Unternehmensteil durchgeführt werden11.

Nach Art. 2 des Verordnungsentwurfes12 ist ein Öko-Audit ein Manage- ment-Instrument, das eine systematische, mit Unterlagen ver sehene, regelmäßige und objektive Bewertung der Organisation, des Manage- ments und der Ausrüstung umfaßt. Er soll zum Schutz der Umwelt bei- tragen durch:

(i) Erleichterung der Management-Kontrolle von ökologischen Praktiken
(ii) Bewertung der Übereinstimmung mit der Unternehmenspolitik, ein- schließlich der Einhaltung der ordnungspolitischen Vorschriften.

Das EG-Öko-Audit ist also nach o. g. Darstellung ein internes Auditierungsverfahren. Wesentlich erweitert wird dieser Ansatz, wie noch darzustellen sein wird, um umfangreiche Prüf- und Veröffent- lichungsvorgaben13 sowie die unbedingte Verwirklichung selbstge steckter Ziele14.

Der Begriff des Öko-Audit im ursprünglichen Sinne, also als Manage ment- instrument, ist somit vom verrechtlichen EG-Öko-Audit Begriff, der die

Einhaltung umfangreicher Vorgaben beinhaltet, abzugrenzen.

III. Öko-Audits in den USA

Zunächst entwickelten sich in den USA Management-Systeme, die eine Rechnungslegung bezüglich Umweltfragen beinhalteten15.

Bereits in den 60-er Jahren hatten dort große Konzerne die Umwelt- schutzprüfungen im Rahmen von Qualitätssicherungsmaßnahmen etabliert16.

Die Zunahme von Umweltvorschriften und insbesondere die mit diesen verbundenen erhöhten Haftungsrisiken beeinflußte die Einführung von Umwelt-Audits seit Ende der 70-er Jahre stark17.

Die Aufspürung von umweltrelevanten Schwachstellen im Betrieb erfolgte also aus rein ökonomischem Interesse18.

Des weiteren verlangte seit 1971 die "Securities and Exchange Commission", daß Aktiengesellschaften Informationen mit Bezug zu Umweltaspekten des Unternehmens öffentlich bekannt machen müssen, wenn sich daraus erhebliche finanzielle Auswirkungen er geben könnten19. Es ist evident, daß mit Zunahme der haftungs relevanten Umweltvorschriften immer mehr Unternehmen dieser Pflicht nachkommen mußten.

Die zunächst in den USA durchgeführten Öko-Audits beschränkten auf die Übereinstimmung (Compilance) mit den Vorschriften, sog. "compilance- audits"20.

Darüber hinaus entwickelten sich sog. "management-audits", bei denen die Management-Systeme, die in bezug zum Umweltschutz stehen, untersucht werden21.

Zur exakteren Risikoanalyse entwickelte sich eine Vielzahl von je nach Untersuchungsschwerpunkt unterschiedlichen speziellen Audit- Systemen22.

Innerhalb der o. g. Differenzierung zwischen internen und externen Audits kann weiter unterschieden werden zwischen:

- Abfallminimierungs-Audits, bei denen die Stoffströme und Verfahren daraufhin untersucht werden, wie der Anfall an Abfall minimiert werden kann;

- Umweltthematischen Audits, die sich damit beschäftigen, wie inner halb eines Unternehmens mit einem bestimmten Umweltproblem um gegangen wird;

- Speziellen Unternehmensaktivitäts-Audits, die innerhalb eines multi nationalen Unternehmens ein spezielles Verhalten mit oder ohne entsprechende Unternehmensstandarts untersuchen. Diese sind interne Audits.

Darüber hinaus existieren als externe Audits insbesondere Grundstück- transaktionsaudits, die die Untersuchung von Grundstücken nach Stoffen, die besondere Umweltrisiken darstellen, beinhalten23.

Zwar finden sich in den USA erste rechtliche Regelungsansätze 24, eine allgemeine Verpflichtung zur Durchführung von Umwelt-Audits existiert hingegen nicht25.

Die amerikanische Umweltbehörde EPA (Enviromental Protection Agency) veröffentlichte aber schon 1986 eine politische Erklärung, das sog. der US-Bundesstaaten anregen sollte, Audit-Techniken im Umweltbereich anzuwenden26.

Zusammenfassend läßt sich sagen, daß in den USA Öko-Audits als Reaktion auf verschärfte Umweltgesetze entwickelt wurden und vorwie- gend Hilfsinstrumente des Managements darstellen, als solche im wirt- schaftlichen Interesse der Unternehmen liegen und weithin nicht ver- rechtlicht sind. Des weiteren läßt sich eine Vielzahl unterschiedlicher Systeme erkennen, die dennoch alle unter dem Begriff Öko-Audit zu- sammengefaßt werden. Insofern lassen sich die US-Erfahrungen auf das verrechtlichte EG-Öko-Audit-System, welches nur eines von vielen denkbaren Öko-Audit-Systemen normiert, nicht allgemein, sondern allen- falls in vergleichbaren Einzelsachverhalten übertragen.

IV. Weitere internationale Audit-Aktivitäten

Die oben skizzierte Vielfalt der US-amerikanischen Auditsysteme hat den Vorteil, daß Audits als Managementinstrumente individuell an die Bedürf- nisse der jeweiligen Unternehmen angepaßt werden können. Gleichzeitig sind Verfahren und Ergebnisse untereinander nicht vergleichbar, was eine Bewertung des umweltrelevanten Verhaltens er schwert. Aus einer Vereinheitlichung von Audit-Richtlinien können sowohl die Konzern- zentrale eines Unternehmens als auch Behörden und Öffentlich keit ein präzises Bild der umweltrelevanten Tätigkeiten eines Unter nehmens gewinnen27.

Bemühungen, Öko-Audits insofern effektiver zu gestalten, gingen insbe- sondere von der internationalen Handelskammer (International Chamber of Commerce, kurz: ICC) aus. Diese veröffentlichte 1988 unter dem Titel "Umweltschutz-Audits" ein Konzept für ein international einheit liches Vorgehen28.

Dieses Schema zeigt eine detaillierte Ablaufstruktur auf; die in ähn licher Weise auch in der Öko-AuditVO zu finden ist, so daß hierauf schwer- punktmäßig nicht eingegangen werden muß. In der Konzeption besteht allerdings zur EG-Verordnung ein entscheidender Unterschied: Das Umwelt-Audit wird ausdrücklich und nachdrücklich als Verfahren ver- standen, das in der Verantwortung der Unternehmen selbst liegt und nur unternehmensinternen Zwecken dient29.

Im Rahmen weltweiter Normungsaktivitäten wurde ebenfalls ein Handlungsbedarf im Hinblick auf die Angleichung von Standards im Umweltbereich gesehen. Innerhalb der internationalen Organisation für Normung (International Organisation for Standardisation, kurz ISO) wurde 1991 die "Strategic Advisory Group on Environment", kurz SAGE, ge- gründet. Deren Aufgabe war unter anderem, Empfehlungen für inter- nationale Standards in den Bereichen Umweltmanagement und Umwelt- betriebsprüfung vorzulegen30. Der von dieser Gruppe 1993 vor gelegte Diskussionsvorschlag legte erstmals auf internationaler Normungsebene ein Umweltmanagementnormsystem vor und nahm engen Bezug zur ISO- 9000er Normenserie zum Qualitäts management31. Derzeit wird an der konkreten Ausgestaltung einer Umweltmanagement norm ISO 14000 gearbeitet32.

Weitere nationale Normen bzw. Normenentwürfe zum Umwelt- management existieren bereits in Frankreich, Südafrika, Irland und Großbritannien33. Ansätze zur Durchführung von Umwelt-Audits be stehen in Frankreich und den Niederlanden34.

V. Die Öko-AuditVO der europäischen Gemeinschaft

1. Grundlage der Verordnung

Die Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. 6. 1993 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemein- schaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebs- prüfung, beruht auf Art. 130 s EWGV. Hiernach kann der Rat gemäß dem Verfahren des Artikels 189 c EWGV insbesondere Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen zur Erreichung der in Art. 130 r EWGV beschriebenen Umweltziele beschließen.

Die Öko-AuditVO ist in die neue Umweltpolitik der EG eingebettet, wie sie im EG-Programm "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Ent wicklung" 1992 beschrieben wurde. Danach beruht das Konzept der EG nicht aus- schließlich darauf - wie bisher - bestimmte Verhaltens- oder Verfahrens- weisen zu verbieten, sondern das Prinzip der Zusam menarbeit zwischen allen Beteiligten und insbesondere den Dialog mit der Industrie zu Gemäß Art. 189 Abs. 2 EWGV ist diese Verordnung in der Bundesrepublik unmittelbar geltendes Recht. Sie wurde am 29. 6. 1993 verabschiedet und trat am 13. 7. 1993 in Kraft. Sie sieht in Art. 21 Öko-AuditVO eine "Anlaufzeit" zur Bereitstellung der Instrumentarien in den Mitgliedstaaten von 21 Monaten vor, so daß sie erst seit April 1995 tat sächliche Wirkung entfaltet. Die Verordnung soll gemäß Art. 20 Öko-Audit-VO fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten überprüft und gegebenenfalls geändert werden.

2. Anwendungsbereich

a) Freiwilligkeit

Bereits aus dem Titel der Verordnung ergibt sich die Freiwilligkeit der Teilnahme36. Gemäß Art. 1 Abs. 1 Öko-AuditVO wird ein System zur Bewertung und Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes ge- schaffen, an dem sich Unternehmen freiwillig beteiligen können. Unter- nehmen steht es somit frei, die Entscheidung zu treffen, ob sie an diesem System teilnehmen wollen. Haben sie hierüber allerdings eine positive Entscheidung getroffen, sind sie an das in der Öko-AuditVO normierte Verfahren gebunden37. Freiwilligkeit bedeutet weiter, daß beteiligte Unternehmen jederzeit die Teilnahme am EG-Öko-Audit System wieder beenden können38. Wie noch zu zeigen ist, bezieht sich das Öko-Audit- System auf Standorte39. Es steht also gerade großen Unternehmen frei, sich lediglich teilweise, mit nur einem oder wenigen Standorten am EG- Öko-Audit zu beteiligen40.

b) Unternehmenssparten

Gemäß Art. 3 Satz 2 Öko-AuditVO können sich an dem System alle Unter- nehmen beteiligen, die an einem oder mehreren Standorten eine gewerb- liche Tätigkeit ausüben. Gewerbliche Tätigkeit ist gemäß Art. 2 i) Öko- AuditVO jede Tätigkeit, die unter die Abschnitte C und D der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der EG gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 des Rates fällt. Erfaßt sind danach das verarbeitende Gewerbe sowie die Bereiche Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden. Die Definition gewerblicher Unternehmen ist somit enger als es dem Sprachgebrauch des deutschen Rechts entspricht41.

Hinzu kommen die Erzeugung von Energie sowie die Behandlung von festen oder flüssigen Abfällen.

Die Öko-Audit-VO läßt jedoch die Möglichkeit offen, das Audit-System auf weitere Sektoren auszudehnen. Gemäß Art. 14 Öko-Audit-VO können die Mitgliedstaaten für nicht gewerbliche Sektoren, wie den Handel und den öffentlichen Dienstleistungsbereich Bestimmungen analog zu dem Umweltmanagement- und -betriebsprüfungssystem erlassen.

c) Standortbezogenheit

Das EG-Öko-Audit-System ist weitgehend standortbezogen. Für die

Umweltprüfung und das Umweltprogramm folgt dies direkt aus Art. 2 ÖkoAudit-VO; für die Umweltbetriebsprüfung und die Gültigkeitser klärung aus Art. 4 Öko-Audit-VO, für die Umwelterklärung aus Art. 5 Öko-Audit-VO und für das Umweltprogramm aus Anhang I A. 1. Öko-Audit-VO42.

Unklar bleibt nach dem Verordnungstext, ob die Umweltpolitik auf das Unternehmen als Ganzes oder standortbezogen sein soll. Aus Anhang I A. 1. Öko-Audit-VO, der Umweltpolitik und Umweltziele als standort bezogen beschreibt, erschließt sich dies dem Wortlaut nach nicht; die Formulierung "für den Standort" könnte sich auch lediglich auf die Umweltziele be- ziehen. Nach Anhang I A. 1. Satz 2 Öko-Audit-VO soll erläutert werden, wie das Umweltprogramm und das Umwelt managementsystem, die für den Standort gelten, auf die Politik und die Systeme des Unternehmens insgesamt bezogen sind. Hieraus läßt sich schließen, daß die Umwelt- politik im Gegensatz zu den weiteren Instrumenten auf das Unternehmen als Ganzes bezogen sein soll43.

Der in Art. 2 k) Öko-Audit-VO umschriebene Standortbegriff dürfte dahingehend zu verstehen sein, daß die Einheit eines Standortes definiert wird durch den unmittelbaren räumlichen Zusammenhang des eines oder mehrere Produktionsstätten tragenden Geländes44.

[...]


1 Vergleiche hierzu insbesondere diverse Beiträge in ZUR 1 / 95 Thema "Ökoaudit", S. 1 - 24

2 Köck, ZUR 1995, S. 2; Sellner / Schnutenhaus, NvwZ 1993, S. 928

3 Führ, NVwZ 1993, S. 861

4 Köck, ZUR 1995, S. 2

5 Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. 6. 1993 über die freiwillige Betei ligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung, ABl. Nr. L 168/1, im folgenden Öko-Audit-VO

6 Lübbe-Wolff, DVBl. 1994, S. 361

7 Scherer, NVwZ 1993, S. 11

8 Scherer, NVwZ 1993, S. 12

9 Lübbe-Wolff, DVBl 1994, S. 361

10 Scherer, NVwZ 1993, S. 12

11 Scherer, NVwZ 1993, S. 12

12 Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates, die die freiwillige Beteiligung gewerblicherUnternehmen an einem gemeinschaftlichen Öko-Audit System ermöglicht (92/C 76/02), Abl. Nr.C 76 S. 2 v. 27. 3. 1992

13 Siehe unten unter V. 3. f)

14 Siehe unten unter V. 3. e)

15 Bartsch, ZUR 1995, S. 14; Scherer, NVwZ 1993, S. 11; Sellner / Schnutenhaus, NvwZ 1993, S.928

16 Lindlar, 1.2, S. 1

17 Waskow, A. I., S. 1

18 Lindlar, 1.2, S. 1

19 Bartsch, ZUR 1995, S. 14

20 Feldhaus, 2.1, S. 10 Lindlar, 1.2, S. 2

21 Bartsch, ZUR 1995, S. 15

22 Bartsch, ZUR 1995, S. 14

23 Übersicht der Audit-Systeme bei Bartsch, ZUR 1995, S. 15

24 Scherer, NVwZ 1993, S. 12

25 Bartsch, ZUR 1995, S. 15

26 Lindlar, 1.2, S. 4

27 Lindlar, 1.3, S. 4

28 Lindlar, 1.3, S. 4; Falke, ZUR 1995, S. 5

29 Feldhaus, 2.2, S. 11

30 Waskow, V., S. 4

31 Peglau, ZUR 1995, S. 21

32 Feldhaus, 2.4, S. 12; Peglau, ZUR 1995, S. 23

33 Waskow, V., S. 5

34 Feldhaus, 2.3, S. 11

35 Falke, ZUR 1995, S. 5; Lindlar, 2.1, S. 12; Wiebe, NJW 1994, S. 290

36 Erste Verordnungsentwürfe der EG-Kommission sahen noch für bestimmte industrielleTätigkeiten eine verpflichtende Teilname vor. Sellner/Schnutenhaus, NVwZ 1993, S. 929

37 Feldhaus, 3.2.2., S. 14; Scherer, NVwZ 1993, S. 12

38 Sellner/Schnutenhaus, NVwZ 1993, S. 932

39 Siehe unten unter V. 2. c)

40 Scherer, NVwZ 1993, S. 13

41 Lübbe-Wolff, DVBl. 1994, S. 362

42 Zu den einzelnen Begriffen vergleiche Art. 2 Öko-AuditVO sowie unten unter V. 3.

43 Lübbe-Wolff, DVBl. 1994, S. 363; Waskow, IV. 1., S. 25

44 Lübbe-Wolff, DVBl. 1994, S. 362

Details

Seiten
40
Jahr
1995
ISBN (eBook)
9783638127493
Dateigröße
547 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v4440
Institution / Hochschule
Justus-Liebig-Universität Gießen – Professur Lange
Note
14 Punkte
Schlagworte
Umweltrecht Europarecht Öko Audit

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Titel: Öko-Audit