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Public Governance in Israel. Wie geht Israel mit nicht-jüdischen Immigranten um?

Die Integration arabischer Bürger in Israel

Hausarbeit (Hauptseminar) 2018 21 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: Naher Osten, Vorderer Orient

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: Die Integration in Israel

2. Governance und Integration: Zwei Hauptbegriffe
2.1 Governance
2.2 Integration

3. Die Geschichte der Bevölkerung des modernen Staates Israel: Griff bis in die Gegenwart
3.1 Vor der Gründung Israels: Die Kolonialsituation
3.2 Israel als eigener Staat - und Einwanderungsland?
3.3 Die Entwicklung der nicht-jüdischen Bevölkerung, speziell der arabischstämmigen ...

4. Die israelische Integrationspolitik
4.1 Leitlinien der Integration in Israel und die arabischstämmigen Bürger
4.2 Konfliktfelder der Integration
4.3 Beteiligte Akteure in der Governance der Integration in Israel

5. Fazit: Ein andauerndes Spannungsverhältnis

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung: Die Integration in Israel

Israel, der jüdische Staat im sogenannten Nahen Osten, hat dort in vielerlei Hinsicht eine Sonderstellung inne. Eine davon ist sein Status als Einwanderungsland, den es zum Beispiel mit seinem engsten Verbündeten, den Vereinigten Staaten von Amerika, teilt. Der Staat wäre in dieser Form demnach nicht entstanden und gewachsen, wenn es keine Einwanderung aus anderen Ländern der Welt gegeben hätte. Ähnlich wie in den USA, gehen dabei Absatzbewegungen und Auseinandersetzungen zwischen die­sen Gruppen von Einwanderern einher. Während es dort beispielsweise Britischstäm- mi ge wie Irischstämmige im 19. Jahrhundert waren, kann in Israel seit der Staatsgrün­dung 1947 vornehmlich zwischen verschiedenen Gruppen von Juden unterschieden werden, die als Einwanderer wie Einheimische diesen Staat gestalten wollten. Sie alle eint ihr religiös-kulturelles Brauchtum, wenngleich dies keineswegs bedeutet, sie seien alle gleich. Doch eine gewisse Tendenz zur Homogenisierung geht hier einher, sowohl in Selbst-, wie auch Fremdbeschreibungen.

Klar ist auch: Sie sind nicht die einzigen, die in Israel leben. Andere, nicht-jüdische Bevölkerungsgruppen, leben dort. Oft Stehen sie nicht im Fokus einer wissenschaftli­chen Betrachtung des Landes. Welche Stellung haben sie? Wie geht Israel, als Staat und Zivilgesellschaft, mit diesen um? Spezifischer: Wie integriert Israel die nicht-jü­dischen Bürger und hier speziell die arabischstämmigen? Darum soll es in dieser Ar­beit gehen. Zur Hilfe wird dabei der bekannte politikwissenschaftliche Ansatz der Governance genommen, um diese Lage zu beschreiben.

Der Aufbau der Arbeit orientiert sich deshalb zuerst an einer Vorstellung der zentralen Begriffe, die zur Beantwortung der Fragestellung notwendig sind: Was ist mit Gover­nance gemeint, was mit Integration (Kapitel 2)? Nach diesem theoretischen Kapitel wird sogleich der Fall Israel untersucht. Hierbei ist es notwendig, Aufmerksamkeit der historischen und politischen Entwicklung des Staates zukommen zu lassen, da die Gründe für die Integrationspolitik Israels, die sich vornehmlich auf jüdische Bürger fokussierte, bis heute fortwirken und die von nicht-jüdischen Bürgern und speziell ara­bischen Bürgern beeinflussen (Kapitel 3). Schließlich werden die politischen Leitkon­zepte und -linien und die aktuellen Entwicklungen dieser Integrationspolitik diskutiert, in denen ein besonderer Fokus auf den arabischstämmigen Bürgern liegt (Kapitel 4). In einem Fazit werden die Ergebnisse zusammengefasst und die Forschungsfrage be­antwortet (Kapitel 5).

2. Governance und Integration: Zwei Hauptbegriffe

Während es sich bei Governance um ein politikwissenschaftliches Beschreibungskon­zept handelt, ist Integration ein weitläufiger Terminus, der eher einen Problemkom­plex bzw. Sachverhalt beschreibt. Beide Begriffe teilen eine gewisse Verschwommen­heit, weshalb sie hier erläutert werden sollen. Zunächst geht es dabei um ersteres (2.1), dann um zweiteres (2.2).

2.1 Governance

In einer sich wandelnden politischen Welt wird nicht mehr nur hauptsächlich innerhalb des Nationalstaats agiert, über dessen Grenzen hinaus steht dabei eine viel intensivere, nicht mehr nur auf Auseinandersetzungen basierende, Beziehung, sondern vor allen Dingen Kooperation im Mittelpunkt. Doch nicht nur zwischen Staaten, sondern auch innerhalb dieser wirken durch Entwicklungen wie der Globalisierung verschiedene Akteure zusammen, nicht mehr nur die Staatsgewalt allein.

Der Begriff der Governance versucht diese Lage zu beschreiben. Ganz allgemein kam er im Laufe der 1970er Jahre deswegen auf, weil der zentrale, steuernde, Wohlfahrts­Staat durch verschiedene Prozesse (z.B. Privatisierung von staatlichen Leistungen) mehr und mehr zu einem koordinierenden Staat geworden ist. Er bringt verschiedene politische Akteure verschiedener Ebenen zusammen.[1] Dabei wird in dieser Ausgangs­lage schon deutlich, dass der Begriff als ״notoriously slippery“[2] gelten muss, weil er so viel umfasst und deshalb auch keine allgemein anerkannte Definition in Lehrbü- chem vorherrscht. Der Begriff der Governance unterscheidet sich stark nach den je­welligen Kontexten, in denen er gebraucht wird, sowie von wo aus er gebraucht wird. D.h. das amerikanische Verständnis von Governance ist noch einmal oft ein Anderes als in Europa - und auch dort unterscheidet sich dieses noch einmal.[3] Wegen dieser Heterogenität, der damit verbundenen Verkomplizierung und schwierigen Definition, gleichzeitig der ״wohlklingenden“ Beschreibung, wird Governance immer wieder vor­geworfen ein Modeausdruck zu sein, weil er gehaltvoll und bedeutsam auftritt, aber so breit ist, dass er kaum befriedigend inhaltlich allgemeingültig bestimmt werden kann (etwas, das der Begriff mit anderen Großbegriffen wie Z.B. ״Demokratie“ teilt)[4]

Eine erste Unterscheidungsdimension ist, ob Governance eher als normatives und prä- skriptives Konzept verstanden wird, oder als ein deskriptives. In der ersten Stoßrich­tung wird Governance entschieden befürwortet. Es wird nach Mitteln gesucht, wie Re­gierung und Verwaltung am besten und effizientesten gelingen. Dies ist Z.B. mit dem Terminus ״Good Governance“ ausgedrückt.[5] Hingegen wird in der zweiten Richtung lediglich beschrieben, wie die offensichtlich realen Veränderungen, die insbesondere seit dem Rückzug des Wohlfahrtsstaates stattfanden, in einem Geflecht verschiedener Akteure aussehen. Trotz der verschiedenen Definitionen von Governance, findet sich in der Forschungslandschaft ein eher deskriptives Verständnis. Beide Sichtweisen tei­len aber eine Grunddefinition, die folgendermaßen ausgedrückt werden kann:

Governance heißt Sachverhalte regeln und gesellschaftliche Probleme lösen. Soweit das nicht durch Anweisung, sondem durch Verhandlung geschieht, gilt es, sich auf Problemdefinitionen, Ziele und Maßnahmen zu einigen. In dem Maße, in dem die von einer Entscheidung Betroffenen an den dazu führenden Verhandlungen beteiligt sind, Adressaten also zu Mitwirkenden werden, werden Entschei­dungsprozesse konflikthaft. Die Konflikte können die Definition von lösungsbedürftigen Problemen (Worin besteht das Problem? Ist Tatbestand X überhaupt ein regelungsbedürftiges Problem?), die Be­Stimmung von Zielen (Was soll verändert werden? Wie hoch ist das angezielte Niveau Z.B. von Ar­beitslosigkeit?) und die Wahl der Instmmente und Maßnahmen betreffen.[6]

Governance operiert - so eine zweite Unterscheidungsdimension - auf drei Analyse­ebenen, nämlich der klassischen sozialwissenschaftlichen Teilung der Mikro-, Meso- und Makroebene. In ihrer Mikrofundierung beschreibt Governance dann wie durch drei zentrale Governance-Mechanism en ״wechselseitige Beobachtung, wechselseitige Beeinflussung und wechselseitiges Verhandeln“[7] Z.B. kommunale Akteure wie Stadt­rate, Unternehmensvertreter und Anwohner agieren. Auf der mittleren Ebene geht es um Hierarchien, Wettbewerbe und Verhandlungen sowie Netzwerke, in der die Ak­teure sich zueinander positionieren. Auf der obersten Ebene geht es dann um Gover­nance-Regime, in denen gezeigt werden kann, wie die Governance in jeweiligen Fällen ausgerichtet ist, Z.B. eben eher als ein Netzwerk oder in einem Wettbewerb angeordnet sind.[8]

Egal ob nun normativ oder deskriptiv, in verschiedenen Disziplinen (Ökonomie, Poli­tikwissenschaft, Verwaltung usw.) oder auf diesen drei Ebenen angewandt, ergibt sich doch ein Begriffskern mit mehreren Eigenschaften, die jede Verwendung des Gover- nance-Begriffs in sich trägt:

1. Governance bedeutet Steuern und Koordinieren (oder auch Regieren) mit dem Ziel des Mana­gements von Interdependenzen zwischen Akteuren. In der Regel werden korporative Akteure betrachtet, also handlungsfähige Zusammenschlüsse von Individuen.
2. Steuerung und Koordination beruhen auf institutionalisierten Regelsystemen, welche das Han­dein der Akteure lenken sollen, wobei in der Regel Kombinationen aus unterschiedlichen Regel­systemen (Vertragsregeln, Kompetenzregeln und Kontrollbefugnisse, Mehrheitsregel, Verhand­lungsregeln) vorliegen.
3. Governance umfasst auch Interaktionsmuster und Modi kollektiven Handelns, welche sich im Rahmen von Institutionen ergeben, ohne von ihnen determiniert zu sein (Netzwerke, Koalitio­nen, Tauschbeziehungen, wechselseitige Anpassung im Wettbewerb).
4. Prozesse des Steuems bzw. Koordinierens sowie Interaktionsmuster, die der Governance-Begriff erfassen will, überschreiten in aller Regel Organisationsgrenzen, insbesondere aber auch die Grenzen von Staat und Gesellschaft, die in der politischen Praxis fließend geworden sind. Politik in diesem Sinne findet normalerweise im Zusammenwirken staatlicher und nicht-staatlicher Ak­teure (oder von Akteuren innerhalb und außerhalb von Organisationen) statt.[9]

2.2 Integration

Auch der Begriff der Integration wird vielseitig verwendet. In einem gesellschaftsthe­oretischen Kontext geht es beispielsweise darum, wie die Teile eines gesellschaftli­chen Systems ״zusammenpassen“ und im Gesamten miteinander agieren. Im Alltags­gebrauch wird damit aber meistens die Eingliederung von Fremden in eine neue Ge- Seilschaft gemeint, meistens mit der unausgesprochenen Grundannahme, diese Neuen haben sich an jene Gesellschaft anzupassen.[10] Um diesen Sachverhalt soll es auch hier gehen.

Integration ist dabei in dieser Form streng verbunden mit dem Begriff der Migration. In ihrer Erforschung geht es um die Ermittlung der Gründe, warum jemand migriert, welche rechtlichen Schritte damit verbunden sind, wie der Grenzübertritt zwischen Staaten aussieht, und wie der Aufenthalt von diesen geregelt wird. Bei der Untersu­chung von Integration geht es darum, wie diese Eingliederung im Ankunftsland aus­sieht und in welchen relevanten Bereichen der Gesellschaft (Arbeitsmarkt, Bildung, usw.). Es handelt sich um ״um zwei Seiten einer Medaille“[11]. Im Anschluss an diese

Definition wird unter Integration speziell also eine Integration von Zugewanderten und Minderheiten in einem Staat verstanden.

Im Alltagsgebrauch ist problematisch, dass der Begriff der Integration mit den ver­wandten Begriffen Immigration, Migration und Einwanderung sowie Flucht und Asyl zusammengeworfen werden. Dies liegt nicht ganz fern, teilen doch all diese Bereiche ein gemeinsames grobes Thema, nämlich wie in dem Staat Fremde, Nicht-Bürger eben dieses Staates, auf kurze, mittlere oder lange Sicht eingebunden werden sollen. Unter­schieden werden kann dies folgendermaßen: Der Oberbegriff Migration, als dem Pro­zess des Bewegens von Ort A nach Ort в (z.B. vom Staat Jordanien in den Staat Israel), unterstehen die unterschiedlichen Gründe dieser Bewegung. Diese sind: Wirtschafts­migration, Gastarbeit, Flucht (und damit verbundene Asylsuche) oder Rückkehr in die Heimat. Integration ist dann das Ende dieses Bewegungsprozesses.

Das Besondere am vorliegenden Fall Israel ist nun, dass arabische Bürger zum großen Teil nicht klassische Migranten sind. Weil sie selbst auf dem Staatsgebiet Israels be­heimatet waren und sind, funktioniert die Unterscheidung hier nicht allumfassend. Es gibt sowohl (nicht-jüdische) Migranten, die aus anderen Staaten kommen und inte­griert werden müssen, als auch israelische, nicht-jüdische Staatsbürger arabischer Her­kunft, die ihrerseits auf verschiedenen Wegen integriert werden, weil sie eine bis heute marginalisierte Rolle einnehmen (״Bürger zweiter Klasse“). Die Gründe dafür sollen im folgenden Kapitel mit einer Skizze der Geschichte Israels verdeutlicht werden.

3. Die Geschichte der Bevölkerung des modernen Staates Israel: Griff bis in die Gegenwart

Nur kompakt kann hier eine Darstellung der Geschichte Israels und seiner Konflikte gegeben werden. Begonnen wird mit der Zeit vor der Kolonialzeit vor dem Staat Israel (3.1). Die Gründung Israels selbst wird anschließend behandelt (3.2) und damit ver­bunden die sogleich nach Staatsgründung eingesetzten Konflikte mit den Nachbarlän- dem. Ein spezielles Augenmerk liegt auf der Integration nicht-jüdischer Einwohner in Israel im Laufe der Jahre nach der Staatsgründung (3.3).

3.1 Vor der Gründung Israels: Die Kolonialsituation

Der heutige Staat Israel liegt in Regionen mit einer historisch langen und vielfältigen Geschichte, unter anderem Palästina. Dieses gehörte, ebenso wie das jetzige Staatsge­biet, über lange Zeit zum Osmanischen Reich. Schon zu dieser Zeit immigrierten viele

Juden im Zuge der Kibbuzbewegung in die Region.[12] Inspiriert war ihr Tun vom Zio­nismus, die sich für den eigenen Staat einsetzten. Siedler lebten hier in relativ autono­men Gemeinschaften. In diesen wurden bereits Parteien gegründet (bzw. deren An­fange vorbereitet), die später dann bedeutsam für die Staatsgründung sein sollten.[13]

Als das Osmanische Reich dann in den Wirren des 1. Weltkrieges zerfiel, übernahm das Vereinigte Königreich das Mandat über Palästina, gestützt durch den Völkerbund. Sie sicherten der jüdischen Minderheitsbevölkerung die Schaffung eines israelischen Staates zu. Dies wiederum führte zu Verstimmungen mit der dort lebenden arabischen Bevölkerung, die ihrerseits zu Aufständen gegen die Juden sorgte. Gleichzeitig kam es ab 1933 durch die Politik der Nationalsozialisten in Deutschland zu immer größeren Einwanderungsversuchen von Juden in Palästina, die diese Spannungen verstärkten. Erst nach dem Ende des 2. Weltkrieges wurde die internationale Unterstützung für die Schaffung eines jüdischen Staates größer, sodass dann 1947 die Teilung Palästinas in einen arabischen und einen jüdischen Staat beschlossen wurde. Jerusalem, als Sonder­zone, sollte unter UN-Verwaltung Stehen. Das Vereinigte Königreich kündigte einen Rückzug aus dem Gebiet an. Zu diesem Zeitpunkt nämlich waren die arabischstämmi­gen, nicht-jüdischen Einwohner des Gebietes die Mehrheit. In den folgenden Jahren sollten sie dann zur Minderheit werden. Bereits in der Siedlungsphase vor Staatsgrün­dung wurden diese kaum wahrgenommen und zugunsten des Traums vom eigenen Staat eher verdrängt.[14]

3.2 Israel als eigener Staat - und Einwanderungsland?

Am 14. Mai 1948 wurde Israel als eigener Staat ausgerufen. Die Begründung für den eigenen Staat setzte einerseits auf religiös-historische Narrative positiver Art (als Staat für ein zersplittertes Volk), andererseits auf negative Momente, nämlich Antisemitis­mus und die Shoah.

Was an diesem Tag zu Freuden- und Jubelstürmen geführt hat, schlug am nächsten Tag in eine Kriegserklärung der Nachbarstaaten Israels um. Israel konnte diese An­griffe jedoch abwehren und infolgedessen sogar Gebietsgewinne verzeichnen. Im Ja­nuar 1949 wurde dann ein Waffenstillstand mit Ägypten, Libanon, Transjordanien und Syrien getroffen. Zu dieser Zeit entstand das Westjordanland, das von Jordanien be­setzt wurde, ebenso wie der Gaza-Streifen, damals unter ägyptischer Verwaltung. Der Krieg produzierte viele Flüchtlinge und Vertriebene der arabischen Bevölkerung. Sie bezeichnen diese Zeit als ״al-Nakba“, was ״Katastrophe“ bedeutet.[15] Mit dieser Grund­situation stand bereits immer ein starker Staat im Zentrum (ob der Verteidigung des immer bedrohten Israels), der aber weniger sozialistisch, als sozialdemokratisch ge­prägt war und im historischen Heimatland die Diaspora überwinden wollte und ganz bewusst dort in der Region einen jüdischen Staat schaffen wollte.[16]

Weitere Konflikte folgten in den Jahrzehnten nach Staatsgründung - auch, weil Israels Staatsgebiet und auch die Bevölkerung anwuchsen.[17] Nach Rouhana entwickelte Israel im Laufe der Zeit drei fundamentale Richtlinien, die Israel als Staat definierten: (1) als jüdischen Staat, (2) als demokratischen Staat und (3) als ein Staat mit einem tief ver­wurzelten Bedürfnis nach Sicherheit.[18] Diese Definition wirkte sich auf alle politi­schen Entscheidungen dort aus. Hinsichtlich der Einwanderung wird in Kapitel 4 da­rauf näher eingegangen.

Zu den klassischen Einwanderungsländem werden in der Regel die USA, Kanada, Australien und Neuseeland gezählt, und zwar deshalb, weil dort davon ausgegangen wird, dass Migration potenziell zum Gemeinwohl beiträgt.[19] Einwanderung gilt dort ״traditionell als Normalfall, ja sogar als Voraussetzung für die Entwicklung des Lan- des“[20]. Israel taucht in dieser Liste oft nicht auf, obwohl zahlreiche ähnliche Merkmale bestehen. Neben den bereits im ehemaligen Kolonialgebiet lebenden Juden, haben die dort ankomm enden jüdischen Immigranten am Aufbau des Staates mitgewirkt. Am 5. Juli 1950 wurde das Rückkehrgesetz beschlossen, welches festsetzte, dass die jüdische Herkunft einer Person die Einwanderung nach Israel erlaubte. Diese Herkunft leitete sich aus dem Staat als Konvertit zum Judentum oder der Geburt durch eine jüdische Mutter her. Der Ruf nach Einwanderung richtete sich also an eine spezielle Gruppe, nämlich andere Juden, was gleichzeitig für Exklusionen anderer sorgte, vor allem aber der arabischstämmigen Bevölkerung, die bereits vor Ort dort lebte. Diese Generation hat viele der bekannten Ereignisse der israelischen Geschichte miterlebt und ihre Nachkommen mit einer Skepsis auf Israel geprägt.[21]

Auch bei den jüdischen Einwanderern entstand im Laufe der Jahre nach Staatsgrün­dung eine Differenzierung. Vor Staatsgründung waren es vornehmlich europäisch­stämmige Juden, die mit dieser Politik adressiert wurden. Nach der Staatsgründung migrierten jedoch nicht nur von dort, sondern auch aus Asien (= ״orientalische Ju­den“), Nordafrika (= ״afrikanische Juden“, später ״äthiopische Juden“), später der Sowjetunion (= ״russischsprachige Juden“). Aus dieser Entwicklung wurde aus der euro-amerikanischen Gesellschaft der Gründungsphase ein dreiteiliges Israel, indem ein zahlenmäßiger Ausgleich zwischen dieser jüdischen Bevölkerung von ungefähr 1948 bis 2004 einsetzte:

Das ״erste“ traditionelle, überwiegend osteuropäische, das die Phase bis zur Unabhängigkeit und die Aufbauperiode geprägt hatte, das ״zweite“ bzw. ״orientalische“ der Juden afro-asiatischer Herkunft und das ״dritte“ arabische Israel in seiner religiösen Differenzierung nach sunnitischen Moslems, Christen und Drusen.[22]

Die allgemeine Bevölkerungspolitik (und auch ihre wissenschaftliche Betrachtung, wie man hieran sehen kann) fokussiert sich also vornehmlich auf die jüdische Her­kunft. Dabei gab es zwischen diesen einzelnen benannten Gruppen selbst Spannungen, in denen die europäischen Juden den Vorzug vor orientalischen Juden erhielten.[23] Letztlich waren es aber Juden insgesamt, welche Israel primär als ein Einwanderungs­land wahmahmen. Widersprüchlich ist jedoch, dass der jüdische MehrheitsStaat gar nicht mehr verwirklicht ist. Wolffsohn und Grill weisen mit empirischen Daten auf die größere Emigration von Juden im Jahr 2007 hin, was ein Indikator dafür sein mag, warum Israel als dezidiert jüdischer Staat ohnehin keine allzu große Attraktivität mehr besitzt.[24]

3.3 Die Entwicklung der nicht-jüdischen Bevölkerung, speziell der arabischstäm­migen

Die meisten Nicht-Juden fanden sich indes in einem völlig neuen Staat wieder. Mit der Verabschiedung des Basic Principle of Government Program von 1959 gelten diese rechtlich als vollwertige Bürger Israels.[25] Die nicht-jüdische Bevölkerung ist vor die­sem Hintergrund sehr heterogen. Dazu zählen Christen, Drusen und Moslems. Wobei Moslems die größte Gruppe darstellen, die aber zahlenmäßig seit der britischen

Mandatszeit an der Gesamtbevölkerung gesunken ist, während die jüdische Bevölke­rung immer weiter anwuchs. Ihre Tiefphase erreichte sie dann kurze Zeit nach Staats­gründung, stagnierte bis in die 1950er Jahre, und erlebt seitdem wieder einen sehr langsamen, aber kontinuierlichen, Anstieg.[26]

Um die muslimische, arabischstämmige israelische Bevölkerung soll es hier gehen. Arabischstämmige sind nicht nur die zahlenmäßig größte Minderheit unter den Staats­bürgern, sondern seit ungefähr 2000 auch die größte Gruppe von Immigranten, wobei diese vornehmlich geringqualifizierte Tätigkeiten übernehmen, sofern sie denn eine Arbeitserlaubnis erhalten und nicht als Flüchtlinge gelten.[27] Sie entstammen den um­liegenden Ländern. Zu unterscheiden in der Gruppe der Staatsbürger ist wiederum zwischen jenen, die sich als Israelis verstehen, jenen die palästinisch sind und den ei­genen Staat unterstützen, und jenen, die in diesem Konflikt keinen Platz haben oder keinen darin suchen. Die meisten ״define themselves as Palestine in Israel even when they have the option to choose other self-definitions such as Israeli Palestinians or Israeli Arabs“[28].

Statistiken belegen in der Tat mehrere signifikante Unterschiede zwischen jüdischer und nicht-jüdischer Bevölkerung, hier insbesondere zwischen arabischen und jüdi- sehen Israelis. Israelische Araber fühlen sich eindeutig diskriminiert.[29] Zahlen bele­gen, dass gerade die Juden orientalischer Herkunft, jenen also, die selbst oder deren Familien mit nicht-jüdischer Bevölkerung zusammenlebten, am wenigsten bereit sind, freundschaftliche Beziehungen mit dieser zu pflegen.[30] Sie sind also am ehesten von den Konflikten der Region gekennzeichnet.

Entscheidend hervorzuheben ist das Selbst- wie Fremdverständnis israelischer Araber. Dabei hilft die Unterscheidung zwischen ״Staat“ und ״Nation“: Juden und Nicht-Juden leben in demselben Staat, d.h. einem territorial festgelegten Gebiet (bzw. halbwegs festgelegten, wie man im Falle des bedrohten Israels immer festhalten muss). Doch aufgrund der Spannungen zwischen diesen Bevölkerungsgruppen bilden sie keine Na­tion, also eine die ein Narrativ, Wertekanon, usw. zusammenbindet.[31] Begründet ist dies durch die historischen Spannungen, die durch den Zwei-Staaten-Konflikt auch kaum absehbar gelöst werden können.[32] In der Selbstbeschreibung hat die arabisch­stämmige Minderheit einen eher pragmatischen oder instrumentellen Zugang zu ihre eigenen Identität als Israelis entwickelt: Man weiß, dass Gesetze befolgt werden und Nischen gefunden werden müssen, sodass das Verständnis als israelische Bürger an­genommen wird.[33] Dieser Zustand war so lange tolerabel und annehmbar, wie Israel in seiner Entwicklung selbst voller Unsicherheiten steckte und die arabische Minder­heitenbevölkerung noch nicht abschätzen konnte, ob und wie sie zu diesem entstehen­den Staat gehören sollte. Eine kollektive Identität, die Palästina als zentrales Symbol heranzog, entstand erst vollständig, nachdem die Ausrichtung Israels klar wurde und sich festigte.[34]

Israel bleibt also ein einigermaßen besonderer Fall: Diejenigen, die als Bürger zweiter Klasse gelten können, sind letztlich nicht als Einwanderer in das Land gekommen, sondern lebten schon dort und mussten als Fremde selbst einem Fremden angepasst werden. Dass sie als Fremde galten, lag in der Ausblendung der Nicht-Juden seitens der Zionisten. Dies schlägt sich bis in die heutige Integrationspolitik Israels durch, die nachfolgend betrachtet werden soll.

4. Die israelische Integrationspolitik

In diesem Kapitel wird konkreter danach gefragt, wie (4.1) und auf welchen Feldern (4.2) die Integration von arabischstämmigen Mitbürgern divergent ist. Daraus kann schließlich geschlussfolgert werden, welche Akteure, im Sinne des Govemance-An- Satzes, hier auszumachen sind (4.3).

4.1 Leitlinien der Integration in Israel und die arabischstämmigen Bürger

Wie zuvor gezeigt wurde, ist Israel primär ein jüdischer Staat (sowohl durch die Le­bensrealität, als auch der konstitutionellen Setzung), in denen die Integrationsmaßnah­men vornehmlich an jüdische Einwanderer gerichtet waren und auch immer noch sind. Diese aber waren selbst gespalten und wurden von unterschiedlicher Wichtigkeit für den sich zu entwickelnden Staat betrachtet. Ein Staat kann dabei idealtypisch mehrere diese Typen von Integrationspolitik verfolgen: Einen ״prescriptive approach“, der diese streng reguliert und eine Reihenfolge von Maßnahmen anlegt; ein ״proactive approach“, in dem der Staat sie stark anregt, jedoch keine feste Reihenfolge dieser Maßnahmen festlegt; schließlich ein ״laissez-faire approach“, in dem der Staat sich fast völlig aus dieser Integration zurückzieht und sie den Immigranten, dem Markt oder dem Privatsektor überlässt. Israel hat in seiner Gründungsphase den ersten Ansatz be­sonders stark vertreten, der sich dann im Laufe der Zeit über zweiten hin zum letzten Ansatz entwickelte. Dabei sind allerdings Feinheiten zu beachten: So gilt die stärkere Kontrolle besonders für ärmere Immigranten, während gut ausgebildete und reiche weiterhin proaktiv ermuntert wurden. Generell hat sich der Staat mit der Hinwendung zu neoliberalen policy-Modellen mehr und mehr aus sozialen Sicherungsmaßnahmen verabschiedet, wovon die Integration nur ein Teil ist.[35]

All dies bezog sich dabei wieder vornehmlich auf Juden. Die nicht-jüdische Bevölke­rung samt ihrer Integration galt damit als vernachlässigt. Es gibt bis heute wenige Do­kumente und klare Richtlinien der israelischen policy, welche die Situation der arabi­schen Mitbürger beschreibt. Dies liegt abermals an der Definition Israels als Israeli­scher Staat und seit der Staatsgründung keine kohärente Version vorherrscht, wie mit der Integration der nicht-jüdischen Bevölkerung umzugehen sei. Diesem Problem wurde zumindest in der Vergangenheit keine größere Aufmerksamkeit geschenkt - andere Probleme erschienen bzw. erscheinen womöglich bis heute von größerer Wich­tigkeit in Israel.

Dies bedeutet jedoch nicht, es gäbe keinerlei ״policy“ gegenüber den Minderheiten - sie scheint nur abdelegiert in die lokalen Verwaltungseinheiten Israels.[36] Als Staat ist Israel zentralistisch organisiert. Dort werden die Leitlinien jedweder Politik bestimmt, die dann in den relativ eigenständigen Regional- und Lokalregierungen (in dieser Rei­henfolge) umgesetzt werden.[37] Dies galt besonders lange für die Frage der Organisa­tion der nicht-jüdischen Minderheiten im Land.

Doch das konstitutionelle Problem bleibt bestehen: Durch die Definition Israels als jüdischer Staat scheint eine vollwertige Integration schon konstitutionell nicht möglich zu sein. Diese gehört aber zu den Zielen der arabischen Minderheiten. Gegenüber den obigen Verständnissen von jüdischem Staat, Demokratie und Sicherheit zählt auf ara­bischer Seite daher (1) eine Gesetzesausdeutung, die eher von einem israelischen Staat sprechen sollte, (2) Gleichheit in Israel anstrebt, und (3) einen palästinensischen Staat in den besetzten Gebieten etabliert.[38]

4.2 Konfliktfelder der Integration

Hier können nur einige der Konflikte ausgewählt werden, in denen die Integration von nicht-jüdischen, speziell arabischstämmigen Israelis, problematisch ist.

Bildung. In den Schulen und der Universität wird vornehmlich ein ״Zionist narrative of history“[39] eingenommen, was sich auf die meisten Bildungsbereiche auswirkt. So sind die meisten Araber in Israel vornehmlich bilingual ausgebildet. Sie müssen Heb­räisch lernen, das von Anfang an verpflichtend ist, um so in der Gesellschaft bestehen zu können. Sie müssen die einseitige Perspektivierung zumeist unthematisiert lassen, wie ein unausgesprochener Konsens des friedlichen Zusammenlebens nahelegt. Den­noch hat die arabische Minderheit hier große Erfolge erzielt und konnte auf diesem Weg nicht nur aus eigener Kraft zur Integration beitragen. Trotz der eher einseitig ausgerichteten Lehrinhalte standen arabischen Studenten Möglichkeiten offen. Dieser Vorteil mag Z.T. mit dem Rückzug des (eigentlich starken) Staates im Zuge einer Ne­oliberalisierung erklärt werden (wodurch auch deutlich wird, dass diese nicht nur ne­gative Seiten aufweist).

Räumliche Trennung. Die arabische Minderheit lebt zumeist in Zentral- und Westga­liläa, dort bevorzugt in Städten, in einem Nebeneinander von Juden und Arabern, das seit jeher problembehaftet war. Dazu trägt bei, dass die Bodenkäufe und -rechte seit der zionistischen Besiedlung Palästinas für die Araber eingeschränkt waren. Der zu­ständige Jüdische Nationalfonds (JNF) vergab das Land lange exklusiv nur an jüdische Bürger, auch hier vorzugsweise an nicht-orientalische Juden. Aus diesen Gründen musste sich die arabische Bevölkerung anpassen, die ihrerseits deshalb in den Städten Raum findet.[40] In diesem Zusammenhang werden die arabischen Israelis mit palasti- nensischen Immigranten ״verrechnet“ und als Sicherheitsrisiko eingestuft, das genau kontrolliert werden muss.[41] Solche Kategorisierungen sind integrationshemmend.

Arbeit. Beide vorherigen Bereiche kulminieren in diesem. Durch die Landenteignung der Minderheiten und die zumeist fehlende Bildung, sind die Minderheiten in Israel generell dazu gezwungen eher schlecht bezahlte Arbeitsverhältnisse anzunehmen.

Obwohl Bildung ein Schlüssel ist, hier aufzuholen, kann er oft nicht eingelöst wer- den.[42] Zusätzlich Stehen die einheimischen arabischen Staatsbürger dieser Qualifikati­onen mit Arbeitsimmigranten in Konkurrenz, die aus dem Rest Asiens oder Afrika herkommen und Billigjobs übernehmen. Hingegen kann Arbeit bei der Integration und insbesondere einem Zusammenleben zwischen Juden und Arabern sehr förderlich wir- ken.[43]

4.3 Beteiligte Akteure in der Governance der Integration in Israel

In Israel herrscht ein dominanter, zentralistischer, Staat vor. Dieser greift auf verschie­dene Ebenen vor, lässt aber vornehmlich regionale und lokale Regierungen relativ freie Hand bei ihren Entscheidungen, wie bereits erwähnt wurde. Auf diesen drei Ebenen wird die Policy zur Integration umgesetzt, die in jüngerer Vergangenheit zu einem Ansatz des laissez faire wurde. Gerade bei Fragen der Sicherheit, die für Israel von immenser Bedeutung sind, behält der Staat es sich vor, zu jedem Zeitpunkt in diese Belange einzugreifen.

Ein Staat umfasst viele weitere Teileinheiten. Eine besondere Rolle genießt in Israel das Militär. Dieses versucht das Bedürfnis nach Sicherheit zu gewährleisten. Weil die­ses eine solche zentrale Rolle in Israel einnimmt, ist auch das Militär von herausgeho­bener Bedeutung. Es ist direkt der Regierung unterstellt und nimmt im Jahr 2014 fast 20% der staatlichen Gesamtausgaben ein.[44] Das Militär wird dabei laut Lustick als eine Kontrollinstanz genutzt um die arabische Minderheit zu kontrollieren und mögliche Umsturzbestrebungen zu unterbinden. Dazu gehörte bereits seit den Anfängen Israels die Landvergabe besonders an vornehmlich jüdische Bürger - die Armee diente dazu, dies zu gewährleisten.[45] Weiterhin hat das Militär die Macht beständig Autorität aus­zuüben und neue Maßnahmen einzusetzen.[46] Im Geflecht der Akteure erschafft das Militär - ob nun gewollt oder nicht - immer wieder das Feindbild, das es braucht, um weiterhin zu bestehen.

Im Spannungsfeld mit den Immigranten in Israel, spielt die РВА (Behörde für Bevöl­kerung und Einwanderung) eine besondere Rolle. Als Spezialabteilung des Innenministeriums kümmert sie sich um die Koordination und Bestimmung des Rechtsstatus der Einwanderer und Bewohner Israels.[47] Wie in einer jüngeren Untersu­chung festgestellt wurde, ist die Arbeit dieser Behörde besonders restriktiv gegenüber Flüchtlingen - da diese ebenfalls eher arabischstämmig sind und so die Minderheit im eigenen Land noch weiter vergrößern wurde. Dies stünde gegen die Selbstdefmition Israels als jüdischer Staat.[48]

Unter den Parteien etablierten sich speziell solche, die Interessen der Minderheiten vertreten, und hier insbesondere der arabischen. Um die Stimmen dieser konkurrieren untereinander die ״Demokratische Front für Frieden und Gleichheit“, die für arabisch­jüdisch sowie sozialistisch und gemäßigt arabisch-nationaler Tradition steht und von 90% der arabischen Minderheit gewählt wird. Von ihr wird eine Zwei-Staaten-Lösung vertreten, was sie somit von der ״Balad“ (״Nationales Demokratisches Bündnis“) un­terscheidet. Diese will Israel als einen Staat von Israelis und Arabern verstehen und setzt sich für die Anerkennung von Minderheiten auf UN-Ebene ein. Die ״Vereinigte Arabische Liste“ gilt als stärker religiösere islamische Partei.[49] All diese Parteien ste­hen meistens eher auf Seiten der ״Tauben“, die Frieden befürworten, während die ״Fal- ken“ die Territorialpolitik Israels vorantreiben wollen - was eben unter den arabischen Parteien naheliegend unbeliebt ist. Außerdem sind alle Parteien wichtige Vermitt- lungs- und Organisationsinstanzen, die in dem Govemance-Geflecht dann überhaupt in die Position gelangen können, für die arabischstämmige Minderheit zu sprechen.

Die Governance, die hier zutage tritt, ist also eine, die aufgrund der Struktur Israels als Staat vergleichsweise ״klassische“ Akteure aufweist, mit der besonderen Betonung des Militärs. Es liegt an diesen, die verzwickte Lage zwischen Mehrheits- und Min­derheitsbevölkerung in Israel entsprechend zu entschärfen und in Einklang zu bringen. Nach den in Kapitel 2.1 genannten Fragen von Mayntz ist das lösungsbedürftige Prob­lern also klar identifiziert: Wie kann speziell die arabische Minderheit, die oft als pa­lästinensisch beschrieben wird (sich aber auch selbst so beschreibt), in Israel vollstän­dig anerkannt werden? Darin, so hat sich hier über mehrere Spuren ergeben, liegt eines der Hauptprobleme - die ihrerseits natürlich tiefer wurzeln.

[...]


[1] Vgl. Mayntz 2009b, s. 53ff.

[2] Pierre/Peters 2000, s. 7.

[3] Vgl. Lafferty 2004, s 5 IT.

[4] Vgl. Schuppen 2008, s. 14.

[5] Vgl. von Blumenthal 2005.

[6] Mayntz 2009a, s. 44.

[7] Benz/Dose 2009, s. 25.

[8] Vgl. ebd.

[9] Ebd., s. 25Í

[10] Vgl. Böcker 2011, s. 348. Dort w ird auch cinc Kritik an der Vieldeutigkeit und der damit verbundenen Ungleichheitsdimensionen betont.

[11] Hoesch2018, s. 13. Hervorhebung im Original.

[12] Vgl. Hagemann 2013, s. lOff.

[13] Vgl Wolffsohn 2007, s. 13.

[14] Vgl. Hagemann 2013, s. 12f.

[15] Vgl. Hagemann 2013, s. 16.

[16] Zur Bezugnahme auf die hier vorherrschenden theologisch-religiösen Motive vgl. Zehnder 2005.

[17] Vgl. Sharansky 1997, s. 99ff.

[18] Vgl. Rouhana 1997, s. 29ff.

[19] Vgl Bommes2011, s 24.

[20] Hoesch 2018, s. 148.

[21] Vgl. Wolffsohn 2007, s. 276f.

[22] Wolffsohn 2007, s. 263. Vgl. dort auch die entsprechenden Statistiken, die diese Entwicklung detail­lierter beschreiben.

[23] Vgl. Smooha 1978, s. 86.

[24] Vgl Wolffsoh 2007, s. 32f.

[25] Vgl. Kretzmer 1990, s. 54.

[26] Vgl. Wolffsohn 2007, s. 304ff.

[27] Vgl. Cohen-Goldner2013, s. 1402ff.

[28] Rouhana 1997, s. 128. Hervorhebungen im Original. Vgl. dazu weiterhin s. 113, wo auf die negative Behaftung der Zuschreibung ״Palestinian“ und ״Israeli“ in der Bevölkerung verwiesen wird.

[29] Vgl. Mahler 2016, s. 58.

[30] Vgl Wolffsohn 2007, s. 301.

[31] Vgl Rouhana 1997, s. 139ff

[32] Man kann als Gegenbeispiel die Situation Deutschlands vor 1871 heranziehen. Dort bestand ja durch­aus der Wille der einzelnen deutschen Völker zusammenzukommen, sodass Staat und Nation entstehen konnten.

[33] Vgl. dazuRouhana 1997, s. 126f sowie auch umfangreicher Schimmel 1990.

[34] Vgl. ebd., s. 202.

[35] Vgl. dazu ausführlich Shpaizman 2018, s. 205ff.

[36] Vgl. Rouhana 1997, s. 27f.

[37] Vgl. Hagemann 2013, s. 99ff.

[38] Vgl. Rouhana 1997, s. 152.

[39] Rouhana 1997, s. 86.

[40] Vgl. Wolffsohn 2007, s. 309ff.

[41] Vgl Mahler 2016, s. 112.

[42] Vgl. Hagemann 2013, s. 169f.

[43] Vgl. dazu Z.B. die Studie von Desivilya 1998. Gerade auf lokaler Ebene kann so Integration viel besser umgesetzt werden als auf einer nationalen Ebene, wie dort am Beispiel von Krankenhaus-Teams ermittelt wurde (vgl. s. 448Í).

[44] Vgl. Mahler 2016, s. 110.

[45] Vgl. dazu umfangreich Lustick 1980.

[46] Vgl. Rouhana 1997, s. 61.

[47] Vgl. ״Population and Immigration Authority“. Online verfügbar unter: https://www,aov.il/cn/Dcparl- ments/oooulation and immigration authority (Letzter Zugriff: 06.08.2018).

[48] Vgl. Yaron/Hasltimshony-Yaffe/Campbell 2013, s. 144.

[49] Vgl. Hagemann 2013, s. 83f.

Details

Seiten
21
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783668810235
ISBN (Buch)
9783668810242
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v442968
Note
1,3
Schlagworte
Israel Immigranten Judentum Arabische Bürger

Autor

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Titel: Public Governance in Israel. Wie geht Israel mit nicht-jüdischen Immigranten um?