Kohleausstieg in Deutschland. Eine Analyse der Vetospieler

Inhalt

1 Einleitung

2 Forschungsstand

3 Grundlagen
3.1 Definitionen
3.2 Theorie
3.2.1 Policy-Cycle
3.2.2 Akteurzentrierter Institutionalismus
3.2.3 Vetospieler-Theorie nach Tsebelis

4 Aktuelle Ereignisse

5 Akteure und Institutionen
5.1 Vorstellung der Akteure
5.2 Die Vetospieler der deutschen Kohleausstiegsdebatte
5.3 Analyse der Vetospieler und ihrer Konstellation

6 Fazit und Ausblick

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Deutschland hat sich in den letzten Jahren ambitionierte Klimaschutzziele gesetzt. Schon 2010 nimmt sich die Bundesregierung vor bis zum Jahr 2020 die Treibhausgasemissionen im Vergleich zum Jahr 1990 um 40 % zu reduzieren und für das Jahr 2050 eine Reduktion von 80-95% zu erreichen (BMU, 2016: s. 7-10). Darauf aufbauend unterschreibt die Bundesregierung in Paris 2015 das Ziel einer weltweiten Treibhausgasneutralität für die zweite Hälfte des 21. Jahrhunderts, um aktiv gegen den Klimawandel vorzugehen (Bauer & Pegels, 2016: s. 32-34). Die Folgen des Klimawandels sind bereits jetzt verheerend. Es herrscht Nahrungsmittelknappheit wegen der Hitze- und Dürreperioden, das Schmelzen der Pole verursacht einen Meeresspiegelanstieg, der das Leben auf vielen Inseln unmöglich macht - dies führt zu steigenden Gefahrquellen für Armut- und Hungersnöte (Sachverständigenrat für Umweltfragen, 2017: s. 6-8). Die Weltbank prognostiziert, dass bei gleichbleibender Entwicklung bis 2050 circa 140 Millionen Menschen aufgrund des Klimas fliehen müssen (Mealey, 2018). Es besteht Handlungsbedarf im Bereich der weltweiten Energiepolitik.

Eine erfolgreiche Energiewende besteht aus zwei grundlegenden Aspekten: Erstens muss die Stromerzeugung durch fossile Energieträger reduziert werden und zweitens muss die wegfallende Energieleistung durch emeuerbare Energien ersetzt werden (Suck, 2008: S.22- 25). Der jetzige Anteil der emeuerbaren Energie am Strommix beträgt circa 30% (Kemfert, 2018: S.53). Das Ziel der Bundesregierung ist es für das Jahr 2020 einen Anteil von 35% und für das Stichjahr 2050 einen Anteil von mindestens 80% emeuerbare Energien zu erreichen (Fischer, Hake et ah, 2016: s. 1580). Gestalten sich diese Klimaziele als realisitisch und umsetzbar?Der Anteil der emeuerbaren Energien am deutschen Energiemix nimmt stark zu, allerdings bleiben die Treibhausgasemissionen auf einem unverändert hohen Niveau (Leipprand & Flachsland, 2018: s. 190). Seit 2009 stagnieren die deutschen Treibhaus­gasemissionen bei 26 bis 30%, das Ziel für 2020 von 40% wird sehr wahrscheinlich verfehlt (Fliegenschmidt, 2017).Das Öko-Institut und eine Vielzahl Wissenschaftler¹ sehen das Prob­lern in der Kohleverstromung. Diese vemrsacht mnd 80% der gesamten C02-Emissionen des Stromsektors (Öko-Institut e.v., 2017: s. 6). Schon vorher sprachen sich Akteure gegen die Kohleverstromung aus, doch eine intensive Debatte um die Zukunft der Kohleenergie entstand erst seit dem bekannt wurde, dass die Bundesregiemng ihre Klimaziele für das Jahr 2020 verfehlen würde (Leipprand & Flachsland, 2018: s. 190-192). In dem ״Klimaschutzplan 2050“ von 2016 geht die Bundesregierung darauf ein, dass die Kohlverstromung reduziert werden muss, um die eigenen Klimaziele zu erreichen (BMU 2016: s. 35-36). Allerdings verkündet das Bundesministerium für Umwelt (BMU) weder ein Ausstiegsdatum noch einen Maßnahmenplan. Stattdessen gab das BMU die Einrichtung einer Wissenschaftsplattform bekannt, die sich um die genauere Ausgestaltung eines Kohleausstiegs beraten soll (BMU, 2016: s. 79). Im Juni 2018 setzte die Bundesregierung eine ״Kommission für Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ ein, die einen Plan und ein Datum für einen Kohleausstieg erarbeiten soll (Kowalczyk, 2018).

Diese Hausarbeit sucht nach Erklärungsansätzen für das Ausbleiben eines Kohleausstiegs. Außerdem soll ein Ausblick auf das Politikwechselpotential der Kohleverstromung gegeben werden.

Dies soll in folgenden Schritten geschehen:

-Definition der Begriffe: Energiewende, Kohleausstieg und Energiepolitisches Dreieck Erläuterung der Theorien: policy-cycle, Akteurzentrierter Institutionalismus und V etospieler-Theorie
- Überblick über die Ereignisse durch die Anwendung des ״policy-cycle“-Modells
-Vorstellung der Akteure und ihrer policy-Absichten
-Konkretisierung der relevanten Akteure durch die Vetospieler-Theorie
-Analyse der Vetospieler und Erläuterung der Auswirkungen auf das Politikfeld

2 Forschungsstand

Die folgenden Betrachtungen basieren auf der Erkenntnis vieler Naturwissenschaftler und Klimaexperten, dass Kohleenergie der Hauptgrund sei, weshalb Deutschland seine Klimaziele wahrscheinlich verfehlen wird (Öko-Institut e.v., 2017: s. 6-8). Besonders auf die Ener­gieökonomin Claudia Kemfert nehme ich aufgrund ihres Ansehens im Themengebiet ״Ener- giewende“ und ihrer vielen aufschlussreichen Publikationen oft Bezug. Diese Politikfeldana­lyse erstreckt sich in folgenden theoretischen Rahmen: Zum einen bietet der policy-cycle, der 1965 von Harold Dwight Lasswell konzipiert wurde, eine gute Möglichkeit unübersichtliche Geschehnisse in ein Phasenschema einzuordnen. 1995 stellte George Tsebelis seine Theorie der Vetospieler vor. Seine Arbeit gilt nach wie vor als großer Meilenstein der policy-Analyse und wird auch in dieser Arbeit verwendet, um eine Akteursdifferenzierung vorzunehmen (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: s. 15-18). Zur Systematisierung der Akteure und ihrer Präferenzen in Kapitel 5 verwende ich das energiepolitische Zieldreieck, welches in der Lite­ratur rund um die Energiepolitik häufig vorkonmit und sich auf das Energiewirtschaftsgesetz §1 bezieht. Besonders wichtig für die Struktur meiner Arbeit ist der Artikel ״Regime des tabi- lization in energy transitions: The German debate on the future of coal“. Anna Leipprands und Christian Flachs lands Forschung analysiert die deutsche Debatte um die deutsche Kohle- verstromung in den Jahren 2015-2016 und prognostiziert wie sich das Politikfeld weiterentwi- ekeln wird. Diese Arbeit half die vielen Akteure zu strukturieren und erleichterte den Zugang zum Thema.

3 Grundlagen

3.1 Definitionen

3.1.1 Energiewende

Im März 2011 wurde in Japan das Kernkraftwerk Fukushima Daiichi durch die Folgeschäden eines Tsunamis stark beschädigt, sodass es in drei Reaktorblöcken zu Kemschmelzen kam (Kästner & Kießling, 2016: s. 14). Bei solchen Vorfällen kann hochradioaktives Material entweichen und Mensch sowie Umwelt gefährden (AFP, 2011). In Deutschland kam es zu starken Reaktionen innerhalb der Gesellschaft, Wirtschaft und Politik, sodass unter Führung von Kanzlerin Merkel Anfang Juni 2011 der ״Atomausstieg 2022“ im Bundestag beschlossen wurde. Fukushima war ebenfalls der Auslöser für die darauffolgende ״Deutsche Energiewen­de“, die neben der Abschaltung der Kernkraftwerke einen massiven Ausbau von emeuerbaren Energien, Netzinfrastruktur und die Abkehr von fossilen Energieträgern vorsieht (Kästner & Kießling, 2016: s. 15).

3.1.2 Kohleausstieg

Kohleausstieg bezeichnet die politische Entscheidung keine Kohle mehr, zwecks Energieer­Zeugung, zu fördern. Dieser Beschluss würde im Fall von Deutschland durch ein bundesweit geltendes Zustimmungsgesetz verabschiedet. Da über die Form und Reichweite eines Kohle­ausstieg-Gesetzes viel spekuliert wird und es auch Teil der Debatte in Kapitel 5 ist, bleibt die Definition weitestgehend offen. In der Medienlandschaft haben sich mittlerweile Bezeichnun­gen wie ״harter“ oder ״weicher“ Ausstieg etabliert, die Unterscheidung beschreibt den Inten­sitätsgrad der vorgeschlagenen Mittel und dient der Zuordnung von Akteuren und Argumenta­tionsbündeln (Energate Messenger I, 2018).

3.1.3 Energiepolitisches Zieldreieck

Energiepolitik zählt zu den zentralen Aufgaben einer Regierung. Regierungen setzen sich bestimmte Ziele, die sie erreichen wollen und anhand derer bemisst sich ihr Erfolg (Laumanns, 2005: s. 279). Die deutsche Energiepolitik orientiert sich an drei Zielvorstellun­gen: Wirtschaftlichkeit, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit (BMWi, 2001: s. 11). Angesichts dieser Orientierungspunkte können energiepolitische Maßnahmen zielgerichtet unternommen werden und aufseiten der Forschung klar einer bestimmten policy- Absicht zugeordnet werden (Kästner & Kießling, 2016: s. 6). Nicht nur Regierungen sondern auch Akteure der Energiepolitik handeln nach diesen drei Zielen, weshalb das energiepolitische Zieldreieck in dieser Arbeit als Basis für die Darstellung der Diskussion dient.

3.2 Theorie

3.2.1 Policy-Cycle

Zur Modellierung von politischen Entscheidungs- und Implementationsprozessen wird auf den policy-cycle zurückgegriffen. Das Modell basiert auf der von Easton entworfenen ״Input- Output-Struktur“ eines politischen Systems (Blum & Schubert, 2018: s. 169). Dieses be­schreibt, dass Forderungen und Unterstützung als Input in das politische System einfließen, die in den policy-Prozess mit einbezogen werden und dadurch Entscheidungen und Aktionen als Output mitbeeinflussen (Easton, 1965: s. 22-24). Der Output wird von den beteiligten und auch von den noch unbeteiligten Akteuren bewertet, diese Bewertung geht wiederum in den nächsten Input ein, sodass ein Kreislauf entsteht. Der policy-cycle teilt diesen Kreislauf in aufeinanderfolgende Phasen: 1.) die Problemdefinition, 2.) das Agenda Setting, 3.) die Ent­scheidungsfindung, 4.) die Implementierung und 5.) die Evaluation (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: s. 16-18). Dieses Modell darf jedoch nicht überinterpretiert werden, es dient zur Erstellung eines Überblicks (Blank, 2012: s. 164). Die politische Realität ist viel­mehr von Überschneidungen und Wechselwirkungen unterschiedlicher Phasen geprägt, als das von der Einhaltung einer Phasenreihenfolge die Rede sein kann (Blum & Schubert, 2018: s. 202-206).

3.2.2 Akteurzentrierter Institutionalismus

Renate Mayntz und Fritz w. Scharpf sind die Begründer des Akteurzentrierten Institutiona- lismus (Treib, 2015: s. 277). Dieser erklärt das Handeln politischer Akteure unter bestimmten institutionellen Rahmenbedingung. Institutionen sind formelle oder informelle Regeln und Normen, die während der Willens- und Entscheidungsfindung bei der Interessenvermittlung zwischen Gesellschaft, Wirtschaft und Politik wirken (Schmidt & Ostheim, 2007: s. 63). Ak­teure sind entweder Personen (individuelle Akteure) oder Gruppen (kollektive Akteure), die bestimmte Handlungsziele und Interessen verfolgen, über Handlungsressourcen verfügen und von anderen Akteuren als solche anerkannt werden (Jarren & Donges, 2011). Bei dem Ver­such ihre Interessen durchzusetzen, stoßen Akteure auf Widerstand durch Institutionen oder durch andere Akteure. Durch diesen Prozess fomien sich Akteure und Institutionen Wechsel­seifig (Treib, 2015: s. 279-282). Zusätzlich zu den Variablen ״Akteurskonstellation“ und ״institutioneller Rahmen“ können Irrtümer, Fehlverhalten und Zufälle zu wirkungsmächtigen Erklärungsgründen eines Politikwechsels werden (Scharpf, 2000: s. 200; Toller, 2012: s. 171-176). Deshalb hilft der Akteurzentrierte Institutionalismus die komplizierten Entscheidungssituationen zu vereinfachen und auf die Kemkonflikte zu reduzieren (Treib, 2015: S.297). Die im nächsten Kapitel vorgestellte Vetospieler-Theorie baut auf den Definitionen und Erkenntnissen des Akteurzentrierten Institutionalismus auf.

3.2.3 Vetospieler-Theorie nach Tsebelis

Im Zentrum seiner Untersuchungen steht die Frage, inwieweit Anzahl, Konstellation und in­nere Verfassung einflussreicher Institutionen und Akteure politischen Wandel wahrscheinli- eher oder unwahrscheinlicher machen und Reformen zulassen oder blockieren (Blank, 2012: s. 7). Als Vetospieler werden Akteure angesehen deren Zustinmiung für einen Politikwechsel unabdingbar sind (Tsebelis, 1995: s. 305). Demnach sind viele gesellschaftlich relevante Ak­teure wie Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände oder Umwelt-Organisationen keine Veto­Spieler, da sie an der politischen Entscheidung an sich nicht beteiligt sind (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: s. 31-36). Wie der Akteurzentrierte Institutionalismus zeigt, herrschen starke Wechselwirkungen und Abhängigkeiten zwischen allen Akteuren, sodass auch die Analyse von Nicht-Vetospielem aufschlussreich für die policy-Analyse ist. Im nächsten

Schritt muss dann theoretisch diskutiert werden, welche Präferenzen die Vetospieler haben, welchen policies sie bereit sind zuzustinmien (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: s. 30). Eine wichtige Rolle schreibt Tsebeli der Kohäsion und Kongruenz der Vetospieler zu. Unter Kongruenz versteht er die inhaltliche Nähe in policy-Sachfragen unter Vetospielem, während Kohäsion die Homogenität bzw. Heterogenität der einzelnen Vetospieler meint (Schmidt & Ostheim, 2007: s. 66-69). Die Erkenntnis über die genauen policy-Absichten werden durch die Analyse der politischen und gesellschaftlicher Debatten gewonnen. In der politischen Realität sprechen sich die Akteure ab, verhandeln und bilden kompromissgeleitete Kooperationen, deshalb bietet sich auch das Gruppenschema der policy-Befürworter (change legitimizers) und policy-Bremser (status quo defenders) an. Tsebelis versucht damit zu erklären, weshalb politische Systeme im unterschiedlichen Maße zu politischen Kurswechseln fähig sind (Schmidt & Ostheim, 2007: s. 66). Zusammenfassend stellt er die These auf, desto größer die Anzahl der Vetospieler und ihre inhaltliche Distanz desto stärker wird ein Politikwandel durch eine Gesetzgebung erschwert (Blank, 2012: s. 7-11). Außerdem führt eine große Kohäsion kollektiver Akteure ebenso zu einer geringeren Wahrscheinlichkeit einer Veränderung des Status quo, weil diese Vetospieler ihr potentielles Veto ohne eine aufwendige interne Debatte einsetzen können (Merkel, 2003: S.166).

Kritiker werfen der Theorie vor, dass die Operationalisierbarkeit von Kongruenz und Kohäsion nicht eindeutig zu bewerkstelligen sei (Ganghof & Schulze, 2015: s. 120; Schmidt & Ostheim, 2007: s. 71). Diese beiden Variablen verändern sich während der politischen Debatte durch Verhandlungen und neue Erkenntnisse. Außerdem können Aussagen und tatsächliche Präferenzen stark von einander abweichen, deshalb kann keine eindeutige Operationalisierung durchgeführt werden, allerdings kann ein Spektrum von ,J’olitihA’echsel antreibend‘ bis ,politikwechsel verhindernd‘ eine schwache Operationalisierung ermöglichen. Der renommierte Politikwissenschaftler Manfred G. Schmidt stellt fest, dass die größte Schwierigkeit der Politikfeldanalyse darin besteht, die Besonderheiten des jeweiligen Politikfeldes und der Akteure gleichermaßen zu berücksichtigen (Schmidt & Ostheim, 2007: s. 71).

4 Aktuelle Ereignisse

1.) die Problemdefinition

Die Phase der Problemdefinition wird meistens durch Interessenverbände initiiert (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: s. 17-18). Die deutsche Energiedebatte ist seit den 80er Jahren von dem Thema des Atomausstiegs geprägt (Leipprand & Flachsland, 2018: s. 192). Hierbei sorgten Wissenschaftler und Umweltverbände für eine starke Beschäftigung mit dem Thema Kohleausstieg (Rueter, 2017). Insbesondere war die Tatsache alarmierend, dass auf­grund des Atomausstiegs die Kohleenergie auf rund 40% anstieg, da mit dem Beschluss 2011 direkt die ältesten Atommeiler geschlossen wurden und die wegfallenden Gigawatt anders erzeugt werden mussten (Kästner & Kießling, 2016: S.89). Laut Johan Rockström ist die Ein­haltung des 2 °C-Ziels des Pariser Klimaabkommens nur möglich, wenn bis 2030 ein weh­weiter Kohleausstieg umgesetzt werden würde (Rockström, 2017: s. 1269-1271). In Australi­en, Großbritannien und China findet ebenso eine weitreichende Debatte um den Kohleaus­stieg statt (Leipprand & Flachsland, 2018: s. 191).

2.) das Agenda Setting

Die Phase des Agenda Settings beschreibt den Übergang von einem gesellschaftlichen zu ei­nem politischen Diskurs. Dieser wird grundsätzlich von Parteien in Form von Bundestags­fraktionen, Ministerien etc. durchgeführt (Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: s. 15-19). Die jüngste Agenda Setzung des Kohleausstiegs wurde von der Partei Bündnis 90/Die Grünen unternommen. Während der Sondierungsverhandlungen für ein Jamaika-Bündnis stritt sich die FDP mit den Grünen in Wirtschafts-, aber vor allem auch Energiepolitischen Fragen wie dem Kohleausstieg (Keating, 2018). Die Verhandlungen scheiterten und daraufhin starteten SPD und Union Koalitionsverhandlungen. In diesem Koalitionsbeschluss wurde die Einset­zung einer Kommission beschlossen, die sich anlässlich des Themas ״Kohleverstromung in Deutschland“ beraten und Empfehlungen bezüglich eines Enddatums im Dezember 2018 ver­künden soll (Energate Messenger III, 2018). In diesem Gremium beraten sich Vertreter von Gewerkschaften, Umweltverbänden, örtlicher Bürgerinitiativen, Kommunalpolitiker, Klima- und Sozialwissenschaftler sowie Wirtschaftsverbände (Bauchmüller, 2018).

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¹ Auf eine geschlechterspezifische Trennung wird aufgrund einer besseren Lesbarkeit im gesamten Text verzieh- tet. Die gewählte männliche Form schließt eine adäquate weibliche Form gleichberechtigt ein.