Die Gemeindegebietsreform in Brandenburg

Gliederung

1. Einleitung

2. Einordnung des Begriffes Gebietsreform

3. Ausgangssituation 1990 sowie Gebietsstruktur- und Verwaltungsreform bis zur Gegen- wart

4. Zielstellung der Reform

5. Konfliktpositionen in der aktuellen Debatte
5.1. Parlamentarischer Raum
5.2. Kommunale Spitzenverbände
5.2.1. Landkreistag Brandenburg
5.2.2. Gemeindetag Brandenburg

6. Schlußbemerkung

7. Fallbeispiel Gemeindeneugliederung im Amt Barnim-Nord
7.1. Ausgangslage
7.1.2. geographische Einordnung
7.1.3. Fläche und Bevölkerung
7.1.4. Verwaltungsstruktur
7.2. Neuordnungsmodell – amtsfreie Gemeinde
7.2.1. Prozeßverlauf
7.2.2. Resümee
7.2.3. Ausblick
7.2.4. Schlußbetrachtung

8. Bibliographie und Quellenangabe

9. Anhang

1. Einleitung

Beschäftigt man sich in jüngster Zeit mit Kommunalpolitik im Land Brandenburg muß man sich zwangsläufig mit dem Thema Gemeindegebietsreform auseinandersetzen. Das Thema ist nicht neu. Spätestens mit dem Abschluß der Kreisgebietsreform 1994 und den Überlegungen zur Funktionalreform stellte sich im Land die Frage nach einer Gemeindegebietsreform. Erklärlich wird dies, wenn man die Kommunen des Landes und die daraus folgenden Problemlagen einmal näher betrachtet. „861 unser insgesamt fast 1500 Gemeinden weisen weniger als 500 Einwohner auf. 259 Gemeinden haben sogar weniger als 200 Einwohner. Daraus ergibt sich ein natürlicher Konflikt zwischen örtlicher Identität und notwendiger kommunaler Leistungsfähigkeit, der schon vor Jahren den Ausgangspunkt für ein erneute Reformdebatte bildete.“ (Schippel 2000, S. 7)

In jüngster Zeit hat das Thema jedoch landesweit deutlich an Aktualität vor allem aber auch an Brisanz gewonnen, da die Landesregierung mit ihrem Gesetzentwurf zur Gemeindereform endgültig die Weichen in Richtung flächendeckender Gebietsreform gestellt hat.

Ich habe das Thema „Gemeindegebietsreform in Brandenburg“ gewählt, da es sich sowohl aus politikwissenschaftlicher, als auch aus aktueller Sicht um ein hoch interessantes Thema handelt. Geht es doch im Kern um die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Andererseits bieten gerade die aktuellen Ereignisse in Brandenburg eine gute Ausgangsposition, sich mit diesem Thema intensiver auseinanderzusetzen. Interessant ist dabei sowohl die Landesebene, als auch die Gemeindeebene, da in letzterer schließlich die Umsetzung der Reform erfolgt. Aus diesem Grunde habe ich meine Arbeit in zwei Teile gegliedert.

Im ersten Teil soll die Entwicklung auf Landesebene von 1990 bis zur Gegenwart betrachtet werden. Dabei geht es zum einen um den Prozeßverlauf selbst, zum anderen sollen die handelnden Akteure und ihre unterschiedlichen Positionen betrachtet werden, um daran Konfliktlinien, die während des Prozesses auftraten, darzustellen. Im Ergebnis soll der Kern, der durch die jetzige Landesregierung auf den Weg gebrachten Reform, diskutiert werden und die künftige Gemeindsstruktur des Landes vorgestellt werden.

Grundlage der Arbeit waren neben Dokumenten und Materialien aus dem Ministerium des Innern des Landes Brandenburg Recherchen bei den Landtagsfraktionen, eine intensive Auswertung der Tagespresse sowie Gespräche mit Landtagsabgeordneten und Mitarbeitern des Ministeriums des Innern.

Im zweiten Teil der Arbeit soll an einem Fallbeispiel untersucht werden, wie sich der Prozeß einer Gemeindeneugliederung in der Praxis vollzieht. Interessante Themen waren neben dem Verlauf des Prozesses dabei auch Widerstände sowie Vor- und Nachteile der Neugliederung und nicht zuletzt die handelnden Akteure selbst. Bei dem von mir untersuchtem Fallbeispiel handelte es sich um ein Amt im Landkreis Barnim, aus dem im Jahre 1997 eine neue Großgemeinde hervorging. Grundlage dieser Untersuchung waren neben diversen Materialien aus der Gemeinde Finowfurt auch Gespräche mit Mitarbeitern der Gemeinde sowie ein Interview mit dem ehemaligen Amtsdirektor und jetzigen Bürgermeister der Gemeinde.

In der Schlußbemerkung meiner Arbeit werde ich überprüfen, welche Folgerungen sich aus der Betrachtung des Themas ergeben.

Abschließend möchte ich mich an dieser Stelle noch einmal herzlich bei den Mitarbeitern des Ministeriums des Innern des Landes Brandenburg, den Mitarbeitern der Landtagsfraktionen sowie den Mitarbeitern und dem Bürgermeister der Gemeinde Finowfurt für die gewährte Unterstützung bedanken.

2. Einordnung des Begriffes Gebietsreform

Die Gebietsreform ist eines von drei Handlungsfeldern der Kommunalreform, neben dieser gehören hierzu noch die Reform der Kommunalverfassung sowie die Funktionalreform.

Allgemein kann man bei der Gebietsreform auch von einer Territorialreform sprechen. Den großen Rahmen der Reform bildet der Artikel 28 Abs. 2 Grundgesetz. Der Artikel gibt vor, eine Politik der weitest möglichen Dezentralisierung zu betreiben, um so eine Verknüpfung kommunaler Politik mit dem Erfüllen öffentlicher Aufgaben zu erreichen. Im Ergebnis soll eine größere Bürger- und Ortsnähe erreicht werden.

Das Hauptziel von Gebietsreformen ist die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Diese ist geprägt von zwei wesentlichen Gedanken.

Zum einen ermöglicht Kommunale Selbstverwaltung die Teilhabe der Bürger an der politischen Meinungsbildung und Verwaltung des eigenen Territoriums.

Zum anderen ist sie Ausdruck dezentraler Staatsorganisation. Allerdings macht politische Selbstverwaltung, die keinen Einfluß auf die vielfältigen Aufgaben in verschiedensten Lebensbereichen hat, keinen Sinn. Erst durch eine entsprechende Aufgabenvielfalt und eine entsprechende Finanzierung wird politische Aktivität möglich. Diese Zusammenhänge zu optimieren, ist eine Frage der Leistungsfähigkeit der Kommunen. Ein wichtiger Ansatz hierbei ist die Gebietsreform.

Das Hauptinteresse der Gebietsreform gilt demnach der Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. „Diese Stärkung hat auf zwei Handlungsfeldern zu erfolgen: eine Stärkung der Leistungsfähigkeit der Kommunen und eine Optimierung der demokratisch-politischen Komponente. Beide Hauptziele treten regelmäßig in einen Zielkonflikt und können dementsprechend nur in Rücksichtnahme aufeinander verwirklicht werden.“ (Knemeyer 6/1992, S. 178)

Die Gebietsreform läßt sich in zwei Ebenen unterteilen. Die eine vollzieht sich auf der Kreisebene, die andere auf der Gemeindeebene. Zwischen beiden bestehen vielfältige Verbindungen

3. Ausgangssituation 1990 sowie Gebietsstruktur- und Verwaltungsreform bis zur Gegen- wart

Bei seiner Wiedergründung im Jahre 1990 hatte das Land Brandenburg 1.793 Gemeinden, davon 1.169 Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern. Die Einwohnerdichte betrug 91 Einwohner pro km². Damit wies Brandenburg nach Mecklenburg-Vorpommern die geringste Einwohnerdichte aller Bundesländer auf. Diese ungünstige demographische Struktur ging einher mit einer weitgehend unzureichenden Finanzausstattung, schwacher Wirtschaftskraft und personellen wie strukturellen Defiziten der Verwaltung.

Um der Verwaltungsschwäche der meisten Gemeinden des Landes zu begegnen, wurden auf der Grundlage einer 1991 verabschiedeten Amtsordnung 1992 landesweit 160 Ämter gebildet. Die Personal-, Finanz- und Planungshoheit blieb zwar weiterhin bei den Gemeinden, aber die Verwaltungszuständigkeit ging für die amtsangehörigen Gemeinden auf das Amt über. „Die Ämter wiesen eine durchschnittliche Fläche von 161,12 km² auf und umfaßten durchschnittlich 11 Gemeinden, wobei die Höchstzahl 22 und die Mindestzahl 3 betrug.“ (Leitlinien der Landesregierung für die Entwicklung der Gemeindestruktur im Land Brandenburg 2000, S. 14)

Bereits in den Jahren 1992/93 wurde in schneller Folge eine Kreisgebietsreform durchgeführt, die zum Zusammenschluß der bisherigen 38 Kreise zu 14 Großkreisen und zur Reduzierung der kreisfreien Städte von 6 auf 4 führte.

In den Jahren 1994 bis 1998 schloss sich die Funktionalreform an, in deren Ergebnis 110 Aufgabenkomplexe mit 283 Einzelaufgaben vom Land auf die Landkreise und kreisfreien Städte und teilweise auch auf die Ämter und amtsfreien Gemeinden übertragen wurden. (vgl. Leitlinien der Landesregierung für die Entwicklung der Gemeindestruktur im Land Brandenburg 2000, S. 14)

Bereits während der Ämterbildung begannen einzelne Gemeinden, sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen.

Mit dem Ersten, Zweiten und Dritten Gemeindegliederungsgesetz wurden auf ihren Antrag hin zahlreiche Gemeinden zusammengeschlossen oder in größere Städte eingegliedert. Mit dem Inkrafttreten dieser Gesetze zum Tag der Kommunalwahl am 5.12.1993 reduzierte sich die Zahl der Gemeinden auf 1700. Die ebenfalls am 5.12.1993 in Kraft getretene Gemeindeordnung für das Land Brandenburg eröffnete neben gesetzlichen Gemeindegebietsneugliederungen auch die Möglichkeit von Gemeindezusammenschlüssen auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen der daran beteiligten Gemeinden.

Seit 1996 förderte das Land diese freiwilligen Gemeindezusammenschlüsse auch mit finanziellen Anreizen (Zielprämie). So sah das Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 1996 für die folgenden beiden Jahre eine Zuweisung von 100,- DM pro Jahr und Einwohner der zusammengeschlossenen Gemeinden bzw. der eingegliederten Gemeinden vor. Mit den GFG 1997, 1998 und 1999 wurde diese Zuweisung auf je 200,- DM erhöht. (vgl. Abschlußbericht Enquetkommission 2/1 1999, S.17)

Von den Möglichkeiten zur freiwilligen Gemeindegebietsneugliederung machten die Gemeinden, insbesondere seit 1997, in verstärktem Maße Gebrauch, wodurch sich die Zahl der Gemeinden bis zum 31.12 .1999 um weitere 221 auf 1.479 verringerte.

Auffällig waren dabei zwei Merkmale: „Zum einen vereinbarten die meisten Gemeinden in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Gebietsneugliederung die Neubildung einer Gemeinde aus den bisher bestehenden Gemeinden, zum anderen vollzogen sich die meisten Gemeindezusammenschlüsse innerhalb fortbestehender Ämter.“ (Wilhelm 1998, S. 4)

Der Landtag setzte im Jahre 1997 eine Enquetekommission „Gemeindegebietsreform im Land Brandenburg“ ein. Deren Aufgabe war es: „auf Grundlage einer Analyse der gegenwärtigen Bedingungen der kommunalen Selbstverwaltung in den Ämtern und amtsangehörigen Gemeinden Empfehlungen für leistungsfähige Gemeindestrukturen unter den besonderen Bedingungen Brandenburgs zu erarbeiten.“ (Abschlußbericht Enquetekommission 2/1 1999, S. 99)

Die zweijährige Arbeit der Kommission wurde seit Ende 1998 von der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät Potsdam begleitet, die ein abschließendes Gutachten erarbeitete. Das Gutachten verglich das Modell der Amtsgemeinde mit dem bestehenden Amt und der amtsfreien Gemeinde. Der Vergleich erfolgte in fünf Kategorien: Leistungsfähigkeit, Entscheidungsfähigkeit der Politik, Demokratische Partizipation, Wirtschaftlichkeit und Bürgerschaftliches Engagement.

Dem Gutachten nach: „ist das Modell der Amtsgemeinde in vier Kategorien den anderen Organisationsformen überlegen. Nur bezüglich der Wirtschaftlichkeit liegt die amtsfreie Gemeinde leicht im Vorteil.“ ( Brandenburg Kommunal Nr. 27-1999, S. 2)

Die Kommission kam in ihrer Einschätzung zu dem Ergebnis: „in Hinblick auf Effektivität, Demokratie und Wirtschaftlichkeit die Ämter qualitativ weiterzuentwickeln. ... zugleich sollten Identität, bürgerschaftliches Engagement und Bürgernähe für die kleineren Gemeinden des Landes erhalten bleiben. Dreh- und Angelpunkt ist dabei die Weiterentwicklung der Ämter und ihrer amtsangehörigen Gemeinden zur Amtsgemeinde mit Ortsgemeinden.“ (Brandenburg Kommunal Nr. 27-1999, S. 2)

Auch: „der freiwillige Zusammenschluß zu amtsfreien Gemeinden und die erleichterte Umwandlung von Amtsgemeinden (mit ihren Ortsteilen) zu amtsfreien Gemeinden sollen gleichberechtigt zur Bildung von Amtsgemeinden (mit ihren Ortsgemeinden) gefördert werden.“ (Abschlußbericht Enquetekommission 2/1 1999, S.5)

Zusammengefaßt hieß das, die gemeindliche Struktur im Land Brandenburg sollte weiterentwickelt werden und zukünftig durch die Existens von amtsfreien Gemeinden und von Amtsgemeinden gekennzeichnet sein. (vgl. Abschlußbericht Enquetekommission 2/1 1999, S.1)

Der Abschlußbericht der Enquetekommission rief jedoch schon von Anfang an zahlreiche Kritiker auf den Plan. So konstatierte Prof. Dr. Götz Meder von der Technischen Fachhochschule Wildau, der von der CDU als Mitglied der Enquetekommission benannt wurde: „Wer sich auskennt, weiß das hier dem Vorschlag des Innenministers gefolgt werden soll, die Verbandsgemeinde aus Rheinland-Pfalz nach Brandenburg zu übertragen. Die Absicht ist seinerzeit auf heftigen Widerstand der Gemeinden gestoßen, zunächst auch auf den einer wahrnehmbaren Parlamentsmehrheit. Jetzt droht diese Absicht, mit dem Gütesiegel einer Enquetekommission versehen, Wirklichkeit zu werden. Damit droht die Schaffung gesichtslos- und geschichtsloser Verwaltungseinheiten mit absurd gespaltener Zuständigkeit.“ (Abschlußbericht Enquetekommission 2/1 1999, S. 64)

Auch Dr. Paul-Peter Humpert vom Landkreistag Brandenburg und Karl-Ludwig Böttcher vom Städte- und Gemeindebund Brandenburg, aber auch die Brandenburger CDU äußerten sich kritisch bzw. ablehnend zu dem im Abschlußbericht genannten Reformvorschlägen.

So lehnte die CDU-Fraktion im Landtag Brandenburg die Beschlußempfehlungen der Enquetekommission grundsätzlich ab: „da diese nicht unseren kommunalpolitischen Grundsätzen entsprechen. ... Sie setzt vielmehr auf die für unser Land Brandenburg typische und historisch gewachsene Kleinmaßstäbigkeit der kommunalen Organisation. Auch dies ist ein Teil unserer Brandenburger Identität.“ (Abschlußbericht Enquetekommission 2/1 1999, S. 88)

Die Mehrheit der Kommission war der Überzeugung, dass die Aufgaben- und Strukturreform der Gemeinden eine Aufgabe des am 5.9.1999 gewählten neuen Landtages sein wird, dass aber die Reform bis Anfang des Jahres 2000 auf den Weg zu bringen ist. (vgl. Brandenburg Kommunal Nr. 27-1999, S. 2)

Im weiteren Verlauf wurde deutlich, dass die Empfehlungen der Enquetekommission im Punkt Amtsgemeinden keine Mehrheiten finden würde. Besonders die Gemeinden selber hielten ein solches Modell in der Praxis für ungeeignet.

Am 5.9.1999 fand in Brandenburg die Landtagswahl statt. Im Ergebnis konstituierte sich eine große Koalition in Brandenburg. Der neue Innenminister wurde der brandenburgische CDU-Vorsitzende Jörg Schönbohm.

In der Regierungserklärung der neuen Landesregierung vom 24.11.1999 hieß es dann: „Bürgernahe, professionelle und effiziente Kommunalverwaltungen werden nur mit leistungsfähigen Strukturen zu erreichen sein. Gemeinden, die mangels ausreichender Leistungsfähigkeit kaum Aufgaben wahrnehmen können, entsprechen nicht dem Leitbild der kommunalen Selbstverwaltung in der Verfassung und auch nicht den Ansprüchen der Bürger.“ (Leitlinien der Landesregierung für die Entwicklung der Gemeindestruktur im Land Brandenburg 2000, S. 13)

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