Bürgerbeteiligung im Prozess der Gemeindefusion

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theoretische Grundlagen und Begriffe im Bereich der Gemeindefusion
2.1 Ausgangslage
2.2 Chancen und Risiken der Gemeindefusion
2.3 Definition der Gemeindefusion
2.4 Phasen der Gemeindefusion

3 Herausforderung Bürgerbeteiligung
3.1 Formelle Instrumente
3.1.1 Bürgerversammlung
3.1.2 Bürgerentscheid
3.2 Informelle Instrumente
3.2.1 Presse / Medien
3.2.2 Online

4 Aktivierung der Bevölkerung
4.1 Mandatsträger
4.2 Ortsbeiräte
4.3 Vereine
4.4 Jugend
4.5 Familie
4.6 Senioren

5 Soll-Ist-Vergleich am Beispiel der Gemeinde Oberzent

6 Abschließende Bewertung der Forschungsfrage und Ausblick

Literatur- und Quellenverzeichnis

Anlage

E-Mail von Christian Kehrer, Kommunalservice Oberzent

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser eseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Übersicht fusionierter Gemeinden der Stadt Oberzent zum 01.01.2018

Abbildung 2: Ergebnisse des Bürgerentscheides in den Oberzent Gemeinden v. 06.03.2016

Abbildung 3: Ergebnisse des Bürgerentscheides vom 06.03.2016 in prozentualer Darstellung

Anmerkung zum Sprachgebrauch:

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnun- gen gelten gleichwohl für beiderlei Geschlecht in der Bachelor-Thesis.

1 Einleitung

Bei dem Thema Bürgerbeteiligung im Prozess der Gemeindefusion stellt sich die ent- scheidende Frage, wie und wann die Bevölkerung in dem Fusionsprozess miteinbezo- gen werden sollte. Oftmals verkünden Bürgermeister, dass eine Fusion durchgeführt werden soll. Dabei wird bereits in den ersten Verlautbarungen ein konkretes Datum für eine Fusion genannt, ohne dass die Bürger im Vorhinein informiert bzw. beteiligt werden.

Eine Vielzahl von Kommunen in Hessen spielt aktuell mit dem Gedanken zu fusionieren. Die Motivation des Verfassers besteht darin, eine hilfreiche Arbeitsgrundlage für diesen Prozessbereich zu erstellen.

Die Bachelor Thesis beleuchtet eine Fragestellung, welche bislang aufgrund ihrer Aktualität gering erforscht wurde. Die praktische Relevanz der Forschungsergebnisse ist in einem hohen Maße vorhanden und im Wesentlichen interessant für Kommunen, die sich gegenwärtig in einem Fusionierungs-Prozess befinden, bzw. die in Zukunft fusio- nieren möchten.

Einige Fusionen scheiterten bereits im Vorhinein, andere erst final bei der Anhörung der Bürger bzw. beim Bürgerentscheid. Daher ist es für den Verfasser von hoher Rele- vanz, Möglichkeiten und die Bedeutung der Bürgerbeteiligung im Prozess einer Ge- meindefusion aufzuzeigen. Die Einbindung der Bürgerschaft ist keinesfalls zu vernach- lässigen bzw. in ihrer Bedeutung zu unterschätzen, da diese letztendlich gem. § 16 Abs. 3 S. 3 HGO (Hessische Gemeindeordnung) aufgrund der Grenzänderung ange- hört werden muss.

2 Theoretische Grundlagen und Begriffe im Bereich der Gemeindefusion

Im folgenden Kapitel wird zunächst ein Blick auf die Geschichte der Gemeindefusion und auf die aktuelle Ausgangslage im Land Hessen geworfen. Danach werden die Chancen und Risiken einer Gemeindefusion sowie die daraus resultierenden Vor- bzw. Nachteile für die Bürger und die Kommunen selbst analysiert. Weiterhin wird der Be- griff der Gemeindefusion beschrieben und der Einstieg in den Fusionsprozess darge- legt. Abschließend werden die Phasen einer Gemeindefusion am Beispiel der Gemein- de Oberzent näher betrachtet.

2.1 Ausgangslage

Bereits in den 1970er Jahren zwischen 1970 bis 1977 wurde im Land Hessen eine kommunale Gebietsreform durchgeführt. Damals war das Ziel, die Verwaltungskraft der Gemeinden und Kreise zu ertüchtigen und deren Leistungsfähigkeit zu optimieren. Das Hauptaugenmerk wurde auf kleine Gemeinden mit unter 300 Einwohnern, die keinen hauptamtlichen Verwaltungsbeamten installiert hatten, gelegt. Es sollten daraus resultierend größere Einheiten gebildet werden.¹

Das Land Hessen hatte die Vorstellung, dass sich die Gebietsreform allmählich in Pha- sen vollziehen lassen sollte. Insbesondere setzte damals der Gesetzgeber bereits schon auf freiwillige Entschließungen der Gemeinden und der daraus resultierenden Bereitschaft zur Fusion. Aufgrund geförderter Vergünstigungen im Finanzausgleich war die Bereitschaft dazu ausgezeichnet hoch. Im Ergebnis verringerte sich die Zahl der Gemeinden von 2.642 im Jahre 1969 auf 1.233 Gemeinden im Jahre 1971. Das Land Hessen war final das Bundesland mit der höchsten „Freiwilligenrate“.²

In den Jahren 1972 bis 1977 folgte die Phase der (zwangsweisen) gesetzlichen Neu- gliederung auf der Gemeinde- und Kreisebene. Dabei wurden der „Großkreis“ Lahn-Dill und die Stadt Lahn durch das „Gesetz zur Neugliederung des Lahn-Dill-Gebiets und zur Übertragung von weiteren Aufgaben auf kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern sowie zur Regelung sonstiger Fragen der Verwaltungsreform“ vom 10. Juli 1979 aufgelöst.³ Die Stadt Lahn existierte dabei vom 01.Januar 1977 an nur 31 Monate und scheiterte aufgrund von Identitätsproblemen und Protesten in der Bevölkerung. Laut dem damaligen Oberbürgermeister der Stadt Lahn, Hans Görnert, war die Stadt Lahn eine Kopfgeburt, die am Reißbrett von Politkern entworfen wurde, die den Kontakt zur Bevölkerung verloren hatten.⁴

Einhergehend dessen wurden ein gleichnamiger neuer Lahn-Dill-Kreis und der Landkreis Gießen gebildet. Somit war die kommunale Neugliederung mit diesem letzten Neugliederungsgesetz abgeschlossen. Hessen bestand seitdem aus 421 kreisangehörigen Gemeinden, 21 Landkreisen und fünf kreisfreien Städten.⁵

Gegenwärtig steht das Land den Bürgern und politischen Verantwortlichen mit Rat und beträchtlichen Summen zur Seite, wenn sie sich über Gemeindegrenzen hinweg zu- sammentun. Dabei ist es zunächst unerheblich, ob es sich dabei um Projekte der inter- kommunalen Zusammenarbeit oder um eine freiwillige Gemeindefusion handelt. Von hoher Bedeutung ist dabei dem Land Hessen, das die Zusammenarbeit auf einer frei- willigen Basis angestoßen wird und zudem von den ortsansässigen Menschen getragen und gelebt wird.⁶

Laut dem Hessischen Innenminister Peter Beuth sind kleinere Gemeinden in den länd- lichen Regionen den Herausforderungen des demografischen Wandels und den immer weiter zunehmenden Finanzproblemen kaum gewachsen. Er sieht die Interkommunale Zusammenarbeit als eine erfolgversprechende Alternative darauf. Wichtig dabei sei vor allem, dass Synergieeffekte genutzt werden, was sich messbar in den Einsparungen niederschlägt. Auch eine Spezialisierung der Gemeindebediensteten führe zu weiteren Kostensenkungen. Dabei können Einsparungen zum Wohle der Bürgerschaft an ande- ren Stellen eingesetzt werden.⁷

Das Hessische Innenministerium gründete im Jahre 2009 daher durch Unterstützung der kommunalen Spitzenverbände das Kompetenzzentrum für Interkommunale Zu- sammenarbeit (KIKZ). Dieses berät hessische Kommunen zu inhaltlichen und strategi- schen Fragen rund um die interkommunale Zusammenarbeit und führt beispielsweise Informationsveranstaltungen, insbesondere zur Einbindung der Bürger und kommunal- politischen Gremien, durch. Gegenwärtig hat das KIKZ bereits über 200 Projekte mit einem Fördervolumen von rund zwölf Millionen Euro in Hessen betreut.⁸

Der hessische Finanzminister Dr. Thomas Schäfer führt zu dem Thema aus, dass eine freiwillige Fusion sinnvoll und dafür gedacht sei, den Bürgern der Gemeinden bessere Angebote zu ermöglichen. Das Land wolle dabei die gemeinsame Zukunft der Ge- meinden unterstützen und dafür fast die Hälfte der angehäuften Schulden der Fusions- gemeinden übernehmen, da das Entschuldungskontingent des Schutzschirmes noch nicht vollends ausgelastet ist. Von 106 Kommunen, die am Schutzschirm des Landes Hessen berechtigt waren, haben sechs Kommunen auf die Entschuldungshilfe des Landes verzichtet. Daher können insgesamt rund 27,3 Millionen Euro zur Entschuldung von freiwilligen Gemeindefusionen weitergeleitet werden. Eine Entschuldung kann da- bei bis zu 46 Prozent der Schulden des Kernhaushaltes betragen. Es können Investiti- onskredite, Kassenkredite und Schulden der Eigenbetriebe abgelöst werden.⁹

Jedoch scheiterte die angestrebte Fusion der beiden Gemeinden Steffenberg und An- gelburg im Landkreis Marburg-Biedenkopf am 11.Oktober 2015 aufgrund eines nega- tiven Bürgerentscheides. In der Gemeinde Angelburg stimmten 796 Wahlberechtigte für eine Gemeindefusion und 745 Wahlberechtigte gegen eine Fusion. Etwa 2800 Bürger fanden den Weg zur Wahlurne. Die Wahlbeteiligung lag damit bei etwa 55 Pro- zent. In Steffenberg stimmten hingegen 869 gegen die Fusion und 780 für eine Fusion. Es beteiligten sich rund 50 Prozent der 3200 Wahlberechtigten an der Wahl. Jedoch hätten für eine Gemeindefusion in beiden Gemeinden die Bürger zustimmen müssen.

Auch erfüllten beide Gemeinden das nötige Quorum von insgesamt mindestens 25 Prozent Zustimmung unter den Wahlberechtigten, allerdings stimmte in Steffenberg die Mehrheit gegen die Fusion. Die Bürgermeister der Gemeinden hatten sich vom geplan- ten Zusammenschluss u. a. Kosteneinsparungen, finanzielle Verbesserungen und auch mehr Spezialisierung innerhalb der Verwaltung erhofft. Die Bürgermeister zeigten sich enttäuscht über die Entscheidung, welche jetzt einen Bestand von mindestens drei Jahren hat.¹⁰

Aktuell werden in Hessen weitere Fusionen angestrebt. Laut dem Städte- und Ge- meindebund sind derzeit drei Fusionen in Planung. Neuberg mit rund 5400 Einwohnern und Erlensee mit 14.000 Einwohnern im Main-Kinzig-Kreis, die Kassler Gemeinden Oberweser mit 3200 Einwohnern und Wahlsburg mit 2100 Einwohnern, die allesamt momentan am Anfang des Fusionsprozesses stehen, sowie die Vogelsbergkreis- Gemeinden Kirtorf mit 3200 Einwohnern und Antrifttal mit 1900 Einwohnern.¹¹

Die Gemeindefusion von Kirtorf und Antrifttal würde sich laut einer Machbarkeitsstudie des Hessischen Städte- und Gemeindebunds finanziell lohnen. Einsparungen von rund 360.000 € jährlich könnten durch eine Fusion erzielt werden. Ein Drittel davon alleine durch den Wegfall einer Bürgermeisterstelle. Weiterhin würden Einsparungen in der Verwaltung sowie das gemeinsame Nutzen von Geräten der beiden Bauhöfe die jährlichen Kosten senken. Auch die Einsparungen eines Gemeindeparlaments, bei zwei Verwaltungsstandorten, würden zu Einsparungen führen. Beide Gemeinden arbei- ten über mehrere Jahre auf mehreren Gebieten eng zusammen. Nun wünschen sich Bürgermeister Ulrich Künz aus Kirtorf und sein Antrifttaler Kollege Dietmar Krist eine Fusion. Die Bürger werden gegenwärtig über die geplante Fusion in mehreren Bürger- versammlungen informiert. Auch haben sie die Möglichkeit, auf den Internetseiten der Gemeinden Informationen zu erhalten, sowie Fragen zu stellen. Abschließend sollen die Bürger durch einen Bürgerentscheid über die Fusion entscheiden.¹²

Im Main-Kinzig-Kreis gibt es einige Proteste. Es bildete sich dort die Bürgerinitiative „Neuberger für Neuberg“. In Neuberg sei man skeptisch, so der Organisator der Initiati- ve, Andreas Weiß. Da Erlensee drei Mal mehr Einwohner hat, habe man Angst, dass die Entscheidungen nicht mehr von den Menschen des Ortes Neuberg entschieden werden können. Im Sommer 2018 wird eine Machbarkeitsstudie erwartet.¹³

Im Landkreis Kassel, fanden in den Gemeinden Oberweser und Wahlsburg die ersten Bürgerversammlungen statt. Die Gemeinden wollen vor Juni 2018 für- oder gegen ei- nen Bürgerentscheid stimmen, da der Wahlsburger Bürgermeister ab August 2019 in den Ruhestand geht. Falls eine Fusion nicht bis zum 01. Januar 2020 gelingt, muss ein neuer Bürgermeister gewählt werden. Beide Gemeinden fusionieren bereits in einigen Projekten zusammen.¹⁴

Nach über vier Jahrzehnten hat in Hessen eine Gemeindefusion funktioniert. Im Süd- hessischen Odenwaldkreis entstand zum 01.01.2018 die Stadt Oberzent. Ihre Fläche erstreckt sich über 165 Quadratkilometer. Das macht die 10.000 Einwohner Stadt von Ihrer Ausdehnung her nach Frankfurt am Main und Wiesbaden zur drittgrößten Stadt Hessens.¹⁵ Daher besteht das Land Hessen seit dem 01.01.2018 aufgrund des freiwil- ligen Zusammenschlusses der Oberzent Gemeinden aus insgesamt 418 Gemeinden und fünf Kreisfreien Städten.¹⁶

In weiteren Deutschen Bundesländern sind Fusionen aktuell fast gänzlich zum Still- stand gekommen. Lediglich in Ostdeutschland werden gegenwertig wenige Fusionen vollzogen, wie in Mecklenburg-Vorpommern letztmalig in den Jahren 2014 bis 2016. Im Jahre 2016 kam es dort zu drei Fusionen.¹⁷ Jedoch wurde in Mecklenburg- Vorpommern zum 30. Juni 2016 das Gemeinde-Leitbildgesetz eingeführt, einschließ- lich einer Fusionsverordnung, welche am 21. Juli 2016 in Kraft getreten ist. Die Lan- desregierung stellt finanzielle Mittel zur Verfügung, die neue freiwillige Fusionen för- dern soll.¹⁸

In der Schweiz werden Gemeindefusionen häufiger vollzogen. Seit dem 01.01.2018 existieren in der Schweiz 2222 Gemeinden, ein Jahr zuvor waren es 33 Gemeinden mehr. Dabei haben sich in 2017 insgesamt 46 Gemeinden zu 13 größeren Gemeinden zusammengeschlossen. Historisch gesehen umfasste die Schweiz im Jahre 1860 noch über 3200 Gemeinden. Bis heute sinkt der Bestand stetig. Im Jahre 1995 bestand die Schweiz erstmals aus unter 3000 Gemeinden. Seit den 2000er Jahren herrscht in der Schweiz ein Trend zum Zusammenschluss. So verschwanden in den letzten Zehn Jahren ungefähr 500 Gemeinden durch Fusionen.¹⁹

2.2 Chancen und Risiken der Gemeindefusion

Die Hessischen Gemeinden verloren in den letzten 25 Jahren ca. zehn Prozent ihrer Einwohner. Dadurch haben sie weniger Einnahmen, jedoch gleichbleibende Kosten. Die Infrastruktur muss trotzdem weiterhin bereitgestellt werden und die hauptamtlichen Bürgermeister bezahlt werden. Die Kosten für die Verwaltung müssen gesenkt werden.

Da man keine freiwilligen Leistungen beschneiden möchte, die der Bürgerschaft zugutekommen und die finanzielle Belastbarkeit erreicht ist, wird zu einer Fusion von Gemeinden geraten.²⁰

Der Maßstab hierfür ist die Zufriedenheit der Bürger, so urteilt Claus Spandau, Ge- schäftsführer des KIKZ über die Gemeindefusionen in Hessen. Laut seiner Aussage, bringt eine Gemeindefusion mehr als 15 Prozent Einsparungen, welche schon durch eine Zusammenlegung von Gemeindekassen einer oder mehrerer Gemeinden zustan- de kommt. Weiterhin führt er in dem Interview auf, dass man zwar die optimale Ein- wohnerzahl in Höhe von 8000, welche durch den Hessischen Rechnungshof festgelegt wurde, im Blick haben sollte, da man ab 7500 Einwohnern eine bessere Finanzausstat- tung durch den kommunalen Finanzausgleich (KFA) erhält. Jedoch ist andererseits zu beachten, dass ab einer Einwohnerzahl von 7500 die Gemeinden weitere zusätzliche Pflichtaufgaben auferlegt bekommen.²¹

Auch ist man davon überzeugt, dass bei einer Gemeindefusion Personalkosten einge- spart werden. Dies geschieht im Wesentlichen durch die Einsparung von Bürgermeis- terstellen. Jedoch werden grundsätzlich bei Fusionen Beschäftigungsgarantien ausge- sprochen. Laut Herrn Spandau stellt sich bei Gemeindefusion durch die Neugestaltung der Verwaltung mitunter heraus, dass man meist mehr Personal habe als man benö- tigt. Veränderungen lassen sich hier durch die normale Fluktuation regeln, da oft Per- sonal altersbedingt ausscheidet oder ggf. die Stelle wechselt. Auch wird vor Fusionen aufgeführt, dass der Service für die Bürger selbst beschnitten wird. Hierzu teilt Span- dau mit, dass grundsätzlich in den kleineren Verwaltungen wenige Mitarbeiter ein brei- tes Spektrum an Dienstleistungen übernehmen. Nach einer Fusion kann sich ein Mit- arbeiter auf wenige Aufgaben spezialisieren und diese zielführender bewältigen. Somit steigt die Qualität der erbrachten Dienstleistung. Dies sei nicht direkt messbar, jedoch sei hierfür der Maßstab die Zufriedenheit der Bürger, welche auch durch eine Fusion weitere Wege zum Rathaus fürchten. Dies kann der Fall sein, muss aber nicht, so Spandau. Zunächst einmal sollte jede Kommune ein Bürgerbüro einrichten. Weiterhin ist es gegenwärtig so, dass sich immer mehr über elektronische Medien regeln lassen würde.²²

Oftmals fürchten kleinere Gemeinden von den größeren Gemeinden nach der Fusion übernommen zu werden. Hier führt Spandau auf, dass dies prophylaktisch durch die Installation von Wählergruppen und Parteien der einzelnen Gemeinden gelöst werden sollte. Somit können die Interessen der einzelnen Gemeinden im gemeinsamen Parla- ment zur Geltung gebracht werden. Claus Spandau rät den Gemeinden, welche sich im Fusionierungsprozess befinden, die Bürger von Anfang an zu beteiligen. Die Bürger müssen informiert werden und auf deren Sorgen müsse eingegangen werden.²³

Die Gemeinde Oberzent geht diesen Weg vorbildlich, so Hessens Innenminister Peter Beuth und Finanzminister Dr. Thomas Schäfer. Das positive Votum der Oberzenter Bürgerschaft sei ein wichtiges Signal für Hessen. Während des Fusionsprozesses seien hier die Vorteile einer Fusion klar und transparent kommuniziert worden so Beuth. Er hob weiterhin die Freiwilligkeit hervor, auf die das Land Hessen zählt, da diese mehr Professionalität und Bürgernähe der Verwaltung schaffe. Oberzent erhält als Starthilfe für die Zukunft 4,1 Millionen Euro vom Land Hessen.²⁴

Der Bürgermeister der ehemaligen Gemeinde Rothenberg, Hans Heinz Keursten führt auf, dass sich die Gemeinde Rothenberg dazu verpflichtet sehe, dass Leben in der Gemeinde auch zukünftig attraktiv, familienfreundlich und lebenswert zu gestalten. Durch den demographischen Wandel, den Erhalt der Infrastruktur und der Finanzaus- stattung erkannte die Gemeinde, dass es nur gemeinsam möglich ist, dies erreichen und gestalten zu können. Eine dauerhafte finanzielle Verbesserung wird durch eine Fusion laut der Studie zur Schaffung einer zukunftsfähigen Verwaltungs- und Kommu- nalstruktur in Oberzent herbeigeführt. Alleine durch den KFA erhält die Gemeinde nun 340.000 Euro jährlich. Weiterhin führt die zugesagte Entschuldung des Landes Hessen von 4,1 Millionen Euro zu einer Entlastung bei Zins- und Tilgungsleistungen von 250.000 Euro. Auch durch den Wegfall von insgesamt drei Bürgermeisterstellen spart die Gemeinde 350.000 Euro jährlich. Final hat Oberzent somit 940.000 Euro jährlich zusätzliche Finanzmittel zur Verfügung.²⁵

Laut Christian Kehrer, dem Projektleiter der vier Oberzent Kommunen, hätten die Bürger mehr zahlen müssen, wenn es nicht zur Fusion gekommen wäre.²⁶

Einen weiteren Vorteil für die ansässige Bevölkerung bietet das in Oberzent ansässige erste von der hessischen Landesregierung geförderte Gesundheitszentrum. Dort arbei- ten Fachärzte nach einem integrierten Konzept. Der hessische Gesundheitsminister Stefan Grüttner führt hierzu aus, dass dieses Konzept zu einem sinnvollen Zusam- menarbeiten der Behandlungsbeteiligten führe. Es beuge einem Ärztemangel im ländli- chen Raum vor. In diesen Zentren arbeiten Mediziner, Pfleger, Therapeuten und Be- treuer zusammen. Diese Modelle sind die gesundheitliche Versorgung der Zukunft. Hierbei steht auch die pflegerische und soziale Versorgung älterer Menschen im Mit- telpunkt.²⁷

Jedoch sind Gebietsreformen auch umstritten. Sie rufen grundsätzlich Widerstände in der Bevölkerung hervor, so der Politikwissenschaftler Jörg Bogumil von der Universität Bochum. Gerade in Ostdeutschland, in Brandenburg und Thüringen scheiterten im November 2017 Gebietsreformen. Der Grund hierfür waren erhebliche Proteste aus der Bevölkerung. Der Politikwissenschaftler hält die Reformen zwar aus Effizienzgrün- den für sinnvoll, warnt jedoch im selben Zuge vor Problemen, wenn diese Reformen nicht freiwillig erfolgen, da die Menschen dann ihre Identität als gefährdet sehen. Auch Felix Rösel vom ifo-Institut in Dresden sieht Gefahren für die Demokratie und meint, je größer und anonymer die Gemeinden werden, desto weniger würden sich die Men- schen an der Politik beteiligen.²⁸ Daher wurden die Bürger in Oberzent von Anfang an eingebunden. Auch zukünftig soll die Bürgernähe in der neu fusionierten Gemeinde nicht verloren gehen.

Kanzleramtschef Helge Braun führt zum Thema der Gemeindefusion aus, dass in Hessen gegenwärtig eine hohe Anzahl von Initiativen zur interkommunalen Zusammenarbeit bestehen. Dabei lobt er den Aspekt, dass häufig durch eine gemeinsame Aufgabenerledigung Kosten eingespart werden und die Qualität der Ergebnisse steigt. Jedoch kommen bei einer Gemeindefusion Identitätsfragen hinzu, was nicht gegen den Bürgerwillen geschehen darf. Zur geplanten Fusion von Kirtorf und Antrifttal führt er aus, dass er es seiner Meinung nach völlig richtig finde, dass im Herbst 2018 die Bürger selbst über eine Fusion abstimmen. Als negatives Beispiel nannte er dazu die Stadt Lahn, welche in den 1970er Jahren aus den Städten Gießen und Wetzlar zwangsfusioniert wurde und anschließend scheiterte.²⁹

Bereits seit den 1970er Jahren, als verstärkte Forderungen nach mehr Partizipation und Mitbestimmung der Bürger bei staatlichen Entscheidungen auftraten, bis heute fortlaufend, nimmt die Aktivierung und Einbeziehung der Bürger als Charakteristika der Selbstverwaltung einen immer höheren Stellenwert ein. Durch die semantische Analy- se des Begriffs Selbstverwaltung wird klar, den Aspekt der Partizipation der von der Verwaltung betroffenen, in die Definition des Rechtsbegriffs einzubeziehen. Selbstver- waltung kann in einer Gemeinde nur bedeuten, dass der Personenkreis, welcher von den gemeindlichen Angelegenheiten tangiert ist, die Verwaltungsbehörde nach eige- nen, an den Gruppeninteressen orientierten Gesichtspunkten unter der Einbringung der eigenen Mitarbeit im weitesten Sinne organisiert. Dabei wird nicht ausgeschlossen, die bürgerliche Mitarbeit im Wesentlichen auf die Bestimmung von Repräsentanten zur Wahrnehmung der kommunalen Rechte und Pflichten zu beschränken. Dies ist auf- grund der heutigen Anforderungen der gemeindlichen Aufgaben, welche zu erfüllen sind, unausweichlich.³⁰

Gegenwertig wird in der Selbstverwaltung deren Sinn darin gesehen, eine große Orts- Sach- und Bürgernähe der Verwaltung in persönlicher und sachlicher Hinsicht zu ge- währleisten. Selbst das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass die gemeind- liche Selbstverwaltung vom „Ziel möglichster Bürgernähe und Bürgerbeteiligung“ ge- tragen werde und einen Ausgleich für die „Zurückhaltung, die der Verfassungsgeber bei der Zulässigkeit unmittelbar demokratischer Elemente auf Bundesebene“, darstel- le. Hierbei erscheint es naheliegend, diesem Anliegen durch eine weitreichende Einbe- ziehung vieler Bürger Rechnung zu tragen. Hierbei kommt zum Tragen, dass eine bür- gernahe Verwaltung am ehesten zu verwirklichen ist, wenn sich die Partizipationsmög- lichkeiten des Gemeindewohls nicht in der Legitimation der zahlenmäßig geringen Re- präsentanten durch Wahlen erschöpft, sondern ebenfalls weitere Chancen zur aktiven Einflussnahme auf die Kommunalpolitik bestehen.³¹

Diese Chancen der aktiven Einflussnahme sind im Prozess einer Gemeindefusion ausgiebig gegeben und stärken zudem weitreichend das Identifikations- und „Wir“ Gefühl der Bürger in den Fusionsgemeinden.

Dabei ist das Engagement für Aufgaben, welche Bürger direkt in ihrer unmittelbaren Nähe tangieren, leicht zu erreichen. Somit kann angenommen werden, dass eine über Wahlen hinaus gehende Partizipation kein der Selbstverwaltung antithetisches Modell ist, sondern dem Selbstverwaltungsgedanken eine weitreichende Geltung verschafft.³²

2.3 Definition der Gemeindefusion

Unter der Definition einer Gemeindefusion versteht man den Zusammenschluss von zwei bzw. mehreren Gemeinden zu einer neuen Gemeinde. Unter einer Fusion ist als wesentliches Merkmal die vollständige Aufgabe der Selbstständigkeit bzw. der Exis- tenz einer bzw. mehrerer Gemeinden zu verstehen. Es bestehen dabei folgende Grundformen:

- Zusammenschluss zu einer neuen Gemeinde (Regelfall, Gemeindefusion i. e. S.);
- Aufnahme einer Gemeinde durch eine andere im Sinne der Eingemeindung³³
- Eingliederung³⁴

Die Gemeindefusion bedeutet eine Änderung von Gemeindegrenzen. Gemäß § 16 Abs. 1 HGO können nur aus Gründen des öffentlichen Wohls Gemeindegrenzen geän- dert werden, Gemeinden aufgelöst werden oder Gemeinden neu gebildet werden. Da- bei sind die beteiligten Gemeinden und Landkreise vorher anzuhören.³⁵ Gebietsände- rungen können durch vielfältige Interessen berührt werden,³⁶ jedoch rechtfertigen Gründe des öffentlichen Wohls eine Gebietsänderung dann, wenn die Interessen der Allgemeinheit an einer Gebietsänderung die Interessen überwiegen, welche für einen unveränderten Gebietsbestand sprechen. Beispiele hierfür können z. B. die Stärkung der kommunalen Leistungs- und Verwaltungskraft, die Wahrung der örtlichen Verbundenheit der Einwohner oder eine Steigerung der Wirtschaftskraft sein.³⁷

Diese Faktoren sind zu Beginn des Gemeindefusionsprozesses mit Hilfe einer Mach- barkeitsstudie, welche durch die jeweiligen Magistrate bzw. Stadtverordnetenversamm- lungen der betroffenen Gemeinden beschlossen werden, zu analysieren. In einer Machbarkeitsstudie werden diverse Varianten vorgestellt. Darunter ist die gegenwärti- ge Situation der Gemeinde einer Variante der Gemeindefusion gegenübergestellt. Es werden diverse Schwerpunkte analysiert und verglichen, wie z. B. Finanzen, Schulden oder auch die Gemeindeorganisation, sowie Pflicht - und freiwillige Aufgaben der Ge- meinden.

Weiterhin ist optimaler Weise eine Projektorganisation vorzunehmen. Dabei können diverse Projektgruppen gebildet werden, die sich aus politischen Akteuren, Mandatsträgern, Behördenbeschäftigten und externen Personen, welche auch die Machbarkeitsstudie miterstellen, zusammensetzen. Diese Vielzahl von Personen ist für den Fusionsprozess zuständig. Sie tragen Informationen zusammen, beantworten Fragen der Bürger und erstellen Veröffentlichungen.³⁸

2.4 Phasen der Gemeindefusion

Gemäß Artikel 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) wird den Städten und Gemeinden ein verfassungsrechtlich garantiertes Recht aus Selbstverwaltung eingeräumt:

„ Den Gemeinden mu ß das Recht gew ä hrleistet sein, alle Angelegenheiten der ö rtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verant- wortung zu regeln. Auch die Gemeindeverb ä nde haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Ma ß gabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gew ä hrleistung der Selbstverwaltung umfa ß t auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen geh ö rt eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. “

Weitere Ausführungen zur Gewährleistung dieses Rechts sind in der Hessischen Landesverfassung (HVerf) in Artikel 137 zu finden. Hessische Kommunen haben dadurch das Recht, im Rahmen der Bundes- und Landesgesetze alle örtlichen Angele- genheiten eigenverantwortlich, jedoch unter demokratischer Mitwirkung der Bürger- schaft zu regeln. Die doppelte Selbstverwaltungsgarantie ist ebenfalls in der HGO niedergeschrieben. Gemäß § 2 HGO sind die Städte und Gemeinden in ihrem Gebiet ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen.³⁹

Voraussetzung für eine Gemeindefusion sind somit Städte und Gemeinden, welche das Recht auf kommunale Selbstverwaltung besitzen. Aus den genannten Rechtsgrundlagen lässt sich die Satzungshoheit ableiten. Die Fusionswilligen Gemeinden können somit Gesetze auf Gemeindeebene erlassen. Darunter fällt unter anderem die Hauptsatzung, oder die Haushaltssatzung, welche jedoch auch beschlossen und veröffentlicht werden muss. Kommunen unterliegen dabei der Rechnungsprüfung bzw. der Rechtsaufsicht. Weiterhin können Kommunen gemäß dem Gesetz über Kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) Aufgaben gemeinsam wahrnehmen.⁴⁰

Die Gründungsprozedur beginnt mit vorbereitenden Überlegungen, welche wie bereits im Kapitel 2.3 beschrieben - in der Machbarkeitsstudie enden. Im Zuge einer mögli- chen Fusion vereinbaren alle beteiligten Kommunen gem. § 16 Abs. 3 HGO in Verbin- dung mit § 17 HGO einen Grenzänderungsvertrag. Dieser Grenzänderungsvertrag benötigt die Zustimmung der Hälfte der gesetzlichen Vertreter der Gemeindevertre- tungen oder Stadtverordnetenversammlungen. Vor Beschlussfassung sind die be- troffenen Bürger zu hören. Die Anhörung der Bürger sowie die Beschlüsse der Kom- munalparlamente können gemäß § 16 Abs. 3 Satz 4 HGO durch einen Bürgerent- scheid mit einem vorangegangenen Bürgerbegehren ersetzt werden. Ein Bürgerent- scheid kann auch ohne ein Bürgerbegehren stattfinden, welches vorgegangen ist, wenn dies alle beteiligten Gemeindevertretungen oder Stadtverordnetenversammlun- gen jeweils mit zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Mandatsträger beschließen.⁴¹

Dieses Verfahren ist das sogenannte Vertreterbegehren. Seit dem 01. Januar 2016 wird der Gemeindevertretung die Möglichkeit eingeräumt, anstelle einer eigenen Entscheidung die Durchführung eines Bürgerentscheids zu beschließen.⁴²

Somit ist das Quorum für den Bürgerentscheid höher als das für den direkten Fusionsbeschluss, welcher einer Zustimmung durch die Hälfte der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter bzw. Stadtverordnetenversammlung bedarf.⁴³

Zwischen den benannten Verfahrensschritten sollten Bürgerversammlungen nach § 8 a HGO einberufen werden, um die Bürger direkt über den aktuellen Sachstand zu informieren, siehe hierzu auch Kapitel 3.1.1.

[...]

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¹ Vgl. HMdiS (Hrsg.), Gebietsreform, 2018.

² Vgl. Ebenda.

³ Vgl. Ebenda.

⁴ Vgl. Frankfurter Rundschau (Hrsg.), Auflösung der Lahn-Stadt vor 30 Jahren, 2009.

⁵ Vgl. HMdiS (Hrsg.), Gebietsreform, 2018.

⁶ Vgl. Land Hessen (Hrsg.), Land Hessen unterstützt freiwillige Gemeindefusion, 2016.

⁷ Vgl. Ebenda.

⁸ Vgl. Kompetenzzentrum für Interkommunale Zusammenarbeit, Kooperation für Hessen, o. J.

⁹ Vgl. Land Hessen (Hrsg.), Land Hessen unterstützt freiwillige Gemeindefusion, 2016.

¹⁰ Vgl. Hinterländer Anzeiger, Gemeinde-Fusion gescheitert, vom 12.10.2015, S.1.

¹¹ Vgl. Baier, Joachim / Gehlen, Göran, Oberzent wird neue Stadt in Hessen - diese Fusion hat geklappt, 2017.

¹² Vgl. Hessischer Rundfunk (Hrsg.), Studie empfiehlt Fusion von Vogelsberg-Gemeinden, 2017.

¹³ Vgl. Baier, Joachim / Gehlen, Göran, Oberzent wird neue Stadt in Hessen - diese Fusion hat geklappt, 2017.

¹⁴ Vgl. Thiele, Thomas, Bürgerversammlung zur möglichen Gemeindefusion: Feuerwehren bleiben - neue Postleitzahl, 2018.

¹⁵ Vgl. Baier, Joachim / Gehlen, Göran, Oberzent wird neue Stadt in Hessen - diese Fusion hat geklappt, 2017.

¹⁶ Vgl. HMdIS (Hrsg.), Gebietsreform, 2018.

¹⁷ Vgl. Neues-Deutschland (Hrsg.), Gemeindefusionen im Nordosten immer seltener, 2016.

¹⁸ Vgl. Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.), Gemeinde-Leitbildgesetz, vertragliche Gemeindefusionen, 2018.

¹⁹ Vgl. Luzerner Zeitung (Hrsg.), 2018 verschwinden 33 Schweizer Gemeinden, 2018.

²⁰ Vgl. Trembinski, Jonas, 2018, Vier Dörfer, eine Zukunft, online: zdf.de.

²¹ Vgl. Kaminski, Der Maßstab ist die Zufriedenheit der Bürger, Oberhessische Zeitung vom 01.03.2018, S. 23

²² Vgl. Ebenda.

²³ Vgl. Kaminski, Der Maßstab ist die Zufriedenheit der Bürger, Oberhessische Zeitung vom 01.03.2018, S. 23.

²⁴ Vgl. Land Hessen 2016 (Hrsg.), Land Hessen unterstützt freiwillige Gemeindefusion.

²⁵ Vgl. Ebenda.

²⁶ Vgl. Baier, Joachim / Gehlen, Göran, Oberzent wird neue Stadt in Hessen - diese Fusion hat geklappt, 2017.

²⁷ Vgl. Hinterländer Anzeiger, Gesundheitszentren, vom 06.03.2018, S. 5.

²⁸ Vgl. Trembiniski, Jonas, Vier Dörfer, eine Zukunft, 2018.

²⁹ Vgl. Auel, Juri / Stock, Luisa, Zweiter Teil des OL-Interviews mit Kanzleramtschef Dr. Helge Braun, 2018.

³⁰ Vgl. Spies, 1998, S. 49.

³¹ Vgl. Spies, 1998, S. 49 ff.

³² Vgl. Ebenda.

³³ Vgl. Kettinger 2004, Gemeindefusion - ein Thema mit vielen Facetten, S. 3.

³⁴ Vgl. Unger 2012, § 16, Rn. 2.

³⁵ Vgl. Unger 2012, § 16, Rn. 3.

³⁶ Vgl. Unger 2012, § 16, Rn. 4.

³⁷ Vgl. Unger 2012, § 16, Rn. 5.

³⁸ Vgl. Oberzent 2015, Machbarkeitsstudie S. 17.

³⁹ Vgl. Oberzent 2015, Machbarkeitsstudie S. 21.

⁴⁰ Vgl. Ebenda.

⁴¹ Vgl. Oberzent 2015, Machbarkeitsstudie S. 27 ff.

⁴² Vgl. Land Hessen (Hrsg.), Bürger- und Vertreterbegehren, 2018.

⁴³ Vgl. Oberzent 2015, Machbarkeitsstudie S. 27 ff.