Der Mechanismus und die Schwierigkeiten von Price-Cap-Regulierung

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungs- und Symbolverzeichnis

1 Einleitung

2 Regulierung
2.1 Einordnung
2.2 Natürliche Monopole
2.3 Ramsey-Preise
2.4 Möglichkeiten der Preisregulierung

3 Price-Cap-Regulierung.
3.1 Überblick
3.2 Der Price-Cap-Mechanismus
3.2.1 Die Anwendung bei einem Einproduktunternehmen
3.2.2 Die Erweiterung auf Mehrproduktunternehmen
3.3 Die Festlegung des X-Faktors im Zeitablauf
3.3.1 Schwierigkeiten der Regulierungsbehörde
3.3.2 Auswirkungen und strategisches Verhalten
3.3.3 Erweiterung der Price-Cap Formel durch cost pass-trough
3.4 Praktische Erfahrungen mit der Price-Cap-Regulierung

4 Schlussbetrachtung

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung A1: Natürliches Monopol bei zwei Unternehmen

Abbildung A2: Verluste bei der Realisierung der first-best Lösung

Abbildung A3: Wohlfahrtsverlust bei der Realisierung von Ramsey-Preisen

Abbildung A4: Langfristige Investitionen und Regulierung

Abbildung A5: Kostenverläufe von Elektrizitätswerken

Symbol- und Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„(...) In einem Monopolmarkt muss die Regulierungsbehörde und nicht der private Monopolist die Preise festsetzen“^[1], Alois Rhiel (CDU), hessischer Wirtschaftsminister zur momentanen Diskussion über geplante Strompreiserhöhungen.

Die Versorgung mit Infrastruktur, also z.B. Gas, Wasser, Strom oder Telekommunikation, ist für jeden Menschen notwendig und für den Konsum dieser Güter muss ein gewisser Anteil des monatlichen Budgets aufgewendet werden, so dass Preiserhöhungen oftmals öffentliche Diskussionen hervorrufen. Der Staat hat dabei ein Interesse, sowohl die Versorgung sicher zu stellen als auch mit Hilfe von sozialen Preisstrukturen zu gewährleisten, dass für jeden der Zugang möglich wird. Das Angebot dieser Güter erfolgte in Deutschland früher oftmals durch staatliche Monopolisten, die heute teilweise privatisiert wurden aber in ihrer Preisfestlegung weiterhin einer staatlichen Aufsicht unterliegen.^[2] Doch in welcher Art und Weise sind solche Eingriffe möglich bzw. gerechtfertigt ohne bisherige Netzbetreiber in ihrer Existenz zu ge-fährden und wie kann Wettbewerb zwischen den Anbietern ggf. solche Eingriffe ersetzen? Diese Problematik ist bei jeder Form von Regulierung möglichst optimal zu lösen.^[3] Das o.g. Zitat stellt eine mögliche Vorgehensweise dar. Im Rahmen dieser Arbeit soll zunächst Regulierung im Allgemeinen betrachtet werden (vgl. Kap. 2), wobei nach der Beschreibung von natürlichen Monopolen sowie einer second-best Lösung in Form von Ramsey-Preisen besonders verschiedene Varianten der Preisregulierung kurz vorgestellt werden. Der Schwerpunkt liegt auf der Darstellung der Preisregulierung mit Hilfe von Price-Caps (PC) bei netzgebundenen Infrastrukturen (vgl. Kap. 3), bei dem die Preise durch das Setzen von Obergrenzen reguliert werden. Dabei wird der Mechanismus, die Schwierigkeiten bei der ex ante Festlegung von Produktivitätsverbesserungen sowie die bisher gesammelten Erfahrungen aufgezeigt.

2 Regulierung

2.1 Einordnung

Regulierung bedeutet staatliches Eingreifen in den Entscheidungsraum von Marktteilnehmern aufgrund von öffentlichen Beweggründen.^[4] Doch warum sind solche Aktionen notwendig? Bei vollständiger Konkurrenz agieren unzählige Wettbewerber auf demselben transparenten Markt, der durch keinen Teilnehmer dominiert wird. Dadurch ergibt sich ein optimales Ergebnis im Sinne von Pareto, denn die Preise entsprechen den Grenzkosten und damit wird eine maximale Wohlfahrt erreicht.^[5] Leider ist die Vorstellung des Polypols ein Modell und in der Realität sind eher Formen von Marktversagen anzutreffen. Dies entsteht z.B. durch natürliche Monopole, bei denen mit zunehmenden Skalenerträgen die Durchschnittskosten konstant bei steigender Produktionsmenge sinken, wodurch der Markteintritt für Kon-kurrenten erschwert wird.^[6] Gerade bei netzabhängigen Infrastrukturen, wie Strom, Gas, Wasser oder Telekommunikation, ist eine solche Marktform anzutreffen. Dies stellt neben der Minderversorgung mit öffentlichen Gütern, Ausübung von Marktmachtmissbrauch oder die Belastung Dritter mit externen Effekten eine Form von Marktversagen dar, wodurch der Allgemeinheit Wohlfahrtsverluste entstehen, die der Staat versucht mit Hilfe seiner Regulierungspolitik zu reduzieren.^[7]

Wie ist staatliche Regulierung gekennzeichnet? Unternehmen, aber auch Privatpersonen sind von dem Eingreifen des Staates in vielen verschiedenen Bereichen des Alltags berührt. So unterliegen Produktqualitäten, Gesundheitsschutz oder Arbeitssicherheit einer staatlichen Aufsicht. Besonders entscheidend ist aber die Regulierung von Preisen, Mengen oder der Anzahl der Marktteilnehmer.^[8] Dabei wird zwischen einer ex ante Regulierung und einer ex post Aufsicht unterschieden. Beides ist in Deutschland anzutreffen. So unterliegen die Tarife der Deutschen Telekom AG (DTAG) der vorherigen Genehmigung der Regulierungsbehörde für Telekom und Post (RegTP). Im Gegensatz dazu brauchen bisher Strom- oder Gasanbieter ihre Preise nicht genehmigen lassen, aber im Nachhinein kann das Bundeskartellamt einen Marktmissbrauch feststellen.^[9][10]

2.2 Natürliche Monopole

Wie in Kap. 2.1 schon angedeutet, entstehen natürliche Monopole, wenn ein Unternehmen als Monopolist jede Menge eines Gutes effizient im Gegensatz zu Oligopol- oder Polypol-situationen herstellen kann. Dies ergibt sich bei einem Einproduktunternehmen durch economies of scale und bei einem Mehrproduktunternehmen durch economies of scale sowie economies of scope. Gerade bei netzgebundenen Infrastrukturen entstehen erhebliche Kosten beim Aufbau dieser Netze z.B. Errichtung von Kraftwerken oder Vermittlungsstationen bzw. die folgende Verbindung mit den Endkunden. Diese Aufwendungen werden dem ent-stehenden Output angerechnet, so dass jede Einheit bei einer Vollkostenrechnung zur Deckung der Fixkosten beiträgt. Steigt nun die produzierte Menge konstant an, nimmt der Fixkostenanteil je Einheit proportional ab. Dadurch sinken die Durchschnittskosten, und die Skalenerträge nehmen zu. Aufgrund der Menge hat dabei ein Monopolist bei konstant fallenden Kostenverläufen zu jeder Zeit geringere Durchschnittskosten als bei einer Auf-teilung des Marktes. Neben den Skalenerträgen stellt die Anfangsinvestition sowohl eine Hürde für den Markteintritt als auch den Marktaustritt dar. Potenzielle Wettbewerber scheuen diese Aufwendungen und Marktteilnehmer wollen die „versunkenen“ Kosten solange wie möglich nutzen. Wirken diese beiden Tatsachen zusammen, entstehen natürliche Monopole.^[11]

In der Realität sind Einproduktunternehmen selten, aber natürliche Monopole können sich auch bei Mehrproduktunternehmen ergeben. Denn zum einem wirken auch hier zunehmende Skalenerträge bei steigenden Output und zum anderem sind daneben Verbundeffekte möglich. Diese entstehen, wenn Einrichtungen in einem Unternehmen z.B. Maschinen für die Her-stellung mehrer Produkte verwendet werden können. Durch economies of scope verringern sich die Kosten im Vergleich zur der getrennten Produktion durch unterschiedliche Firmen. Wirken im Mehrproduktfall sowohl economies of scale als auch scope sind die Durchschnitts-kostenkurven beider Produkte subadditiv, und es existiert ein natürliches Monopol, das aber auch durch nur einer der beiden Effekte entstehen kann.^[12] Wie in Abb. A1 zu sehen ist, muss dies nicht konstant für jede Outputmenge gelten, ab Q* sind die Wirkungen eines natürlichen Monopols aufgehoben, da aufgrund abnehmender Skalenerträge AC ansteigt und die beiden Durchschnittskurven somit nicht mehr subadditiv sind. Doch warum stellen natürliche Monopole eine Form von Marktversargen dar?

Bei vollständiger Konkurrenz werden Güter zu einem Preis, der den Grenzkosten entspricht, angeboten, wodurch sich eine pareto-optimale Kombination von Menge und Preis ergibt und sowohl Produzenten- als auch Konsumentenrente maximiert werden. Dies kennzeichnet eine „first-best“ Situation. In einem natürlichen Monopol ist die first-best Lösung bei Angebot aller Güter zum gleichen Preis nicht erreichbar, da das entsprechende Unternehmen, wie in Abb. A2 zu erkennen, einen permanenten Verlust in Kauf nehmen müsste. Mit Hilfe von Preisdifferenzierung könnte dieser allerdings verringert werden. Dies bedingt aber die Kenntnis der genauen Zahlungsbereitschaften der Konsumenten.

Mit zunehmenden Skalenerträgen sinken die Durchschnittskosten, wobei die Grenzkosten

konstant unterhalb dieser Kurve verlaufen. (vgl. Abb. A3) Die optimale Kombination von Preis und Menge ergibt sich beim Schnittpunkt von Nachfrage- und Durchschnitts-kostenkurve. Diese auch „second-best“ genannte Lösung^[13] wird in Kap. 2.3 noch näher erläutert.

Insgesamt kann bei natürlichen Monopolen ein Wohlfahrtsverlust (vgl. graues Dreieck in Abb. A3) aufgrund elastischer Nachfrage sowie konstant fallenden Kostenkurvenverläufen entsprechend Abb. A3 entstehen, da im Vergleich zu first-best eine geringere Menge zu einem höheren Preis angeboten wird. Der Preis liegt oberhalb der Grenzkosten, und es entsteht eine allokative Ineffizienz. Die vorhandenen Ressourcen werden nicht optimal eingesetzt, und die Konsumenten müssen dies in Form von höheren Preisen bezahlen. Außerdem wird auch nur ein suboptimaler Output erreicht, so dass gerade bei Infrastrukturgütern die Gefahr der Minderversorgung besteht, indem z.B. nur in lohnenden Ballungsgebieten investiert wird.^[14] Zwar kann ein Monopolist die Preise nicht unendlich erhöhen, da sonst potenzielle Wettbewerber durch Gewinnmöglichkeiten angelockt werden. Aber der Erste auf dem Markt kann durch die zunehmenden Skalenerträge jederzeit seinen Preis unterhalb der Grenzkosten möglicher Konkurrenten senken, was einen Marktzutritt gerade bei hohen Anfangs-investitionen meist unmöglich macht. Dadurch wird dann ein Wohlfahrtsverlust verursacht.^[15]

2.3 Ramsey-Preise

Bei einem natürlichen Monopol kann die first-best Lösung nicht erreicht werden (vgl. Kap. 2.2), weiterhin wurde in Abb. A3 eine second-best Lösung ersichtlich, bei der der Preis den Durchschnittskosten entspricht und das Unternehmen kostendeckend arbeitet. Dieser Punkt ist bei einer konstant fallenden Nachfragekurve und einem Einproduktunternehmen sehr einfach bestimmbar. Komplizierter wird das Finden einer Preis-/Mengenkombination, die den geringsten Wohlfahrtsverlust bei gleichzeitiger Deckung der Unternehmenskosten aufweist, wenn die Nachfragekurve elastische oder unelastische Bereiche aufweist und von dem Unternehmen mehr als ein Produkt hergestellt wird. Der Mathematiker Frank P. Ramsey forschte um 1920 nach optimalen Steuersätzen. Diese Überlegungen griffen Baumol und Bradford 1970 auf und entwickelten das Konzept der Ramsey-Preise.^[16] Das Ergebnis lässt sich durch

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten (1)

mit dem Preis des Gutes i (Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten), den Grenzkosten des Gutes i (Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten), der Elastizität der Nachfrage (ei) und der Konstanten (Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten) ausdrücken. Auf die Herleitung der Formel soll hier verzichtet werden. Sind die Nachfragekurven der Produkte linear sowie unabhängig von-einander, kann (1) angewendet werden. Dies bedeutet, dass zur Erreichung der Kostendeckung der Aufschlag auf die Grenzkosten bei unelastischer Nachfrage höher ausfallen kann als bei elastischer Nachfrage, wobei die jeweilige prozentuale Abweichung von der first-best Lösung bei allen Produkten gleich ist. Durch die Verwendung von Ramsey-Preisen ergibt sich eine den Wohlfahrtsverlust minimierende second-best Lösung^[17], wofür sowohl die Nachfragefunktion der Verbraucher als auch die Kostenfunktion der Unternehmen bekannt sein muss.^[18]

2.4 Möglichkeiten der Preisregulierung

Zur Überwindung des Marktversagens kann der Staat gerade bei öffentlichen Gütern regulierend in den Markt eingreifen (public interest theorie)^[19], indem er selbst als Unternehmer auftritt oder die Preisgestaltung der Unternehmen mitbestimmt.^[20] Reine öffentliche Güter sind durch die Nichtanwendbarkeit von Ausschluss- oder Rivalitätsprinzip gekennzeichnet. Im Bereich der netzbasierenden Infrastruktur besteht der Output aus Mautgütern, wo zwischen den Konsumenten Nichtrivalität herrscht, diese aber von der Benutzung ausgeschlossen werden können.^[21] In Deutschland wurde bis ca. Anfang der 90er Jahre fast jede Form von Infrastruktur mit Hilfe öffentlicher Unternehmen sichergestellt, z.B. kommunale Energieversorger. In den USA agieren meist private Unternehmen auf dem Markt, in deren Preisgestaltung durch verschiedene Mechanismen eingegriffen wird, um den Wohlfahrtsverlust zu minimieren.^[22] Dort liegt auch der Ursprung der Preisregulierung, als zunächst ein Gerichtsurteil 1877 dem Staat Illinois erlaubte, die Mietpreise von Lagerhäusern mit zu regeln und anschließend der Interstate Commerce Act 1878 die Preisregulierung von netzgebundener Infrastruktur (Eisenbahnen) ermöglichte.^[23] Als erstes Regulierungsinstrument etablierte sich die Rendite- bzw. “rate of return“-Regulierung. Um die in Kap. 2.3 beschriebenen nötigen Informationen besonders über die Kostenfunktion eines Unternehmens zur Erreichung von Ramsey-Preisen zu erhalten, wurde praktisch eine ex post Kontrolle durchgeführt. Wollte ein Unternehmen seine Preise erhöhen, musste es bei einer Regulierungsbehörde für eine abgelaufenen Zeitraum (meist ein Jahr), anhand von Unterlagen darlegen, dass die bisherigen Preise zu gering sind. Anhand dieser Informationen erfolgt die Festlegung der neuen Preise, indem zunächst die betriebsnotwendigen Kosten für die weitere Entscheidungsfindung identifiziert werden und eine angemessene Kapitalrentabilität aus Kapitalmarktzins sowie eine individuelle Risikoprämie festgelegt wird.^[24] Die folgende Gleichung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten (2)

mit dem Preis für Gut i (Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten), der Menge des Gutes i (Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten), den Betriebskosten (Kb), dem Kapitalstock (KS) und die sich darauf beziehende Rendite (s) kennzeichnet diesen Mecha-nismus, wobei der Kapitalstock aus den Anschaffungskosten abzüglich Abschreibungen besteht.^[25]

Averch und Johnson haben 1962 in einem relativ theoretisch-abstrakten Modell gezeigt, dass Unternehmen, die einer rate of return-Regulierung unterliegen, im Vergleich zu nicht regulierten Firmen einen sehr viel höheren Kapitaleinsatz für die Produktion aufweisen. Das Kapital/Arbeitsverhältnis ist ineffizient, da dieselbe Produktionsmenge mit weniger Kapital sowie mehr Arbeit insgesamt zu geringeren Kosten herstellbar wäre.^[26] Empirisch konnte dieser Averch-Johnson-Effekt nicht immer bestätigt werden: dies liegt vor allem auch an der sehr strikten, theoretischen Modellausgestaltung, in der die erlaubte Kapitalrentabilität immer der ex post erzielten Kaptitalrentabilität entspricht.^[27] Das Marktversagen kann mit diesem Mechanismus nicht vollständig überwunden werden, denn die asymmetrische Informations-verteilung, welche als Principal-Agent-Problematik darstellbar ist - mit dem Unternehmen als Agenten und der Regulierungsbehörde als Principal - ist zu groß.^[28]

In Europa ist die Kostenzuschlagsregulierung als eine andere Form der Renditebegrenzung gebräuchlich. Hier wurde den Unternehmen ein Zuschlag auf die Durchschnittskosten zugestanden und nur in großen Abständen erfolgte eine Begutachtung dieses Zuschlages. In der Zwischenzeit wurden die Preise analog zu den Kostensteigerungen angepasst. Doch auch bei diesem Modell treten wie bei rate of return-Regulierung Ressourcenverschwendungen auf, indem vor allem die Kosten durch zu viel Personal oder Prachtbauten unnötig erhöht werden.^[29] Vogelsang und Finsinger stellten 1979 einen Mechanismus zur Regulierung von Mehrproduktunternehmen auf. Hierbei wurde die Informationsasymmetrie zwischen Unternehmen und Regulierungsbehörde ausdrücklich mit eingebaut, indem der Regulierer Informationen über Kosten sowie Nachfrage von den Unternehmen anforderte. Ziel war das Erreichen einer second-best Lösung in Form von Ramsey-Preisen. Doch dabei traten die schon bei den anderen beiden Renditeregulierungsformen bekannten Probleme auf: der Monopolist offenbart nicht seine wahre Kostenfunktion und neigt zu Verschwendungen innerhalb des Produktionsprozesses.^[30]

[...]

^[1] Süddeutsche Zeitung, Nr. 216, Seite 21 vom 17.09.2004.

^[2] Vgl. hierzu Blankart (1998), S. 427- 438.

^[3] Vgl. hierzu Knoll (2001), S. 1f.

^[4] Vgl. hierzu Chang (1997), S. 704.

^[5] Vgl. hierzu Viscusi et al (1997), S. 2f.

^[6] Vgl. hierzu Neumann (2000), S. 190.

^[7] Vgl. hierzu Knoll (2001), S. 3f.

^[8] Vgl. hierzu Viscusi et al (1997), S. 1f sowie S. 308.

^[9] Vgl. hierzu Haucap und Kruse (2004), S. 266f.

^[10] Ab 2005 übernimmt die RegTP die Aufsicht über die Energieanbieter in Deutschland. Dabei sieht der Gesetzentwurf bisher eine nachträgliche Missbrauchsaufsicht vor. Bis 2007 soll entschieden werden, ob nicht doch eine ex ante Regulierung für diesen Sektor eingeführt werden soll. Vgl. Handelsblatt vom 31.08.2004.

^[11] Vgl. hierzu Train (1994), S. 5-7.

^[12] Vgl. hierzu Viscusi et al (1997), S. 353-358.

^[13] Vgl. hierzu Train (1994), S. 12-17.

^[14] Vgl. hierzu Brunekreeft (2000), S. 4f.

^[15] Vgl. hierzu Schmidt (2001), S. 36f.

^[16] Vgl. hierzu Borrmann und Finsinger (1999), S. 163-168.

^[17] Vgl. hierzu Viscusi et al (1997), S. 365-367.

^[18] Vgl. hierzu Borrmann und Finsinger (1999), S. 342.

^[19] Die public interest Theorie setzt voraus, dass Regulierung kostenlos ist, der Regulierer ohne Eigeninteresse handelt und das Marktversagen durch den Eingriff überwunden werden kann.

^[20] Vgl. hierzu Knieps (2000), S. 2.

^[21] Vgl. hierzu Blankart (1998), S 58-60.

^[22] Vgl. hierzu Borrmann und Finsinger (1999), S. 342.

^[23] Vgl. hierzu Viscusi et al (1997), S. 311f.

^[24] Vgl. hierzu Borrmann und Finsinger (1999), S. 343f.

^[25] Vgl. hierzu Viscusi et al (1997), S. 378.

^[26] Vgl. hierzu Train (1994), S. 19-21.

^[27] Vgl. hierzu Borrmann und Finsinger (1999), S. 353-355.

^[28] Vgl. hierzu Knieps (2000), S. 3-5.

^[29] Vgl. hierzu Borrmann und Finsinger (1999), S. 356-365.

^[30] Vgl. hierzu Vogelsang und Finsinger (1979), S. 157-170.