Lobbyismus. Betrachtung direkter Einflussnahme auf die Bundesgesetzgebung in der Schweiz

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einführende Darlegung

B. Verfahren der Rechtsetzung
I. Impul sgebung
1. Bundesrätliches Initiativrecht
2. Parlamentarisches Initiativrecht
3. Weitere Initi ativrechte
II. Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs
1. Federführung des Bundesrates
2. Federführung der parlamentarischen Kommission
III. Vernehmlassungsverfahren
1. Verfahren
2. Zweck der Vernehmlassung
3. Kritische Einwände
IV. Parlamentarisches Verfahren
1. Verfahren
2. Modifikation des Erlassentwurfs
3. Beschlussfassung durch die Räte
V. Das Referendumsverfahren
VI. Publikation

C. Organe der Rechtsetzung
I. Parlament und Kommissionen
II. Regierung und Verwaltung
III. Räumlichkeiten der Rechtsetzungsorgane

D. Politische Interessenvertretung
I. Private Akteure im Gesetzgebungsverfahren
1. Politische Parteien
2. Expertengremien
3. Interessen- und Lobbygruppen
II. Lobbying
III. Weitere Begrifflichkeiten des Lobbyismus
1. Der Lobbyist
2. Lobbyarbeit
3. Adressaten von Lobbying

E. Rechtliche Rahmenbedingungen des Lobbyismus
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben
1. Vereinigungsfreiheit
2. Kommunikationsfreiheit
3. Gewaltenteilung
4. Instruktionsverbot nach Art. 161 Abs. 1 BV
II. Anwendbare Strafnormen bei Lobbying
1. Korruptionstatbestände nach Art. 322ter - 3220cties StGB
2. Privatbestechung
III. Verantwortlichkeit von Amtsträgem

F. Lobbyismus und rechtsstaatliche Prinzipien
I. Lobbyismus und Öffentlichkeit
II. Lobbyismus und Demokratie
III. Lobbyismus und Gemeinwohl
IV. Lobbyismus und Legitimation
V. Forderungen nach mehr Transparenz
1. Begründungspflicht im Vemehmlassungsverfahren
2. Transparenzvorschriften für Lobbyisten
3. Cooling off-Periode
4. Revision des Korruptionsstrafrechts

G. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Die nachfolgend aufgeführten Publikationen werden, wo nicht anders vermerkt, mit dem Nachnamen des der Verfasserin oder der Verfasserinnen sowie entweder mit Paragraph, Sei­tenzahl oder Randnote zitiert. Haben mehrere Publikationen derselben Verfasserin oder des­selben Verfassers Eingang in die vorliegende Untersuchung gefunden, gibt die Zitierangabe oder das unterstrichene Wort den weiterführenden Hinweis.

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Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einführende Darlegung

Die Entstehung der Gesetze folgt jahrzehntelangen, in den Gemeinwesen gelebten Traditio­nen und Praktiken, die nun in den Fokus der Rechtswissenschaften gerückt werden. Die Rechtsetzungslehre ist eine herausfordernde Disziplin der Rechtswissenschaften. Die Recht­Setzungsmethodik und die Rechtsetzungstechnik setzen sich mit dem Rechtsetzungsprozess und seinen Instrumenten auseinander, um insbesondere die Qualität der Gesetze zu erhöhen sowie die Quantität der Gesetze in einem vernünftigen Mass zu halten, aber auch um den Ge­setzgebungsprozess zu optimieren. Die Gesetze werden in der Schweiz gemeinsam von Legis­lative und Exekutive erarbeitet und beschlossen. Die vorliegende Untersuchung setzt sich mit dem schweizerischen Gesetzgebungsverfahren auseinander und identifiziert weitere beteiligte und einwirkende Akteure. Die Legislative besteht aus vom Volk gewählten Parlamentariern, welche als Vereinigte Bundesversammlung den Bundesrat wählen und dabei die Regeln der Konkordanz beachten. Das Hauptaugenmerk dieser Untersuchung liegt auf den rechtlichen Vorgaben für die an der Gesetzgebung beteiligten öffentlich-rechtlichen und privaten Akteu­ren. Die Gesetzgebung vollzieht sich also zwischen geschichtlichen Traditionen, politischen Interessen, juristischer Legalität und demokratischer Legitimation.¹

Bereits im Jahr 1983 konstatierte Tschäni, dass in der Gesellschaft die Gewissheit über­hand nehme, wonach eine Elite von wenigen Meinungsführern und Interessenverbänden die halbdirekte Demokratie überspiele.² Die starke Vermischung zwischen staatlichen und priva­ten Kräften habe zu einer Veränderung der schweizerischen Demokratie und zu verbreitetem Misstrauen geführt, weshalb sich die Öffentlichkeit Volksvertreter im Parlament wünsche, obwohl das System Interessenvertreter aus ihnen mache. "Konkordanzkultur" sei der euphe- misierte Begriff für die Beherrschung der staatlichen Entscheidungsfindung durch die führen­den gesellschaftlichen und politischen Eliten.³ Zu dieser politischen Elite gehören heutzutage primär die Wirtschaftsverbände.⁴ Weil die Politik die Rahmenbedingungen für das Wirtschaft­liehe Fortkommen von Personen und Unternehmen gesetzlich festlegt, gibt es viele Interes­senten politischer Einflussnahme.⁵ Trotz dieser Kenntnisse hat es bisher keine ausdrückliche Regulierung von "Lobbyismus" in der Schweiz gegeben. Ob diese nicht bereits überfällig ist, klärt die vorliegende Arbeit ab.

"Lobbyismus" ist in der politischen Berichterstattung präsent, mit Antipathie oder Vorur­teilen konnotiert und wird kontrovers diskutiert.⁶ Der Mythos des Lobbyisten, der im Verhör­genen politische Entscheidungen im Sinn seines Auftraggebers beeinflusst, bestimmt die Wahrnehmung der politischen Öffentlichkeit. Lobbying wird gedanklich mit finanzieller Ein­flusskraft verbunden, was Chancenungleichheit sowie Ungerechtigkeit impliziert. "Lobbyis­mus" tritt mit einer Aura der Macht auf, welche gerne mystifiziert wird.⁷ Die Interessen in einer Gesellschaft formieren sich in Interessengruppen und versuchen so die Inhalte der Staat­liehen Politik zu bestimmen. Politische Parteien hingegen vertreten vielschichtige Interessen. In der schweizerischen Demokratie hat jeder Bürger eine gleichwertige Stimme. Es entschei­det die Mehrzahl der Stimmen und nicht das eingesetzte Kapital. Transparente Institutionen ermöglichen die Kontrolle der staatlichen Handlungen und sind Bedingung für die politische Verantwortlichkeit. Aufgrund fehlender Transparenz entzieht sich "Lobbyismus" der gesell­schaftlichen Kontrolle, weshalb der Aufklärungsbedarf gross ist.⁸ Im Rahmen der vorliegen­den Untersuchung werden die juristische Problemen identifiziert und bearbeitet.

Zunächst wird das Verfahren der Rechtsetzung auf Bundesebene dargestellt, damit die be­vorzugten Pforten der politischen Einflussnahme von Interessenorganisationen aufgezeigt werden können. Sodann werden die Organe der Rechtsetzung mit ihren Rechten und Pflichten dargestellt, weil sie die Adressaten des Lobbying darstellen. Die Arbeit widmet sich dann der politischen Interessenvertretung und erarbeitet eine rechtliche Qualifizierung ihrer Organisa­tions- sowie Handlungsformen. Anschliessend werden die Vorgaben, die sich aus den aktuel­len rechtlichen Rahmenbedingungen für Lobbying ergeben, dargelegt. Durch die rechtliche Qualifizierung kann die Prüfung der Vereinbarkeit von "Lobbyismus" mit rechtsstaatlichen Prinzipien erfolgen und eine Betrachtung aus demokratietheoretischer Perspektive ermögli­chen. Diese Erörterung ermöglicht eine differenzierte Kritik und begründete Verbesserungs­Vorschläge für die aktuellen Rechtsgrundlagen des Gesetzgebungsprozesses.

?. Verfahren der Rechtsetzung

Die Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft⁹ regelt im dritten Abschnitt (Zuständigkeiten) des zweiten Kapitels (Bundesversammlung) des fünften Titels (Bundesbe­hörden) die Kompetenzen der eidgenössischen Räte. Eine abschliessende Aufzählung der Er­lassformen ist aus Art. 163 BV ersichtlich, wonach die Akte der Bundesversammlung die Form des Bundesgesetzes¹⁰, der Parlamentsverordnung oder des Bundesbeschlusses anneh­men dürfen.¹¹ In Abgrenzung zur dringlichen Gesetzgebung nach Art. 165 BV bezieht sich die nachfolgende Darstellung nur auf den ordentlichen Prozess zur Ausarbeitung und zum Erlass eines Bundesgesetzes.¹² Die Darstellung des ordentlichen Gesetzgebungsprozess er­leichtert die Fassbarkeit des Phänomens "Lobbyismus". Sind die lobbyisti sehen Einflussmög­lichkeiten lokalisiert, kann eine rechtliche Beurteilung derselben vorgenommen werden.¹³

Gemäss Art. 164 Abs. 1 Satz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Diese Verfassungsnorm besitzt eine rechtsstaatliche und eine demokratische Funktion,¹⁴ weil sie das Gesetzgebungsorgan ans Gesetz bindet und um eine repräsentative Legitimation des Gesetzes besorgt ist. Was unter Wichtigkeit zu ver­stehen ist, ist eine Debatte der Normstufe,¹⁵ was die Gewaltenteilung betrifft.¹⁶ Als rechtset­zend gelten nach Art. 22 Abs. 4 PariG¹⁷ Bestimmungen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festle­gen. In welcher Phase des Gesetzgebungsprozesses lobbyistische Einflussnahme betrieben wird, hängt von der konkreten Vorlage ab und der Frage, ob diese befördert oder verhindert werden soll.¹⁸ Zunächst widmet sich diese Arbeit der Impulsgebung. Nach der vorparlamenta­rischen wird die parlamentarische Phase erörtert, bevor auf das Referendumsverfahren einge­gangen und die Publikation von Gesetzen dargestellt werden.

I. Impulsgebung

Nach Art. 160 und Art. 181 BV steht jedem Ratsmitglied, jeder Fraktion¹⁹, jeder parlamenta­rischen Kommission²⁰, jedem Kanton und dem Bundesrat das Recht zu, der Bundesversamm­lung Initiativen zu unterbreiten, womit der Gesetzgebungsprozess in Gang gebracht wird.²¹ Politische Impulse sind vom Initiativrecht zu unterscheiden, welches rechtlich verbindlich zur Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs verpflichtet. Mitglieder der Bundesversammlung kön­nen zudem mit den Instrumenten der Motion²² und des Postulats²³ den Bundesrat zur Aus­Übung seines Initiativrechts oder zu einer Berichterstattung über die Notwendigkeit einer Re­gulierung verpflichten.²⁴ Informelle Anstösse, wie Eingaben von politischen Parteien, Verbänden oder anderen Organisationen, sind unverbindlich und sind dem daraufhin tätig­werdenden Organ zuzurechnen.²⁵ Wird eine Petition eingereicht, so beschliesst die Kommis­sion gemäss Art. 127 ParlG über die Umsetzung in der Form der parlamentarischen Initiative oder eines anderen Vorstosses. Das Recht, das Rechtsetzungsverfahren einzuleiten, dient der inhaltlichen Beeinflussung künftiger Normen und der Bestimmung der politischen Agenda²⁶

1. Bundesrätliches Initiativrecht

Das Initiativrecht des Bundesrates umfasst das Unterbreiten von Erlassentwürfen, die Leitung des Vorverfahrens der Gesetzgebung und das Antragsrecht in Verhandlungen der Bundesver- Sammlung.²⁷ Weil eine erhebliche Anzahl vor allem von umfangreichen und inhaltlich kom­plexen Erlassen vom Bundesrat initiiert werden, hat das bundesrätliche Initiativrecht nach Gächter eine praktisch herausragende Bedeutung.²⁸ Das Initiativrecht ermöglicht es dem Bundesrat, der Bundesversammlung eine Vorlage zu unterbreiten und diese zu verpflichten, sich damit zu beschäftigen,²⁹ was ihn gemäss Sägesser zum vollwertigen Organ der pariamen- tarischen Rechtsetzung macht.³⁰ Der Bundesrat übt das Initiativrecht gemäss Art. 12 Abs. 1 RVOG³¹ als Kollegium aus und versucht in diesem Entscheidungsprozess einen Kon­sens zu finden.³² Da gemäss Art. 21 RVOG die Verhandlungen des Bundesrates und das Mit­berichtsverfahren unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattflnden, ist einerseits unklar, welche Interessen in die Entscheidung einfliessen. Andererseits schützen vertrauliche Beratungen vor Lobbying³³, da von Interessengruppen unabhängig verhandelt werden kann und sich das Gremium nicht öffentlich oder politisch rechtfertigen muss. Für die Ausübung des Initiativ­rechts gibt die Regierung inhaltliche Ziele vor und nimmt somit bereits im Vorb er ei tungs sta- diurn politische Weichenstellungen vor. Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse in der Regel gestützt auf schriftliche Anträge nach abgeschlossenem Mitberichtsverfahren (Art. 3 Abs. 1 RVOV³⁴ ). Das Mitberichtsverfahren bezweckt die Vervollständigung des Inhalts einer Vorlage, indem das federführende Amt gemäss Art. 4 Abs. 1 RVOV interessierte Verwal­tungseinheiten zur Stellungnahme einlädt.³⁵

2. Parlamentarisches Initiativrecht

Das Recht, der Bundesversammlung Erlassentwürfe zu unterbreiten, steht hauptsächlich den Kommissionen beider Räte zu, da dessen Ausübung durch Fraktionen oder Ratsmitglieder eine Vorprüfung durch die zuständige Kommission auslösen.³⁶ In Art. 10 GRN³⁷ sind die ständigen Kommission des Nationalrates aufgelistet und in Art. 11 ff. GRN befinden sich die Rechtsgrundlagen für die Einsetzung weiterer Kommissionen.³⁸ Für den Ständerat bilden Art. 7 Abs. 1 GRS³⁹ und Art. 8 ff. GRS das Pendant.⁴⁰ Stimmen die Kommissionen beider Räte einer parlamentarischen Initiative zu, kann die Ausarbeitung des Erlassentwurfs beginnen.⁴¹ Interessenvereinigungen müssen Mehrheiten in den Kommissionen schaffen,⁴² um dort Ein­fluss zu gewinnen. Gibt eine der beiden zuständigen Ratskommissionen der Initiative keine Folge, braucht die Initiative die Zustimmung beider Räte (Art. 109 Abs. 2 und 3 ParlG). Der Bundesrat wird zu den Kommissionssitzungen eingeladen, wenn ein Erlassentwurf auf dem Weg einer parlamentarischen Initiative ausgearbeitet wird oder wenn eine Motion im Erstrat angenommen und anschliessend in der Kommission des Zweitrates vorbereitet wird.⁴³ Die parlamentarische Initiative stellt eigentlich ein Notinstrument dar, falls die Regierung ein Ge­setzgebungsverfahren nicht wie vom Parlament gewünscht durch eine zeitlich zuvor anhängig gemachte Motion vorantreibt.⁴⁴

Das parlamentarische Instrument der Motion kann den Gesetzgebungsprozess ebenfalls anstossen. Gemäss Art. 120 Abs. 1 ParlG wird die Regierung mittels Motion verbindlich be­auftragt, der Bundesversammlung einen Erlassentwurf zu unterbreiten. Daneben kann der Bundesrat mittels Postulat beauftragt werden, zu prüfen und Bericht zu erstatten, ob ein Erlas­sentwurf vorzulegen oder eine andere Massnahme zu ergreifen sei. Mittels Interpellation und Anfrage können gemäss Art. 125 ParlG Auskünfte über sämtliche Angelegenheiten des Bun­des von der Regierung verlangt werden. Die persönlichen Vorstösse tragen immer wieder die Handschrift von Lobbyisten.⁴⁵ Von den in Art. 118 ParlG aufgelisteten Instrumenten ist für die Impulsgebung lediglich die Motion von Bedeutung.⁴⁶ Nach dem Zustandekommen einer Motion ist im vorparlamentarischen Verfahren der Bundesrat federführend.⁴⁷

3. Weitere Initiativrechte

Des Weiteren haben die Kantone das Recht, den Entwurf eines Erlasses der Bundesversamm­lung vorzulegen oder die Ausarbeitung eines Entwurfs vorzuschlagen.⁴⁸ Standesinitiativen wird durch die zuständige Kommission (Art. 116 Abs. 3 ParlG) Folge gegeben oder den Rä­ten zur definitiven Entscheidung zugewiesen (Art. 117 Abs. 1 ParlG). Die Standesinitiative unterliegt gemäss Art. 116 Abs. 1 ParlG einer Vorprüfung.⁴⁹ Das Verfahren, welches jenem der parlamentarischen Initiative entspricht, richtet sich gemäss Art. 117 Abs. 2 ParlG nach Art. 111 ff. ParlG. Die Standesinitiative wird aufgrund ihrer marginalen Bedeutung im Hin­blick auf die Impulsgebung im Gesetzgebungsprozess nicht in diese Arbeit miteinbezogen.⁵⁰

Trotz der Annahme der "allgemeinen Volksinitiative",⁵¹ die eine Umsetzung auf Gesetzes­stufe zugelassen hätte, und der Aufhebung des betreffenden Art. 139a BV im Jahr 2009 Stand dem Volk nie ein Initiativrecht zum Anstossen des Gesetzgebungsprozesses zu. Denn der be­treffende Artikel trat nicht in Kraft.⁵² Obwohl der Volksinitiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs nach Art. 139 BV mit einem indirekten Gegenentwurf begegnet werden kann, ist darunter kein Impulsinstrument des Gesetzgebungs-, sondern nur des Verfassungsgebungs­Prozesses zu verstehen,⁵³ weil über das Vorlegen eines Gegenentwurfs gemäss Art. 101 ParlG durch einen Bundesbeschluss der Bundesversammlung entschieden wird. Ob die Gesetzge­bung in Gang gesetzt wird, liegt damit in der Kompetenz der Bundesversammlung. Anliegen einer Interessenvereinigung in die politische Agenda zu befördern (sog. Agendasetting), ist ein Bestreben von Lobbying.⁵⁴ Hierbei muss der Bundesrat oder mind. ein Ratsmitglied über­zeugt werden, sein Initiativrecht wahrzunehmen.

II. Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs

1. Federführung des Bundesrates

Unter Vorbehalt des parlamentarischen Initiativrechts ist gemäss Art. 7 RVOG der Bundesrat für das Vorverfahren zuständig. Im zuständigen Departement sowie in den angegliederten Ämtern durchläuft der Gesetzesentwurf folgende Phasen: Aufnahme des Ist-Zustandes, Präzi- sierung der Zielsetzungen, Entwurf von Konzepten der Zielverwirklichung, Entscheidung über das Konzept und Redaktion des Entwurfs.⁵⁵ Die Regierung trifft dabei die politischen Vorentscheidungen. Die Vorlage befindet sich in der materiell wichtigsten Phase des Gesetz­gebungsprozesses, weil verwaltungsintemes und verwaltungsextemes Fachwissen eingearbei­tet wird.⁵⁶ Elm die Interessen einer Interessenorganisation in materieller Hinsicht zu wahren, wird mittels Lobbying auf Verwaltungsstellen eingewirkt. Zu diesem Zeitpunkt können Ex­pertenkommissionen gebildet oder interne Arbeitsgruppen eingesetzt werden,⁵⁷ die bestimmte Interessen vertreten und deshalb Adressaten von Lobbying sind.⁵⁸ Für die Verwirklichung der rechtlichen Kohärenz sowie der Anliegen in den Bereichen Methode und Technik der Recht­Setzung ist das Bundesamt für Justiz zuständig.⁵⁹

2. Federführung der parlamentarischen Kommission

Nimmt das Parlament sein Initiativrecht wahr, erfolgt die Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs nach Art. 107 - 114ParlG durch eine parlamentarische Kommission nach. Gemäss Art. 111 Abs. 1 ParlG arbeitet die zuständige Kommission des Rates, in dem die Initiative eingereicht wurde, innert zwei Jahren eine Vorlage aus. Die Gesetzgebungsfunktion wird dann imcibhän- gig von Bundesrat und Verwaltung wahrgenommen. Das vorparlamentarische Verfahren ge­winnt dadurch an Effizienz.⁶⁰ Nach Liithi ist die Parlamentskommission zudem besser zur Auseinandersetzung mit mehrheitsfähigen Lösungen geeignet.⁶¹ Um alle für die Ausarbeitung notwendigen Rechts- und Sachauskünfte zu erhalten, kann die Kommission nach Art. 112 Abs. 1 ParlG das für den konkreten Themenkreis zuständige Departement beiziehen. Dabei können divergierende Erwartungen unvermeidliche Konflikte herb ei führ en.⁶² Die Kommissi­on beauftragt sodann gemäss Art. 112 Abs. 2 ParlG den Bundesrat, ein Vernehmlassungsver­fahren durchzuführen, sofern die Bestimmungen des Vernehmlassungsgesetzes die Durchfüh­rung einer Vernehmlassung vorschreiben.⁶³

III. Vemehmlassungsverfahren

Liegt eine Gesetzesbestimmung im Sinn von Art. 164 Abs. 1 BV vor, muss gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. b V1G⁶⁴ der ausgearbeitete Vorentwurf das Vemehmlassungsverfahren durchlau- fen.^{65 66} Weil diese Arbeit Bundesgesetze betrachtet und für diese zwingend eine Vernehmlas­sung durchzuführen ist, wird das Vernehmlassungsverfahren nachfolgend dargestellt. Das Vernehmlassungsverfahren ist gemäss Kagi formalisiert und gut dokumentiert66 Eröffnet wird das Vemehmlassungsverfahren nach Art. 1 Abs. 2 V1G vom Bundesrat oder einer parla­mentarischen Kommission. Gemäss Art. 4 Abs. 1 V1G darf sich jede Person und jede Organi­sation am Vemehmlassungsverfahren beteiligen. Im Vorverfahren der Gesetzgebung ist das Vemehmlassungsverfahren die einzige Phase, in der die interessierte Öffentlichkeit Einblick in Unterlagen im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses erhält.⁶⁷

1. Verfahren

Die Bundeskanzlei koordiniert gemäss Art. 5 Abs. 3 V1G die Vernehmlassung und gibt jede Eröffnung eines Vemehmlassungsverfahrens unter Angabe der Vemehmlassungsfrist sowie der Stelle für den Bezug der Vernehmlassungsunterlagen bekannt. Das mit der Gesetzesvorla­ge betraute Departement bereitet das Vemehmlassungsverfahren vor, führt es durch und stellt die Vernehmlassungsergebnisse zusammen.⁶⁸ Gemäss Art. 8 V1G werden die Stellungnahmen der Vernehmlassungsteilnehmer durch das zuständige Departement gewichtet und ausgewer- tet.⁶⁹ Danach werden dem Bundesrat Anträge gestellt. Ist die zuständige parlamentarische Kommission mit der Federführung des Gesetzgebungsprojektes betraut, ist die Vemehmlas- sungsverordnung gemäss Art. 1 VIV nicht anwendbar, doch unterliegt das Verfahren densei­ben Anforderungen.⁷⁰ Gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. c V1G ist die Zusammenstellung der Ver­nehmlassungsergebnisse nach der Kenntnisnahme durch den Bundesrat öffentlich zugänglich. Die Vernehmlassungsergebnisse werden in den vorberatenden Kommissionen diskutiert und erfahren sodann oft auch eine Umsetzung im Gesetzestext.

Zum Abschluss des vorparlamentarischen Verfahrens wird der Gesetzesentwurf mit der bundesrätlicheti Botschaft⁷¹ versehen und der Bundesversammlung unterbreitet (Art. 141 ParlG), wobei die Botschaft den Entwurf begründet und kommentiert.⁷² Die Botschaft und der Erlassentwurf des Bundesrates werden gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. aPublG⁷³ im Bundesblatt veröffentlicht. Betreffend der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens ist folglich Trans­parem gewährleistet.⁷⁴ Der Bundesrat ist verpflichtet, in seinen Botschaften an die Bundes­Versammlung die im vorparlamentarischen Verfahren diskutierten Standpunkte und Alternati­ven sowie seine Haltung dazu darzulegen (Art. 141 Abs. 2 lit. c ParlG). Hat eine parlamentarische Initiative den Gesetzgebungsprozess angestossen, verfasst die zuständige Kommission zu ihrer Vorlage einen erläuternden Bericht, welcher gemäss Art. 111 Abs. 3 ParlG den Anforderungen an eine Botschaft des Bundesrates genügen muss. Weitere Berichte und Entwürfe von Kommissionen der Bundesversammlung zu Erlassen der Bundesversamm­lung sowie weitere Berichte oder Stellungnahmen des Bundesrates, von Kommissionen der Bundesversammlung oder der eidgenössischen Gerichte werden gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. b und c PublG ebenfalls im Bundesblatt veröffentlicht. Dadurch können interessierte Kreise nachvollziehen, welche Anliegen der Bundesrat, die Rats- und Verwaltungsmitglieder im Ge- setzgebungsprozess berücksichtigt haben. Der ausgearbeitete Entwurf wird anschliessend an die Bundesversammlung überwiesen, womit die Verfahrenshoheit ans Parlament übergeht.⁷⁵

Das Vemehmlassungsverfahren ist ein formalisiertes Verfahren, das den Interessenorgani­sationen die materielle Beeinflussung einer Gesetzesvorlage ermöglicht. Obwohl die Ver­nehmlassung allen Interessenorganisationen offen steht, wird dennoch zusätzlich bei der Ver­waltung und beim Parlament lobbyiert. Das Vernehmlassungsverfahren lässt demnach zu viele Anliegen der Interessenvereinigungen unberücksichtigt. Nachdem nun das Verfahren dargestellt wurde, erörtert die Arbeit den Zweck der Vernehmlassung. Anschliessend wird bereits geäusserte Kritik aufgearbeitet und untersucht, weshalb ein formalisiertes Mitwir­kungsverfahren die lobbyistische Interessenvertretung nicht obsolet macht.

2. Zweck der Vernehmlassung

Das Vemehmlassungsverfahren gewährt sämtlichen interessierten Kreisen die Möglichkeit zur Stellungnahme, wobei der Gesetzesentwurf in sachlicher und politischer Hinsicht opti­miert werden soll.^{76 77} "Zweck dieses Verfahrens ist es, die Kantone, die politischen Parteien und die weiteren interessierten Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindling des Blindes zu beteiligen und die sachliche Richtigkeit und die Vollzugstauglichkeit der Rechtset­Zungsprojekte sicherzustellen /.../.1177 Im Vemehmlassungsverfahren treffen die Anliegen von Interessengruppen offen aufeinander, wobei ein Kompromiss nicht zwingend angestrebt wird, zumal es die vertretenen Interessen zu verteidigen gilt.⁷⁸ Das Verfahren nimmt die politisch gewichtigen Standpunkte auf und zielt mithin auf die Referendumssicherheit einer Vorlage ab.⁷⁹ Zudem bildet das Vemehmlassungsverfahren gemäss Klöti Vögeli die öffentliche Mei­nung ab und generiert dadurch Bürgemähe.⁸⁰ Sägesser folgerte nach der Analyse verschiede­ner Vernehmlassungen,⁸¹ dass der Einfluss des Vemehmlassungsverfahren auf die Gesetzes­entwürfe als erheblich einzustufen ist, wobei er feststellt, dass die Vernehmlassungsentwürfe nicht den Anspruch auf Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz haben.⁸² Kägi fol­gerte in seiner Analyse,⁸³ dass in hochstehender Art und Weise formulierte und gut begründe­te Anträge sowie konsensorientierte und konstruktive Vorschläge eher Eingang in die Bot­schaft des Bundesrates finden, wobei ein aussergewöhnlicher Einfluss von Kreisen, welche aufgrund ihrer Betroffenheit besonders legitimiert erscheinen, über fulminantes Sachwissen verfügen oder mit Vollzugskompetenzen betraut sind, nicht zu belegen ist.⁸⁴ Weil die Ver­nehmlassung allen Interessierten offensteht\ alle Teilnehmer gleichberechtigt sind und die Sachlichkeit der Argumentation ausschlaggebend ist, erscheint das Verfahren diskursiv. Weil nicht gesetzlich festgeschrieben ist, welchen rechtlichen Vorgaben die Stellungnahmen zu genügen haben und als Orientierungspunkte für die Auswertung durch die Departemente die­nen, und die Bewertung der Stellungnahmen nicht zu begründen ist, stellt das Vernehmlas­sungsverfahren nach Müller einen autoritären Diskurs dar.⁸⁵

3. Kritische Einwände

Eine bedeutende Stellung im Vernehmlassungsverfahren nehmen nach Klöti Vögeli Wirt­schaftsverbände und nicht politische Parteien ein, was anhand mehrerer empirischer Untersu­chungen belegt wurde.⁸⁶ Es entsteht die Befürchtung, dass im Vernehmlassungsverfahren wirtschaflliche Partikularinteressen gegenüber Allgemeininteressen ein zu starkes Gewicht erhalten. Indem einseitig kurzfristige Einzelinteressen der Wirtschaftsgruppen Eingang ins Gesetz finden, verwirklicht das Vernehmlassungsverfahren nicht die pluralistische Konzepti­on, wonach möglichst viele Werte und Interessen einer Gesellschaft Berücksichtigung fin- den.⁸⁷ Das vorparlamentarische Verfahren entspricht nach Mastronardi nicht dem demokrati­schen Prinzip der allgemeinen politischen Öffentlichkeit, weil es selektiv die Interessen von Verbänden begünstigt.⁸⁸ Ausserdem wird der Zweck der Vernehmlassung, wonach sachliche Richtigkeit und Praktikabilität anzustreben sind, im Rahmen der Auswertung vernachlässigt. Die Auswertung und die Gewichtung der Stellungnahmen erfolgen unsystematisch und sind intransparent. Um dem Konkordanzgedanken zu genügen, muss das Departement nach Kägi die Gewichtung der Stellungnahmen anhand von Kriterien des Gemeinwohls vornehmen.⁸⁹ Erst der Prozess des Abwägens anhand von Kriterien während und die Begründung nach der Bewertung verschafft gemäss Müller einer Vorlage Akzeptanz unter den Vemehmlassungs- teilnehmern.⁹⁰ Sowohl die starke Stellung der Wirtschaftsverbände als auch die fehlenden rechtlichen Vorgaben sowie die fehlende Begründungspflicht sind evidente Schwachpunkte des Vemehmlassungsverfahren. Weil bzgl. Stellungnahmen keine kriteriale Rechtssicherheit besteht, inwiefern bestimmte Anliegen in einen Gesetzesentwurf aufgenommen werden, ist die Vernehmlassung für die lobbyistische Interessenvertretung zudem kein erfolgsverspre- ehender Zugang.

Weil die Departemente häufig kurze Anhörungsfristen ansetzen, kommt auch Kritik von­seiten der politischen Parteien und der Kantone auf.⁹¹ Die parlamentarische Verwal tungskon- trolle hat im Jahr 2011 im Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Vemehmlassungs- und Anhömngspraxis des Bundes untersucht und vor allem die Unterscheidung zwischen Vernehmlassung und Anhörung für unzweckmässig befunden.⁹² Die Untersuchung⁹³ kam unter anderem zum Schluss, dass die Ergebnisberichte von Ver­nehmlassungen und Anhörungen relativ häufig nicht wie gesetzlich vorgeschrieben auf der Seite der Bundeskanzlei veröffentlicht werden.⁹⁴ Der Bundesrat wurde mittels Motion beauf­tragt, die fünf Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 7. September 2011 zur Anhörungs- und Vemehmlassungspraxis des Bundes umzusetzen.⁹⁵ Der Bundesrat hat mitgeteilt, dass die begriffliche Unterscheidung zwischen Vernehmlassung und Anhörung fallengelassen sowie Dringlichkeit, die eine kurze Vernehmlassungsfrist nach sich zieht, sachlich zu begründen sein wird.⁹⁶ Dass Publikationspflichten nicht wie gesetzlich vorgeschrieben veröffentlicht werden, ist ein nicht zu marginalisierendes Problem. Erst der öffentliche Zugang zu den Ergebnissen einer Vernehmlassung ermöglichen die Kenntnisnah­me und die politische Auseinandersetzung. Publikationspflichten sind strikte einzuhalten, weil sonst die gesellschaftliche Kontrolle staatlichen Handelns unterbunden wird.

IV. Parlamentarisches Verfahren

Entwürfe der Kommissionen oder des Bundesrates zu Erlassen der Bundesversammlung wer­den gemäss Art. 71 lit. a ParlG im ordentlichen Verfahren behandelt. Das Parlament debattiert über den Erlassentwurf und die dazugehörige Botschaft (oder den erläuternden Bericht) und genehmigt, erweitert oder verkürzt die Vorlage. Gemäss Sägesser fällt auf, dass die Tendenz zur Modifikation von Erlassentwürfen ausgeprägter ist, wenn nicht eine parlamentarische Kommission, sondern der Bundesrat die Vorlage vorbereitet hat.⁹⁷ Nachfolgend werden der Ablauf einer parlamentarischen Beschlussfassung und die Instrumente zur Modifikation einer Vorlage behandelt. Auch in dieser Phase können Erlasse durch gezieltes Lobbying noch er­heblich geändert oder gar verhindert werden. Zum Abschluss des Kapitels wird die Beschluss­fassung durch das Parlament betrachtet, bevor das Referendumsverfahren und die anschlies­sende Publikation thematisiert werden.

1. Verfahren

Zunächst wird der Beratungsgegenstand vom Initianten in die Bundesversammlung einge- bracht.⁹⁸ Dann wird durch Übereinkunft der Ratspräsidien der Erstrat bestimmt (Art. 84 ParlG); kommt keine Einigung zustande, so entscheidet das Los. Die Vorlage geht anschliessend zur Vorberatung in die entsprechende ständige Ratskommission, welche mit ihrem Kommissionsantrag gemäss Tsekannen über politisches Gewicht verfügt." Die Diskus­sionen in der Kommission dienen gemäss Müller der Bestimmung relevanter Argumente und der Vorbereitung des Konsenses im Parlament.^{99 100} Als Nächstes berät und beschliesst der Rat gemäss Art. 74 Abs. 1 ParlG, ob er auf die Vorlage eintritt. Auf die Eintretensdebatte folgt artikelweise die Detailberatung des Entwurfs, welche in die Gesamtabstimmung nach Art. 74 Abs. 4 ParlG mündet. Bei der Debatte im Ratsplenum ist die Sprechordnung (Art. 41 GRN und Art. 35 GRS) zu beachten.¹⁰¹ Die Beratung im Zweitrat folgt demselben Ablauf wie die Beratung zuvor im Erstrat, wobei die Vorlage in der Fassung des Beschlusses des Erstrates vorgelegt wird.¹⁰² Haben beide Räte die Vorlage im Detail beraten sowie in der Gesamtab­Stimmung gutgeheissen, aber divergieren die Beschlüsse der beiden Kammern im Wortlaut, so erfolgt das Differenzbereinigungsverfahren. Die Differenzbereinigung durchläuft - wenn nö­tig - drei weitere Detailberatungen und die Einigungskonferenz, welche die Verständigungslö­sung mit dem Einigungsantrag erarbeitet, die dann in keinem Rat mehr scheitern darf, da an­sonsten die Vorlage gemäss Art. 93 ParlG abzuschreiben ist.¹⁰³ Anschliessend legt die Redaktionskommission^{104 105} den endgültigen Wortlaut fest, wobei sie gemäss Art. 57 Abs. 3 ParlG keine materiellen Änderungen mehr vornehmen darf. Die nachfolgende Schlussab- Stimmung105 gemäss Art. 81 ParlG hat konstitutive Wirkung.

2. Modifikation des Erlassentwurfs

Gemäss Art. 73 Abs. 3 ParlG können vom Bundesrat an den Rat übermittelte Beratungsge­genstände nicht mehr zurückgezogen werden. Der Einzelantrag nach Art. 160 Abs. 2 BV und die Zusatzbotschaft nach Art. 141 ParlG sind die beiden Modifikationswerkzeuge, mit denen der Bundesrat ausnahmsweise Erlassentwürfe und Botschaften anpassen kann.¹⁰⁶ Daneben verfügen die Ratsmitglieder nach Art. 160 Abs. 2 BV und Kommissionen nach Art. 45 i.v.m.

Art. 35 ParlG über ein Antragsrecht.¹⁰⁷ Der grösste Teil der Umgestaltungen wird in den vor­beratenden Kommissionen vorgenommen, wobei es dabei immer zu einer intensiven Zusam­menarbeit mit den Vertretern von Regierung und Verwaltung kommt. Der Bundesrat darf sei­ne Erlassentwürfe in den Kommissionen vertreten, doch darf das Antragsrecht nur mit Ermächtigung des Gesamtbundesrates wahrgenommen werden. In der Praxis regen aber sogar Angestellte der Bundesverwaltung Veränderungen von Vorlagen anregen, wobei sie sich an die bundesrätlichen Positionen halten müssen.¹⁰⁸ Jeder Rat hat gemäss Art. 75 Abs. 2 ParlG das Recht, den Erlassentwurf oder einzelne Abschnitte oder Bestimmungen an den Bundesrat zurückzuweisen und die Unterbreitung einer Zusatzbotschaft zu verlangen.

Da Rückzug und Änderung im Einzelfall schwierig abzugrenzen sind, ist Art. 73 Abs. 3 ParlG nach Sägesser dahingehend zu verstehen, dass der vollständige Rückzug einer Vorlage untersagt, das Anbringen einer Änderung durch eine Zusatzbotschaft jedoch möglich ist.¹⁰⁹ Es handelt sich bei der Zusatzbotschaft um eine besondere Form der Antragstellung.¹¹⁰ Weil Vorhaben von grosser Tragweite und wichtige Erlasse das Vernehmlassungsverfahren durchlaufen müssen (Art. 3 V1G) und der Einzelantrag formell nicht mit einem solchen ausge­staltet ist, darf der Bundesrat dem Parlament im Sinn des Vernehmlassungsrechts keine wich­tigen Änderungen in Form des Einzelantrags unterbreiten. Das Antragsrecht, welches der Verbesserung von Vorlagen dient, wird denn auch mit Zurückhaltung ausgeübt.¹¹¹ Soll eine Vorlage in der parlamentarischen Phase verändert oder verhindert werden, sind die Mitglieder der vorberatenden Kommission oder des Parlaments zu beeinflussen. Solange die Verwal­tungsbeamten in den Kommissionen die Positionen des Bundesrates vertreten, ist die Gefahr für das Gemeinwohl, das der Staat verfolgen muss, entschärft.

Wie Botschaften dienen Zusatzbotschaften der Erläuterung von Erlassentwürfen, wobei sie als Modifikationswerkzeuge den in Beratung stehenden Erlassentwurf ersetzen, ergänzen oder ändern.¹¹² Weil die Zusatzbotschaft die Einhaltung des verwaltungsinternen Verfahrens gewährleistet und bei wesentlichen Änderungen über die Vernehmlassung interessierte Kreise miteinbezieht, eignet sie sich zur Änderung oder Ergänzung von hängigen Vorlagen. Nach Beginn der Differenzbereinigung ist die Unterbreitung einer Zusatzbotschaft nur ausnahms­weise möglich, und zwar dann, wenn die Zusatzbotschaft umstrittene Fragen betrifft¹¹³ oder die Räte eine Rückkunft auf nicht mehr streitige Fragen beschlossen.¹¹⁴ Modifiziert sie um- staitene Inhalte einer Vorlage, ist die Zusatzbotschaft spätestens bis vor der letzten Lesung im Zweitrat respektive der Einigungskonferenz zu unterbreiten.¹¹⁵

3. Beschlussfassung durch die Räte

Ein Beschluss kommt nur zustande, wenn beide Räte in getrennter Abstimmung einen über­einstimmenden Beschluss fassen (Art. 156 BV). Rechtliche Vorgaben an die Gesellschaft be­nötigen einen politischen Kompromiss des Parlaments.¹¹⁶ Das Abstimmungsverfahren richtet sich nach Art. 78 ff. ParlG. Gibt es nur einen einzigen Antrag, so wird dieser in der Regel stillschweigend gutgeheissen und bei zwei Anträgen wird darüber einzeln oder gegenüberge­stellt abgestimmt. Bei drei und mehr Anträgen zu demselben Gegenstand erfolgt die Eventu­alabstimmung nach Art. 79 ParlG, wonach immer zwei Anträge einander gegenübergestellt werden, wobei die Paarungen zunächst durch inhaltliche Kriterien und dann durch formale Gesichtspunkte bedingt sind.¹¹⁷ Gemäss Art. 159 ?V entscheidet grundsätzlich diQ Mehrheit der Stimmenden. Abwesenheiten, ungültige Stimmen und Stimmenthaltungen fallen ausser Betracht und das erforderliche absolute Mehr errechnet sich aus der Hälfte der gültigen Stirn­men, erhöht auf die nächstfolgende ganze Zahl.¹¹⁸

Die Mitglieder des Parlaments sind nach Art. 149 und 150 BV Abgeordnete des Volkes und der Kantone. Das politische System baut auf parlamentarisch-repräsentativen Strukturen auf.¹¹⁹ Das Repräsentationsprinzip ermöglicht einen Diskurs, der nach Müller durch den Aus­tausch von vielfältigen Argumenten die Chancen einer gerechten Lösung erhöht.¹²⁰ Das Re­Präsentationsprinzip ist gemäss Tsekannen Ausdruck praktischer Notwendigkeit. Ohne die repräsentative Demokratie würde nach Biaggini auch das Referendum nicht funktionieren, das sowohl der Legitimierung als auch der Kontrolle staatlichen Handelns dient.¹²¹ Denn die Kon­trolle des staatlichen Handelns ist nur möglich, wenn der Staatsapparat funktionsfähig ist. Weil das Repräsentationsprinzip das Stimmvolk nicht genau abzubilden vermag, rechtfertigt sich das freie Mandat des Parlamentariers. Dieses ist für eine erfolgsversprechende Kompro­misssuche notwendig.¹²² Die Beschlussfassung des Parlaments zeigt ein Problem auf: Zwar vermag das Repräsentationsprinzip, welches bei den Nationalratswahlen dem Proporz unter- liegt,¹²³ nicht alle Interessen, aber zumindest einen Grossteil der Interessen in einer Gesell­schaft abzudecken, jedoch garantiert das Mehrheitsprinzip nicht, dass sich diese Interessen in allen politischen Entscheidungen manifestieren.

In der Rechtsetzungslehre wird gefordert, dass das Parlament nur noch das Recht haben soll, die durch Regierung und Verwaltung (oder durch eine Kommission) ausgearbeiteten Entwürfe zu genehmigen oder sie mit Änderungsaufträgen an die zuständige Kommission zurückzuweisen. Damit würde dem Parlament einzig die Aufgabe der Überprüfung der politi­schen Richtigkeit einer Vorlage zukommen. Diese Beschränkung vermöchte allenfalls die Kohärenz und die Qualität der Rechtsordnung zu steigern, doch würden politische Minderhei­ten, welche nicht in den Kommissionen vertreten sind, benachteiligt.¹²⁴ Der Minderheiten­schütz wird schon durch das Mehrheitsprinzip gefährdet.¹²⁵ Die Problematik eines Mehrheits­entscheides stellt sich dann insbesondere im abschliessenden Referendumsentscheid des Stimmvolkes. Eine zusätzliche Relativierung des Minderheitenschutzes durch Beschränkung der Modifikationsrechte des Parlaments ist deshalb abzulehnen. Wenn das Parlament die Er­lassentwürfe nicht mehr modifizieren kann, geht die notwendige, inhaltlich argumentative Diskursivität des parlamentarischen Verfahrens verloren.¹²⁶

V. Das Referendumsverfahren

Der Gesetzestext wird gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. e PublG im Bundesblatt veröffentlicht. Vom Datum der Veröffentlichung an läuft die Referendumsfrist nach Art. 141 Abs. 1 lit. a BV und Art. 59a BPR. Das fakultative Referendum gegen Bundesgesetze ist gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. a BV möglich. Kommen 50?00 Unterschriften oder die Beschlüsse von acht Kantonen zustande, so ordnet der Bundesrat die Volksabstimmung an (Art. 59c BPR). Das Referendum ist das Vetorecht des Stimmvolkes, welches im Gesetzgebungsprozess oft als taktisches Drohmittel verwendet wird.¹²⁷ Wird das Referendum ergriffen und scheitert die Vorlage vor dem Volk, brauchte es die Anstrengung eines neuen Gesetzgebungsverfahrens, um die Vorla­ge zu verwirklichen, während im Falle des Nichtergreifens des Referendums oder der An­nähme durch das Volk das Gesetz in Kraft treten kann.¹²⁸ Das Referendumsverfahren belebt gemäss Müller die politische Auseinandersetzung, weil sich die Stimmbürger unmittelbar mit materiellen Problemen des Gemeinwesens beschäftigen und nicht nur nach Parteifronten defi­ni erte Konflikte nachvollziehen.¹²⁹

Das Referendum ist der wichtigste Grund dafür, dass das Verfahren der Gesetzgebung in seinen Phasen stark konsensorientiert ist.¹³⁰ Das Referendum lebte gemäss Kley von der Vor­Stellung des autonomen Volkes, welche die gesamte Entwicklung der schweizerischen Demo- kratie mitbestimmte. Das Institut des Referendums entstand nach Kley aufgrund von Fehlleis­tungen der Behörden und zeigt die herausragende Stellung des Stimmvolkes - als jeder politischen Macht vorbestehendes Organ - auf und ermöglicht die effektive Kontrolle des Staates.¹³¹ Der Referendumsabstimmungskampf wird häufig irrational geführt. Aufgrund der freien und geheimen Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 BV ist es zulässig, irrationale Ab­Stimmungsmotive zu verfolgen.¹³² Weil ein emotionaler Abstimmungskampf keine Gewiss­heit über Ausgang des Referendumsverfahrens zulässt, versucht im Vorfeld "[...] gutes Lob- hying [zu betreiben], [?/??] es nach Möglichkeit gar nicht erst auf einen unberechenbaren und aufwändigen Abstimmungskampf ankommen [zu lassen].1,¹³³ Das Referendumsverfahren ist für organisierte Lobbyinteressen die letzte Möglichkeit, eine Gesetzesvorlage zu Fall zu brin­gen. Weil es sich um ein Vetorecht des Stimmvolkes handelt, kann keine Modifikationen der Gesetzesvorlage mehr vorgenommen werden.¹³⁴ Die Beeinflussung des Stimmvolkes ist nur Rahmen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 BV möglich. Die Volksbefragung hat bei Zustimmung eine direkte demokratische Legitimation des Gesetzes zur Folge.¹³⁵ Es ist aber ebenfalls ein Mehrheitsentscheid, der oft den Minderheitenschutz vernachlässigt.

VI. Publikation

Bundesgesetze müssen im Zuge der ordentlichen Veröffentlichung nach Art. 7 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 PublG mindestens fünf Tage vor dem Inkrafttreten in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch in gedruckter und in elektronischer Form in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts veröffentlicht werden.¹³⁶ Die Publikation hält den rechtlich verbindlichen Normtext fest, was allen Rechtsunterworfenen ermöglicht, jeder­zeit ohne besonderen Aufwand den Inhalt des Normtextes abzuklären. Das Publikationsgebot richtet sich gegen eine geheime oder schwierig auffindbare Rechtsetzung.¹³⁷ Weil die Erlasse frei von politischer Einflussnahme publiziert werden können, ist die Publikationsphase für die vorliegende Untersuchung nur dahingehend relevant, inwieweit Publikationspflichten die In­formierung der Öffentlichkeit vorsehen.

c. Organe der Rechtsetzung

Das Verfahren der Rechtsetzung folgt also detaillierten Regeln, die eine Berücksichtigung vielfältiger gesellschaftlicher Interessen anstreben. Die Impulsgebung bestimmt, welche Le­benssachverhalte zum Politikum gemacht werden oder zu regulieren sind. Bei der Ausarbei­tung durch die Verwaltung friessen neben Sachlichkeit und Fachkenntnissen auch amtliche (Vollzugs-)Interessen in die Vorlage ein. Solange die Regierung die Verwaltung kontrolliert, ist dies unproblematisch. Im Vernehmlassungsverfahren sind es die organisierten Gruppen, aber auch Einzelpersonen, welche ihre Anliegen einbringen können.¹³⁸ In der vorberatenden Kommission können weitere wichtige Anliegen zur Annahme beantragt werden und auch in der parlamentarischen Diskussion bleibt die Gesetzesvorlage abänderbar. Als Organe der Rechtsetzung fungieren neben der Legislative auch die Regierung und die Verwaltung. Nach­ folgend werden die relevanten Rechte und Pflichten der Organe der Rechtsetzung erläutert. Dadurch kann ermittelt werden, welche Bereiche des Verwaltungs- und des Parlamentsrechts zu reformieren sind, um die Gefahren der lobbyistischen Einflussnahme abzuwenden.

I. Parlament und Kommissionen

Gemäss Art. 148 Abs. 1 BV ist die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen sowie des Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 und 4 BV die oberste Gewalt im Bund. Das Legalitätsprinzip fordert eine Grundlage jeder staatlichen Handlung in einem Ge­setz, um staatliche Willkür zu vermeiden. Weil staatliche Macht nur in dem Mass besteht, wie sie vom Gesetz selbst bestimmt wird, kann sich der Gesetzgeber nicht selbst legitimieren.¹³⁹ Nur aufgrund ihrer direkten demokratischen Legitimation durch das Stimmvolk ist die Bun­de sver Sammlung zur Gesetzgebung berechtigt und befähigt. Die beiden Räte der Bundesver­Sammlung sind einander gleichgestellt (Art. 148 Abs. 2 BV) und besitzen identische Zustän­digkeiten (Art. 163 - 173 BV). Das Zweikammerparlament wirkt vermittelnd und ermöglicht eine diskursive Konsensflndung. Als Ort der Repräsentation soll das Parlament allen in der Zivilgesellschaft vorhandenen Interessen eine gleichberechtigte Chance auf Partizipation er- möglichen.¹⁴⁰ Wie oben dargestellt, ist der Gesetzgebungsprozess ein Zusammenwirken von Parlament und Regierung, bei welcher die Verwaltung einen wichtigen Beitrag leistet.¹⁴¹ Ge­mäss Biaggini machen die mehr oder weniger symmetrisch aufgebauten verfassungsrechtli­chen Aufgaben- und Zuständigkeitskataloge von Bundesversammlung und Bundesrat die Notwendigkeit arbeitsteiliger Kooperation sichtbar.¹⁴² Dieses Modell der Zusammenarbeit bricht nach Maller die tendenziell erstarrenden Strukturen des Gesetzgebungsverfahrens im­mer wieder auf und fördert die politische Auseinandersetzung.¹⁴³

Seit den 1960er-Jahren wird die parlamentarische Initiative häufiger verwendet, sodass die Erlassentwürfe vielfach ohne Vorbereitungshandlungen von Bundesrat und Verwaltung aus­gearbeitet werden.¹⁴⁴ In den 1990er-Jahren wurden die ständigen Kommissionen beider Räte geschaffen, was die Rechte der einzelnen Ratsmitglieder stärkte und somit die Möglichkeiten der Minderheiten, ihre Anliegen in den parlamentarischen Prozess einzubringen, verbesser- te.¹⁴⁵ Den Hauptaufgaben des Parlaments entsprechend steht in den meisten Kommissionen die Vorberatung rechtsetzender Erlasse im Vordergrund. Die Sitzzuteilung erfolgt gemäss Art. 43 Abs. 1 ParlG proportional zur Stärke der Fraktionen im jeweiligen Rat. Nach Art. 47 Abs. 1 ParlG sind die Kommissionssitzungen nicht öffentlich, um den notwendigen Freiraum für die Diskussion zu schaffen und Kompromisse zu ermöglichen.¹⁴⁶ Das Parlament ist ein Organ der Rechtsetzung und somit sind seine Kommissionen und auch die einzelnen Ratsmit­glieder als Adressaten von Lobbying zu betrachten.

Die Ratsmitglieder haben das Amtsgeheimnis gemäss Art. 8 ParlG zu wahren. Sie sind zudem verpflichtet, an den Sitzungen der Räte und Kommissionen teilzunehmen und erhalten dafür ein Einkommen und Entschädigungen.¹⁴⁷ Bei der Ausübung der Oberaufsicht¹⁴⁸ über die Geschäftsführung der Exekutive nach Art. 26 ParlG treten die Kommissionsmitglieder in den Ausstand, wenn sie an einem Beratungsgegenstand ein unmittelbares persönliches Inte­resse haben oder aus anderen Gründen befangen sind, wobei die politische Interessenvertre­tung keinen Ausstandsgrund darstellt.¹⁴⁹ Die Räte und ihre Organe informieren gemäss Art. 5 Abs. 1 ParlG rechtzeitig und umfassend über ihre Tätigkeit, soweit nicht überwiegende öf­fentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Parlamentarier haben ein ausgeprägtes Informationsrecht (Art. 7 Abs. 1 ParlG), doch haben sie gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. a ParlG kei­nen Anspruch auf Informationen aus den Mitberichtsverfahren und den Verhandlungen des Bundesrates. Verstösst ein Ratsmitglied gegen die Ordnungs- und Verfahrensvorschriften der Räte, so ordnet der Ratspräsident Disziplinarmassnahmen nach Art. 13 ParlG an.¹⁵⁰

Gemäss Art. 161 Abs. 2 BV sind die Mitglieder der Bundesverfassung zur Offenlegung ih­rer Interessenbindungen verpflichtet. Sie müssen ihre Interessenbindungen nicht aufgeben,

aber ihre berufliche Tätigkeit und ihre Mitgliedschaft in Interessenorganisationen sowie ihre Beratungstätigkeiten und Verwaltungsratsmandate in einem öffentlichen Register eintragen, und zwar unabhängig davon, ob diese für das politische Mandat relevant sind oder nicht.¹⁵¹ Beim Amtsantritt und jeweils auf Jahresbeginn unterrichtet jedes Ratsmitglied das Ratsbüro gemäss Art. 11 Abs. 1 ParlG schriftlich über seine:

- berufliche Tätigkeiten,
- Tätigkeiten in Führungs- und Aufsichtsgremien sowie Beiräten und ähnlichen Gre­mien von schweizerischen und ausländischen Körperschaften, Anstalten und Stiftun­gen des privaten und des öffentlichen Rechts,
- Beratungs- und Expertentätigkeiten für Bundesstellen,
- dauernde Leitungs- oder Beratungstätigkeiten für schweizerische und ausländische Interessengruppen sowie über seine
- Mitwirkung in Kommissionen und anderen Organen des Bundes.

Gemäss Art. 11 Abs. 2 ParlG erstellen die Parlamentsdienste¹⁵² ein öffentliches Register über die Angaben der Ratsmitglieder.¹⁵³ Keine Offenlegungspflichten bestehen betreffend Einnahmen aus den Mitgliedschaften in Verwaltungsräten, Stiftungsräten, Vereinsvorständen oder Geschäftsleitungen oder anderen Vereinigungen bei geordneten Beiräten und Arbeits- gruppen.¹⁵⁴ Bei Äusserungen im Rat oder in der Kommission weisen Ratsmitglieder auf Inte­ressenbindungen hin, sofern sie durch einen Beratungsgegenstand in ihren persönlichen Inte­ressen betroffen sind, wobei das Berufsgeheimnis Vorbehalten bleibt.¹⁵⁵ Nebenmandate bieten eine Profilierungsplattform, welche den Bekanntheitsgrad erhöhen und Unterstützungsquellen für den Wahlkampf eröffnen, was die Wiederwahlchancen der Parlamentarier erhöht.¹⁵⁶

II. Regierung und Verwaltung

Der Bundesrat als Spitze der Exekutive des Bundes ist mit politischen Lenknngs- und Lei­tungsbefugnissen ausgestattet. Das siebenköpfige Kollegialgremium leitet zusammen mit der Bundesversammlung das Staatswesen.¹⁵⁷ Der Bundesrat hat gemäss Art. 180 ?V Ziele und Mittel der Regierungspolitik zu bestimmen. Zu Beginn einer Legislaturperiode unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung eine Legislaturplanung, welche einen Überblick über alle Erlassentwürfe der kommenden Legislaturperiode (Gesetzgebungsprogramm) ver- schafft.¹⁵⁸ Der Bundesrat gibt Jahresziele bekannt und unterbreitet der Bundesversammlung die Berichte über seine Geschäftsführung.¹⁵⁹ Dem Bundesrat obliegt gemäss Art. 35 Abs. 1 RVOG zusammen mit den Departementsvorstehern die oberste Leitung der Bundes­Verwaltung, womit er zu ständiger und systematischer Beaufsichtigung ebendieser verpflichtet ist.¹⁶⁰ Der Bundesrat legt durch Verordnung fest, welche Verwaltungseinheit für die Entschei­dung in einzelnen Geschäften oder in ganzen Geschäftsbereichen zuständig ist (Art. 47 Abs. 2 RVOG). Art. 60 RVOG statuiert, dass die Mitglieder des Bundesrates weder ein ande­res Amt, einen anderen Beruf oder ein Gewerbe ausüben, noch bei Organisationen, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen, die Stellung von Direktoren oder Geschäftsführern der Verwaltung, der Aufsichtsstelle oder der Kontrollstelle einnehmen dürfen¹⁶¹ Mitglieder des Bundesrates treten in den Ausstand, wenn sie an einem Geschäft ein unmittelbares persönli­ches Interessen haben.¹⁶²

Gemäss Art. 22 Abs. 1 BPG¹⁶³ unterstehen die Angestellten des Bundes dem Berufsge­heimnis, dem Geschäfts- und dem Amtsgeheimnis. Tatsachen, welche den Angestellten des Bundes im Zusammenhang mit ihrer Arbeit zu Kenntnis gelangen (können), sind vom Amts­geheimnis erfasst.¹⁶⁴ Gemäss Art. 91 Abs. 1 BPV¹⁶⁵ melden die Angestellten ihren Vorgesetz­ten sämtliche öffentlichen Ämter und gegen Entgelt verfolgte Tätigkeiten, denen sie aus- serhalb ihres Arbeitsverhältnisses beim Bund nachgehen. Nach Art. 91 Abs. lbis BPV sind unentgeltlich ausgeübte Tätigkeiten meidepflichtig, sofern Interessenkonflikte nicht ausge­schlossen werden können.¹⁶⁶ Wenn diese Tätigkeiten die Angestellten in einem Umfang bean- Sprüchen, der die Leistungsfähigkeit im Arbeitsverhältnis mit dem Bund vermindern kann oder in der Art der Tätigkeit die Gefahr eines Konfliktes mit den dienstlichen Interessen be­steht, ist die Tätigkeit gemäss Art. 91 Abs. 2 BPV bewilligungspflichtig. Die Annahme von Naturalgeschenken, deren Marktwert CHF 200,- nicht übersteigt, ist erlaubt (Art. 93 Abs. 1 BPV). Die durchgehende Bindung des Verwaltungshandelns an das Recht und das dichte Netz interner und externer Kontrollen gewährleistet die Rechtmässigkeit, die Wirk­samkeit, die Wirtschaftlichkeit sowie die Zweckmässigkeit der Verwaltung.¹⁶⁷ Folgen von Pflichtverletzungen des Bundespersonals sind in Art. 25 BPG festgehalten.¹⁶⁸

Die Bundeskanzlei und die Departemente haben durch die Organisationsverordnungen¹⁶⁹ vorgegebene Ziele und Haupttätigkeitsbereiche, wobei für diese Untersuchung die Funktion der Begleitung des Rechtsetzungsprozesses interessiert.¹⁷⁰ Mit der Ausarbeitung der Geset­zesentwürfe werden in der Regel die General sekretäri ate der fachlich zuständigen Departe­mente betraut.¹⁷¹ Das Scharnier zwischen Regierung, Verwaltung und Öffentlichkeit ist die Bundeskanzlei (Art. 1 Abs. 1 OV-BK). Sie unterstützt den Bundesrat in seiner Regierungs­funktion und sorgt für optimale Verfahren zur Vorbereitung der Entscheide, bereitet in Zu- sammenarbeit mit den Departementen die Unterlagen vor, mit denen eine vorausschauende und kohärente Regierungspolitik ermöglicht wird, stellt eine langfristige und koordinierte Informations- und Kommunikationspolitik auf Regierungsstufe sicher und sorgt zudem für eine rasche Information über die Beschlüsse des Bundesrates.¹⁷² Aus dieser Übersicht wird erkennbar, dass der Bundesrat hauptsächlich für Leitungs- und Lenkungsaufgaben zuständig ist und die Verwaltung für die Ausführung seiner Entscheidungen besorgt ist.¹⁷³ Aufgrund seiner politischen Entscheidungskompetenzen sowie seinem Initiativrecht ist der Bundesrat ebenfalls Adressat von Lobbying. Die Verwaltung erarbeitet jedoch Gesetzesvorlagen, wes­halb Lobbying hauptsächlich bei den Verwaltungsbeamten betrieben wird.

III. Räumlichkeiten der Rechtsetzungsorgane

Interessengesteuerte Einflussnahme auf die Organe der Rechtsetzung erfolgt zwar hauptsäch- lieh ausserhalb des Parlamentsgebäudes, doch wird an dieser Stelle aufgrund der Herkunft des Begriffes das Hausrecht der Räumlichkeit der Rechtsetzung erörtert. Der Bund übt gemäss Art. 62f RVOG das Hausrecht in seinen Gebäuden aus.¹⁷⁴ Das Hausrecht verschafft die Ver- fiigungsgewalt über die bezeichneten Räume und erlaubt den Erlass von Bestimmungen über den Zutritt und das Verlassen, die Nutzung und das Verhalten in den betroffenen Räumlich­keiten. Es ermöglicht der zuständigen Behörde, eine generelle Bewilligungspflicht vorzuse­hen, den Nutzungskreis auf bestimmte Personenkategorien einzuschränken oder nur während eines bestimmten Zeitraums zu erlauben.¹⁷⁵ Wer das Parlamentsgebäude betreten will, braucht einen Zutrittsausweis gemäss Art. 16a Parivv¹⁷⁶. Den Zutritt zum Parlamentsgebäude erhiel­ten Lobbyisten früher durch eine Akkreditierung als Medienschaffende oder mit Ausweisen, die sie aufgrund von Empfehlungen von Ratsmitgliedern ausgestellt erhielten.¹⁷⁷ Die von der Bundeskanzlei ausgestellte Akkreditierung für Medienschaffende gilt für das Medienzentrum des Bundeshauses¹⁷⁸ und das Parlamentsgebäude.¹⁷⁹ Das Hausrecht in den Ratssälen nimmt der Ratspräsident wahr. Störende und sich ungebührlich verhaltende Personen werden des Saales verwiesen.¹⁸⁰ Das Hausrecht in den übrigen Räumlichkeiten des Parlaments wird ge­mäss Art. 69 Abs. 1 ParlG durch die Verwaltungsdelegation¹⁸¹ ausgeübt. Jedes Ratsmitglied kann zwei Personen, die für eine bestimmte Dauer Zutritt zu den nichtöffentlichen Teilen des Parlamentsgebäudes wünschen, eine Zutrittskarte ausstellen lassen, wobei die Funktionen in ein öffentlich einsehbares Register einzutragen sind.¹⁸² Obschon die Wandelhalle längst nicht der einzige und geeignetste Ort für gezieltes Lobbying ist, wird sie gerne für informelle Ab­sprachen und den Austausch von Informationen genutzt.¹⁸³

D. Politische Interessenvertretung

I. Private Akteure im Gesetzgebungsverfahren

Am Gesetzgebungsprozess wirken nicht nur die Organe der Rechtsetzung und ihre Mitglieder und Angestellten mit. Wichtige politische Akteure stellen auch die politischen Parteien dar.¹⁸⁴ In diesem Kapitel werden die am Gesetzgebungsprozess mitwirkenden privaten Personen und Gruppen dargestellt. Nachdem die politischen Parteien behandelt sind, widmet sich die Unter­suchung den Expertengremien und den Interessen- oder Lobbyorganisationen. Dies verschafft einen Überblick, wer neben den Lobbyisten ebenfalls Interessen im Rechtsetzungsprozess vertritt. Nachdem in nächsten Kapiteln "Lobbying" und die "Lobbyisten" sowie deren Tätig­keiten rechtlich qualifiziert worden sind, kann eine vergleichende Betrachtung der Dichte der Regulierung vorgenommen werden. Die vergleichende Betrachtung hilft bei der Formulierung von Regulierungsvorschlägen, weil das Rechtsgleichheitsprinzip (Art. 8 BV) einfliessen kann.

1. Politische Parteien

Gemäss Art. 137 BV wirken die politischen Parteien an der Meimmgs- und Willensbildung des Volkes mit. Art. 137 BV statuiert eine Rücksichtnahmepflicht der Behörden und keine verfassungsrechtliche Sonderstellung für politische Parteien.¹⁸⁵ Als politische Partei nach Art. 76a BPR gilt ein Verein, der aufgrund seiner Statuten politische Zwecke verfolgt.¹⁸⁶ Par­teien sind politische Akteure und wirken vermittelnd an der staatlichen Willensbildung mit.¹⁸⁷ Sie integrieren unterschiedliche gesellschaftliche Interessen ihrer Mitglieder und Wähler­schaft und verschaffen ihren Mitgliedern im Rahmen dieser Interessen politische Handlungs­fähigkeit. In der Schweiz gibt es weder ein Parteiengesetz noch ein Gesetz gegen unlauteres Verhalten in der Politik und auch das Vereinsrecht enthält keine besonderen Bestimmungen für Parteien.¹⁸⁸ Die Partei kann ihren Mitgliedern nach Art. 63 ZGB¹⁸⁹ statutarisch Rechte und Pflichten auferlegen.¹⁹⁰ Mitglieder, die ein öffentliches Amt bekleiden, sind höchstens poli­tisch vom Parteiprogramm abhängig. Die Parteien machen ihre Ziele und ihre Organisation transparent, indem sie im Internet die Statuten der Bundespartei und das Parteiprogramm sowie aktuelle Anliegen und Aktivitäten bekannt geben, wohingegen genaue Mitgliederzahlen und Namen der Basismitglieder nicht bekannt sind.¹⁹¹

Die finanzielle Situation einer Partei sowie die Zahlungsein- und Abgänge von Interessen­gruppen und Privaten sind unbekannt, sofern sie nicht sporadisch von Politikwissenschaftlern oder Journalisten veröffentlicht werden. Auf Bundesebene lässt sich mit Ausnahme der Best­immungen über die Abzugsfähigkeit von Parteispenden keine Regelung finden, die den Par­teien oder anderen Akteuren, die an der Meinungs- und Willensbildung teilnehmen, besondere Vorschriften über Parteispenden oder Buchführung auferlegen.¹⁹² Zudem ist keine Partei ver­pflichtet, ihre Finanzen offenzulegen oder einer Behörde Einblick in ihre Finanzen zu gewäh­ren. Die Parteien dürfen jede Spende entgegennehmen und geheim halten, woher die Mittel stammen.¹⁹³ Vorstösse für mehr Transparenz waren im Parlament bisher cháncenlos.¹⁹⁴ Noch nicht behandelt wurde die parlamentarische Initiative Caroti!, die klare Regeln und Transpa­renz hinsichtlich der Interessenvertretung im Bundeshaus fordert. ¹⁹⁵ Die Greco ist über die ausgeprägte Intransparenz der Buchführung von der Mehrheit der Parteien und den Budgets von politischen Kampagnen erstaunt.¹⁹⁶ Das Bundesgericht sprach sich gegen eine Plafonie- rung bei Parteispenden aus.¹⁹⁷ Die von Bundesrätin Sommaruga vorgeschlagene Reform wur­de vom Bundesrat gestoppt.¹⁹⁸

Eine Unterschriftenliste für ein Referendum entwerfen und Unterschriften sammeln darf jedermann. Zwar müssen sich die Urheber eines Referendums nirgends zu erkennen geben, doch haben sie gemäss Art. 68 Abs. 1 lit. e BPR Namen und Adressen der Mitglieder des Ini- tiativkommitees auf der Unterschriftenliste anzugeben. Welche Parteien, Organisationen, Un­ternehmen oder Interessengruppen eine Initiative oder ein Referendum unterstützen, muss ebenso wenig bekannt gegeben werden. Obwohl Interessenorganisationen keine eigenen Wahllisten zusammenstellen, nehmen sie mit Empfehlungen für und finanzieller Unterstüt­zung von Kandidaten aktiv am Wahlkampf teil. Dasselbe gilt für Einzelpersonen, welche grössere Summen für die Unterstützung von Kandidaten einsetzen. Somit würde nach Schiess die Rechtsgleichheit verletzt und mit der von Verfassung und Gesetz mit Absicht offen gestai- tete Ordnung der politischen Rechte gebrochen, wenn nur Parteien ihre Finanzen offen legen müssten, nicht aber andere politisch tätigen Organisationen, Einzelpersonen, Unternehmen oder Interessengruppen, welche sich in Wahl- und Abstimmungskämpfen engagieren.¹⁹⁹ Eine

Regulierung von politischen Parteien mitsamt Offenlegungspflichten auf Bundesebene könnte gemäss Schmid Schott und Biaggini gegebenenfalls auf Art. 137 BV gestützt werden.²⁰⁰ Soll die Parteienfinanzierung reguliert werden, muss sich der Gesetzgeber überlegen, welche ande­ren politischen Akteuren er aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes miteinbezieht. Diese über­legungen sind auch bei der Regulierung von "Lobbyismus" zu berücksichtigen.²⁰¹

2. Expertengremien

Experten oder Expertengruppen werden sporadisch zur Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen beigezogen.²⁰² Der Experte wird nach Klöti Vögeli aufgrund besonderer Erfahrung und Sach­kunde beigezogen,²⁰³ doch reicht faktisch eine universitäre Anbindung oft aus. Experten sind meistens einem Kodex (Ethos einer Wissensgemeinschaft oder einer Berufsgruppe) verpflich­tet, durch die Gebote der Unabhängigkeit, Neutralität und Unparteilichkeit eingeschränkt und arbeiten in der Regel entgeltlich.²⁰⁴ Der Experte wirkt im Gesetzgebungsprozess bei der In­formationsbeschaffung und -Verarbeitung mit, insbesondere wenn es sich um komplexe Vor­haben handelt.²⁰⁵ Soweit Experten bei der Ausarbeitung eines Erlassentwurfs Amtsstellen der Bundesverwaltung oder Kommissionen der Bundesversammlung unterstützen, sind sie politi- sehe Interessenvertreter. Experten sind somit als Adressaten von Lobbying und als agierende Lobbyisten zu identifizieren. Solche Experten sind von denjenigen in Expertenkommission zu unterscheiden, weil für Expertenkommissionen die Regeln für ausserparlamentarische Korn­missionen zur Anwendung gelangen.²⁰⁶ Sowohl den Experten als auch den Expertenkommis­sionen ist gemäss Klöti Vögeli ein sehr hoher Einfluss auf die Gestaltung einer politischen Vorlage zuzuschreiben.²⁰⁷

Gemäss Art. 57c Abs. 2 RVOG setzt der Bundesrat die ausserparlamentarische Kommis­sion ein und wählt deren Mitglieder.²⁰⁸ Gemäss Art. 57e Abs. 2 RVOG müssen Experten­kommissionen unter Berücksichtigung ihrer Aufgaben nach Geschlecht, Sprache, Region, Alters- und Interessengruppen ausgewogen zusammengesetzt werden. Art. 57f RVOG aufer- legt den Mitgliedern einer ausserparlamentarischen Expertenkommission vor der Wahl Offen­legungspflichten betreffend ihre Interessenbindungen. Kommissionsmitglieder informieren über berufliche Tätigkeiten, über Tätigkeiten in Führungs- und Aufsichtsgremien, Beiräten und ähnlichen Gremien schweizerischer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des priva­ten und öffentlichen Rechts und über Beratungs- oder Expertentätigkeiten für Bundesstellen, dauernde Leitungs- oder Beratungstätigkeiten für schweizerische und ausländische Interes­sengruppen sowie die Mitwirkung in anderen Organen des Bundes.²⁰⁹

3. Interessen- und Lobbygruppen

Der Begriff der Interessengruppe steht in dieser Untersuchung für sämtliche privatrechtlich konstituierten Zusammenschlüsse von zwei oder mehreren Menschen, sofern sie die gemein­same Verfolgung von ideellen, politischen oder wirtschaftlichen Zwecken anstreben.²¹⁰ Lob­bygruppen sind Interessengruppen, die ihren Zweck im politischen Prozess umzusetzen ver- suchen.²¹¹ Die politische Partei ist eine Interessengruppe und vertritt eine breite Palette von Partikularinteressen.²¹² Interessengruppen sind Netzwerke für den Meinungsaustausch und verdichten die Anliegen ihrer Mitglieder zu politisch durchsetzbaren, gewichtigen Interes- sen.²¹³ Im Gegensatz zu Lobbygruppen haben politische Parteien und Interessengruppen in den meisten Fällen eine interne demokratischen Organisation,²¹⁴ was eine vielschichtige Be- teiligung von Mitgliederinteressen am politischen Prozess ermöglicht.²¹⁵ Indem sie ihre ver­dichteten Anliegen an den Ort der politischen Entscheidung transportieren,²¹⁶ wirken Interes­sengruppen vermittelnd an der staatlichen Willensbildung mit und sind folglich als politische Akteure zu betrachten. Interessengruppen, politisch engagierte Unternehmungen und andere politisch aktive Vereinigungen werden gemeinhin als Lobbygruppen bezeichnet und die vor­liegende Untersuchung folgt dieser Terminologie.²¹⁷ Der Unterschied zwischen einer Lobby­gruppe oder einer "Lobby" und einer Interessengruppe liegt in der demokratischen Bestim- mung ihrer Zwecke. Dieser Unterschied ist zu vernachlässigen, ist doch das Faktum der politischen Interessenvertretung und nicht das Zustandekommen des Interesses massgeblich für die Qualifizierung von Lobbying. Somit sind politische Parteien Lobbygruppen im weite­ren Sinn. Lobbying wird im nächsten Kapitel rechtlich qualifiziert.

Neben tausenden von Interessenvereinigungen, die neben ihren hauptsächlich ideellen, wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Zwecken ab und an politische Ziele verwirklichen, sind nach Haller Kölz Gächter die Economiesuisse, der Schweizerische Gewerkschaftsbund, der Schweizerische Bauernverband, der Schweizerische Gewerbeverband, die Gewerkschaft Travail.Suisse und der Zentralverband Schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen zu den gewichtigen politischen Akteuren zu zählen.²¹⁸ Zwischen der politischen Öffentlichkeit und den staatlichen Behörden ist ein von den Lobbygruppen beherrschtes intermediäres System installiert, in welchem durch gezieltes Lobbying insbesondere den Interessen der Wirtschaft zum Durchbruch verholfen wird.²¹⁹ Das intermediäre System verhilft wirtschaftlicher Macht zu politischem Einfluss, weshalb sich eine demokratietheoretische Erörterung aufdrängt.²²⁰ Es ist jedoch zu beachten, dass mit Lobbying auch soziale Anliegen vertreten werden, wenn sich bspw. Gewerkschaften in die politischen Debatten einbringen. Ideelle und soziale Zwecke als edle Beweggründe können jedoch oft als Vorwand dienen, um staatliche Fördermittel oder Subventionen zu erhalten.

II. Lobbying

Beiträge mit dem Bestandteil "Lobby" werden von den Printmedien gerne dazu verwendet, die informelle Einflussnahme auf die Politik zu brandmarken.²²¹ Diese Untersuchung will nicht die Funktion der Medien in der Gesellschaft kritisieren, sondern über die politologische Umschreibung des Phänomens hin zu einer juristisch griffigen Definition gelangen, damit Lobbying ins institutioneile Gefüge des Gesetzgebungsprozesses eingeordnet werden kann. Lobbying im Kontext des Gesetzgebungsverfahrens verfolgt das Ziel, politische Entscheidun­gen der Organe der Rechtsetzung informell zu beeinflussen.²²² Lobbying konzentriert sich auf die Artikulation und konkrete Durchsetzung der bereits zu politischen Interessen verdichteten Anliegen einer Interessenorganisation.²²³ Lobbying vollzieht sich - mit Ausnahme des Ver­nehmlassungsverfahrens - ausserhalb des formellen Gesetzgebungsverfahrens. Ausserhalb von formellen Mitwirkungsverfahren ist das Beziehungsgeflecht zwischen den Akteuren und den Adressaten von Lobbying intransparent.²²⁴

Unternehmen und Verbände betreiben einerseits Lobbying, weil oftmals die gesetzlichen Rahmenbedingungen wirtschaftlichen Erfolg bedingen.²²⁵ Andererseits geht es in bestimmten Wirtschaftszweigen darum, mit der Beeinflussung politischer Entscheidungen Einkommen durch die Umverteilung staatlicher Leistungen statt durch die Steigerung der Produktivität zu erzielen, weshalb zwischen Gesetzes- und Beschaffungslobbyismus unterschieden wird.²²⁶ Beschaffungslobbyismus wird nur im Submissionsverfahren betrieben. Das legislative Lob­bying nimmt auf den Gesetzgebungsprozess Einfluss, was allenfalls auch eine finanzielle Bes- serstellung nach sich ziehen kann. Durch die Interaktion mit Politikern und Beamten werden konkrete Gesetzesvorhaben angestossen, beeinflusst oder verhindert - Vorgänge, die aus de­mokratietheoretischer Sicht Bedenken auslösen, sollte doch die unabhängige Verwaltung die Gesetze vorbereiten und schliesslich das demokratisch legitimierte Parlament die Gesetze erlassen. Insbesondere der Ermessensspielraum, der Politikern und Beamten für politische Kompromisse zur Verfügung steht, schafft Raum für die lobbyistische Einflussnahme.²²⁷

Unter Politikberatung ist die Beratung politischer Institutionen mit wissenschaftlichem Sachverstand zu verstehen. Während Lobbying die Vertretung spezifischer Interessen zum Gegenstand hat, orientiert sich Politikberatung an wissenschaftlichen Erkenntnissen. Aller­dings sind in der politischen Beratung mehr und mehr sog. "think tanks" anzutreffen, die ne­ben themenspezifischem Sachwissen klare politische Positionen vertreten. Politikberatung wird hauptsächlich durch Experten oder Expertenkommissionen aber auch über Gutachten betrieben. Der wissenschaftliche Sachverstand, der von den gesetzgebenden Organen benötigt wird, findet über die Politikberatung Eingang ins Gesetz.

"Public Relations" ist eine weitere Möglichkeit zur Beeinflussung der öffentlichen Mei- nungsbildung.^{228 229} PR-Agenturen erarbeiten für Unternehmungen und Lobbygruppen Gesamt­kommunikationsstrategien, um für ihre Kunden ein positives Image in der Öffentlichkeit zu installieren. Lobbying ist dabei allenfalls Bestandteil einer Kommunikationsstrategie 229 In Deutschland und zunehmend in der Schweiz agieren Public Affairs-Agentur en und Anwalts­gesell schaften, welche Interessenorganisationen und Unternehmungen mit professionellem Knowhow und spezifischen Fachkenntnissen bei der Ausarbeitung von Lobbyingstrategien unterstützen.²³⁰ Grundsätzlich verfolgt Öffentlichkeitsarbeit nur Imagepflege. Werden die Interessen einer Unternehmung oder einer Interessenorganisation jedoch gegenüber den Be­hörden vertreten oder wird mit PR-Massnahmen die politische Meinungsbildung bezweckt, gilt dies als indirektes Lobbying. Ebendieses beinhaltet bspw. die politische Beeinflussung über Printmedien oder das Internet.²³¹ Im Gegensatz dazu sind die Kontaktpflege und die Inte- ressenvertretung, welche auf die am Gesetzgebungsprozess beteiligten Behördenmitglieder und Politiker einwirken, direktes Lobbying.

Lobbying bewegt sich zwischen legitimer Interessenvertretung und illegitimer Einfluss­nähme, welche bis hin zu Korruption reichen kann. Insbesondere wenn die Vorgänge des Lobbying nicht durch die Öffentlichkeit kontrolliert sind, kann der Verdacht einer illegitimen Interessendurchsetzung entstehen. Lobbying bewegt die politischen Entscheidungsträger zur Veränderung oder Verhinderung von Gesetzesinhalten, während Korruption v.a. auf die Be­einflussung in einem konkreten Rechtsanwendungsfalls hinwirkt.²³² In Ländern mit hoher politischer Stabilität ist Lobbying aufgrund der Rechtssicherheit und den bekannten Verfah­rensabläufen effektiver, weshalb Korruption verbreiteter unter instabilen Verhältnissen An­Wendung findet. Korruption ist als Machtmissbrauch zugunsten von Partikularinteressen zu verstehen, wobei einem Missbrauch ein Vertrauensverhältnis zugrunde liegt. Im Gegensatz zum Verwaltungsbeamten steht der Parlamentarier mit seinem freien Mandat²³³ in keinem Vertrauensverhältnis zum Staat und dessen Bürgern. Die Abgrenzung zwischen Lobbying und illegitimer Einflussnahme hat sich aus juristischer Sicht an den Strafnormen auszurichten.²³⁴ Diese Untersuchung qualifiziert nachfolgend Lobbying in Abgrenzung zur Politikberatung. Dies lässt auch Rückschlüsse auf die privaten Teilnehmer des Gesetzgebungsverfahrens zu.

Unter Lobbying ist jegliche politische Interessenvertretung zu verstehen.²³⁵ Lobbying ist eine Dienstleistung, die auf Informationsmanagement beruht und ein breites Leistungsspekt­rum umfasst.²³⁶ Es handelt sich um ein Tauschgeschäft, bei dem Informationen gegen mut­massliche Interessenverwirklichung durch den Politiker oder den Beamten eingetauscht wird.²³⁷ Wenn der Geschäftswille fehlt, handelt es sich nicht um einen Vertrag nach Art. 1 OR, sondern um ein Gefälligkeitsverhältnis.²³⁸ "Für einen Bindungswillen spricht ein eigenes, rechtliches oder wirtschaftliches Interesse der Person, welche die Leistung erbringt, oder ein erkennbares Interesse des Begünstigten an fachkundiger Beratung oder Unter sta t- zutìg."²³⁹ Lobbyisten verfolgen politische Ziele, doch liegt aufgrund des Interesses von Paria- mentaliem an fachkundiger Beratung bei Lobbying ein Vertrag vor.²⁴⁰ Das Merkmal, das Lobbying von Politikberatung unterscheidet, ist der Zweck des Vertragsverhältnisses. Der Lobbyist verpflichtet sich zur Interessenvertretung, der Experte hingegen wird zur Abklämng eines rechtlichen oder anderen Sachverhalts beigezogen.²⁴¹ Somit entscheidet der Vertragsin­halt, ob es sich um Lobbying oder um Politikberatung handelt.

Weil bspw. die politischen Parteien ihre Abgeordneten nicht in einem vertraglichen Ver­hältnis zur Interessenvertretung verpflichten, betreiben diese noch kein Lobbying. Auch der Gutachter oder der Experte, der auf vertraglicher Basis entgeltlich Sachfragen für das Ge­meinwesen abklärt, wird nicht vertraglich zur spezifischen Interessenvertretung verpflichtet. Diese terminologische Abgrenzung zwischen Lobbying und Politikberatung dient zwar der Klarheit von politologischen Begrifflichkeiten, ist jedoch für die Anliegen eines demokrati­schen Rechtsstaates nicht zielführend. Sobald sich Interessen im staatlichen Willensbildungs­prozess einbringen können, braucht es die demokratische Kontrolle durch die Öffentlichkeit. Müller fordert sogar eine Demokratisiemng von politischen Interessengruppen.²⁴² Weil dies eine erhebliche Einschränkung der Privatautonomie darstellte, geht diese Fordemng zu weit. Diese Untersuchung erörtert nachfolgend weitere Begrifflichkeiten um den Begriff "Lobby­ismus" und zeigt anschliessend die rechtlichen Rahmenbedingungen für Lobbying auf. Dann wird "Lobbyismus" rechtsstaatlichen Prinzipien gegenübergestellt, um die demokratietheore­tischen Implikationen des schweizerischen Verfassungsstaates herausarbeiten zu können. Auf diesen Grundlagen werden sodann Forderungen nach mehr Transparenz formuliert.

III. Weitere Begrifflichkeiten des Lobbyismus 1. Der Lobbyist

Das fragmentierte, weite und spezialisierte Akteursfeld erschwert eine genaue Definition des Lobbyisten.²⁴³ Ein Lobbyist ist ein Interessenvertreter, der von einer Lobbygmppe angeheuert wird, auf die rechtsetzenden Organe einzuwirken.²⁴⁴ Er ist in einem privatrechtlichen Arbeits­oder Fnnktionsverhältnis tätig und nimmt weder öffentliche Ämter noch politische Mandate wahr.²⁴⁵ Lobbyisten, die auf Seriosität bestehen,²⁴⁶ achten auf die Aufrechterhaltung der Trennung zwischen Lobbyisten und Parlamentariern und üben keine politischen Ämter aus, was für Akzeptanz von Lobbying bei den Adressaten sorgt.²⁴⁷ Der Lobbyist ist entweder ein Vertreter oder Angestellter einer Interessenorganisation oder wird als selbständig tätiger Lob­byist von dieser angeworben.²⁴⁸ Im politischen Umfeld wirken Beratungsunternehmungen, welche über hervorragende Kenntnisse der informellen politischen Abläufe verfügen und mit Politikern und Beamten gut vernetzt sind. Ihre Mitarbeiter sind ebenfalls keine neutralen poli­tischen Berater, wenn sie Kontakte zu Parlamentariern pflegen.²⁴⁹

Nicht aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer politischen Partei, sondern wegen ihrer ne- benamtli cheti Einkünfte,²⁵⁰ stellte sich die Frage nach der lobbyistischen Verflechtung von Parlamentariern und Experten.²⁵¹ Rund ein Drittel aller Ratsmitglieder ist aufgrund pariamen- tarischer und anderer politischer Mandate (Parteileitung oder Engagements in parteinahen Interessenvereinigungen) Vollzeit- bzw. Berufspolitiker.²⁵² Das Milizmandat nimmt den Par- lamentarier zu etwa fünfzig Prozent in Anspruch. Beim Milizlobbying vertreten die Mitglieder von National- oder Ständerat Anliegen, die sie aufgrund ihrer weiteren Engagements bei den jeweiligen Interessengruppen erhalten, gleich selbst im Entscheidungsgremium.²⁵³ Der Miliz­Parlamentarier benötigt jedoch weitere Lobbyisten, weil er aufgrund seines Beschäftigungs­grades und der fehlenden parlamentarischen Administration nicht über die Ressourcen ver­fügt, um an die notwendigen Informationen zu gelangen.²⁵⁴

Ähnlich vertritt der Experte spezifische Interessen im Entscheidungsprozess, weshalb auch er als Lobbyist zu gelten hat. Die moderne demokratische Gesellschaft ist auf den Sachver­stand von Experten angewiesen, doch muss im politischen Prozess Transparenz auch im Hin­blick auf Experten gewährleistet sein.²⁵⁵ Im Gegensatz zu den Parlamentariern üben die Bun­desräte kein freies Mandat aus und haben Unvereinbarkeitspflichten zu beachten,²⁵⁶ weshalb sie nicht als Lobbyisten betrachtet werden können. Politiker wechseln nach ihrer politischen Karriere oft in die Lobbybranche und können dabei zur Optimierung von Lobbying beitra- gen.²⁵⁷ In das institutioneile Gesetzgebungsverfahren eingebundene Parlamentarier und Ex­perten sind somit als Lobbyisten im weiten Sinn zu betrachten. Der ausschliesslich selbständig oder unselbständig erwerbende Interessenvertreter ist als Lobbyist im engeren Sinn zu qualifl- zieren.²⁵⁸ Nachfolgend wird die Arbeitstätigkeit des Lobbyisten im engeren Sinn untersucht. Anschliessend werden die Adressaten von Lobbyisten definiert. Dadurch kann der subjektive Geltungsbereich für Transparenzvorschriften festgelegt werden.

2. Lobbyarbeit

Zur Lobbyarbeit gehört das strategische Sammeln, Aufoer eiten und Weitergeben von Sachin- formationen, wozu etwa Grundsatzpapiere, Argumentationshilfen, statistisches Zahlenmateri­al und technische Expertisen zählen.²⁵⁹ Neben Sachinformationen werden Zutritte zu schönen Anlässen und Posten in attraktiven Gremien in Aussicht gestellt sowie Geschenke oder Geld übergeben. Da Lobbying nur gelingt, wenn stabile und persönliche Kontaktnetzwerke existie­ren, ist auch die ständige Pflege und Erweiterung von sozialen Beziehungen Lobbyarbeit. Hat der Lobbyist das Vertrauen eines politischen Entscheidungsträgers erlangt, ist Lobbying be­sonders effektiv. Die Aspekte der Transparenz und der demokratischen Kontrolle werden ge­mäss Wehrmann bei dieser Art des Lobbying vernachlässigt.²⁶⁰ Die Beobachtung des politi­schen Geschehens (sog. Agendasetting) gibt Aufschluss darüber, welche Interessen der Lobbygruppe berührt sind. Je früher politische Vorhaben in Erfahrung gebracht werden kön­nen, desto eher können sie zugunsten von Interessenorganisationen beeinflusst werden.²⁶¹ Anschliessend arbeitet der Lobbyist zusammen mit der Interessenorganisation eine Strategie aus, wie deren Interessen gewahrt werden können, und setzt diese um, indem er sich mit den politischen Entscheidungsträgern in Verbindung setzt.²⁶²

3. Adressaten von Lobbying

Adressaten von Lobbying sind Personen, die politische Entscheidungen fällen oder beeinflus­sen können.²⁶³ Für eine Lobbygruppe wichtige Entscheidungen treffen die an der Ausarbei­tung des Gesetzesentwurfs beteiligten Verwaltungsbeamten und die Kommissionen, weshalb auch entsprechende Parlamentsmitglieder von Bedeutung sind. Zudem ermöglicht die Ver­nehmlassung das Einbringen lobbyistischer Interessen,²⁶⁴ wobei deren Berücksichtigung von der Auswertung und den Anträgen an den Bundesrat des zuständigen Departements der Bun­desverwaltung abhängt. Da die Einflussmöglichkeiten vor dem Vemehmlassungsverfahren wesentlich wirkungsvoller sind, ist die Einflussnahme über die Vernehmlassung meistens nur für die Öffentlichkeitsarbeit wichtig. Adressaten von Lobbying sind somit Beamte, Pariamen- tarier, allenfalls der Bundesrat und die Experten. Die Mitteparteien spielen oft eine entschei­dende Rolle im Parlament und in den Kommissionen, weshalb deren Mitglieder bei Lobbyis­ten begehrt sind. Zudem kann sich der Parlamentarier, der in der Fraktion oder der Partei, im Rat oder der Kommission ein präsidiales Amt innehat, besonders einfach vernetzen.²⁶⁵ Weil die Gesetze hauptsächlich durch die Verwaltung erarbeitet werden, ist im Gesetzgebungspro­zess die Verwaltung primäre Adressatin von Lobbying. Weil die endgültigen Entscheidungen durch das Parlament und seine Ratsmitglieder getroffen werden, sind die Parlamentarier die sekundären Adressaten von Lobbying. Damit der Gesetzgebungsprozess transparenter wird, muss das intermediäre System durch die Öffentlichkeit werden können. Demzufolge müssen Transparenzvorschriften sowohl für die Akteure also auch für die Adressaten von Lobbying gelten. Deswegen gehören Lobbygruppen und politisch aktive Interessengruppen sowie die Bundesräte und die Parlamentsmitglieder zum persönlichen Geltungsbereich einer Regulie­rung von "Lobbyismus".

E. Rechtliche Rahmenbedingungen des Lobbyismus

I. Verfassungsrechtliche Vorgaben

Verfassungsmässige Rechte sind eine unverzichtbare Anforderung an den demokratischen Rechtsstaat und verpflichten ihn, den zentralen Lebensbedürfnissen einen erhöhten Schutz zukommen zu lassen.^{266 267} 'Eine demokratische Verfassung garantiert die Gruppenbildung mit der Möglichkeit interner Kristallisation und äusserer Artikulation [von Interessen] etwa durch das Grundrecht der Vereinsfreiheit.1,267 Demokratische Freiheit lebt von der Wahrneh­mung partikularer Interessen, welche im Schutz insbesondere der Kommunikationsgrundrech­te individuell und kollektiv in den politischen Prozess einfliessen.²⁶⁸ Von den Grundrechten gilt es vor allem die Vereinigungsfreiheit sowie die Meimmgsäusserungs- und Informations­freiheit zu betrachten. Von den Verfassungsprinzipien sind das Gewaltenteilungsprinzip und in den Verfahren der Bundesversammlung das Instruktionsverbot zu beachten. Die verías- sungsrechtlichen Vorgaben geben darüber Aufschluss, welche Anwendungsformen von "Lobbyismus" geschützt bzw. problematisch sind und welche den Schutz dieser verfassungs­rechtlichen Institutionen gemessen.

1. Vereinigungsfreiheit

Drohende Anonymität und Angst vor sozialer Isolierung bringt nach Müller die Menschen dazu, sich Schutz in der Gruppe zu suchen.²⁶⁹ Schliesst sich diese Gruppe dauerhaft zusam­men, um einen gemeinsamen ideellen Zweck zu verfolgen, wird sie zur Vereinigung. Zu den Vereinigungen gehören Zusammenschlüsse von (natürlichen und juristischen) Personen, die einen gemeinsamen ideellen Zweck verfolgen, wobei diese auch politische Zielsetzungen oder die gemeinsame Wahrung wirtschaftlicher Interessen umfassen können. Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 23 BV schützt die Freiheit, ohne Beeinträchtigungen seitens des Staates Vereini­gungen zu bilden, ihnen beizutreten oder anzugehören und sich an ihren Tätigkeiten zu betei­ligen. Geschützt sind nicht nur Vereine im Sinn von Art. 60 ff. ZGB, sondern auch Vereini­gungen in anderen privatrechtlichen Rechtsformen.²⁷⁰ Somit gemessen sämtliche Interessengruppen, also sowohl politische Parteien und Lobbygruppen als auch privatwirt­schaftliche Unternehmen den Schutz dieses Grundrechts.

Eine geschützte Tätigkeit ist neben der vereinsintem Aktivität, wie bspw. dem Verdichten von gesellschaftlichen Anliegen zu politischen Interessen, auch die Teilnahme an öffentlichen Veranstaltungen.²⁷¹ Verfolgt eine Vereinigung einen rechtswidrigen oder unsittlichen Zweck oder ist sie als staatsgefähr lieh zu betrachten, kann sie nach Art. 36 BV von einem Gericht (Art. 78 ZGB) oder der Exekutive aufgelöst werden. Eine Vereinigung, die an der bestehen­den Rechtsordnung Kritik übt oder diese auf verfassungsmässigem Weg abändern will, ver­folgt keinen rechtswidrigen Zweck.²⁷² Für Beamte sind weitergehende Einschränkungen auf­grund der Treuepflicht im Sonderstatusverhältnis erlaubt, etwa mit Zwangsmitgliedschaften oder Meldepflichten.²⁷³ Solange sich Lobbying in verfassungsrechtlich institutionalisierten Gremien artikuliert und keinen staatsgefährlichen Zweck verfolgt, ist Lobbying eine durch die Vereinigungsfreiheit geschützte Tätigkeit.

2. Kommunikationsfreiheit

Es werden nachfolgend aus den Kommunikationsrechten entspringende Rechte dargestellt, die für Lobbying eine Relevanz aufweisen. Zu den Grundrechten der Kommunikation gehö­ren die Meinungsäusserungs- und Informationsfreiheit nach Art. 16 BV sowie die Petitions­freiheit nach Art. 33 BV. Die Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 16 BV schützt die Ge- samtheit der Mitteilungen menschlichen Denkens und schliesst alle möglichen Kommunikati­onsformen ein.²⁷⁴ Sprache, betrachtet als normierender und normierter Verständigungshori­zont, dient gemäss Müller der kommunikativen und gewaltfreien Konfliktlösung.²⁷⁵ Dem Recht, dÌQ Meinung frei zu bilden, zu äussern und zu verbreiten (Art. 16 Abs. 2 BV), ist auch die Freiheit nach Art. 16 Abs. 3 BV, Informationen frei zu beschaffen und zu verbreiten, inhä­rent. Die Informationsfreiheit gewährleistet den Zugang zu allgemein zugänglichen Quellen, wobei es die Berufs- oder Amtsgeheimnispflichten zu wahren gilt.²⁷⁶ Das Petitionsrecht nach Art. 33 BV garantiert das ungehinderte Bitten, Vorschlägen, Kritisieren und Beschweren bei Behörden. Die Petition kann jede staatliche Tätigkeit zum Gegenstand haben und richtet sich an die zuständige staatliche Stelle sämtlicher Ebenen. Die Behörden haben von der Petition Kenntnis zu nehmen, jedoch besteht kein Anspruch auf materielle Behandlung.²⁷⁷ Das Petiti­onsrecht öffnet gemäss Müller die staatlichen Institutionen für Anliegen der Gesellschaft.²⁷⁸ Bei Nichteinladen einer Interessengruppe zum Vernehmlassungsverfahren ist deren nachtrag- liche Stellungnahme als Petition entgegenzunehmen. Die Parlamentarier und Verwaltungsbe­amten können unter dem Schutz der Kommunikationsfreiheit Informationen austauschen, doch dürfen die Berufs- und Amtsgeheimnisse nicht verletzt werden. Im Gesetzgebungspro­zess sind nicht alle Informationen allgemein zugänglich.²⁷⁹

3. Gewaltenteilung

Die Gewalt zur Herstellung verbindlicher Rechtsregeln ist gemäss Biaggini die zentrale Ge­walt im Staat.²⁸⁰ Die Gewaltenteilungsidee dient der politischen Orientierung, worauf die Be­Zeichnungen "vierte Gewalt"²⁸¹ und "fünfte Gewalt"²⁸² für mächtige politische Akteure hin­deuten, weisen doch die Ziffern auf eine Erweiterung der Dreiteilung der staatlichen Souverä­nität hin. Die Gewaltenteilung ist ein Modell, das ein komplexes Resultat des Zusammen­spiels des Legalitätsprinzips, der Freiheitsrechte und der demokratischen Institutionen ist.²⁸³ Um den Machtmissbrauch einer Staatsgewalt zu verhindern, richtet ein Staat die organisai()- risch-fnnktiönelle und die personelle Gewaltenteilung ein.²⁸⁴ Die personelle Gewaltenteilung ist gemäss Rhinow Schefer im Bund streng verwirklicht.²⁸⁵ Die organisatorisch-funktionelle Gewaltenteilung wird durch die Verfassung relativiert. Die Vormachtstellung des Parlaments ist ohne Gewaltenhemmung eingerichtet.²⁸⁶ In der Schweiz wird die Lehre der Stanm funktio­neu der Staatsorgane vertreten, wonach jedes Organ eine Hauptaufgabe wahmimmt, jedoch aufgrund der Kompetenzen in anderen Staatsgewalten Nebenfunktionen ausübt.²⁸⁷ Der Bun­desrat und die Bundesverwaltung sind wesentlich am Gesetzgebungsprozess beteiligt. Ob Rechtsetzung als Stammfunktion der Legislative zu betrachten ist, kann offengelassen wer­den, weil diese Debatte keine fruchtbaren Implikationen für "Lobbyismus" zeitigt.

Um das arbeitsteilige Zusammenwirken von Parlament und Regierung zu erfassen, wird die Gewaltenteilung kooperativ gedacht. Die Verflechtung der Zuständigkeiten in der Recht­Setzung veranlasst die Organe zur Zusammenarbeit und verhindert den Machtmissbrauch. Das schweizerische Regierungssystem ist durch direktdemokratische Instrumente und Kategorien der proportionalen Repräsentation gekennzeichnet. Das etablierte Mehrparteiensystem sorgt für ein ausgeglichenes Kräfteverhältnis der gesellschaftlichen Interessen und zwingt die poli­tischen Lager zu Konkordanz.²⁸⁸ Daneben Stehen weitere Verfassungsvorgaben im Dienst der staatlichen Machtbegrenzung. Dies sind unter anderem die Wahl auf Amtsdaner (Art. 145 BV), das Zweikammersystem (Art. 148 BV), periodische Wahlen der Volksvertretung (Art. 149 BV), das Kollegialprinzip (Art. 177 BV) und die Herstellung von Öffentlichkeit und Transparenz (u.a. Art. 30, 158 und 180 BV).²⁸⁹

Bei der Behandlung des Gewaltenteilungsgrundsatzes ist zwischen Gewaltenteilung als eine verfassungstheoretische, rechtspolitische Leitidee und der Gewaltenteilung als Vorgabe des geltenden Verfassungsrechts zu unterscheiden.²⁹⁰ Neben den Zuständigkeits- und Kompe­tenzabgrenzungen ist auch Art. 164 Abs. 1 BV ein Bestandteil der verfassungsdogmatischen Gewaltenteilung.²⁹¹ Als zentrales Postulat des allgemeinen Legalitätsprinzips hat der Paria- mentsvorbehalt demokratische und rechtsstaatliche Gründe. Einschneidende Regeln über Rechte und Pflichten von Bürgern sind nur dann demokratisch legitimiert, wenn sie vom re­präsentativen Parlament stammen und vom Stimmvolk wenigstens konkludent gebilligt wur­den. Rechtsregeln können nur dann auf rechtsgleiche und rechtssichere Weise umgesetzt werden, wenn dem Normadressaten die Gewissheit über die Rechtsfolgen seines Verhaltens nicht durch weitreichende Delegationen und offene Generalklauseln genommen wird.²⁹² Aus dogmatischer Sicht beeinflusst "Lobbyismus" das Gesetz nicht, weil die Intensität eines recht­setzenden Eingriffs die Normstufe postuliert und das Gewaltenteilungsprinzip das Gesetz vom Anwendungsfall her betrachtet. Ein Gesetz stellt jedoch gemäss Art. 36 Abs. 1 BV stets eine genügende gesetzliche Grundlage dar, was zur Folge hat, dass auch das lobbyistisch beein­flusste Gesetz eine weitreichende Relativierung von Grundrechten der Bürger rechtfertigt. Somit hat der verfassnngsdogmatische Gewaltenteilungsgrundsatz keine beschränkenden Im­plikationen auf "Lobbyismus". Weil aus juristischer Perspektive keine Bedenken bzgl. Legi­timation entstehen, wenn Gesetze intransparent beeinflusst werden, ist die Legitimation von Gesetzen rechtspolitisch zu erörtern.²⁹³ Es ist zu beachten, dass der Rechtsmittelweg für die Betroffenen offensteht und Bundesgesetze durch die Justiz überprüft werden können, jedoch wegen Art. 190 BV nur dann nicht zwingend anzuwenden sind,²⁹⁴ wenn qualifizierte Verras- sungsverletzungen (grundrechtliche Kerngehalte oder fundamentale Verfahrensgarantien) vorliegen, die der Bundesgesetzgeber nicht ausdrücklich gewollt hat.²⁹⁵

4. Instruktionsverbot nach Art. 161 Abs. 1 BV

Das Instruktionsverbot wurde in die Bundesverfassung eingeführt, um von der weisungsge­bundenen Tagsatzung zum modernen Parlamentarismus der Repräsentationsdemokratie zu gelangen und war gegen die Vormachtstellung der Kantone gerichtet.²⁹⁶ "Das Instruktions­verbot befreit die Ratsmitglieder von rechtlich verbindlichen Verpflichtungen gegenüber dem Stimmvolk, den Regierungen und Parlamenten der Kantone sowie gegenüber politischen Par­tei en, den Verbänden und anderen Organisationen oder Personen.1,²⁹⁷ Der Parlamentarier ist folglich als Sprachrohr von Interessen- und Lobbygruppen sowie seiner Wählerschaft zu se- hen.²⁹⁸ Das Bundesgericht betont, dass es zum Wesen der Demokratie gehört, dass Paria- mentsmitglieder Interessen der Wählerschaft oder der Wirtschaft vertreten.²⁹⁹

Das Instruktionsverbot verbietet den Ratsmitgliedern nicht, freiwillige Bindungen mit der Gesellschaft und der Wirtschaft einzugehen. Der Fraktionszwang stellt zwar einen Gegensatz zum Instruktionsverbot dar, ist jedoch im Kontext von Art. 137 und 154 BV zu sehen, welche die Beteiligung der Parteien und der Fraktionen am Willensbildungsprozess des Staates expli­zit vorsehen.³⁰⁰ Das Instruktionsverbot verbietet jegliche rechtliche Auswirkung auf das freie Handeln des Ratsmitgliedes, weshalb im Fall eines Konflikts zwischen Parlamentsmitglied und Partei oder Fraktion vorweg zugunsten des Parlamentsmitglieds zu entscheiden ist und deren Weisungen weder durchgesetzt noch sanktioniert werden können. Der Verlust der Frak­tionszugehörigkeit hat nicht den Verlust des Kommissionssitzes zur Folge, da diese jeweils zu Beginn der Legislaturperiode verteilt und bis zu dessen Ende beibehalten werden. Die Frakti­onsdisziplin ist in der Schweiz wenig ausgeprägt, was jedoch nicht auf das Instruktionsverbot, sondern eher auf das Wahlsystem, die föderalistische Struktur der Parteien und die Konkor­danzdemokratie zurückzuführen ist.³⁰¹ Der Parlamentarier hat somit aus Art. 161 Abs. 1 BV keine rechtlichen Konsequenzen zu befürchten, wenn er aufgrund von Lobbying seine Mei­nung und sein Abstimmungsverhalten abändert. Somit steht das Instruktionsverbot dem "Lobbyismus" nicht entgegen.

Ist ein Bundesgesetz einmal erlassen, wird es von Art. 190 BV immunisiert und kann zwar gerichtlich überprüft, nicht jedoch durch eine gerichtliche Instanz aufgehoben werden. Eine uneingeschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit, welche die Aufhebung von Bundesgesetzen zuliesse, könnte gemäss Müller Entscheidungen des Parlaments auf die Frage hin überprüfen, ob die relevanten Argumentationen bzgl. Sachlichkeit und das befolgte Verfahren bzgl. Ma­kellosigkeit überzeugen. Eine nachträgliche, diskursive Aufarbeitung der Argumente in einer Atmosphäre der Abschirmung gegen politische Drohungen und manipulativen Druck von Lobbygruppen, die im institutionalisierten Verfahren Macht ausüben, ist wünschbar.³⁰² Die Verfassungsgerichtsbarkeit artikuliert gemäss Müller Argumente, die im politischen Gesche­hen vernachlässigt werden, wie bspw. grundrechtsgesicherte Minderheitsanliegen.³⁰³ Ob aus dem Instruktionsverbot, welches die Eigenschaft einer Verfahrensvorschrift aufweist,³⁰⁴ bei nachträglichem Bekanntwerden von Lobbying eine prozessuale Mangelhaftigkeit abgeleitet und folglich das erlassene Bundesgesetz für nichtig erklärt werden würde, erscheint fraglich. Das Instruktionsverbot dient dem Schutz von Parlamentariern und nicht jenem von Wählerin­teressen, weshalb eine weisungsgebundene Stimmabgabe eines Parlamentariers nicht als schwerwiegender Verstoss gegen verfassungsmässige Verfahrensvorschriften zu qualifizieren ist.³⁰⁵ Im nächsten Kapitel wird geklärt, ob strafrechtliche Normen "Lobbyismus" regulieren.

II. Anwendbare Strafnormen bei Lobbying

Mit rechtlicher Verantwortlichkeit, also persönlichem Einstehenmüssen für die Folgen eige­nen Fehlverhaltens, ist die Möglichkeit der Sanktionierung von vermögensrechtlichem, dis­ziplinarischem und strafrechtlichem Fehlverhalten gemeint. Im Folgenden sollen die straf­rechtlichen Handlungsverbote der am Gesetzgebungsprozess involvierten Akteure erörtert werden. Behördenmitglieder sowie Verwaltungsfunktionäre können sich wegen Korruptions­delikten nach Art. 322ter ff. StGB³⁰⁶ strafbar machen.³⁰⁷ Beim Lobbyieren werden ge­mäss Leif/Speth u.a. auch Geschenke, geldwerte Zuwendungen und andere Nettigkeiten ein­gesetzt, um den Anliegen zum Durchbruch zu verhelfen, weshalb diese Untersuchung eine Begutachtung einschlägiger Handlungsformen des Lobbyisten aus strafrechtlicher Perspektive vomimmt.³⁰⁸ Im anschliessenden Kapitel wird die daraus resultierende Verantwortlichkeit der Behördenmitglieder thematisiert, wobei nur die disziplinarischen, die strafrechtlichen sowie die politischen Auswirkungen betrachtet werden und die vermögensrechtlichen Konsequen­zen werden nicht erörtert. Die nachfolgenden Feststellungen sind wichtig, um im letzten Teil der Arbeit abschliessend beurteilen zu können, ob die aktuelle Rechtslage bzgl. Lobbying aus demokratietheoretischen und staatsrechtlichen Gesichtspunkten zu reformieren ist oder die schweizerischen Institutionen genügend geschützt sind.

1. Korruptionstatbestände nach Art. 322te1 - 3220cties StGB

Das geschützte Rechtsgut des Korruptionsstrafrechts ist Objektivität und Sachlichkeit amtli- eher Tätigkeit.³⁰⁹ Die Handlungen des Amtsträgers und des Dritten stellen je ein selbständiges Delikt dar und werden nicht als Teilnahme am jeweils anderen Delikt erfasst, weshalb nicht von Belang ist, von wem die Initiative zur Tathandlung ausgeht. Die von den Tatbeständen des Korruptionsstrafrechts erfassten Beteiligten, welche die vorausgesetzte Sondereigenschaft aufweisen, werden in dieser Untersuchung Amtsträger genannt.³¹⁰ Zu den Amtsträgern gehö­ren Mitglieder einer Behörde und amtlich bestellte Sachverständige, Übersetzer und Dolmet­scher sowie Private, soweit sie öffentliche Aufgaben erfüllen.³¹¹ Zu einer Behörde gehören die Mitglieder von Legislative, Exekutive und Judikative, mit Ausnahme der designierten Amtsträger.³¹² Fachleute, die der Verwaltung rechtserhebliche Tatsachen feststellen und nicht private Sachverständige oder Gutachter sind, gelten ebenfalls als Amtsträger.³¹³

"Unklar ist, inwieweit als Täter oder Bestechungsadressaten auch Personen erfasst sind, welche lediglich behaupten oder bestätigen, Einfluss auf die Entscheidungsfindung eines Amtsträgers zu haben[,]"³¹⁴ wie beispielsweise Parteimitglieder oder Lobbyisten. Weil die Distanz zwischen Tathandlung und geschütztem Rechtsgut sehr gross ist, ist gemäss Jositsch die resultierende Gefahr beim Handel mit Einflussnahme rein hypothetischer Natur, womit kein abstraktes Gefährdungsdelikt vorliegt.³¹⁵ Der Lobbyist im engen Sinn ist folglich kein Amtsträger. Sofern es sich beim Lobbyisten um einen Amtsträger handelt und der nicht ge­bührende Vorteil im Zusammenhang mit dessen Amtstätigkeit und nicht als Privatzuwendung gewährt wird, finden die Bestechungstatbestände von Art. 322terff StGB Anwendung. Wahl­kampfspenden gelten gemäss Donatsch/Wohlers und Jositsch als private Zuwendungen und Stehen nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Amtsführung, sondern mit der Wahl des Amtsträgers, weshalb sie nicht unter das Korruptionsstrafrecht fallen.³¹⁶

Der nicht gebührende Vorteil umfasst sämtliche materiellen und immateriellen Leistun­gen, die geeignet sind, die wirtschaftliche Lage des Amtsträgers zu verbessern, bspw. in der Form von Sach- und Geldleistungen, Nutzungszuwendungen sowie Dienstleistungen mit ei­nem Marktwert, eine rechtliche Besserstellung in Form von Erstreckung oder Wiederherstel­lung von Fristen sowie der Verzicht auf Strafanzeige, wie auch immaterielle Vorteile gesell­schaftlicher oder beruflicher Art, bspw. in der Form einer Beförderung, einer Ehrung oder sexueller Zuwendung.³¹⁷ Gemäss Donatsch Wohlers darf der Vorteil dem Adressaten nicht "gebühren", d.h. diesem für die betreffende Amtshandlung nicht zustehen oder aus einem an­dem Rechtsgrund geschuldet sein.³¹⁸ Nach Art. 3220cties Ziff 2 StGB fehlt es an der Tatbe­standsmässigkeit, wenn dienstrechtlich erlaubte und allgemein tolerierte Zuwendungen von geringem Wert getätigt werden. Sind Schuld und Tatfolgen geringfügig oder liegt Sozialüb- lichkeit des Vorteils vor, kann nach dem Opportunitätsprinzips nach Art. 52 StGB von einer Strafverfolgung, einer Überweisung an das Gericht oder einer Bestrafung abgesehen werden. Zulässige Zuwendungen sind bspw. Weihnachtsgeschenke an Postboten, Polizisten oder die kleine Bewirtung anlässlich von Besprechungen mit Beamten, hingegen kann schon die Leis­tung von CHF 20,- an einen Polizisten zur Erwirkung der Verschonung von einer Parkbusse sozial unüblich sein.³¹⁹

"Die amtliche Tätigkeit ist auf die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gerichtet. [... ] Da­raus folgt, dass jedenfalls ein funktionaler Zusammenhang zwischen der amtlichen Tätigkeit und dem vom Amtsträger verwirklichten Verhalten bestehen muss."³²⁰ Zu den Tathandlungen des Bestechers gehören das Anbieten³²¹, das Versprechen³²² und das Gewähren eines nicht gebührenden Vorteils³²³ und zu den Tathandlungen des Amtsträgers gehören das Fordern³²⁴, das Sichversprechenlassen³²⁵ und das Annehmen³²⁶ eines nicht gebührenden Vorteils. Bei der Zuwendung an Dritte wird die mittelbare Bevorteilung bei hinreichendem Zusammenhang zwischen Vorteil und Amtshandlung pönalisiert, über die Eignung des Vorteils für die Beein­flussung des Amtsträges kann häufig nur spekuliert werden.³²⁷ Nachdem nun die Gemein­samkeiten der Tatbestände erörtert sind, wird auf die spezifischen Tatbestandsmerkmale der einzelnen Korruptionsstraftatbestände eingegangen.

a) Bestechen (Art. 322ter StGB)

Gemäss Art. 322ter StGB macht sich strafbar, wer einem Amtsträger im Zusammenhang mit dessen amtlicher Tätigkeit für eine pflichtwidrige oder eine im Ermessen stehende Handlung oder Unterlassung zu dessen Gunsten oder zu Gunsten eines Dritten einen nicht gebührenden Vorteil anbietet, verspricht oder gewährt. Bei diesem Tatbestand ist zu beachten, dass sowohl pflichtwidriges als auch im Ermessen liegendes Verhalten den Taterfolg verwirklichen. Eine Amtshandlung, die gegen Amts-, Dienst- und Disziplinarpflichten verstösst oder auf Eimes- sensunterschreitung, -Überschreitung oder -missbrauch basiert, ist pflichtwidrig.³²⁸ "Das er­forderliche Äqnivalenzverhähnis kann dann bejaht werden, wenn der Vorteil gerade für das betreffende Verhalten des Amtsträgers angeboten, versprochen oder gewährt wird."³²⁹ Um das Äquivalenzverhältnis klären zu können, muss das anvisierte Verhalten erkennbar, be­stimmt oder zumindest seiner Art nach bzw. seinem sachlichen Gehalt nach in groben Zügen bestimmbar sein. Als Indizien, welche auf das Bestehen des Äquivalenzzusammenhangs hin­weisen, dienen die Höhe der Zahlungen, der kurze zeitliche Abstand zwischen der Leistung und dem Erbringen der Gegenleistung oder die Häufigkeit der Kontakte zwischen Bestecher und Amtsträger. Nach der geltenden Regelung wird nicht verlangt, dass es sich beim Verhal­ten des Amtsträgers um ein künftiges handeln muss, womit eine nachträgliche Belohnungen für äquivalentes Handeln des Amtsträgers den Tatbestand der Bestechung erfüllt.³³⁰ Die Be­stechung muss vorsätzlich begangen werden.³³¹

Vom Lobbyisten angebotene, versprochene oder gewährte Vorteile, welche einen Amts­träger zu einem bestimmten Handeln veranlassen, erfüllen den Taterfolg der Bestechung. Der Lobbyist darf nicht mit materiellen oder immateriellen sozial unüblichen Vorteilen auf ein bestimmtes Verhalten von Parlamentariern oder Verwaltungsbeamten im Gesetzgebungspro­zess hinwirken. Der Äquivalenzzusammenhang zwischen einer Parteifinanzierung und dem Handeln eines Politikers kann kaum nachgewiesen werden. Das Aushändigen von Expertisen, Statistiken oder anderen Sachinformationen steht unter dem Schutz der Kommunikations­grundrechte, weshalb auch das Bereitstellen von spezifischen Informationen nicht zum Anbie­ten oder Gewähren von ungebührlichen Vorteilen zu zählen sind. Werben Lobbyisten mit Ferien oder Bürgschaften,³³² machen sie sich der Bestechung nach Art. 322ter StGB strafbar. Sofern keine ungebührlichen Vorteile im Spiel sind, ist Lobbying keine Bestechung. Demzu­folge unterscheidet sich "Lobbyismus" und Korruption darin, welche Objekte die Akteure und die Adressaten von Lobbying austauschen.

b) Sich bestechen lassen (Art. 322quater StGB)

Gemäss Art. 322quater StGB macht sich strafbar, wer als Amtsträger im Zusammenhang mit seiner amtlichen Tätigkeit für eine pflichtwidrige oder eine im Ermessen stehende Handlung oder Unterlassung für sich oder einen Dritten einen nicht gebührenden Vorteil fordert, sich versprechen lässt oder annimmt. Es handelt sich um das Gegenstück zum Tatbestand der Be­stechung, weshalb auf dortige Ausführungen verwiesen werden kann. Die im Gesetzgebungs­prozess involvierten politischen Akteure sind mit Lobbying konfrontiert. Kann einer Amts­person eine Verbindung zwischen gewährten unüblichen Vorteilen und der Amtshandlung nachgewiesen werden, besteht ein Anfangsverdacht, aufgrund dessen das Strafverfahren zu eröffnen ist.³³³ Das Äquivalenzverhältnis ist dabei ausschlaggebend, weil dem Amtsträger auch als Privatperson Geschenke übergeben werden dürfen. Die Nebeneinkünfte von Paria- mentariern sind aufgrund von Vertragsverhältnissen (Rechtsgrund) geschuldet und demzufol­ge strafrechtlich nicht zu beanstanden. Das Aushändigen von spezifischen Informationen durch Lobbyisten ist kein Anbieten oder Gewähren ungebührlicher Vorteile, weshalb deren Annahme oder Forderung nicht unter die Strafbarkeit nach Art. 322quater StGB fällt.

c) Vorteilsgewährung (Art. 322quin4uies StGB)

Gemäss Art. 322quinquies StGB macht sich strafbar, wer einem Amtsträger im Hinblick auf die Amtsführung einen nicht gebührenden Vorteil anbietet, verspricht oder gewährt. Sofern der gewährte Vorteil einen Bezug zum künftigen Verhalten im Amt aufweist, ist das gezielte An­füttern oder die blosse Klimapflege vom Straftatbestand erfasst.³³⁴ "Unter den Tatbestand sind somit diejenigen Zuwendungen zu subsumieren, von denen gemäss einer objektiven Be­trachtungsweise, die sich nach den gesellschaftlichen Gepflogenheiten richtet, angenommen wird, dass sie geeignet sind, die Amtsführung zu beeinflussen[.]"³³⁵ Anfüttem ist ge­mäss Jositsch eine Vorteilszuwendung scheinbar ohne Gegenleistung, welche eine Abhängig­keit schafft, indem der Amtsträger auf Zugänglichkeit getestet und der Widerstand langfristig gebrochen werden soll.³³⁶ Anders als bei den Bestechungstatbeständen soll ein Amtsträger hinsichtlich künftigen beeinflusstes Verhaltens in seinem Amt günstig gestimmt werden, wes­halb sich die Vorteilsgewährung nicht auf bereits vergangenes Verhalten bezieht. Es handelt sich hierbei um einen Auffangtatbestand zur Bestechung, welcher ebenfalls vorsätzlich ver­wirklicht werden muss.³³⁷

"Lobbyismus" ist systematische und planmässige Klimapflege, will jedoch keine Abhän­gigkeit der Amtsträger schaffen, sondern punktuell Gesetzesvorlagen beeinflussen. Weil aber der Lobbyist mit seiner Arbeit den Amtsträger vorsätzlich günstig stimmen will, sind sämtli­che lobbyistischen Tätigkeiten vom Tatbestand der Vorteilsgewährung erfasst. Klimapflege ist nicht als korruptionsbedingte Unterwanderung der Behörden zu betrachten, weshalb ihre Strafbarkeit gemäss Stratenwerth Bommer und Jositsch aus rechtsstaatlichen Überlegungen problematisch erscheint.³³⁸ Eine Verurteilung eines Lobbyisten aufgrund von Klimapflege mit Verwaltungsbeamten oder Parlamentariern ist nicht bekannt. Es ist jedoch aus rechtsstaatli- eher Sicht auch problematisch, dass Lobbying nicht strafrechtlich verfolgt wird, obwohl der Tatbestand der Vorteilsgewährung nach Art. 322quinquies StGB erfüllt ist.

d) Vorteilsannahme (Art. 322sexies StGB)

Der Vorteilsannahme gemäss Art. 322sex es StGB macht sich strafbar, wer als Amtsträger im Hinblick auf die Amtsführung einen nicht gebührenden Vorteil fordert, sich versprechen lässt oder annimmt. Es handelt sich um das Gegenstück zur Vorteilsgewährung, weshalb auf dorii- ge Ausführungen verwiesen werden kann.³³⁹ Die Amtsträger müssen bzgl. des tatbestands­massigen Verhaltens vorsätzlich handeln.³⁴⁰ Somit machen sich die Parlamentarier strafbar, wenn sie sich mit Lobbyisten treffen und Klimapflege betreiben. Die Parlamentarier genies­sen jedoch strafrechtliche Verfolgungsprivilegien und die Beamten unterstehen der dienst­rechtlichen Verantwortung.³⁴¹ Sowohl die Vorteilsgewährung als auch die Vorteilsannahme sind somit toter Buchstabe des Korruptionsstrafrechts. Die intransparente lobbyistische Be­einflussung des Gesetzgebungsprozesses wird stillschweigend hingenommen.

2. Privatbestechung

Gemäss Art. 4aUWG³⁴² i.v.m. Art. 23 UWG handelt unlauter, wer einem Arbeitnehmer, einem Gesellschafter, einem Beauftragten oder einer anderen Hilfsperson eines Dritten im privaten Sektor im Zusammenhang mit dessen dienstlicher oder geschäftlicher Tätigkeit für eine pflichtwidrige oder eine im Ermessen stehende Handlung oder Unterlassung zu dessen Gunsten oder zu Gunsten eines Dritten einen nicht gebührenden Vorteil anbietet, verspricht oder gewährt (Art. 4a lit. a, "Bestechen"), oder in einer derartigen Stellung einen nicht gebüh­renden Vorteil fordert, sich versprechen lässt oder annimmt (lit. b, "sich bestechen lassen"). Die durch die Privatbestechung geschützten Rechtsgüter sind der Wettbewerb und das Ver­mögen der involvierten Personen.³⁴³ Das Rechtsgut des Wettbewerbs ist insofern von Rele­vanz, als der Tatbestand ausschliesslich im Anwendungsbereich von Art. 2 UWG erfüllt sein kann, womit ein Wirtschafts- und ein Wettbewerbsverhältnis vorliegen muss. Nicht in den Anwendungsbereich des UWG fallen die den öffentlich-rechtlichen Zwecken dienenden Handlungen im Gesetzgebungsprozess. Bei fiskalischem Handeln ist der Staat wie ein Priva­ter aus dem UWG berechtigt und verpflichtet wird.³⁴⁴ Das UWG findet somit beim Beschaf- fungs- nicht jedoch beim Gesetzeslobbying Anwendung.³⁴⁵ Wenn Lobbying im Bereich des öffentlich-rechtlichen Gesetzgebungsprozesses stattflndet ist den Strafbestimmungen des UWG die Anwendung versagt.

III. Verantwortlichkeit von Amtsträgern

Haben ordnungswidrige Handlungen juristische Sanktionen zur Folge, so befindet man sich im Bereich der rechtlichen Verantwortlichkeit, welche sich in vermögensrechtliche, diszipli­narische und strafrechtliche Verantwortlichkeit unterteilen lässt. Die Verantwortlichkeit ist für den Bund im Bundespersonalgesetz und im Verantwortlichkeitsgesetz³⁴⁶ geregelt. Nach Art. 2 BPG unterstehen amtierende Angehörige der Bundesverwaltung der Disziplinargewalt des Bundespersonalgesetzes, gegen Mitglieder der Bundesversammlung und des Bundesrates gibt es keine disziplinarische Sanktionsmöglichkeit.³⁴⁷ Als Disziplinarbehörde wirkt der Ar­beitgeber gemäss Art. 3 BPG, welche in der Bundesverwaltung in der Regel die Departemente sind.³⁴⁸ Das Disziplinarverfahren richtet sich nach Art. 98 ff. BPV. Die Parlamentarier genies­sen absolute und relative Immunität nach Art. 16 und 17 ParlG. Dasselbe gilt für den Bundes­rat aufgrund von Art. 162 Abs. 1 BV, Art. 61a RVOGund Art. 14 VG.³⁴⁹

Damit die Mandatsträger vor Pressionen bewahrt werden können und das gute Funktionie­ren des Parlaments gesichert ist, verfügen die Mitglieder der Bundesversammlung und des Bundesrates für ihre Äusserungen in den Räten, den Ratskommissionen und in den Fraktionen über absolute Immunität.³⁵⁰ Parlamentarier gemessen bei strafbaren Handlungen, welche sich unmittelbar auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, relative Immunität, damit sie vor einem Zugriff der Strafverfolgungsbehörden zur Unzeit geschützt sind.³⁵¹ Die Mitglieder der Bundesversammlung und des Bundesrates gemessen zudem ein strafprozessuales Verfol­gungsprivileg für Straftaten, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit ihrer amtlichen Stellung oder Tätigkeit Stehen (Amtsausübungsgarantie).³⁵² Gemäss Art. 17 ParlG und Art. 14 Abs. 1 VG kann ein Strafverfahren wegen einer strafbaren Handlung, die im Zusammenhang mit der amtlichen Stellung oder Tätigkeit steht, bei Mitgliedern der Bundesversammlung und des Bundesrates nur mit der Ermächtigung der Kommission eingeleitet werden.³⁵³ Ferner ist bei Entscheidungen des Bundesrates bzgl. Immunität die Bundesversammlung gemäss Art. 61a Abs. 5 RVOG Beschwerdeinstanz.

Während bei der absoluten Immunität gar kein Klage- oder Strafgrund besteht, kann die relative Immunität mit der Zustimmung der zuständigen Kommission aufgehoben werden.³⁵⁴ Immunitätsaufhebungsgesuche sind formell an die Bundesversammlung zu richten und wer­den durch die Parlamentsdienste registriert und von den Ratsbüros den zuständigen Kommis­sionen zur Behandlung zugewiesen. Gemäss Art. 33cter GRN ist die Immunitätskommission für die Behandlung von Gesuchen um Aufhebung der relativen Immunität von Nationalrats­mitgliedern und Magistratspersonen zuständig. Im Ständerat ist es die Kommission für Rechtsfragen (Art. 28a GRS). Bei Mitgliedern des Bundesrates ermächtigt der Gesamtbundes­rat gemäss Art. 61a RVOG die Strafverfolgungsbehörden. Darüber hinaus sind Bundesrat und Bundesversammlung politisch verantwortlich, insbesondere besteht die Möglichkeit der Nichtwiederwahl (Art. 175 Abs. 2 BV und Art. 195 Abs. 3 BV).³⁵⁵

Für die Mitglieder der Verwaltung kommen Disziplinarmassnahmen nach Art. 25 Abs. 2 und 3 BPG in Frage oder die ordentliche und fristlose Kündigung aufgrund von groben Pflichtverletzungen. Das Disziplinarrecht ist kein Spezialstrafrecht, sondern ein Massnahme­recht, das keine Umschreibung der mit Sanktionen behafteten Pflichtverletzungen enthält. Die Massnahmen können vom Verweis, der Disziplinarbusse über Lohnkürzungen bis hin zur strafweisen Versetzung reichen. Jede Disziplinarmassnahme setzt voraus, dass die Pflichtver­letzung im Rahmen einer Disziplinaruntersuchung festgestellt wurde, dass der Beamte fehler­haft gehandelt hat und sich der Pflichtverletzung bewusst war sowie dass ein pflichtkonfor­mes Handeln nicht zumutbar war.³⁵⁶ Die Verwaltung hat keine politische Verantwortlichkeit und wird nur von den Vorgesetzten Behörden politisch kontrolliert.³⁵⁷

Obwohl sich Parlamentarier und allenfalls Bundesräte mit Lobbyisten treffen und sich damit der Vorteilsannahme strafbar machen, wird aufgrund der relativen Immunität der Bun­desräte und der Parlamentarier keine Strafverfolgung eingeleitet. Weil Entscheide der parla­mentarischen Kommissionen zu Immunitätsfragen keiner Beschwerde unterliegen und für den Bundesrat die Bundesversammlung abschliessend entscheidet, wird diese Frage immer poli-

tisch und nicht juristisch beantwortet.³⁵⁸ Die Verwaltungsbeamten sind durch das Bundesper­sonalrecht in ein Normengeflecht eingebunden, welches diese bei lobbyisti scher Beeinflus­sung diszipliniert. Deswegen bedarf das Bundespersonalrecht keiner Revision. Der Umstand, dass Lobbyisten bei ihrer Tätigkeit gegen Strafnormen verstossen, wird vom Rechtsstaat igtio- rieri. Die Bundesräte und die Parlamentarier haben aufgrund ihrer Immunität keine Strafver­folgung zu befürchten. Die Immunität hat die Handlungsfähigkeit von Parlament und Regie­rung zum Zweck und liegt somit im öffentlichen Interesse. Dass die Bevölkerung in die Vorgänge zwischen den Politikern und Lobbyisten keinen Einblick hat, ist aufgrund der pos­tulierten Souveränität des Volkes grotesk.³⁵⁹ Es wird in den nachfolgenden Kapiteln abzuklä­ren sein, ob demokratietheoretische Überlegungen einen Lösungsweg aus dem rechtsstaatli­chen Dilemma des "Lobbyismus" der Schweiz aufzeigen können.

F. Lobbyismus und rechtsstaatliche Prinzipien

Prägendes Merkmal der alten Eidgenossenschaft war der Genossenschaftsgedanke, welcher gemeinsame Werte begründete und Solidarität verbürgte, wobei Freiheit nicht ein Anspruch des Individuums, sondern ein Teilnahmerecht des Genossenschafters darstellte. Die schweize­rische Staatsordnung lässt sich ihrer Herkunft nach als Mischung zwischen Republikanismus und Liberalismus verstehen, in der die republikanischen Tendenzen überwiegen.³⁶⁰ Weil nur die Öffentlichkeit, also das Parlamentsplenum zusammen mit dem Stimmvolk, befähigt ist, einem Gesetz die erforderliche demokratische Legitimation zu verschaffen, wird zunächst das Öffentlichkeitsprinzip erörtert.³⁶¹ Sodann wird Lobbying aus demokratietheoretischer Sicht betrachtet und abgeklärt, ob Lobbying einer umfassenderen Regulierung bedarf. Anschlies­send stellt sich die Frage, ob staatliches Handeln dem Gemeinwohl zu dienen hat und ob Lob­bying diesem Gedanken widerstrebt. Rechtliche Normen sind gemäss Müller nur legitim, wenn sie von einem Verfahren getragen sind, welches Respekt vor der Würde und Selbstbe­Stimmung aller Betroffenen sicherstellt und deren Zustimmung einholt.³⁶² In den nachfolgen­den Kapiteln wird untersucht, wie Bundesgesetze trotz der Tatsache, dass die lobbyistische Beeinflussung nicht aus dem intermediären System zwischen Gesellschaft und Staat verbannt werden kann, unter die Herrschaft der Öffentlichkeit zurückgebracht werden können.

I. Lobbyismus und Öffentlichkeit

Damit die Gesellschaft eine Kontrolle der staatlichen Institutionen vornehmen kann, ist es wichtig, dass sie über die Handlungen und die Motive von Beamten und Politikern informiert wird. Das Öffentlichkeitsprinzip des Staatshandelns führt nach Tsekannen zu gleichmässiger Informationsverteilung zwischen Bürger und Staat und öffnet den politischen Prozess für Im­pulse aus den Reihen der Bürger und der Interessenvereinigungen.³⁶³ Auch das Bundesgericht betont die zentrale Bedeutung der öffentlichen Politikdebatte für die Demokratie.³⁶⁴ In der Schweiz gilt seit dem 1. Juli 2006 mit dem Inkrafttreten des BGÖ³⁶⁵ das öffentlichkeitsprin­zip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Das Gesetz gilt insbesondere für die Bundesverwaltung und die Parlamentsdienste.³⁶⁶ Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in Art. 6 BGÖ statuiert und das Verfahren richtet sich nach Art. 10 ff. BGÖ. Das Gesuchsverfah­ren ermöglicht keinen automatischen Zugang, doch muss eine allfällige Informationsverwei­gerung begründet werden.³⁶⁷ Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, auf­geschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:³⁶⁸

- die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes wesentlich beeinträchtigt werden kann oder
- die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde oder
- die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann oder
- die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt oder
- die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt oder
- die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können oder
- Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können oder
- Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mit­geteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.

Die Sitzungen der Räte und der Vereinigten Bundesversammlung sind gemäss Art. 158 BV öffentlich.³⁶⁹ Somit können alle Interessierten die Verhandlungen mitverfolgen oder die vollständig veröffentlichten Wortmeldungen im Amtlichen Bulletin nachlesen.³⁷⁰ Zu einzel­nen Beratungsgegenständen werden Berichte und Mitteilungen von den parlamentarischen Diensten an die Ratsmitglieder und die akkreditierten Journalisten versandt.³⁷¹ Der Bundesrat gewährleistet gemäss Art. 10 Abs. 1 RVOG die Information der Öffentlichkeit und sorgt ge­mäss Abs. 2 für eine einheitliche, frühzeitige und kontinuierliche Information über seine La­gebeurteilungen, Planungen, Entscheide und Vorkehrungen. Die Verhandlungen des Bundes­rates und das Mitberichtsverfahren sind nicht öffentlich.³⁷² Gemäss Art. 48 ParlG sind die Kommissionen zur Information der Öffentlichkeit über die Beratungsergebnisse verpflichtet. In der Regel werden die Beschlüsse der Kommissionen mitsamt Stimmenverhältnis, die we­sentlichen Anträge sowie die in den Beratungen hauptsächlich vertretenen Ansichten bekannt gegeben, wohingegen die Stellungnahmen und das Abstimmungsverhalten der Sitzungsteil­nehmer vertraulich behandelt werden.³⁷³

Gemäss Art. 8 Abs. 1 BGÖ besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens. Amtliche Dokumente dürfen nämlich erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, ge­troffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Der Bundesrat kann beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem definitiven Entscheid nicht zugänglich zu ma- chen.³⁷⁴ Gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ sind amtliche Dokumente über Positionen und Stand­punkte in laufenden und künftigen Verhandlungen in keinem Fall zugänglich. Weil die not­wendigen Informationen erst nach den politischen Entscheiden öffentlich zugänglich sind, entfällt nach Müller eine inhaltliche Auseinandersetzung durch die Gesellschaft und dadurch die demokratische Anerkennung der Entscheidungen.³⁷⁵

Sowohl das Mitberichtsverfahren als auch die Kommissionssitzungen sind vertraulich.³⁷⁶ Das Vemehmlassungsverfahren ermöglicht einen Einblick in die legislativen Dokumente, was die gesetzgeberischen Vorarbeiten einer ersten Kontrolle durch die interessierte Öffentlichkeit unterwirft.³⁷⁷ Dann wertet das zuständige Departement die Vernehmlassung aus und der Bun­desrat verfasst, bevor die Vorlage ans Parlament überwiesen wird, die Botschaft. Während dem parlamentarischen Verfahren ist die vorberatende Kommission wegweisend für die Vor- lage.³⁷⁸ Auch dieses Gremium verhandelt unter Ausschluss der Öffentlichkeit, informiert aber über die Beratungsergebnisse. Die Vertraulichkeit ermöglicht Kompromisse, da sich die Pro­tagonisten nicht politisch zu verantworten haben, Weiss doch die Öffentlichkeit nicht, welcher Parteipolitiker welche Zugeständnisse gemacht hat. Trotzdem muss die Öffentlichkeit wissen, welche Interessen in eine Gesetzesvorlage eingeflossen sind, damit allenfalls das Referendum ergriffen werden kann. Die nachfolgenden Kapitel begründen die anschliessend vorgetrage­nen Offenlegungspflichten für Parlamentarier, Lobbyisten und Lobbyorganisationen. Nach­dem demokratietheoretische Implikationen dargelegt und Fragen des öffentlichen Interesses bearbeitet sind, stellt insbesondere die Erörterung von demokratischer Legitimation die not­wendigen Bausteine der Argumentation zur Verfügung.

II. Lobbyismus und Demokratie

Zunächst werden ideengeschichtliche Implikationen aufgearbeitet, bevor das aktuelle Demo­krati ever ständnis thematisiert wird.³⁷⁹ Dieser kurze geschichtliche Abriss verschafft einen Überblick über die Terminologie der Demokratiedebatte. Diese Untersuchung stützt sich da­nach auf die Argumentation der komplexen Demokratietheorie und bezieht für die deliberati­ve Demokratie Stellung. Bei Rousseau erfolgt im Akt des Zusammenschlusses, in dem alle auf ihre rein egoistischen Interessen verzichten und sich dem Gemeinwohl unterordnen, die richtige Ordnung eines Gemeinwesens.³⁸⁰ Diese republikanische Theorie betont die Gleich­heit, die allen in ihrer Freiheit zukommt, wobei Teilnahme zu Teilhabe führt: Indem alle am Staat teilnehmen, bilden sie selber den Staat.³⁸¹ Der Gesetzgeber handelt dabei mit machtloser Überzeugungskraft und wird zur Instanz, die alle Leidenschaften der Menschen sieht und selbst keine hat.³⁸² Bei Kant bindet der Staatsvertrag den Gesetzgeber, indem seine Gesetze aus dem vereinigten Willen des ganzen Volkes abzuleiten sind, als ob alle Rechtsunterworfe­nen zustimmten.³⁸³ Die faktische demokratische Willensbildung hat Kant durch eine logische Operation ersetzt.³⁸⁴ Die daran anknüpfende Gerechtigkeitstheorie von Rawls unterscheidet sich von den klassischen Vertragsideen dahingehend, dass der Gesellschaftsvertrag hinter dem Schleier der Umvissenheit vereinbart wird, was die Unparteilichkeit der Vertragspartner sowie die universale Gültigkeit der gewählten Prinzipien ermöglicht.³⁸⁵ Aus diesem hypothetischen Akt des Vertragsschlusses folgen zwei Gerechtigkeitsprinzipien, welche die gleiche Freiheit und die Chancenfairness beinhalten.³⁸⁶ In dieser liberalen Demokratietheorie sind Staat und Gesellschaft getrennt, wobei die Gesellschaft dem Staat vorgeordnet ist.³⁸⁷ Bei dieser Konzep­tion hat sich der Gesetzgeber am Gemehwohl zu orientieren, wobei dem Bürger eine indivi­duelle Vorstellung von Freiheit zu verwirklichen gestattet ist.³⁸⁸

Habermas geht sodann von der Solidarität einer idealen Kommunikationsgemeinschaß aus und setzt das Universalisierungsprinzip, welches bei Kant monologisch war, kommunikativ um.³⁸⁹ Das Prinzip der Universalisierung realisiert sich gemäss Habermas im Diskurs, in wel­chem sich alle Teilnehmer in die Lage aller von der Entscheidung am Ende des Diskurses Betroffenen versetzen.³⁹⁰ Ziel dieser realistischen Demokratietheorie ist die möglichst ratio- naie Herrschaftsausübung, die das Marktmodell auf die Politik überträgt.³⁹¹ Die Menschen wirken in der Kommunikationsgemeinschaft in einer argumentativen Auseinandersetzung auf immer wieder neue Konsense über die Normen des Zusammenlebens hin.³⁹² Im modernen

Parlamentarismus werden diese Konsense vom repräsentativen Parlament geschlossen, sofern nicht das Stimmvolk im Referendumsverfahren beteiligt wird. Die parlamentarische Willens­bildung erarbeitet eine Mehrheitsentscheidung, welche gemäss Müller als rational motiviertes aber fehlbares Ergebnis einer unter Entscheidungsdruck vorläufig beendeten Diskussion er- scheint.³⁹³ Die komplexe Demokratietheorie verlangt gemäss Mastronardi, dass der kollektive Interessenausgleich nicht dem Gruppenpluralismus überlassen wird, sondern sich in einem Verfahren abspielt, das allgemeine Interessen fördert, indem eine öffentliche Auseinanderset­zung und eine Begründung desselben vor der Öffentlichkeit erfolgt.³⁹⁴ Die schweizerische Rechtsordnung reguliert die politischen Akteure kaum, weshalb im Sinne der realistischen Demokratietheorie ein freier Wettbewerb sowohl der politischen als auch der finanzielle Ar­gumente herrscht. Damit allgemeine und Minderheitsinteressen nicht unberücksichtigt blei­ben, ist ein Verfahren im Sinn der komplexen Demokratietheorie zu bevorzugen.

"Lobbyismus" stellt eine Herausforderung für den demokratischen Rechtsstaat dar, weil jede Demokratie den Anspruch hat, grösstmögliche Transparenz über das politische Handeln zu schaffen und Machtstrukturen sichtbar werden zu lassen. Demokratie, verstanden als poli­tisches Verfahren der Machtverteihmg, limitiert den Einfluss nichtpolitischer Güter wie Geld, soziale Ehre, Gewalt sowie Informationen und unterwirft ihn Strengen Transparenzregeln.³⁹⁵ "Lobbyismus" leistet aber auch einen wichtigen Beitrag zum demokratischen Diskurs, indem es den Mitgliedern von Lobby- und Interessenorganisationen die Teilnahme am politischen Prozess ermöglicht.³⁹⁶ Deswegen ist die Gefahr für die Demokratie zu entschärfen, ohne die gewinnbringenden Aspekte von Lobbying zu unterbinden. Weil die Interessen von Unterneh­men und Bürgern vielfältiger geworden sind, wird in der Politologie ein Paradigmenwechsel von Solidarität und Gemeinwohlorientierung zu Singiilarisierung und Plurali si erung be- schrieben.³⁹⁷ Zwischen der Öffentlichkeit und den Behörden besteht ein intermediäres Sys- tem, in dem gemäss Mastronardi lobbyistische Akteure vor allem die Interessen der Verbände und der Wirtschaft verwirklichen.³⁹⁸ Es muss gemäss Müller folglich ein Gesetzgebungsver­fahren installiert werden, welches geeignete Mittel zum Widerstand gegen die intermediäre Macht von wirtschaftlichen Sonderinteressen vorsieht, um den demokratischen Ansprüchen genügen zu können.³⁹⁹ Weil durch das intermediäre System hauptsächlich wirtschaftliche Par­tikularinteressen den Gesetzgebungsprozess bestimmen und der Staat nach Art. 5 Abs. 2 BV im öffentlichen Interesse handeln muss, wird nachfolgend der Staatszweck erörtert.

III. Lobbyismus und Gemeinwohl

Gemäss Biaggini ist es eine Selbstverständlichkeit, dass sich staatliches Handeln am Allge­meinwohl ausrichten muss, doch stellt er fest, dass auch in der Schweiz die Gefahr besteht, dass Mandatsträger oder Staatsangestellte die Gesetzgebung für rein private oder Sonderinte­ressen von bestimmten Interessengruppen missbrauchen.⁴⁰⁰ Indem sich der Staat von interme­diären Organisationen instrumentalisieren lässt, verfolgt er aber nicht das Gemeinwohl, weil nicht alle Interessen gleich organisierbar sind und ihre Durchsetzungskraft von ungleich ver­teilten Ressourcen abhängt.⁴⁰¹ Diese Untersuchung geht mit Müller davon aus, dass es in einer säkularen Gesellschaft kein objektives Indiz gibt, wonach Einzelne oder Gruppen besser wis­sen, was für alle gut ist, weshalb als letztverbindlicher Massstab gemeinsamen Wohls nur die Vermittlung der Äusserungen geschichtlicher Menschen mit ihrem Empfinden von Freud und Schmerz, von Wohlergehen und Leid verbleibt.⁴⁰²

Aus republikanischer Perspektive ist gemäss Müller die Gleichheit der Menschen als glei­che Massgeblichkeit aller zu betrachten, das gemeinsame Wohl als Staatszweck zu bestim- men.⁴⁰³ Der Gesetzgeber gibt gemäss Moor die Unterscheidungskriterien vor, welche zur Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes heranzuziehen sind.⁴⁰⁴ Neben einem formellen Gleichheitsprinzip gibt es eine inhaltliche Ungleichheit, welche den Gleichbehandlungsgrund­Satz im Interesse grundlegender Rechtsprinzipien beseitigt.⁴⁰⁵ Eine Ungleichbehandlung be­günstigt nach Moor bestimmte Personen oder Gruppen, weshalb die jeweiligen Lobby- und Interessenorganisationen die Beeinflussung gesetzlicher Unterscheidungskriterien zu ihren Gunsten anstreben.⁴⁰⁶ "Transparenz ist also auch unter dem Gesichtspunkt der Chancen­gleichheit der Gruppen gefordert: Nur wenn rivalisierende Gruppierungen über die Einfluss­nahmen informiert sind, können sie einen Ausgleich divergierender und konkurrierender Inte­ressen herbeiführen. Vor allem aber muss die nicht organisierte Öffentlichkeit Kritik üben können gegenüber gegenseitiger oder übermässiger Einflussnahme auf Regierung und Ver­waltung und sie muss über die Interessenbindungen der Entscheidungsträger in Repräsenta­tivorganen orientiert sein. "⁴⁰⁷

Müller hat diese Forderung im Jahr 1993 formuliert. Die Parlamentarier haben mittierwei­le Offenlegungspflichten, welche jedoch nicht die finanziellen Interessenbindungen aus Be­schäftigungen ausserhalb des Parlamentsbetriebs umfassen.⁴⁰⁸ Durch die Intransparenz des intermediären Systems ist die Forderung nach der Möglichkeit einer Kontrolle durch die nicht organisierte Öffentlichkeit zu erweitern. Die Öffentlichkeit muss nicht nur die Mitgliedschaf­ten und Nebenmandate von Parlamentariern kennen, sondern muss konsequenterweise über sämtliche auf das Rechtsetzungsverfahren einwirkende Lobby- und Interessenorganisationen Auskunft erhalten, damit eine vernünftige Kontrolle möglich ist. Weil der Gesetzgeber den Austausch zwischen Staat und Gesellschaft reguliert, hat er gemäss Moor den Gesetzge­bungsprozess transparent und fair auszugestalten.⁴⁰⁹

IV. Lobbyismus und Legitimation

Das Parlament ist nach Müller ein Diskursforum mit der Aufgabe, neue Konsense zu ermitteln und Kompromisse in Konflikten zwischen wirtschaftlichen Interessen und anderen gesell­schaftlichen Interessen zu finden.⁴¹⁰ "Die direkte Demokratie, der politische Willensbildungs­prozess und die für die Schweiz typische Konsenssuche im Konkordanzsystem legitimieren staatliches Handeln [...].1,⁴¹¹ Die demokratische Legitimation erhält ein Gesetz einerseits durch die Impulse, die Beratung und die Beschlussfassung im Parlament.⁴¹² Andererseits wird Legitimation erzeugt, indem politische Entscheidungen begründet in die Interessenorganisati­onen hineingetragen und über diese in die Gesellschaft zurückvermittelt werden.⁴¹³ Legitima­tion erhalten Gesetze also durch ein konsensgetragenes Gesetzgebungsverfahren, durch die Diskussion in der Öffentlichkeit oder die Gutheissung im Referendumsverfahren.⁴¹⁴ Legitima­tion ist gemäss Moor das Ergebnis legitimierender Handlungen, welche durch die Organisati­on des Verfahrens vorgegeben werden.⁴¹⁵

Die zentrale Bedeutung der gesellschaftlichen Akzeptanz und Anerkennung durch die Be­troffenen rückt das Referendumsverfahren in den Fokus der Untersuchung.⁴¹⁶ Nach Schaub misst das deliberative Demokratieverständnis die Legitimität demokratischer Entscheide an der Offenheit und Fairness des Verfahrens und nimmt damit die Schutzfunktion der Wahl- und Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV auf.⁴¹⁷ Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe, ist ein Bekenntnis zum politischen Diskurs und schliesst faire und offene politische Meinungsbildungsprozesse ein.⁴¹⁸ Die politischen Präferenzen des Einzelnen sind gemäss Schaub keine fixen Grössen, sondern das Ergebnis einer argumentativen Auseinandersetzung im Vorfeld der Stimmabgabe.⁴¹⁹ Das Bundesgericht bindet deshalb behördliche Abstimmungsinformationen an die Grundsätze der Verhältnismässigkeit, Sachlichkeit und Transparenz und verpflichtet den Staat bei Wahlen zur Neutralität, um die Chancengleichheit der Privaten zu wahren.⁴²⁰ Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der politischen Auseinandersetzung.⁴²¹

Die Ergebnisse eines demokratischen Verfahrens vermögen nur dann Legitimation einzu­fordern, wenn sie aus einer gerechten, die Chancengleichheit der Beteiligten wahrenden Ver­fahrensordnung hervorgehen.⁴²² Soll sich keine staatlichen Regulierung aufdrängen, muss man gemäss Schaub den Nachweis erbringen, dass sich die Chancengleichheit und ein funkti­onierender politischer Wettbewerb einstellen, obwohl Wahl- und Abstimmungskämpfe in­transparent und mit finanziell stark ungleichen Mitteln geführt wurden.⁴²³ Obwohl dieser Nachweis aufgrund der Intransparenz gar nicht zu erbringen ist, darf nicht davon ausgegangen werden, dass das aktuelle politische System dem Prinzip der Fairness genügt. Weil es für die demokratische Legitimation von politischen Entscheiden unerlässlich ist, dass sie einer Kon­trolle durch die Öffentlichkeit unterliegen, sind politische Entscheidungsverfahren dort trans­parent auszugestalten, wo dies einen politischen Kompromiss nicht verhindert. Deswegen müssen auch nicht Kommissionssitzungen oder Mitberichtsverfahren der Öffentlichkeit zu­gänglich gemacht werden. Vielmehr ist entscheidend, dass das intermediäre System transpa­rent ausgestaltet wird. Die lobbyisti sehen Akteure, welche auf die Entscheidfmdungsverfah- ren von Exekutive und Legislative einwirken, sind demokratisch nicht legitimierbar, weil sie organisierte Gruppen des Privatrechts vertreten, die spezifische Partikularinteressen vertreten. Deswegen müssen die Offenlegungspflichten für die Organe der Rechtsetzung erweitert und auf die Lobbyisten und die dahinterstehenden Interessen- oder Lobbygruppen ausgedehnt sowie der Abstimmungskampf transparenter ausgestaltet werden. Die Offenlegungspflichten müssen den Zweck der Organisation, die zur Verfügung Stehen Mittel und die Haltung zu den spezifischen Vorlagen umfassen, damit sich der Bürger ein umfassendes Bild machen kann. Nur dadurch können lobbyistisch vertretene Interessen demokratisch legitimiert werden.

V. Forderungen nach mehr Transparenz

Der moderne Wohlfahrtsstaat wird gemäss Mastronardi noch weitgehend mit den gleichen Strukturen und Prozessen geführt wie der Staat des vorletzten Jahrhunderts, weshalb die neue­ren Entwicklungen rund um den Gesetzgebungsprozess nach einer angemessenen institutio- nellen Äquivalenz mfen.⁴²⁴ Nachfolgend wird die Fordemng nach einer Begründungspflicht für die Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse dargelegt. Anschliessend widmet sich die Arbeit den Transparenzvorschriften für Lobbyisten und anderen Teilnehmern an politischen Entscheidungsprozessen. Aufgmnd der parlamentarischen Initiative Binder wird dann die Fordemng nach Cooling off-Perioden diskutiert, bevor die Revision des Korruptionsstraf­rechts thematisiert wird. Danach erfolgen abschliessende Betrachtungen des Autors.

1. Begründungspflicht im Vernehmlassungsverfahren

Mit dem Vemehmlassungsverfahren verfügt das Gesetzgebungsverfahren über eine Partizipa­tionsmöglichkeit für gesellschaftliche Interessenvertreter (Art. 3 Abs. 1 V1G). Damit ermög­licht es einen argumentativen Austausch zwischen Interessenorganisationen und Behörden. Da jedoch die Auswertung durch die Departemente und ohne rechtliche Bezugspunkte erfolgt, ist der Diskurs schlussendlich autoritär. Die massgebenden Kriterien, anhand derer die aus­wertende Stelle die Eingaben bewertet, und eine Begründungspflicht müssen im Vernehmlas­sungsgesetz festgeschrieben werden. Weil der Staat im öffentlichen Interesse handeln muss, ist das wichtigste Kriterium das Gemeinwohl. Es darf nicht sein, dass nur das Gesetz selbst das öffentliche Interessen vorgeben kann. Die Stellungnahmen der Vernehmlassungsteilneh­mer müssen zur Deflniemng des Gemeinwohls beigezogen werden. Die Orientiemngskrite- rien haben sich weiter an jene zum Erlass einer Botschaft nach Art. 141 Abs. 2 ParlG anzu­lehnen. Dies ist deswegen sinnvoll, weil der Diskurs zwischen Behörden und Parlament über dieselbe Vorlage geführt wird, die der Bundesrat nach der Vernehmlassung mit einer Bot­schaft begründet. Eine Nichtberücksichtigung der Stellungnahmen muss in gleicher Weise durch das zuständige Departement begründet werden, damit die behördliche Entscheidung durch die betroffenen Personen oder Interessengruppen nachvollzogen und anerkannt werden kann. Die Begründung ist wie die Botschaft zu veröffentlichen. Diese Vorschriften verwirkli­chen Transparenz bzgl. den artikulierten Interessen von Personen und Interessengruppen so­wie den Motiven der Behörde und welchen Interessen Vorrang eingeräumt wurde. Erst durch die Umsetzung dieser Vorschriften kann ein deliberativer Diskurs stattflnden.

2. Transparenzvorschriften für Lobbyisten

Damit alle in politischen Entscheidungsverfahren involvierten Interessen für die öffentlich­keit ersichtlich sind, muss ein Transparenzregister eingeführt werden. Nicht nur Journalisten, sondern alle am Gesetzgebungsprozess beteiligten Personen und Interessengruppen haben sich darin zu registrieren. Ich möchte in einem öffentlich zugänglichen Register sehen, welche Gutachter die Behörden konsultieren sowie welche Unternehmen und Interessengruppen auf den Gesetzgebungsprozess einwirken. Dabei müssen sie angeben, welche Interessen sie ver­folgen und welche finanziellen Mittel sie dafür aufwenden. Es muss für mich nachvollziehbar sein, welche Gesetzesvorlage von welcher Lobbygruppe bekämpft wird und welcher Interes­senverband eine Gesetzesvorlage zu seinen Gunsten abändern möchte. Die Offenlegung der Interessenverfolgung hat sich am Gesetzgebungsprogramm des Bundesrates zu orientieren. Das Einträgen im Transparenzregister muss zudem Voraussetzung für die Teilnahme am Ver­nehmlassungsverfahren sein, über die Interessenbindungen der Parlamentarier herrscht auf­grund der Offenlegungspflichten nach Art. 11 ParlG Transparenz. Genauso müssen sich Lob- hyisten im engen Sinn ins Transparenzregister eintragen lassen und ihre Interessenbindungen offenlegen. Nun stellt sich die Frage nach der Offenlegung der Finanzen.

Politische Parteien unterscheiden sich von Lobbygruppen aufgrund der internen demokra­tischen Organisation. Ansonsten sind sie ebenso Teilnehmer am politischen Entscheidungs­prozess wie Interessenverbände und lobbyierende Unternehmen. Aus Rechtsgleichheitsüber­legungen müssen deshalb allen organisierten politischen Akteuren Offenlegungspflichten auferlegt werden. Die Gesellschaft bemerkt zwar, dass Plakatwände oder Flyer mit flnanziel- len Aufwendungen verbunden sind und die Zusendung von Parteiblättern ebenfalls entspre­chende finanzielle Mittel im Hintergrund benötigt. Im Abstimmungskampf geht es um Geset­zesvorlagen, die das gesellschaftliche Zusammenleben regulieren. Damit alle Betroffenen wissen, welche Interessen beteiligt sind, müssen die für die Abstimmungskämpfe eingesetzten finanziellen Mittel transparent sein. Alle an Sachabstimmungen teilnehmenden Personen oder organisierten Gruppen müssen sich ins Transparenzregister eintragen, ihren Zweck sowie ihre Interessen offenlegen. Nur so kann ich mir im Referendumsabstimmungskampf ein umfas­sendes Bild der politischen Lage machen, um selbstbestimmt meine Stimme abgeben zu kön­nen. Milizparlamentarier als Mitglieder der obersten Gewalt im Bund entscheiden in der par­lamentarischen Debatte über das Scheitern oder Folgegeben von Anträgen. Sie beschliessen letztendlich die Gesetze unter Vorbehalt des Referendums. Das Milizprinzip erlaubt ihnen die Ausübung von Nebenmandaten. Ohne dort legiferierte Transparenz kann nicht festgestellt werden, ob finanzielle Mittel auf ein bestimmtes Verhalten im Parlamentsbetrieb hinwirken. Deshalb müssen die Parlamentarier auch ihre Nebeneinkünfte offenlegen. Der Lobbyist im engen Sinn, der auf vertraglicher Basis Interessenvertretung betreibt, hat nicht die Kompeten­zen eines Parlamentariers. Aus dem Transparenzregister ist ersichtlich, wie viele Lobbyisten für eine Lobby akkreditiert sind und über wie viel Kapital eine Lobby verfügt.

Als Orientierung kann das Transparenzregister der EU dienen, welches neben den Ver­antwortlichen, den Interessenvertretern, den verfolgten Zweck sowie die finanziellen Res­sourcen einer Interessengruppe offenlegt.⁴²⁵ Die Registrierung im Transparenzregister ist zu­dem Voraussetzung dafür, um am Konsultationsverfahren der Ausschüsse teilnehmen zu können. Mit der Eintragung im Register verpflichtet man sich zur Einhaltung eines Verhal­tenskodex. Der parlamentarischen Initiative Coroni, welche eine Akkreditierung für Lobbyis­ten vorsieht, wurde in der vorberatenden Nationalratskommission deutlich zugestimmt. Caro- ni will alle Interessenvertreter (ständige Lobbyisten, Tageslobbyisten, Altparlamentarier usw.) in das bestehende Akkreditierungssystem für Journalisten miteinbeziehen. Die amtierenden Ratsmitglieder sind von diesem Vorstoss nicht betroffen. Zudem will Coroni für Transparenz über die Mandanten und die Arbeitgeber von Interessenvertretern sowie klare Verhaltensre­geln für Interessenvertreter im Bundeshaus inkl. Sanktionsmöglichkeiten vorsehen.⁴²⁶ Dieser Vorstoss lässt die Parlamentarier ausser Acht, geht aber in die richtige Richtung.

3. Cooling off-Periode

Die Forderung nach einer strikten Rollentrennung, wonach ein Lobbyist nicht gleichzeitig einem politischen Gremium angehören darf, kann im schweizerischen Milizsystem nicht ver­wirklicht werden. Der Parlamentarier ist aufgrund seines freien Mandates und des Milizsys­tems als Lobbyist gesellschaftlicher Interessen zu sehen. Es stellt sich nun die Frage, ob ver­hindert werden soll, dass Politiker das während ihrer politischen Mandate aufgebaute Beziehungsnetzwerk nach ihrer Karriere für eine Lobbytätigkeit nutzbar machen können. Die parlamentarische Initiative Binder will Bundesrätinnen und Bundesräten untersagen, während einer Frist von vier Jahren nach ihrem Rücktritt bezahlte Mandate oder Funktionen in Wirt­schaftsunternehmen anzunehmen, die nicht in eigenem Besitz Stehen.⁴²⁷ Eine solche "Cooling off-Periode" ist bspw. in den USA für die Mitglieder des Repräsentantenhauses und des Se­nats verwirklicht.⁴²⁸ Meines Erachtens ist die Cooling off-Regelung eine unverzichtbare flan­kierende Massnahme eines Transparenzregisters. Die Gefahr, dass persönliche Beziehungen, insbesondere von Bundesräten zu Verwaltungsbeamten, für privatwirtschaftliche Zwecke missbraucht werden, muss beseitigt werden. Ich möchte Gewissheit darüber haben, dass Poli­tiker Vorteile aufgrund von Beziehungsnetzwerken aus vergangenen Amtstätigkeiten nicht für lobbyistische Zwecke verwenden. Deswegen ist eine Cooling off-Periode einzuführen. Der Vorstoss Binder will eine solche Regelung für Bundesräte einführen. Dies lässt zwar die Par­lamentan er ausser Acht, geht jedoch in die richtige Richtung.

4. Revision des Korruptionsstrafrechts

Die Pönalisierung der Klimapflege rechtfertigt sich nach Jositsch nur bei massiver, korrupti­onsbedingter Unterwanderung der Behörden durch organsierte Gruppen.⁴²⁹ Ein systemati­sches und planmässiges Vorgehen, welches nach Art und Umfang eine entsprechende Korrup­tionsabsicht erkenntlich macht und einen Bezug zur anvisierten Korruptionshandlung hat, müsse Voraussetzung für die Strafbarkeit von Klimapflege sein. Ob die Pflege von Kontakten zum durch die Korruptionstatbestände geschützten Rechtsgut, welches die Objektivität und Sachlichkeit der Amtsträger beinhaltet, gehört oder nicht, ist eine akademische Debatte über die Auslegung vom Tatbestandsmerkmal der Tathandlung einer Vorteilsgewährung nach Art. 322quinquies StGB oder einer Vorteilsannahme nach Art. 322sexies StGB zu ermitteln. Die Justiz muss Präzedenzfälle schaffen, in denen die unbestimmten Rechtsbegriffe unter Bezug­nähme auf die aktuellen gesellschaftlichen Überzeugungen ausgelegt werden. Meines Erach­tens fällt Lobbying unter diese Tatbestände, weil ein organisierte Gruppen systematisch die Behörden unterwandern. Wenn eine strafrechtliche Verurteilung von Lobbyisten und im Ge­setzgebungsprozess involvierten Amtsträgern nicht durch den gesellschaftlichen Konsens gewollt ist, ist der Gesetzgeber frei, die Straftatbestände anzupassen. Objektivität und Sach­lichkeit der Amtsträger ist ein gut zu schützendes Rechtsgut im demokratischen Rechtsstaat. Eine Revision des Korruptionsstrafrechts drängt sich deshalb aktuell nicht auf.

G. Schlussbetrachtung

Die Gesetzgebung in der Schweiz ist in ein komplexes Verfahren eingebettet, welches vom repräsentativen Bikameralismus, dem Konkordanzprinzip, dem Gewaltenteilungsgrundsatz und den direktdemokratischen Instrumenten geprägt ist. Nimmt der Bundesrat sein Initiative­recht wahr, wird das Gesetz hauptsächlich durch die Verwaltung erarbeitet und findet dann ins parlamentarische Verfahren. Erfolgt der Anstoss der Gesetzgebung durch die parlamenta­rische Initiative, erfolgt die Erarbeitung der Gesetzesvorlage unabhängig von der Bundesver­waltung. Bevor die parlamentarische Debatte über den Erfolg eines Gesetzesentwurfs ent­scheidet, werden in den vorberatenden Kommissionen die wegweisenden Anträge zu Modifikationen beschlossen. Die Vertraulichkeit jener Beratung ermöglicht politische Kom­promisse über politische und ideelle Grenzen hinaus. Die Informierung der Öffentlichkeit erfolgt im Vernehmlassungsverfahren, mit der bundesrätlichen Botschaft, nach den Kommis­sionssitzungen sowie in der öffentlich zugänglichen parlamentarischen Debatte. Aus diesen Informationen eruiert das Stimmvolk, ob ein Referendum zu ergreifen ist.

Ich habe aufgezeigt, dass "Lobbyismus" kein Problem des Gewaltenteilungsgrundsatzes ist, sondern sich im intermediären System zu einem mächtigen politischen Akteur entwickelt hat. Diese Entwicklung wurde durch den Schutz einer weitreichenden Intransparenz begüns­tigt. Das intermediäre System verhilft hauptsächlich wirtschaftlichen Interessen zur Verwirk­lichung, wobei auch soziale und ökologische Anliegen vertreten werden. Die intermediäre Gewalt wirkt einerseits im Verborgenen auf Verwaltungsbeamte sowie Politiker ein und nimmt andererseits über das Vernehmlassung- oder Referendumsverfahren am öffentlichen politischen Diskurs teil. Die Vernehmlassung wird durch die Bundesverwaltung ausgewertet, wobei keine Bewertungskriterien legiferiert sind. Der diskursive Austausch zwischen der Ge- Seilschaft und den Behörden wird autoritativ durch die Verwaltung beendet, obwohl aus de­mokratischen Überlegungen das Bedürfnis besteht, eine argumentative Auseinandersetzung zuzulassen. In der Schlussabstimmung verschafft das repräsentative Parlament dem Gesetz eine demokratische Legitimation. Damit jedoch das mutmassliche Referendumsverfahren nicht zur Farce wird, müssen Transparenzvorschriften für die Öffentlichkeit des politischen Diskurses sorgen.

Die politische Kontrolle durch die Gesellschaft ist nur möglich, wenn sie über in die poli­tischen Prozesse einfliessenden Interessen Bescheid Weiss. Ich habe gezeigt, dass aufgrund der Intransparenz des intermediären Systems gar nicht festgestellt werden kann, ob finanziell starke politischen Akteure eine Chancenungleichheit bewirken. Deswegen ist zunächst ein Transparenzregister einzurichten, in das sich alle am Gesetzgebungsprozess mitwirkenden politischen Akteure einzutragen haben. Weil das Referendumsverfahren zum Gesetzgebungs­prozess gehört und aufgrund seiner demokratischen Direktheit die umfassendste Legitimation eines Erlasses ermöglicht, müssen auch die an Abstimmungskämpfen Mitwirkenden ihre Inte­ressen offenlegen. Erst wenn öffentlich ist, welche Personen und Interessengruppen auf den Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen wollen und welche Ziele sie dabei verfolgen, kann der Bürger selbstbewusst eine vernünftige Entscheidung fällen. Damit die würdevolle schwei­zerische Demokratie nicht dem Diktat der intermediären Macht unterliegt, ist allen Menschen die aufgeklärte Selbstbestimmung zuzugestehen.

¹ Nach Mütter, kreativer Gesetzgeber, s. 4, ist Gesetzgebung weniger eine Gestaltung zukünftiger Entwick­lungen als eine Anpassung der Rechtsordnung an die veränderten Verhältnisse und ein Nachvollzug von ge­wandelten Wertauffassungen in der Gesellschaft.

² Tschäni, s. 8.

³ Tschäni, s. 22.

⁴ Vgl. Haller/Kölz/Gächter, s. 355.

⁵ Speth, s. 39.

⁶ Beispielhaft: Fritz Sager/Rahel Willener, Lobbyismus im Schatten des Dubiosen, in: NZZ Nr. 115 vom 22. Mai 2013, s. 23 f; Dominique Reber/Hugo Schittenhelm/Victor Schmid, Das Lobbying ist zu reformie­ren, in: NZZ Nr. 274 vom 23. November 2012, s. 23; René Zetter, Lobbyisten ins Pfefferland, in: NZZ Nr. 223 vom 25. September 2012, s. 11; Rainer Stadier, Eine Viertelmillion fürs Lobbying, in: NZZ Nr. 122 vom 29. Mai 2012, s. 48; René Zetter, Lobbyisten ante portas, in: NZZ Nr. 108 vom 10. Mai 2012, s. 12; Markus Ftäßiger, Lobbying bleibt ungeregelt, in: NZZ Nr. 63 vom 15. März 2012, s. 9; Daniel Genty, Wie die Kantone ihr Lobbying im Bundeshaus ausbauen, in: NZZ Nr. 25 vom 31. Januar 2012, s. 9; Kuno Fiatili- seggen, Lobbying und Landesinteresse - kein Widerspruch, in: NZZ Nr. 264 vom 11. November 2011, s. 25; Charles E. Ritterband, österreichische Lobbying-Affäre, in: NZZ Nr. 67 vom 21. März 2011, s. 7; René Höltschi, Lobby-Register der EU-Kommission am Start, in: NZZ Nr. 145 vom 24. Juni 2008, s. 20.

⁷ Lösche, s. 53 f.

⁸ LeißSpeth, Die fünfte Gewalt, s. 29 ff.

⁹ Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (Bundesverfassung, BV), SR 101.

¹⁰ Zur terminologischen Vielfalt des Gesetzesbegriffs siehe Tsekannen, § 45 N 1 ff.

¹¹ Tsekannen, § 45 N 13; SGK-Tsckannen Pierre, Art. 163 N 7; Biaggini, Kommentar BV, Art. 163 N 2.

¹² Vgl. SGK-Tsckannen Pierre, Art. 164 N 19.

¹³ Siehe hierfür hinten D Kap. II. Tsekannen, § 45 N 53 unterscheidet im Wesentlichen in die Schritte Initiie­rung, Ausarbeitung des Vorentwurfs, Vemehmlassungsverfahren, Ausarbeitung des Entwurfs, Behandlung durch die Bundesversammlung, Publikation der Referendumsvorlage und allenfalls Referendum sowie Pub­likation des Erlasses und Inkrafttreten. Diese Untersuchung folgt im Wesentlichen dieser Einteilung.

¹⁴ SGK-Tsckannen Pierre, Art. 164 N 7.

¹⁵ Siehe hierzu SGK-Tsckannen Pierre, Art. 164 N6 ff; Biaggini, Kommentar BV, Art. 164 N 3 ff.; Ptäfe- ìin/Ptaììer/Keììer, N 1821 ff; Tsekannen, § 45 N 8; Rhinow/Schefer, N 2716 ff. Die grundlegenden Anord­nungen trifft in der Verfassungsgeber, wichtige Regelungen sind - unter Vorbehalt des Referendums - vom Parlament zu erlassen (vgl. Georg Müller, Grenzen der Demokratie, in: NZZ Nr. 127 vom 4. Juni 2012, s. 17).

¹⁶ Die Frage nach der demokratischen Legitimation wird in E Kap. I Ziff 3 erörtert.

¹⁷ Bundesgesetz über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 (Parlamentsgesetz, PariG), SR 171.10.

¹⁸ LeißSpeth, Die fünfte Gewalt, s. 20.

¹⁹ Die Mitglieder der Bundesversammlung bilden im Rahmen von Art. 61 ParlG Fraktionen, welche die Mei­nungsbildung im Parlament zu strukturieren und damit die Ratsarbeit zu entlasten haben, weshalb sie als wichtiges Bindeglied zwischen Parteien, Regierung, Interessenvereinigungen und Medien fungieren (Kiener, Staatsrecht, § 18 N 75; Häfelin/Haller/Keller, N 1577 ff.). Zwar haben die Fraktionen parteipolitische Ein­flüsse zu bewältigen, doch verfügen sie nach Schiess, Politische Parteien, N 816 ff, gegenüber den Kommis­sionen über unbedeutende Einflusskraft.

²⁰ Die Kommissionen sind die Arbeitsausschüsse des Parlaments und beraten die Ratsgeschäfte zuhanden des Plenums vor, erstatten den Räten Bericht und stellen Anträge (Art. 44 ParlG). Hierzu Häfelin/Haller/Keller, N 1570; Tsekannen, § 34 N 34 ff; Kiener, Staatsrecht, § 18 N 68.

²¹ Häfeiin HaUer/KeUer, N 1807; Müller, Rechtssetzungslehre, N 71. Gemäss Müller, kreativer Gesetzgeber, s. 5, können politische Impulse auch von Massenmedien, Petitionen oder Volksinitiativen ausgehen.

²² Art. 120 ff. ParlG.

²³ Art. 123 ff. ParlG.

²⁴ SGK-Gra/Martin, Art. 160 N 4 f; Biaggini, Kommentar BV, Art. 160 N 4.

²⁵ Mütter, Rechtssetzungslehre, N 75; Utz, s. 42 f.

²⁶ Gächter, Staatsrecht, § 23 N 4. Die Federführung bei der Ausarbeitung von Erlassentwürfen ist durch die Impulsgebung vorbestimmt, weshalb es nach Pfister, s. 382, um Macht geht. Moor, s. 112: "Wer die Macht ergreift, Gesetze za schaffen, ist dadurch befähigt, die Gesellschaft zu verändern”

²⁷ Sägesser, Bundesbehörden, N 879; Tsekannen, § 38 N 18; Häfelin/Haller/Keller, N 1675 ff.

²⁸ Gächter, Staatsrecht, § 23 N 9. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass gemäss Art. 108 ParlG das parla­mentarische Initiativrecht hinter einem (vom Bundesrat) bereits anhängig gemachten Erlassentwurf zurück­stehen muss (SGK-Biaggini Giovanni, Art. 181 N 3; Biaggini, Kommentar BV, Art. 181 N 4). Der Bundesrat war in den Jahren 2003 und 2004 in 50,1 Prozent der Fälle Impulsgeber (vgl. Utz, s. 44).

²⁹ BB1 1997 III 245 ff.,272.

³⁰ Sägesser, Zusatzbotschaften, s. 310 m.H.a. BB1 1997 I 1 ff., 412.

³¹ Bundesgesetz über die Regierungs- und Verwaltungsorganisation vom 21. März 1997 (RVOG), SR 172.010.

³² Sägesser, Bundesbehörden, N 874. Gemäss Art. 13 Abs. 1 RVOG trifft der Bundesrat Entscheide von we­sentlicher Bedeutung oder von politischer Tragweite nach gemeinsamer Beratung. Ständige Mehrheitsent­scheide würden gemäss Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 12 N 15, das Klima im Bundesrat belasten.

³³ Lobbying wird eingehend hinten in D Kap. II erörtert.

³⁴ Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV), SR 172.010.1.

³⁵ Siehe Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 14 N 4 ff. Materiell bedeutet das Mitberichtsverfahren die Erset­zung der kollegialen Erörterung durch ein schriftliches interdépartementales Einigungsverfahren, welches der Differenzbereinigung dient (vgl. Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 15 N 7 und 10).

³⁶ SGK-Grø/'Martin, Art. 160 N 2; Biaggini, Kommentar BV, Art. 160 N 9.

³⁷ Geschäftsreglement des Nationalrates vom 3. Oktober 2003 (GRN), SR 171.13.

³⁸ Der Nationalrat hat gemäss Art. 10 GRN folgende ständige Kommissionen: die Finanzkommission, die Ge­schäftsprüfungskommission, die aussenpolitische Kommission, die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur, die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, die Kommission für Umwelt, Raumpla­nung und Energie, die sicherheitspolitische Kommission, die Kommission für Verkehr und Femmeldewesen, die Kommission für Wirtschaft und Abgaben, die staatspolitische Kommission, die Kommission für Rechts­fragen und die Immunitätskommission. Mit der Einführung der ständigen Kommissionen hat das Parlament wieder an Gewicht gegenüber der Exe­kutive mit ihrem einflussreichen Verwaltungsapparat gewonnen (vgl. Klöti/Vögeli, s. 291).

³⁹ Geschäftsreglement des Ständerates vom 20. Juni 2003 (GRS), SR 171.14.

⁴⁰ Der Ständerat hat gemäss Art. 7 Abs. 1 GRS folgende ständige Kommissionen: die Finanzkommission, die Geschäftsprüfungskommission, die aussenpolitische Kommission, die Kommission für Wissenschaft, Bil­dung und Kultur, die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie, die sicherheitspolitische Kommission, die Kommission für Verkehr und Fern­meldewesen, die Kommission für Wirtschaft und Abgaben, die staatspolitische Kommission und die Korn­mission für Rechtsfragen.

⁴¹ Der Initiative wird gemäss Art. 110 ParlG Folge gegeben, wenn sie als zweckmässig beurteilt wird. Ge­mäss Graf, Mitwirkung, s. 6, gehen circa zwanzig Prozent aller vom Parlament verabschiedeten Änderun­gen der Rechtsordnung auf Gesetzesstufe auf parlamentarische Initiativen zurück.

⁴² Gemäss Art. 109 Abs. 1 ParlG durchlaufen parlamentarische Initiativen von Ratsmitgliedem oder Fraktionen sowie in Kommissionen eingereichte Anträge für die Ausarbeitung einer Initiative eine Vorprüfung. Art. 159 BV iVm. Art. 46 Abs. 1 ParlG statuiert für die Kommissionen das Mehrheitsprinzip.

⁴³ Graf Mitwirkung, s. 4.

⁴⁴ Mütter, kreativer Gesetzgeber, s. 6; a.M. Pfister, s. 381; problematisch für Lutili, s. 368. Neue politische Akzente können gemäss Pfister, s. 378, viel eher mit der parlamentarischen Initiative gesetzt werden, weil im Antragstext nicht auf einen konkreten Inhalt und eine bestimmte Form Bezug zu nehmen ist.

⁴⁵ Markwaìder, s. 153. Der Begriff des Lobbyisten wird unter D Kap. Ill Ziff. 1 erörtert.

⁴⁶ SGK-Gra/Martin, Art. 160 N 4.

⁴⁷ Hafeìin'Ptaììer/Keììer, N 1676 f. Gemäss Pfister, s. 378, wird teilweise vorsorglich die parlamentarische Initiative angestrengt, damit Bundesrat und Verwaltung im Vorverfahren nicht federführend sind.

⁴⁸ Art. 115 ff. ParlG. Eingehend zum Verfahren bei Standesinitiativen Tsekannen, § 45 N 72 ff.

⁴⁹ Nach Art. 116 Abs. 2 ParlG ist gilt für die Vorprüfung Art. 110 ParlG sinngemäss.

⁵⁰ ÜGK-GrafMartin, Art. 160 N 7; Biaggini, Kommentar BV, Art. 110 N 10; Gächter, Staatsrecht, § 23 N 15.

⁵¹ Bundesbeschluss über die Änderung der Volksrechte, Änderung vom 4. Oktober 2002, AS 2003 1949.

⁵² Siehe Gächter, Staatsrecht, § 23 N 16 f. Weil die Volksinitiative keine Möglichkeit zur Gestaltung des In­halts der Gesetze einräumt, ist sie kein Instrument zur Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung (vgl. Maller, kreativer Gesetzgeber, s. 4). Zur Kurzlebigkeit der allgemeinen Volksinitiative Häfe- ìin/Ttaììer/Keììer, N 1798 f. und N 1810 f, Kiev, Staatsrecht, § 24 N 13 und Tsekannen, § 45 N73 sowie ausführlich Graf, allgemeine Volksinitiative, s. 343 ff.

⁵³ A.M. Utz, s. 42 f. Zum indirekten Gegenentwurf Häfelin/Haller/Keller, N 1795 und Tsekannen, § 44 N 62.

⁵⁴ Vgl. Spring, S. ??, Markwal der, s. 151.

⁵⁵ Siehe hierzu Malier, Rechtssetzungslehre, N 82 ff. Die Verwaltung versteht sich gemäss Pfister, s. 377, immer mehr als Interessenvertreterin des Bundesrates und somit als Gegenspielerin des Parlaments.

⁵⁶ Siehe Malier, Rechtssetzungslehre, N 400 ff.

⁵⁷ In der vorparlamentarischen Phase kommen neben dem Vemehmlassungsverfahren hauptsächlich die Exper­tenkommissionen zum Einsatz (vgl. Klöti/Vögeli, s. 286). In den letzten 40 Jahren hat aufgrund des zuneh­menden Fachwissens der Bundesverwaltung und aufgrund politischer Polarisierung das Einsetzen von Ex­pertenkommissionen stark abgenommen (vgl. Sciarmi, s. 194).

⁵⁸ Vgl. LeifiSpeth, Die fünfte Gewalt, s. 13; LeißSpeth, Anatomie des Lobbyismus, s. 25, und Welmnann, s. 50 f.

⁵⁹ Malier, Rechtssetzungslehre, N 148; Gächter, Staatsrecht, § 23 N 20; Tsekannen, § 45 N 55.

⁶⁰ Hafeìin/Haììer/Keììer, N 1813; Lathi, s. 367 f. Gächter, Staatsrecht, § 23 N 11. Obwohl bei Federführung durch die parlamentarische Kommission keine Analyse des Ist-Zustandes durch Sachverständige durchge­führt wird und keine eigentliche Formulierung der Zielsetzung stattfindet, werden gemäss Liithi, s. 370, qua­litativ gute Gesetze erlassen.

⁶¹ Nach Lüthi, S. 370.

⁶² Tsekannen, § 45 N 65 ff. Die Kommission darf dem Departement keinen pauschalen Auftrag erteilen, son­dem muss ihre politischen Anliegen im Einzelnen und möglichst konkret formulieren. Für pauschale Anfra­gen stünde das Instrument der Motion zu Verfügung (vgl. Graf, Mitwirkung, s. 5). Die Bundesverwaltung hat die vom Parlament als notwendig erachteten Sach- und Rechtsauskünfte zu erteilen sowie die verlangten technischen Dienstleistungen zu erbringen {Mader, Mitwirkung, s. 9). Dem Bundesrat verbleibt das Recht auf eine Stellungnahme (Art. 112 ParlG).

⁶³ Biaggini, Kommentar BV, Art. 160 N 7; Tsekannen, § 45 N 69.

⁶⁴ Bundesgesetz über das Vemehmlassungsverfahren vom 18. März 2005 (Vemehmlassungsgesetz, V1G), SR 172.061.

⁶⁵ Vgl. Tsekannen, § 45 N 56. Das Vemehmlassungsverfahren ist als zentrale Phase des Gesetzgebungsprozes­ses zu betrachten (Kägi, s. 162; Sciarmi, s. 191; Andereggen, s. 45).

⁶⁶ Kägi, s. 165. Die formellen Vorgaben beschränken sich jedoch auf organisatorische Aspekte wie Fristanset­Zungen und öffentlichkeitsanforderungen. Zum Zweck und der Idee des Vemehmlassungsverfahrens siehe hinten ? Kap. Ill Ziff 2.

⁶⁷ Mütter, Rechtssetzungslehre, N 153. Das Vemehmlassungsverfahren ist Ausdruck von Art. 147 BV, wonach die interessierten Kreise bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite zur Stellungnahme einzuladen sind. Aus dem Blickwinkel der Verwaltung erfolgt denn auch eine positive Bewertung des Vemehmlassungsverfahrens, da es einen wichtigen Teil der demokratischen Institutionen und des schweizerischen Entscheidfindungsprozesses darstelle (Chassot, s. 247 ff.).

⁶⁸ Art. 6 Abs. 1 V1G. Andernfalls führt die zuständige parlamentarische Kommission das von ihr eröffnete Vemehmlassungsverfahren gemäss Art. 6 Abs. 2 V1G selbständig durch, wobei sie für die Vorbereitung so­wie die Zusammenstellung der Vemehmlassungsergebnisse die Dienststellen der Bundesverwaltung beizie­hen kann.

⁶⁹ Art. 6 Abs. 1 V1G und Art. 18 Abs. 1 Verordnung über das Vemehmlassungsverfahren vom 17. August 2005 (Vemehmlassungsverordnung, V1V), SR 172.061.1.

⁷⁰ Siehe Sägesser, Berücksichtigung, s. 485 f. tSach Mütter, Rechtssetzungslehre, N 153, wird das Vemehm- lassungsverfahren in der Regel vom Bundesrat eröffnet. Würde das Vemehmlassungsverfahren von der zu­ständigen parlamentarischen Kommission betreut, änderte sich nach Müller an der Vernehmlassung in mate­rieller und formeller Hinsicht nichts.

⁷¹ Die Botschaft erläutert gemäss Art. 141 Abs. 2 ParlG soweit substanzielle Angaben möglich sind: die Rechtsgrundlage, die Auswirkungen auf die Grundrechte, die Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht und das Verhältnis zu europäischem Recht, die in einem Gesetzesentwurf vorgesehenen Kompetenzdelegationen, im vorparlamentarischen Verfahren diskutierte Standpunkte und Alternativen und die diesbezügliche Stel­lungnahme des Bundesrates, die geplante Umsetzung des Erlasses, die geplante Auswertung dieser Umset­zung und die Prüfung der Völlzugstauglichkeit im vorparlamentarischen Verfahren, das Abstimmen von Aufgaben und Finanzen, die personellen und die finanziellen Auswirkungen des Erlasses und des Vollzugs auf Bund, Kantone und Gemeinden sowie die Art und Weise der Kostendeckung, der Einfluss auf die F i- nanzplanung und das Verhältnis von Kosten und Nutzen, die Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft, Umwelt und künftige Generationen, das Verhältnis des Erlassentwurfs zur Legislaturplanung und die Aus­Wirkungen auf die Gleichstellung von Frau und Mann. Der Botschaftsleitfaden der Bundeskanzlei und die gesetzestechnischen Richtlinien enthalten detaillierte Angaben zum Verfassen von Botschaften. Zur Erstellung des Erlassentwurfs sind gemäss Rotach/Schaerer, S. 10, zudem der Gesetzgebungsleitfaden des Bundesamtes für Justiz und die gesetzestechnischen Richtli­nien beizuziehen.

⁷² Häfeiin/Haiier/Keiier, N 1812; Gächter, Staatsrecht, § 23 N 23; Klöti/Vögeli, s. 286 f.

⁷³ Bundesgesetz über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt vom 18. Juni 2004 (Publikati­onsgesetz, PublG), SR 170.512.

⁷⁴ Sägesser, Berücksichtigung, s. 486.

⁷⁵ Gächter, Staatsrecht, § 23 N 26 f; Tsekannen, § 45 N 58 ff.; Rotach/Schaerer, s. 9. Der ausgearbeitete Vor­entwurf wird mitsamt der Botschaft gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a PublG veröffentlicht.

⁷⁶ Müller, Rechtssetzungslehre, N 152 und N 418; Häfeiin/Ttaiier/Keiier, N 1812; Tsekannen, § 45 N 56.

⁷⁷ Gächter, Staatsrecht, § 23 N 29.

⁷⁸ Sciarmi, s. 197; a.M. Lösche, s. 57. Bisweilen schützt das Vemehmlassungsverfahren nicht vor emotionalen Auseinandersetzungen (Chassot, s. 253 f.).

⁷⁹ Mütter, Rechtssetzungslehre, N 152 ff. und N 418; Häfeiin/Ttaiier/Keiier, N 1812 und Tsekannen, § 45 N 56. Die politische Konfhktualität äussert sich gemäss Sciarmi, s. 200, jedoch erst im parlamentarischen und im Referendumsverfahren. Somit könne diese nicht durch das Vemehmlassungsverfahren beseitigt und dem­nach die Referendumssicherheit nicht als Zweck des Vemehmlassungsverfahrens gesehen werden.

⁸⁰ Nach Kiöti/Vögeii, s. 289, simuliert das Vemehmlassungsverfahren die öffentliche Meinungsbildung, weil die politische Durchführbarkeit, die möglichst breite gesellschaftliche Abstützung und die Vollzugstauglich­keit als Kriterien gelten. Indem im Idealfall auf die realen Probleme und Anliegen gesellschaftlicher und po­litischer Akteure Bezug genommen wird, hat die Vernehmlassung auch eine Integrationsfunktion.

⁸¹ Sägesser untersuchte die Ergebnisberichte zu Vernehmlassungen, Botschaften des Bundesrates, Berichten parlamentarischer Kommissionen, dazu das Amtliche Bulletin der beiden Räte. Weil diese nicht genügend Anhaltspunkte lieferten, griff er auf Anträge an den Bundesrat und auf Protokolle parlamentarischer Korn­missionen zurück (vgl. Sägesser, Berücksichtigung, s. 489). Dabei wurden anhand von vierzehn Bundesge­setzen untersucht, inwieweit die von ständigen Vemehmlassungsadressaten vorgebrachten Anliegen von Bundesrat und Parlament berücksichtigt wurden (siehe Sägesser, Berücksichtigung, s. 492 ff.).

⁸² Sägesser, Berücksichtigung, s. 489.

⁸³ Die Analyse setzte sich mit der Vernehmlassung zum Kulturförderungsgesetz/Pro Helvetia-Gesetz und der Vernehmlassung zur Teilrevision des Gesetzes über die technischen Handelshemmnisse auseinander (vgl. Kägi, s. 172 ff). Kägi untersuchte, welche Anträge Niederschlag in der Botschaft des Bundesrates fan­den, wobei er mit den Kontrollvariablen der besonderen Betroffenheit, der Sachkompetenz im relevanten Bereich, der Vollzugsbetrauung des Antragstellers und der Polarisierung des Vorlageninhalts sowie weiteren Kontrollvariablen arbeitete (siehe Kägi, s. 173 ff.).

⁸⁴ Kägi, S. 177.

⁸⁵ Vgl .Malier, Demokratische Gerechtigkeit, s. 150. Gemäss Sägesser, Berücksichtigung, s. 489, verfügt jedoch das Departement aufgrund der Kompetenzen zur Auswertung der Vernehmlassung über eine bedeu­tende Möglichkeit zur Beeinflussung der Gesetzesvorlage.

⁸⁶ Nach Klöti/Vögeli, s. 290 f.

⁸⁷ Gemäss Rawis, Fairness, s. 66, bildet sich das "Faktum des Pluralismus" nur unter freiheitlichen politischen und sozialen Bedingungen aus.

⁸⁸ Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 335 m.w.H.

⁸⁹ Müller, Rechtssetzungslehre, N 157; Klöti/Vögeli, s. 292; Kägi, s. 169. In jedem Fall muss das Departement die Wertentscheidungen auf Standpunkte oder Beschlüsse des Bundesrates zurückführen können ( Uhlmann, s. 223).

⁹⁰ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 145.

⁹¹ Markus Häßiger, Neue Kritik an Eilverfahren, in: NZZ Nr. 267 vom 15. November 2012, s. 11; René Zeller, Genervte Parteien, in: NZZ Nr. 266 vom 14. November 2012, s. 11. Weil sich formale Defizite auf Qualität der Stellungnahmen auswirken, müsste die Kompetenz zur Eröffnung des Vemehmlassungsverfahrens ex­klusiv auf den Bundesrat beschränkt werden (Klöti/Vögeli, s. 292). Die Vemehmlassungsfrist beträgt nach Art. 7 Abs. 2 V1G drei Monate, wobei bei einer Anhörung keine Vorschriften betreffend Fristen bestehen. Das Departement kann damit aus politischen Gründen eine Anhörung vorsehen und entsprechend kurze Fris­ten anordnen.

⁹² Andereggen, s. 45 ff.

⁹³ Zunächst wurden die relevanten Dokumente analysiert und eine quantitative Auswertung der Grunddaten aller Vernehmlassungen und Anhörungen seit Inkrafttreten des Vemehmlassungsgesetzes bis zum 1. November 2010 vorgenommen. Um die Praxis der Planung und Durchführung von Vernehmlassungen und Anhörungen sowie deren Zielerreichung bewerten zu können, wurden zusammen mit externen Experten Interviews mit verantwortlichen Personen der Bundesverwaltung sowie mit Vertretern von Kantonen, Partei­en sowie Interessenvereinigungen geführt und daneben wurde eine breite standardisierte Onlinebefragung bei Absendern und Adressaten von Vernehmlassungen und Anhörungen durchgeführt. Zudem wurden zu sieben konkreten Anhörungsverfahren Fallstudien erstellt (siehe Andereggen, s. 46 f).

⁹⁴ Siehe Andereggen, s. 54.

⁹⁵ Motion Joder Rudolf{ 12.3759, eingereicht am 20. September 2012). Erstens seien die Rolle, die Aufgaben und die Kompetenzen der Bundeskanzlei hinsichtlich der Koordination der Vemehmlassungs- und Anhö­rungsverfahren zu klären. Zweitens sei die Transparenz bei der Ergebniskommunikation zu verbessern. Drit­tens sei das konferenzielle Verfahren abzuschaffen. Viertens sei bei verkürzten Antwortfristen eine Begrün­dungspflicht einzuführen. Und fünftens sei die Frage zu prüfen, ob es zweckmässig sei, an der mit dem Vemehmlassungsgesetz im Jahre 2005 eingeführten, aber kaum bekannten Unterscheidung zwischen Anhö­rung und Vernehmlassung festzuhalten. Siehe hierzu die Evaluation der Anhörungs- und Vemehmlassungs- praxis des Bundes im Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 7. September 2011, BB1 2012 2351 ff.

⁹⁶ Gemäss sda, Vernehmlassungen in der Vernehmlassung, in: NZZ Nr. 273 vom 22. November 2012, s. 12.

⁹⁷ Sägesser, Berücksichtigung, s. 490 f.

⁹⁸ Die Rückzugsmöglichkeit statuiert Art. 73 ParlG, wonach die Beratungsgegenstände von ihren Urhebern zurückgezogen werden können, bis ein Rat erstmals darüber Beschluss gefasst hat. Parlamentarische Initiati- ven können jedoch nicht mehr zurückgezogen werden, sobald die vorberatende Kommission sie unterstützt.

⁹⁹ Tsekannen, § 34 N 55 ff. Die Kommissionen verfügen auch in dieser Phase über umfangreiche Informations­rechte (Art. 153 Abs. 4 BV und Art. 150 ff. ParlG), welche Auskunftsrechte, Einsichtsrechte und Untersu­chungsbefugnisse umfassen (Häfetin/Ttaiier/Keiier, N 1574).

¹⁰⁰ Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 163.

¹⁰¹ Zunächst erhält der Berichterstatter der vorberatenden Kommission das Wort, gefolgt von den Kommis- sionsmitgliedem, den Fraktionsvertretem (nur im Nationalrat), den Antragstellern und den übrigen Ratsmit­gliedern (Tsekannen, § 34 N 59).

¹⁰² Bei Nichteintreten des Erstrates wird lediglich über das Eintreten debattiert.

¹⁰³ Häfetin/Ttaiier/Keiier, N 1604 ff.; Tsekannen, § 34 N 61 ff.; Gächter, Staatsrecht, § 23 N 36 ff.

¹⁰⁴ Die Redaktionskommission ist gemäss Art. 56 Abs. 1 ParlG eine gemeinsame Kommission beider Räte, welche mit der Mehrheit ihrer stimmenden Mitglieder entscheidet (Abs. 4).

¹⁰⁵ Das Abstimmungsergebnis im Nationalrat wird gemäss Art. 57 Abs. 3 GRN in Form einer Namensliste ver- öffentlieht, nicht jedoch jenes im Ständerat.

¹⁰⁶ Rotach/Schaerer, s. 9. Aufgrund dieser Modifikationswerkzeuge wird der Bundesrat kaum Ziel von Lob­bying sein. Vielmehr erscheint er aufgrund seines Notverordnungsrechts interessant. Die Verordnung über die Rekapitalisierung der UBS AG (AS 2008 4741) wurde sicherlich durch eine Einwirkung von Seiten der Bank begünstigt. Zur rechtsstaatlichen Problematik jener Notverordnung siehe Schott/Kühne, s. 423 ff.

¹⁰⁷ Dieses Antragsrecht ist ein Ausdruck der Konkordanzdemokratie und integriert vielfältige gesellschaftliche Interessen in den parlamentarischen Entscheidungsprozess (SGK-Graf Martin, Art. 160 N 9). Neben den Ratsmitgliedem und dem Bundesrat verfügen auch die Fraktionen (Art. 62 ParlG) über ein Antragsrecht (vgl. Biaggini, Kommentar BV, Art. 160 N 13).

¹⁰⁸ Mader, Mitwirkung, s. 8f.; Müller, Rechtssetzungslehre, N413; Graf, Mitwirkung, s. 4. Der Bundesrat kann mit der Modifikation des Erlassentwurfs beauftragt werden (vgl. Rotach/Schaerer. s. 12 ff).

¹⁰⁹ Obwohl der Bundesrat gemäss Art. 141 Abs. 1 ParlG verpflichtet ist, jeden Erlassentwurf mit einer Botschaft zu versehen, ist die Einbringung des Einzelantrags auch ohne Zusatzbotschaft möglich (Rotach/Schaerer, s. 11 ff). Für alle Formen der Modifikation bestehender Vorlagen gilt der Grundsatz der Einheit der Materie nach Art. 139 Abs. 3 BV, Art. 194 Abs. 2 BV und Art. 75 Abs. 2 Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR), SR 161.1. Eine nachträgliche materielle Anpassung des Erlassentwurfs ist in derselben Form wie die ursprüngliche Vorlage zu kleiden (vgl. Sägesser, Zusatzbotschaften, s. 310; zu den Beispielen Sägesser, Zusatzbotschaften, Fn. 12).

¹¹⁰ Siehe Sägesser, Zusatzbotschaften, s. 310, wonach das Antragsrecht nicht zum Einbringen neuer Themata berechtigt, wobei aber auf neue Bedürfnisse reagiert und auf sachlich tragfähige Lösungen hingewirkt wer­den darf (siehe auch Sägesser, Bundesbehörden, N 881). Gemäss Sägesser, Zusatzbotschaften, s. 311, ist die Beschlussfassung des Bundesrates über die Ergänzungs- und Änderungsanträge zu parlamentarischen Ver­fahren uneinheitlich, weshalb aufgrund des Kollegialprinzips eine förmliche Genehmigung und Verabschie­dung durch den Gesamtbundesrat zu fordern ist (vgl. zudem Sägesser, Bundesbehörden, N 350).

¹¹¹ Rotach/Schaerer, s. 15; Graf, Mitwirkung, s. 5; Mader, Mitwirkung, s. 7.

¹¹² Vgl. SGK-GrafAIartin, Art. 160 N 11.

¹¹³ Sägesser, Zusatzbotschaften, s. 315,Rotach/Schaerer, s. 11.

¹¹⁴ Dies ist gemäss Sägesser, Zusatzbotschaften, s. 315, aufgrund der fehlenden Möglichkeiten einer materiel­len Behandlung der Modifikation im Differenzbereinigungsverfahren zu fordern.

¹¹⁵ Ansonsten würden nach Rotach/Schaerer, s. 14, die institutioneilen Zuständigkeiten missachtet und dadurch die Legislativkompetenz des Parlaments unterwandert.

¹¹⁶ Für Lösche, s. 57, ist der Kompromiss das Lebenselixier einer demokratischen Staatsordnung.

¹¹⁷ Zunächst werden diejenigen Anträge einander gegenüber gestellt, welche inhaltlich die kleinste Differenz aufweisen. Formale Gesichtspunkte meinen Zweifaches: Zunächst werden die Anträge einzelner Ratsmit­glieder gepaart, dann kommen diejenigen der Kommissionsminderheiten und zum Schluss jene des Bundes­rates. Der obsiegende Antrag aus der letzten Abstimmung wird anschliessend dem Antrag der Kommis­sionsmehrheit gegenübergestellt (nach Tschannen, § 34 N 74; Häfeiin HaUer/KeUer, N 1585).

¹¹⁸ Zur Beschlussfassung siehe Häfeiin/Haiier/Keiier, N 1583 ff.; Tschannen, § 34 N 53 ff. und Kiener, Staats­recht, § 18 N 81.

¹¹⁹ Biaggini, Staatsrecht, § 8 N 43; Tschannen, § 30 N 12.

¹²⁰ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, S. 155.

¹²¹ Biaggini, Staatsrecht, § 8 N 43.

¹²² Tschannen, § 30 N 15 f. Das Repräsentationsprinzip vermag dem Ideal, wonach sämtliche Betroffenen vertreten sein müssen, nicht zu entsprechen (vgl. Müller, Demokratische Gerechtigkeit, S. 155). Siehe zum Instruktionsverbot hinten E Kap. I Ziff. 4.

¹²³ Art. 149 Abs. 2 BV. Die Wahl in den Ständerat wird gemäss Art. 150 Abs. 3 BV vom Kanton geregelt.

¹²⁴ Gesetzgebung stellt nach Müller, Rechtssetzungslehre, N 411 f., keine originär kreative Aufgabe des Parlaments dar, sondern beruht auf einer Kontrolle der von Regierung und Verwaltung geleisteten Vorarbeiten und getroffenen Vorentscheidungen.

¹²⁵ Illustrativ zum Problem des Mehrheitsprinzips und m.H.a. staatspolitische Denker von Matt, S. 59 ff.

¹²⁶ In einer diskursiven Demokratie darf keine Gruppe oder ein Einzelner ungehört oder unbeachtet gelassen werden (vgl. Müller, Demokratische Gerechtigkeit, S. 150).

¹²⁷ Malier, Rechtssetzungslehre, N 418.

¹²⁸ Gächter, Staatsrecht, § 23 N 44; Häfelin/Haller/Keller, N 1814; Tsekannen, § 45 N 62.

¹²⁹ Nach Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 160.

¹³⁰ Müller, Rechtssetzungslehre, N 418.

¹³¹ Moor, s. 36. Begründet wurde das Referendum bei seiner Einführung einerseits damit, dass es die gebildeten Stände nötige, in ständigem Kontakt mit den unteren Volksklassen zu bleiben. Andererseits ebneten korrupte Erscheinungen, unbehagliche Zustände, Bevorzugung Einzelner und dergleichen den Boden für das Geset­zesreferendum (Kiev, Geschichte, s. 99 ff).

¹³² Siehe zum Schutz der geheimen Stimmabgabe Biaggini, Kommentar BV, Art. 34 N 24.

¹³³ Uhlmann, s. 220.

¹³⁴ Weil das Referendum keine Möglichkeit zur inhaltlichen Gestaltung der Gesetze einräumt, beteiligt es das Volk nicht konstruktiv an der Gesetzgebung (vgl. Müller, kreativer Gesetzgeber, s. 4).

¹³⁵ Das Referendumsrecht wirkt suspensiv (SGK-Lombardi Aìdo/Ehrenzeììer Bernhard/Nobs Roger, Art. 141 N 18; Biaggini, Kommentar BV, Art. 141 N 8). Das Gewinnen möglichst vieler Menschen für ein bestimm­tes Anliegen wird als "Grassrootsiobbying" bezeichnet {Wehrmann, s. 46). Siehe zur Thematik Lobbyismus und Legitimation hinten F Kap. IV

¹³⁶ Gächter, Staatsrecht, § 23 N 46.

¹³⁷ Mütter, Rechtssetzungslehre, N 161.

¹³⁸ Dass sich alle Interessen zu organisieren vermögen und mit- und gegeneinander gleichgewichtig konkurren­zieren, ist gemäss Lösche, s. 60, illusorisch. Dies erscheint jedoch unerheblich, ist doch einzig wichtig, dass allen Interessen der Zugang zum Gesetzgebungsverfahren in formeller Hinsicht offensteht. Die materielle In­teressenverwirklichung bleibt ein politischer Kompromiss.

¹³⁹ Siehe Moor, s. 33 ff.

¹⁴⁰ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 31: "Demokratische Politik sucht politische und rechtliche Ord­nung ständig an konkreten Lebensbedürfnissen zu orientieren und bedarf somit andauernder Mobilisierung durch Menschen, die entsprechende Anliegen im politischen Prozess formulieren und die offen sind für die Nöte, Bedürfnisse und Lebensentwürfe anderer."

¹⁴¹ Müller, Rechtssetzungslehre, N 409 m.w.H. Die Bundesverwaltung ist dank ihrer Grösse und ihrer Speziali­sierung in der Lage, das nötige Wissen systematisch und kontinuierlich zu sammeln und zu verarbeiten (Hä- feìin/Haììer/Keììer, N 1698). Weil die Verwaltung die Gesetzgebungsprojekte mit beträchtlichen Ressourcen und sachverständigen Wissen unterstützt, besteht nach Biaggini, Staatsrecht, § 20 N 2, und Häfe- lin/Haller/Keller, N 1698, eine faktische Abhängigkeit des Parlaments von der Verwaltung.

¹⁴² Biaggini, Staatsrecht, § 17 N 18.

¹⁴³ Vgl. Häfelin/Haller/Keller, N 1440 ff.; Tsekannen, § 30 N 1 ff; Kiener, Staatsrecht, § 18 N 1 ff. m.H.a. Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 155 ff.

¹⁴⁴ Mader, Gesetze, s. 10.

¹⁴⁵ Kiener, Staatsrecht, § 18 N 13.

¹⁴⁶ Häfelin/Haller/Keller, N 1574; Tsekannen, § 34 N 18 ff.; Kiener, Staatsrecht, § 18 N74. Gemäss Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 163, sind geheim geführte Debatten aus demokratischer Sicht bedenklich. Nach Schiess, Politische Parteien, N 257, ist die parlamentarische Debatte zwar nicht bedeutungslos, doch werden in der Regel die Weichen in der Kommission gestellt. Siehe auch.

¹⁴⁷ Art. 9 und 10 ParlG. Zu den Entschädigungen siehe die einschlägigen Normen des Bundesgesetzes über Bezüge und Infrastruktur der Mitglieder der eidgenössischen Räte und über die Beiträge an die Fraktionen vom 18. März 1988 (Parlamentsressourcengesetz, PRG), SR 171.21.

¹⁴⁸ Die Oberaufsicht der Bundesversammlung gemäss Art. 169 Abs. 1 BV ist nicht als Aufsicht über die Auf­ sicht des Bundesrates zu bezeichnen, obwohl die parlamentarische Oberaufsicht über die Bundesverwaltung durch den Bundesrat mediatisiert wird. Sie beinhaltet zugleich weniger und mehr als Aufsicht, da sie einer­seits keine Möglichkeit direkter Korrekturen, andererseits auch die Aufsicht über die Leitungsfunktion des Bundesrates erfasst (Biaggini, Kommentar BV, Art. 169 N 6; SGK-Mastronardi Philippe, Art. 169 N 5 f).

¹⁴⁹ Art. 11a Abs. 1 ParlG.

¹⁵⁰ Kiener, Staatsrecht, § 18 N 96; Tsekannen, § 34 N 52. Dem Ratsmitglied wird allenfalls das Wort entzogen, es kann von der restlichen Dauer einer Sitzung und bei schwerwiegenden Pflichtverletzungen bis zu sechs Monaten aus den Kommissionen ausgeschlossen werden oder einen Verweis erhalten.

¹⁵¹ Kiener, Staatsrecht, § 18 N 92 ff.; SGK-VOW Hyss Moritz, Art. 161 N 9.

¹⁵² Die Parlamentsdienste unterstützen die Räte, die Ratsorgane und die einzelnen Ratsmitglieder bei der Erfül­lung ihrer Aufgaben (Art. 64 ff. ParlG). Weil die Parlamentsdienste über die gleichen Informationsrechte wie die Organe der Bundesversammlung verfügen, erspart sich das Parlament eine Paralleladministration. Die Parlamentsdienste planen und organisieren die Sitzungen, besorgen die administrativen Angelegenheiten und informieren die Öffentlichkeit (vgl. Tsekannen, § 34 N 20 f).

¹⁵³ Einsehbar unter http://www.parlament.ch > Organe und Mitglieder > Nationalrat/Ständerat > weitere Informationen > Interessenbindungen, [zuletzt besucht am 3. Juni 2013].

¹⁵⁴ SGK-VOW Wyss Moritz, Art. 161 N 9; Biaggini, Kommentar ?V, Art. 161 N 10.

¹⁵⁵ Art. 11 Abs" 3 und 4 ParlG.

¹⁵⁶ Bruderer, s. 186.

¹⁵⁷ Häfelin/Haller/Keller, N 1657 ff.; Tsekannen, § 38 N 2 ff.; Biaggini, Staatsrecht, § 19 N 1 ff. Gemäss Mül- 1er, kreativer Gesetzgeber, s. 4, hat die Regierung die Gesetzgebungsarbeiten zu leiten und dabei die politi- sehen Vorentscheidungen zu treffen.

¹⁵⁸ Art. 146 Abs. 1 und 3 ParlG.

¹⁵⁹ Gemäss Art. 145 Abs. 2 ParlG genehmigt die Bundesversammlung den Geschäftsbericht des Bundesrates. Der Geschäftsbericht des Bundesrates orientiert über die Schwerpunkte seiner Tätigkeit. Daneben informiert der Bundesrat gemäss Art. 144 ParlG über die Erreichung der für das Geschäftsjahr massgeblichen Jahres­ziele und über die Umsetzung der Legislaturplanung und des Gesetzgebungsprogramms. Siehe Biaggini, Kommentar BV, Art. 187 N 14 und SGK-Alastronardi Philippe, Art. 187 N 21 ff.

¹⁶⁰ Siehe Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 8 N 5 und 35 ff. Dies beinhaltet sowohl die Organ- als auch die Dienstaufsicht, wobei die Aufsicht über die bloss nachträgliche Kontrolle hinausgeht (vgl. Biaggini, Korn- mentar ? V, Art. 187 N 9; SGK-Biaggini Giovanni, Art. 187 N 12 ff.).

¹⁶¹ Der Bundesrat hat durch Verordnungsrecht festzulegen, welche Verwaltungseinheit für die Entscheidung in einzelnen Geschäften oder Geschäftsbereichen zuständig ist, wobei er die materiellen Kriterien der Bedeu­tung des Geschäfts und der stufengerechten Zuordnung nach Art. 47 Abs. 1 RVOG zu beachten hat (Säges­ser, Kommentar RVOG, Art. 47 N 22 ff.). Nach Art. 2 lit. d PublG werden die Verordnungen des Bundesra­tes amtlich publiziert, weshalb über die Zuständigkeitsordnung in der Bundesverwaltung Transparenz besteht.

¹⁶² Vgl. Art. 20 Abs. 1 RVOG. Die persönlichen Unvereinbarkeiten sind in Art. 61 RVOG normiert.

¹⁶³ Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG), SR 172.220.1.

¹⁶⁴ Helbling Peter, Kommentar BPG, Art. 22 N 24. Der in der Spezialgesetzgebung definierte Geheimnisbegriff geht jedoch vor (vgl. Helbling Peter, Kommentar BPG, Art. 22 N 10).

¹⁶⁵ Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV), SR 172.220.111.3.

¹⁶⁶ Art. 94a BPV statuiert die Ausstandspflichten.

¹⁶⁷ Diese umfassen nach Biaggini, Staatsrecht, §20 N21, verwaltungsinterne Kontrollen, Beaufsichtigung durch die Regierung, parlamentarisch-demokratische Kontrollen, richterliche Überprüfung, Kontrolle durch besondere Organe und seitens der Öffentlichkeit.

¹⁶⁸ Die Ausführungsbestimmungen regeln die Massnahmen, welche nach der Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten den geordneten Vollzug der Aufgaben wieder sicherstellen. Bei Fahrlässigkeit sehen sie die Mass­nahmen der Verwarnung, des Verweises oder der Änderung des Aufgabenkreises vor. Bei Vorsatz oder Grob­fahrlässigkeit drohen die Lohnkürzung, die Busse sowie die Änderung der Arbeitszeit und des Arbeitsortes (vgl. Art. 99 BPV).

¹⁶⁹ Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008 (OV-BK), SR 172.201.10; Organisa­tionsverordnung für das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten vom 20. April 2011 (OV-EDA), SR 172.211.1; Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement des Innern vom 20. Juni 2000 (OV-EDI), SR 172.212.1; Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Poli­zeidepartement vom 17. November 1999 (OV-EJPD), SR 172.213.1; Organisationsverordnung für das Eid­genössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport vom 7. März 2003 (OV-VBS), SR 172.214.1; Organisationsverordnung für das Eidgenössische Finanzdepartement vom 17. Februar 2010 (OV-EFD), SR 172.215.1; Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung vom 14. Juni 1999 (OV-WBF), SR 172.216.1; Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 6. Dezember 1999 (OV-UVEK), SR 172.217.1

¹⁷⁰ Vgl. Art. 4 Abs. 2 OV-BK, Art. Abs. 1 11t. e OV-UVEK, Art. 10 Abs. 3 Ilt. c OV-EDA, Art. 3 Abs. 1 11t. e OV­EDI, Art. 1 Abs. 2 11t. a, Art. 6 und 7 OV-EJPD, Art. 5 lit. g OV-VBS, Art. 5 11t. dbls, Art. 7 Abs. 2 11t. c und Art. 8 Abs. 2 lit. d und Art. 12 Abs. 2 lit. a OV-EFD und Art. 4 Abs. 1 lit. e und Art. 5 Abs. 4 OV-WBF.

¹⁷¹ Die Rechtsetzungsprojekte des Bundesrates sind grösstenteils den Departementen und Amtsstellen zur selb­ständigen Erledigung übertragen {Häfelin Haller/Keller, N 1694). Gemäss Müller, kreativer Gesetzgeber, s. 4, ist die Verwaltung gut geeignet für die Informationsbeschaffung, das Einbringen von Sachverstand, die Einfügung neuer Normen in die bestehende Rechtsordnung und die Prognostizierung der Auswirkungen.

¹⁷² Art. 1 Abs. 3 OV-BK. Insbesondere beauftragt das Gesetz den Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin mit der Vorbereitung der Berichte des Bundesrates an das Parlament über die Legislaturplanung und über die Geschäftsführung (vgl. Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 32 N 24).

¹⁷³ Die Verwaltung beeinflusst den politischen Prozess und ist dem Bundesrat unterstellt und ihm gegenüber verantwortlich (Uhlmann, s. 218).

¹⁷⁴ Leifi Spetti, Anatomie des Lobbyismus, s. 7; Leifi Spetti, Die fünfte Gewalt, s. 19 ff. Gemäss Kinge, s. 581, bedeutet Lobby "Wandelhalle" sowie "Interessengruppe" und ist aus ne. lobby entlehnt, das über die mittel­lateinische Vermittlung auf awfrk. laubja zurückgeht, was Laubengang bedeutet. Die metonymische Bedeu­tung kommt davon, dass in den Wandelhallen des Parlaments die Interessengruppen Einfluss auf die Abge­ordneten zu nehmen suchen.

¹⁷⁵ Vgl. Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 62f N 2.

¹⁷⁶ Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung vom 3. Oktober 2003 (Parlamentsverwaltungsverordnung, Pari VV), SR 171.115

¹⁷⁷ Markwal der, s. 155.

¹⁷⁸ Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die Akkreditierung von Medienschaffenden für das Medienzentrum Bun­deshaus und über die Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum vom 30. November 2012 (MAkkV), SR 172.071. Die Subdelegation der Akkreditierung an die Bundeskanzlei musste aufgehoben und vom Bun­desrat selbst auf Verordnungsstufe geregelt werden, nachdem sich zwei Journalisten gegen ihre Abweisung zur Wehr setzten und das Bundesverwaltungsgericht die erhobene Beschwerde gut hiess. Die Beschwerde wurde gutheissen, weil sich die Ablehnung der Gesuche auf eine Regelung auf Departementsstufe stützte und diese keine genügende gesetzliche Grundlage für den Eingriff in das Grundrecht der Medienfreiheit dar­stellte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 20. Juni 2011 [C-6123/2009] und Urteil des Bundes­Verwaltungsgerichts vom 26. September 2011 [C-6202/2009]).

¹⁷⁹ Die Akkreditierungsverordnung findet im Parlamentsgebäude sinngemäss Anwendung (Art. 11 ParlVV). Gemäss Art. 11 Abs. 4 ParlVV kann die Verwaltungsdelegation Medienschaffenden die durch die Akkredi­tierung gewährten Vergünstigungen im Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung entziehen, falls sie das ihnen gewährte Hausrecht in grober Weise missbrauchen.

¹⁸⁰ Das Verhalten von Dritten im Ratssaal regeln Art. 62 GRN und Art. 48 GRS gleichlautend.

¹⁸¹ Die Verwaltungsdelegation besteht aus je drei Mitgliedern der Büros beider Räte. Die Verwaltungsdelegation bezeichnet eines ihrer Mitglieder als Delegierten. Der Verwaltungsdelegation obliegt die oberste Leitung der p ari ament sverwaltung. Die Verwaltungsdelegation beschliesst mit der Mehrheit der stimmenden Mitglieder (vgl. Art. 38 ParlG).

¹⁸² Art. 69 Abs. 2 ParlG. Einsehbar unter http://www.parlament.ch > Organe und Mitglieder > National­rat/Ständerat > Liste der Zutrittsberechtigten, [zuletzt besucht am 3. Juni 2013].

¹⁸³ Bruderer, s. 179. Wer Zutritt zum Ratssaal und zu seinen Vorräumen hat, regeln Art. 61 GRN und Art. 47 GRS gleichlautend.

¹⁸⁴ Den Parteien kommt gegenüber den Interessenvereinigungen eine besondere Bedeutung zu, denn sie bemü­hen sich, die widerstreitenden Interessen der Vereinigungen auszugleichen und einen Kompromiss zu finden und betätigen sich somit als Beschleuniger sozialer und politischer Anliegen (vgl. Lösche, s. 59).

¹⁸⁵ 185 A.M. SGK-Schtnid Gerhard/Schott Markus, Art. 137 N 14.

¹⁸⁶ Art. 2 Verordnung der Bundesversammlung über das Parteienregister vom 13. Dezember 2002, SR 161.15.

¹⁸⁷ Haller/Köiz/Gächter, s. 342; Biaggini, Kommentar BV, Art. 137 N3; ebenso Schiess, Politische Parteien, N 149 und 254 ff. ; Rhin0M’/Schefer,iS 2143 f.

¹⁸⁸ Siehe Schiess, Parteienfinanzierung, s. 329.

¹⁸⁹ Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (ZGB), SR 210.

¹⁹⁰ Vgl. Faseì, s. 138. Einschränkungen ergeben sich aus den zwingenden Organisations- und Mitgliedschafts­Vorschriften sowie weiteren zwingenden Rechtsvorschriften in geschriebener oder ungeschriebener Form, wie bspw. dem übermässigen Selbstbindungsverbot (vgl. CHK-Niggii Christina, Art. 63 N 6 f).

¹⁹¹ Schiess, Politische Parteien, N 93 ff. und 128 ff. sowie N 703 ff.

¹⁹² Vgl. Bundesgesetz über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien vom 12. Juni 2009 (AS 2010 449).

¹⁹³ Schiess, Parteienfinanzierung, s. 332 ff.

¹⁹⁴ Für die Transparenz-Initiative, welche Offenlegungspflichten mitsamt einer Sanktionsandrohung vorsah, konnten die notwendigen 100?00 Unterschriften gemäss Art. 138 Abs. 1 BV nicht zusammengetragen wer- den (siehe sda, Transparenz-Initiative gescheitert, in: NZZ Nr. 210 vom 10. September 2012, s. 8). Sie­he Motion Baumann J. Alexander (übernommen von Reiniam! Lukas, 11.4029, eingereicht am 30. Sep- tember2011), Parlamentarische Initiative Baettig Dominique (11.477, eingereicht am 22. September 2011), Motion Reiniam! Lukas (09.3835, eingereicht am 23. September 2009), Parlamentarische Initiative Hodgers Antonio (09.442, eingereicht am 5. Juni 2009), parlamentarische Initiative Kiener Nelien Margret (09.415, eingereicht am 20. März 2009), parlamentarische Initiative Bonhöte Pierre (07.471, eingereicht am 4. Oktober 2007), parlamentarische Initiative Nordmann Roger (04.406, eingereicht am 20. März 2006), Mo­tion Maillard Pierre-Yves (02.3714, eingereicht am 11. Dezember 2002).

¹⁹⁵ Siehe Parlamentarische Initiative von Caroni Andrea (12.430, eingereicht am 3. Mai 2012).

¹⁹⁶ Greco, s. 19. Der im Bericht geforderten Transparenzregulierung fehlt die nötige rechtliche Fundierung und sollte von den Schweizer Behörden entsprechend behandelt werden, weil er implizit davon ausgeht, dass einzig eine Transparenzregulierung im Bereich der Politikfinanzierung der Korruption Vorbeugen und diese bekämpfen kann (vgl. Corsin Bisaz/Uwe Serdült, Offenheit des Politsystems dämmt Korruption ein, in: NZZ Nr. 123 vom 31. Mai 2013, s. 21 f.). Allenfalls wird der Europarat Druck auf die Schweiz ausüben (vgl. Katharina Fontana, Kein Wort zu Risiken und Nebenwirkungen, in: NZZ Nr. 104 vom 7. Mai 2013, s. 9). Der Bundesrat will sich bei der Greco erklären (siehe Markus Ftäßiger, Bundesräte erklären Europa die helvetischen Parteifinanzen, in: NZZ Nr. 83 vom 11. April 2013, s. 11). Der Bundesrat verteidigt jedoch diese Intransparenz grundsätzlich (siehe Markus Ftäßiger, Bundesrat verteidigt die Intransparenz bei den Schweizer Parteifinanzen, in: NZZ Nr. 60 vom 13. März 2013, s. 13).

¹⁹⁷ In BGE 125 I 441, s. 446 ff. E. 3a und 3b, entschied das Bundesgericht, dass ein kantonales Gesetz, welches zur Offenlegung der Höhe der Spende und der Identität des Spenders verpflichtete, mit der Wahl- und Ab­Stimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar sei. Die Beschränkung der Spenden auf höchstens CHF 50?00.- verstosse aber gegen den Grundsatz der Chancengleichheit und gegen das Verhältnismässig­keitsprinzip.

¹⁹⁸ Markus Ftäßiger, Bundesrat bremst Sommaruga, in: NZZ Nr. 135 vom 13. Juni 2013, s. 7.

¹⁹⁹ Schiess, Parteienfinanzierung, s. 334 f.; Hangartner/Kley, N 1009 f.

²⁰⁰ SGK-Sclmiid Gerhard/Schott Markus, Art. 137 N 16; Biaggini, Kommentar ? V, Art. 137 N6.

²⁰¹ Siehe zu den Forderungen nach mehr Transparenz F ???. V Mütter, Rechtssetzungslehre, N 403 und 405 f.; Mader, Gesetze, s. 10.

²⁰² Gemäss Klöti/Vögeli, s. 288, haben drei Viertel der Mitglieder technisches Fachwissen, wobei ein Fünftel referendumsfähige Interessen vertritt.

²⁰³ Ttmrer, s. 47 f.

²⁰⁴ Müller, Rechtssetzungslehre, N 401. Gemäss Klöti/Vögeli, s. 288, verbessern Wissen, Kenntnisse und Sach­verstand von Persönlichkeiten ausserhalb der Verwaltung die Gesetzgebung.

²⁰⁵ Bei Expertenkommissionen kommen Art. 57a - Art. 57g RVOG und Art. 8a - 8t sowie die Anhänge 2 und 3 RVOV zur Anwendung. Für die Experten in Kommission gelten öffentlich-rechtliche Vorgaben, was

²⁰⁶ sie dann zu einem weiteren institutioneilen Organ der Rechtsetzung macht.

²⁰⁷ Siehe Klöti/Vögeli, s. 288 f.

²⁰⁸ Auf die Einsetzung einer Expertenkommission ist zu verzichten, wenn eine Aufgabe geeigneter durch eine Einheit der zentralen Bundesverwaltung oder eine ausserhalb der Bundesverwaltung stehende Organisation oder Person erfüllt werden kann (Art. 57c Abs. 1 RVOG).

²⁰⁹ Art. 8fRVOV.

²¹⁰ Der Zusammenschluss von zwei oder mehreren Personen zur Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks mit gemeinsamen Mitteln ist eine einfache Gesellschaft gemäss Art. 530 Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. März 1911 (Fünfter Teil: Obligationenrecht), SR 220. Die Rechtsgemeinschaft der einfachen Gesellschaft ist keine juristische Person nach Art. 52 ZGB, weshalb sich eine Auferlegung von Rechten und Pflichten an natürliche Personen zu richten hat (vgl. CHK-Jung Peter, Art. 530 N 20). Eine Interessengruppe ist eine meinungsbildende Organisation, die einen bestimmten Zweck verfolgt, jedoch nicht auf den institutionellen politischen Willensbildungsprozess einwirkt.

²¹¹ Somit sind Interessenverbände, Stiftungen, Organisationen oder Gesellschaften Akteure des Lobbying, so­fern sie unter anderem auf die politischen Prozesse und Entscheidungen Einfluss zu nehmen bezwecken (vgl. Wehrmann, s. 40 und Haller/Kölz/Gächter, s. 355). Aber auch öffentlich-rechtliche Körperschaften wie Kantone haben das Lobbying für sich entdeckt, haben sie doch im Juni 2005 ein "Haus der Kantone" in Bern errichtet (vgl. Fasei, s. 145 ff). Sogar öffentlich-rechtliche Anstalten des Bundes lobbyieren in Bern, indem sie CHF 240?00.- für Lobbying einsetzen (vgl. Rainer Stadler, Eine Vierteilmillion fürs Lobbying, in: NZZ Nr. 122 vom 29. Mai 2012, s. 48). Auch

²¹² Der Lobbygruppe wird vielfach die Branchenzugehörigkeit vorangestellt, was die Beschränkung auf spezifi- sehe Interessen kennzeichnet. Siehe Sarah Novotny, Krankenkassen schliessen Pakt mit Pharmalobby, in: NZZ am Sonntag Nr. 27 vom 3. Juli 2011, s. 9, und Benjamin Tommer, Bauemlobby: Die Schweizer Landwirte spielen mit dem Feuer, in: NZZ Nr. 9 vom 27. Februar 2011, s. 21 und 28.

²¹³ Leif'Speth, Die fünfte Gewalt, s. 13 f.; Spetii, s. 39. Midier, Demokratische Gerechtigkeit, s. 161: "In [...] Gruppen (Parteien, Verbänden und anderen Organisationen) werden [...] gesellschaftliche Anliegen und Bedürfnisse vorstrukturiert und damit Voraussetzungen geordneter Debatten zwischen Menschen ge schaf­fen"

²¹⁴ Nach Lösche, s. 56, werden innerhalb der Interessenorganisationen widersprüchliche und konkurrierende Interessen aufeinander abgestimmt und Kompromisse geschlossen. Eine demokratische Ordnung ist jedoch nicht bei allen Lobby gruppen verwirklicht.

²¹⁵ Zwischen Gesellschaft und Staat zu vermitteln, ist die bedeutendste Funktion der Interessenvereinigungen (vgl. Lösche, s. 56). Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 194f. : "Die Organisation und kollektive Ver­tretung materieller und ideeller Interessen bewirkt jene Bündelung der vielfältigen Anliegen und Ansichten in einer komplexen Gesellschaft, die für eine diskursive Auseinandersetzung unerlässlich ist. Sie schafft I o- raussetzungen für ein koordiniertes, rechtzeitiges, sachgemässes und effizientes Vorgehen zur Geltendma­chung gemeinsamer Anliegen. "

²¹⁶ Speth, s. 41 ff.; Lösche, s. 57.

²¹⁷ Rhinow /Schefer, N2143f; Haller/Kölz/Gächter, s. 342; Schiess, Politische Parteien, N254 ff.; Spring, s. 13 m.w.H. In Bezug auf die Interessenvereinigungen werden nicht die aktuellen strukturellen Probleme, sondern Korruption, Bestechung, Patronage, Zahlungen und Spenden an Politiker und Parteien als situative, durch die Medien skandalisierte Probleme wahrgenommen (vgl. Lösche, s. 64 f).

²¹⁸ Haller/Kölz/Gächter, s. 355.

²¹⁹ Haller/Kölz/Gächter, s. 354 ff; Schiess, Politische Parteien, N264. Nach Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 336, weisen insbesondere die Wirtschaftsverbände eine starke Stellung auf und üben ei­nen grossen Einfluss auf die Parlamentswahlen und auf die Rechtsetzung aus.

²²⁰ Wehrmann, s. 39; Heins, s. 70. Zur Thematik der Demokratie und Lobbyismus siehe hinten F Kap. II.

²²¹ Fritz Sager/Rahel Wiiiener, Lobbyismus im Schatten des Dubiosen, in: NZZ Nr. 115 vom 22. Mai 2013, s. 23 f; Danie! Fried!¡, Zürich erwägt direktes Lobbying im Bundeshaus, in: NZZ am Sonntag Nr. 44 vom 28. Oktober 2012, s. 44; Beat Ammann, Brüssel und seine Lobbyisten, in: NZZ Nr. 243 vom 18.0k- tober2012, s. 3; René Zeller, Lobbyisten ins Pfefferland, in: NZZ Nr. 223 vom 25. September 2012, s. 11; Daniel Genty, Wie die Kantone ihr Lobbying im Bundeshaus ausbauen, in: NZZ Nr. 25 vom 31. Ja- nuar2012, s. 9; Sarah Novotny, Krankenkassen schliessen Pakt mit Pharmalobby, in: NZZ Nr. 27 vom 3. Juli 2011, s. 9.

²²² Nach Wehrmann, s. 40, beinhaltet Lobbying sämtliche Formen der überwiegend öffentlich nicht unmittelbar beobachteten Versuche von Interessenvertretem, auf die Akteure des politischen Entscheidungsprozesses einzuwirken, um kurz-, mittel- oder langfristig Politikergebnisse in ihrem Sinne zu beeinflussen.

²²³ Gemäss Spring, s. 11 f, ist der Begriff "Lobbying" im politischen Kontext die Bezeichnung für einen Raum der Begegnung zwischen politischen Akteuren und Interessenvertretem. Lobbying kann auch als politisches Marketing oder Interessendiplomatie betrachtet werden (vgl. Fasel, s. 132 f).

²²⁴ Vgl. LeifiSpeth, Anatomie des Lobbyismus, s. 7 ff; LeißSpeth, Die fünfte Gewalt, s. 14 ff; Lösche, s. 55 f; Ahrens, s. 124 ff.

²²⁵ Vgl. Moor, s. 112 f. Organisationen oder Produzenten wie Krankenkassen, Ärztevereinigungen, Unterneh­men oder die Landwirtschaft versuchen die staatliche Rahmensetzung zu beeinflussen statt ihre Produktivität oder die Qualität ihrer Produkte zu optimieren (Speth, s. 39 f.).

²²⁶ Wehrmann, s. 38; Speth, s. 39 f. Liberal denkende Politiker und Bürger sollten insbesondere Beschaffungs­lobbying kritisieren und auf eine Reguliemng drängen statt zu betreiben.

²²⁷ Leif/Speth, Anatomie des Lobbyismus, s. 9; Speth, s. 40; Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 14 f.; Heins, s. 69; Weimnann, s. 39.

²²⁸ Weimnann, s. 36, betont, dass man sich bei der Auseinandersetzung mit Lobbying nicht mehr nur mit den organisierten Interessen beschäftigen sollte, sondern auch Untemehmenslobbying und Public Affairs- Agenturen in die Untersuchung miteinzubeziehen hat.

²²⁹ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 14 ff. Lobbying gehört gemäss Weimnann, s. 28, zur politischen Kommu­nikation und ist als Methode von Öffentlichkeitsarbeit zu verstehen.

²³⁰ Vgl .Speth, s. 49; Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 28 f; Spring, s. 19. Lobbying ist als kommerzielle Dienstleistung zu betrachten. Unter dem Namen "Public Affairs" wird Lobbying, Öffentlichkeitsarbeit und Politikberatung konzeptionell vereinigt (vgl. Speth, s. 47). Lobbyisten verstehen sich als Informationsmana­ger, welche einen Informationsvorsprung gegenüber der Bürokratie haben (vgl. Weimnann, s. 48).

²³¹ Leif/Speth, Anatomie des Lobbyismus, s. 25; Speth, s. 50. Unternehmen und Interessenvereinigungen bezie­hen Medienvertreter in ihre Prestigekampagnen ein (vgl. Spring, s. 19 xmàHeins, s. 71). Insbesondere das Gewinnen möglichst vieler Menschen für ein bestimmtes Anliegen (Grassrootslobbying) wird immer in der Politlandschaft immer bedeutungsvoller {Wehrmann, s. 46).

²³² Hart, s. 62; LeifiSpeth, Anatomie des Lobbyismus, s. 9 ff.; Leif'Speth, Die fünfte Gewalt, s. 27.

²³³ c ampos/Giovannoni, s. 3 f; Jositsch, Privatbestechung, s. 829. Siehe zur Thematik des freien Mandats hinten E Kap. I Ziff. 4.

²³⁴ Siehe zu den Strafnormen hinten unter E Kap. II.

²³⁵ LeifiSpeth, Anatomie des Lobbyismus, s. 8; Wehrmann, s. 45 ff.; Baeriswyì, s. 51; Lösche, s. 54 f. Lob­bying und Interessenvertretung unterscheiden sich gemäss Wehnnann, s. 39, betreffend interpersonaler und zeitlicher Intensität.

²³⁶ Wehrmann, s. 45.

²³⁷ Das Tauschgeschäft macht den Wesenskem des Lobbying aus (vgl. Lösche, s. 55; Faset, s. 127; Wehnnann, s. 39). Nach Lösche, s. 55, profitieren Lobbyisten und Politiker gegenseitig voneinander, tauscht man doch Informationen und Erkenntnisse aus.

²³⁸ Siehe CHK-Kut Ahmet, Art. 1 N 6 f.

²³⁹ Ob Vertrag oder Gefälligkeit vorliegt, entscheidet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Art der Leistung, ihrem Grund und Zweck, ihrer rechtlichen und wirtschaftlichen Bedeutung, den zeitlichen Umständen und der Interessenlage der Parteien (BGE 137 III 539, s. 542 E. 4.1; BGE 129 III 181, s. 183 E. 3.2 und BGE 116 II 695 s. 697 f. E. 2b/bb).

²⁴⁰ Mit zunehmender Komplexität der Sachgesetzgebung entsteht nach Malier, Demokratische Gerechtigkeit, s. 158, die Notwendigkeit von spezialisiertem Fachwissen.

²⁴¹ Siehe zum Vertragsverhältnis zwischen Lobbyist und Lobby- oder Interessenorganisation hinten D Kap. III Ziff. 1.

²⁴² Malier, Demokratische Gerechtigkeit, s. 195.

²⁴³ Ahrens, s. 131. Der Lobbyist gilt auch als jemand, der mit Informationen im Verborgenen handelt und damit eine unmoralische Tätigkeit ausübt (Spring, s. 15). Der Lobbyist wendet jedoch nach Spring, s. 17 keine korrumpierenden Druckmittel an, sondern agiert mit guten Argumenten.

²⁴⁴ Der Lobbyist möchte nach Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 27, die Organe der Rechtsetzung zu seinen Gunsten beeinflussen, ohne ihnen anzugehören.

²⁴⁵ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 12. Weil in der Regel ein privatrechtliches Dauerschuldverhältnis sowie ein Subordinationsverhältnis vorliegt und eine Arbeitsleistung gegen Entgelt erbracht wird, liegt ein Arbeitsver­trag im Sinn von Art. 319 OR vor (CHK- Emmei Frank, Art. 319 N 2).

²⁴⁶ Verlässlichkeit, Glaubwürdigkeit, Redlichkeit, Sachlichkeit und Professionalität sind die von einem Lobbyis­ten erwarteten Qualifikationen (vgl. Wehrmann, s. 48; Spring, s. 17 und Lösche, s. 55 m.w.H.). Diese Art von Selbstregulierung diszipliniert den Lobbyisten {Ahrens, s. 135). Siehe hierzu bspw. den Wertekodex des SPRV unter http://www.prsuisse.ch/ > Service > Downloads > Kodices > Kodex von Athen (Internatio- naie Grundsätze der Öffentlichkeitsarbeit)/Kodex von Lissabon (Verhaltensnormen von pr suisse), [zuletzt besucht am 3. Juni 2013. Auch die SPAG hat Standesregeln (einsehbar unter http://www.public-af- fairs.eh/ > Standesregeln, [zuletzt besucht am 3. Juni 2013]).

²⁴⁷ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 23; Wehrmann, s. 44 f. Die meisten der im Bundeshaus tätigen Lobbyisten sind bei der SPAG tätig (René Zeller, Lobbyisten akkreditieren, in: NZZ Nr. 121 vom 29. Mai 2013, s. 10).

²⁴⁸ Selbstständigerwerbend ist, wer Erwerbseinkommen erzielt, das nicht Entgelt für eine als Arbeitnehmer geleistete Arbeit darstellt (Art. 12 Abs. 1 Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungs­rechts vom 6. Oktober 2000 (AT SG), SR 830.1. Als Arbeitnehmer gelten nach Art. 10 AT SG Personen, die in unselbstständiger Stellung Arbeit leisten und dafür massgebenden Lohn nach dem jeweiligen Einzelgesetz beziehen. Als massgebender Lohn gilt jedes Entgelt für in unselbständiger Stellung auf bestimmte oder un­bestimmte Zeit geleistete Arbeit. Der massgebende Lohn umfasst auch Teuerungs- und andere Lohnzulagen, Provisionen, Gratifikationen, Naturalleistungen, Ferien- und Feiertagsentschädigungen und ähnliche Bezüge, ferner Trinkgelder, soweit diese einen wesentlichen Bestandteil des Arbeitsentgeltes darstellen (Art. 5 Abs. 2 Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG), SR 831.10.

²⁴⁹ Speth, s. 47 f.; Flicks, s. 58.

²⁵⁰ Parlamentarier nehmen in über sechshundert Verwaltungsräten Einsitz, üben Stiftungsratsmandate und ande­re Mandate für Interessenvereinigungen aus. Die tatsächliche Auswirkung all dieser Tätigkeiten und Kontak­te auf die Amtsausübung lassen sich nicht beurteilen (Bruderer, s. 177 ff.).

²⁵¹ Spring, s. 16; Fasei, s. 137; Markwalder, s. 158; so bereits Tschäni, s. 73. Nach Baeriswyl, s. 66, profilie­ren sich etwa die Hälfte der Parlamentarier als Rechts-, Wirtschafts- und Kommunikationsberater für Man­date, die mit politisch-rechtlichen Rahmenbedingungen einen Konnex aufweisen.

²⁵² In der Lehre spricht man mittlerweile von "Halbberufsparlament" (vgl. Kiener, Staatsrecht, § 18 N 10; Tsekannen, § 30 N 19 f). Zwei Drittel der Parlamentarier sind selbständig erwerbend. Da sie auch im beruf­liehen Umfeld auf ein starkes Beziehungsnetz angewiesen sind, neigen diese Parlamentarier zur Annahme von Nebenmandaten und repräsentieren oft eine hohe Kapitalsumme (vgl. Bruderer, s. 187). Siehe Brude­rer, s. 177 ff. Milizparlamentarier haben engere Beziehungen zu einzelnen Berufsgruppen, Unternehmen, Branchen und anderen Interessenvereinigungen (vgl. Markwal der, s. 159).

²⁵³ Vierzig Prozent der Parlamentarier sind sich indessen bewusst, dass die Unternehmungen und Interessenor­ganisationen von ihnen Gegenleistungen erwarten. Eine Mehrheit bezeichnet sich selbst sogar als Lobbyis­ten (vgl. Bruderer, s. 180). Parlamentarier werden als "Built-in Lobbyisten" bezeichnet (Fritz Sager/Rahel Willener, Lobbyismus im Schatten des Dubiosen, in: NZZ Nr. 115 vom 22. Mai 2013, s. 23).

²⁵⁴ Vgl. Leif'Speth, Die fünfte Gewalt, s. 24 und Lösche, s. 54 f; Schoch, s. 4; Welmnann, s. 39; Spring, s. 17. Erlässt das Parlament mangels Sachkenntnis eine Regelung, die ihren Zweck nicht erfüllt, wird das demo­kratische System gemäss Georg Müller, Grenzen der Demokratie, in: NZZ Nr. 127 vom 4. Juni 2012, s. 17, unglaubwürdig.

²⁵⁵ Thürer, s. 62: "Die Demokratie soll zwar durch Expertise verbessert, umgekehrt soll aber das Expertenwe­sen in vermehrtem Masse demokratisiert werden. "

²⁵⁶ Siehe hierzu vorne c Kap. I und II.

²⁵⁷ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 26. Lösche, s. 66 fordert deswegen ein zweijähriges Lobbyingverbot für aus Ämtern ausscheidende Parlamentarier, Bundesräte und Verwaltungsbeamte. Altbundesrat Leuenberger übernahm nach seiner Regierungstätigkeit ein Verwaltungsratsmandat bei Imple- nia. Siehe Beat Waber, Vom Bundesrat zum Baukonzem, in: NZZ Nr. 273 vom 23. November 2010, s. 12. Die parlamentarische Initiative von Binder Max (10.511, eingereicht am 2. Dezember 2010), fand in beiden vorberatenden Kommissionen Zustimmung und will Bundesrätinnen und Bundesräten untersagen, während einer Frist von vier Jahren nach ihrem Rücktritt bezahlte Mandate oder Funktionen in Wirtschaftsuntemeh- men anzunehmen, die nicht in eigenem Besitz stehen.

²⁵⁸ Vgl. Welmnann, s. 42, wonach Angestellte von Public Affairs Agenturen, aber auch selbständige Politikbe­rater zu den Akteuren des Lobbying gehören.

²⁵⁹ Spring, s. 13 f. m.w.H.; Wehrmann, s. 46.

²⁶⁰ Wehrmann, s. 52.

²⁶¹ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 16 ff.; Spring, s. 32; Wehrmann, s. 51 f. Die sozialen Kontakte dienen dem Parlamentarier zur Erprobung der Zuverlässigkeit eines Lobbyisten, braucht es für eine Lobbyingbeziehung doch Vertrauen {Faseì, s. 133).

²⁶² Speth, s. 49. Es werden auch langfristige Strategien für Unternehmen und Interessenvereinigungen entwi- ekelt, welche über das "ad hoc Lobbying" hinausgehen (vgl. Fleins, s. 70 f. und Spring, s. 21). Das Wissen um die Anwendung von positiven und negativen Reizen zum richtigen Zeitpunkt gehört zum strategischen Handwerkszeug des Lobbyisten (vgl. Weimnann, s. 47). Es ist aufgrund der fehlenden Transparenz schwie­rig aufzuzeigen, inwieweit sich Interessen aufgrund von Lobbyarbeit durchgesetzt haben (vgl. Leif/Speth, Anatomie des Lobbyismus, s. 29). Markwalder, s. 165 ff, sieht die Subventionierung der Landwirtschaft und den Anschluss der Schweiz an das europäische Eisenbahnhochleistungsnetz als Beispiele für erfolgrei­che Lobbyarbeit sowie die Schweizer Armee als Beispiel für fehlende Lobbyarbeit.

²⁶³ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 13; Leif Speth, Anatomie des Lobbyismus, s. 25.

²⁶⁴ Interessenorganisationen haben Zugang zum Vemehmlassungsverfahren und können dort die aus Lobbyar­beit resultierten Informationen einbringen (vgl. Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 22 f.). Siehe hierzu vome unter ? Kap. Ill Ziff 3.

²⁶⁵ Vgl. Wehnnann, s. 50 f.; Bruderer, s. 182 f.? xmàMarkwalder, s. 151.

²⁶⁶ Tschannen, § 7 N 2.

²⁶⁷ Mutter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 194.

²⁶⁸ Vgl. Häfelin/Haller/Keller, N 447; Kley, Staatsrecht, § 34 N 8; SGK-Ktey Andreas/Tophinke Esther, Art. 16 N 2, und Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 35.

²⁶⁹ Mutter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 194.

²⁷⁰ Tschannen, § 7 N 19; Häfeiin/Hatier/Keiier, N 548 ff.; Kiev, Staatsrecht, § 34 N 60; SGK-Rotmer Christoph, Art. 23 N 6 ff.; Biaggini, Kommentar BV, Art. 23 N 8 f.

²⁷¹ Häfeiin/Haiier/Keiier, N 555; SGK -Rotmer Christoph, Art. 23 N 12 ff.

²⁷² SGK -Rotmer Christoph, Art. 23 N 8 ff.; Häfeiin/Haiier/Keiier, N 555 ff; vgl. ? GE 60 I 349.

²⁷³ Kley, Staatsrecht, § 34 N 63 f; SGK -Rotmer Christoph, Art. 23 N 18; Häfeiin/Hatier/Keiier, N 564 f. Siehe BGE 104 Ia 440, s. 444 E. 3 und BGE 110 Ia 36, s. 38 f. E. 3b, wonach diese Vereinigungen zu politischer Neutralität verpflichtet sein müssen.

²⁷⁴ Kley, Staatsrecht, § 34 N 1 -, Häfelin/Haller/Keller, N 454; siehe auch BGE 127 I 145, s. 151 ff. E. 4b.

²⁷⁵ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 29.

²⁷⁶ Häfelin/Haller/Keller, N 456 ff; SGK -Kley Andre as/Tophinke Esther, Art. 16 N 28 ff; Biaggini, Kommen­tar BV, Art. 16 N 8 ff ; Tsekannen, § 28 N 20; vgl. BGE 13718, s. 14 f. E. 2.7.

²⁷⁷ Kley, Staatsrecht, § 34 N 65 f:,Häfelin/Haller/Keller, N 889 ff; SGK-Steinniann Gerold, Art. 33 N 5 ff.

²⁷⁸ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 177.

²⁷⁹ Lobbyismus und Öffentlichkeit wird hinten unter F Kap. I diskutiert.

²⁸⁰ Biaggini, Staatsrecht, § 17 N 1.

²⁸¹ Als "vierte Gewalt" werden u.a. die Administrative, der Experte (vgl. Thürer, s. 45 ff.) und der Medienappa­rat bezeichnet (vgl. Tschäni, s. 38). Die Beschreibung einer Gesellschaft als Mediokratie, um die Kraft der Medien im staatlichen System zu verdeutlichen, ist in bestimmten Situationen nicht unangemessen (vgl. Höfisch, passim). Die Betrachtung des Medienapparates aus staatsorganisationsrechtlicher Sicht wird in dieser Untersuchung nicht vorgenommen. Die Einordnung von Art. 178 BV im 3. Kapitel zeigt, dass es sich bei der Bundesverwaltung nicht um eine etwaige vierte Gewalt handelt, sondern dass sie Teil der Exe­kutive ist und unter der Leitung und Aufsicht des politisch verantwortlichen Bundesrates steht (vgl. Biaggini, Kommentar BV, Art. 178 N 2; SGK-Biaggini Giovanni, Art. 178 N 2).

²⁸² Nach Lösche, s. 53, werden Macht und Einfluss von Interessenorganisationen und Lobbyisten oftmals mys­tifiziert und als stille fünfte Gewalt bezeichnet. Siehe Leifi'Speth, Anatomie des Lobbyismus, s. 16, wonach der "Lobbyismus" trotz der sozio-moralischen Disqualifizierung und Einhegung in Konsensrunden längst eine (heimliche) fünfte Gewalt in Deutschland und Europa geworden sei. Bezeichnend auch der Titel bei Leifi'Speth, Die fünfte Gewalt. Leifi'Speth, Anatomie des Lobbyismus, s. 8 argumentieren weiter, dass auf- grund der Ausdifferenzierung der Arbeitsformen und der Professionalisierung des Arbeitsstils von "Lobby­ismus" zu einer stillen fünften Gewalt in der heutigen politischen Landschaft geworden sei.

²⁸³ Moor, s. 26. Die Dialektik der Grundrechte, die einerseits Voraussetzung einer auf Einvernehmen gegründe­ten politischen Ordnung sind und andererseits ein immer wieder zu gewinnendes Ergebnis des politischen Entscheidungsprozess sind, gilt es im Gesetzgebungsverfahren zu bewahren (Ala!1er, Demokratische Ge­rechtigkeit, s. 50).

²⁸⁴ Die Gewaltenteilung ist Ausdruck der republikanischen und der liberalen Demokratietheorie (vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 326 f. und 327 f.). Zur klassischen Dreiteilung der Staatsgewalten in Legislative, Exekutive und Judikative vgl. HaUer/Köiz/Gächter, s. 186 ff. Die Gewalten­teilung als Auffächerung der staatlichen Macht ermöglicht die gegenseitige Kontrolle im Sinn einer Vorkehr gegen Machtmissbrauch (Midier, Demokratische Gerechtigkeit, s. 167). Tsekannen, § 27 N 5 ff, unterschei­det zwischen funktioneller, organisatorischer und personeller Gewaltenteilung sowie der wechselseitigen Gewaltenhemmung.

²⁸⁵ Vgl. Art. 144 BV, Art. 14 ParlG und Art. 60 f. RVOG sowie Rhinow/Schefer, N 2283 ff.

²⁸⁶ Rhinow /Schefer, N2272 ff.; Biaggini, Staatsrecht, § 17 N7 ff; SGK-AIastronardi Philippe, Vorbemerkun­gen zu Art. 143 - 191 c N 27 ff.

²⁸⁷ Zur Lehre der Stammfunktionen der Staatsorgane sieh e Hafeìin/Haììer/Keììer, N 1518 und 1656 oder Kie- tier, Staatsrecht, § 18 N 1.

²⁸⁸ Biaggini, Staatsrecht, § 17 N 40; Rhinow/Schefer, N 2267. Das Repräsentationsprinzip ermöglicht im Staat ein Entscheidungsverfahren, das die diskursive Erörterung gemeinsamer Probleme ermöglicht {Midier, De­mokratische Gerechtigkeit, s. 157). Konkordanz folgt der Traditionslinie des gütlichen Einvernehmens unter den Orten der alten Eidgenossenschaft (vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 332).

²⁸⁹ Biaggini, Staatsrecht, § 17 N 6.

²⁹⁰ Siehe Biaggini, Demokratietheorie, s. 5.

²⁹¹ Gemäss Art. 164 Abs. 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesge­setzes zu erlassen.

²⁹² Siehe SGK-Tschannen Pierre, Art. 164 N 6 f.

²⁹³ Siehe hierzu Lobbyismus und rechtsstaatliche Prinzipien hinten in F, wobei die Legitimation spezifisch unter F Kap. IV thematisiert wird.

²⁹⁴ HäfeiinHaUer/KeUer, N 2086 ff., und Tsekannen, § 8 N 6 ff, bejahen ein Prüfungsrecht von Bundesgeset­zen, erblicken aber in Art. 190 BV ein Anwendungsgebot.

²⁹⁵ Vgl. Looser, s. 3.

²⁹⁶ SGK-von Wyss Moritz, Art. 161 N 2; Biaggini, Kommentar BV, Art. 161 N 2.

²⁹⁷ SGK-von Wyss Moritz, Art. 161 N 3. Allfällige Verpflichtungen oder Versprechungen, eine bestimmte Meinung zu vertreten oder bestimmte Handlungen vorzunehmen sind nichtig, weshalb die Ausübung der Ratsmitgliedschaft als freies Mandat bezeichnet wird (vgl. Kiener, Staatsrecht, § 18 N 3; Tschannen, § 34 N 1).

²⁹⁸ Leif/Speth, Anatomie des Lobbyismus, S. 27. SGK-von Wyss Moritz, Art. 161 N 4, vertritt jedoch die Meinung, dass die Mitglieder des Parlaments im Sinn der liberalen Repräsentationstheorie an das Gesamtinteresse des Staates und damit ans Gemeinwohl gebunden sind. A.M. Biaggini, Kommentar BV, Art. 161 N 2.

²⁹⁹ BGE 125 I 289, S. 291 f. E. 3a; BGE 123 I 97, S. 108 f. E. 5c.

³⁰⁰ Kiener, Staatsrecht, § 18 N 85; SGK-von Wyss Moritz, Art. 161 N 5 f.; Tschannen, § 34 N 2.

³⁰¹ Biaggini, Kommentar BV, Art. 161 N 5 ff.; SGK-von Wyss Moritz, Art. 161 N 7 f.

³⁰² Nach Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 166.

³⁰³ Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 173.

³⁰⁴ Das Instruktionsverbot nach Art. 161 Abs. 1 BV befindet sich im 2. Abschnitt namens "Verfahren" des 2. Kapitels (Bundesversammlung der Bundesbehörden) im fünften Titel der Bundesverfassung.

³⁰⁵ Die rechtsanwendenden Behörden müssen gemäss Looser, s. 3, formell verfassungswidrige Bundesgesetze nicht anwenden, wenn diese in schwerwiegender Weise gegen die demokratischen Anforderungen an das Verfahren der Bundesgesetzgebung (bspw. Art. 159 oder 141 Abs. 1 BV) verstossen.

³⁰⁶ Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB), SR 311.0.

³⁰⁷ Vgl. Tsekannen, § 29 N 1 ff. Die Strafbarkeit wegen Amtsdelikten nach Art. 312 ff. StGB wird aus Platz­gründen ausgeklammert.

³⁰⁸ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 27.

³⁰⁹ Donatsch/Wohlers, s. 595; BSK-Pieth Mark, vor Art. 322ter N 10; Stratenwerth/Bommer, § 60 N 2. In der Diskussion steht indessen der Einzugsbereich des "service public" aufgrund des Outsourcing und der Priva­tisierungsbewegung, während andere Autoren den Schutzbereich reduzieren oder der Privatbestechung an­gleichen oder zusätzlich den Wettbewerb schützen wollen (vgl. B SK -Pieth Mark, vor Art. 322ter N 10 ff. ).

³¹⁰ Vgl. BSK-Pieth Mark, Art. 322ter N 2; Stratenwerth/Bommer, § 60 N 4 und Donatsch/Wohlers, s. 597 f.

³¹¹ Der Amtsträgerbegriff lehnt sich zwar an Art. 110 Abs. 3 StGB an, ist jedoch für das Korruptionsstrafrecht eigenständig auszulegen {Jositsch, Korruptionsstrafrecht, s. 310 m.w.H.).

³¹² Jositsch, Korruptionsstrafrecht, s. 317; BSK-Pieth Aiark, Art. 322terN 12.

³¹³ BSK -Pieth Mark, Art. 322ter N 15; Donatsch/Wohlers, s. 597 ff.

³¹⁴ Donatsch/Wohlers, s. 600.

³¹⁵ Jositsch, Korruptionsstrafrecht, s. 391.

³¹⁶ Donatsch/Wohlers, s. 601; Jositsch, Korruptionsstrafrecht, s. 390.

³¹⁷ Stratenwerth/Bommer, § 60 N 7; Donatsch/Wohlers, s. 601 f.; BSK-Pieth Mark, Art. 322ter N 22 ff.

³¹⁸ Donatsch/Wohlers, s. 602.

³¹⁹ BSK -Pieth Mark, Art. 322ter N 4 f; Stratenwerth/Bommer, § 60 N 8; Donatsch/Wohlers, s. 603 ff.

³²⁰ Stratenwerth/Bommer, § 60 N 12; Donatsch/Wohlers, s. 605; BSK -Pieth Mark, Art. 322ter N 35 f.

³²¹ Gemäss BSK -Pieth Mark, Art. 322ter N 32, und Donatsch/Wohlers, s. 604, liegt ein Anbieten vor, wenn der Täter dem Amtsträger das Angebot einer Zuwendung unterbreitet.

³²² Nach Donatsch/Wohlers, s. 604, gilt das Inaussichtstellen eines Vorteils als Versprechen eines solchen.

³²³ Gemäss BSK -Pieth Mark, Art. 322ter N 33, und Donatsch/Wohlers, s. 604, besteht das Gewähren eines Vor­teils darin, dass der Täter diesen dem Adressaten direkt oder über Mittelsmänner zukommen lässt, wobei der Adressat auf das Angebot eingehen und die Zuwendung akzeptieren muss.

³²⁴ Nach Donatsch/Wohlers, s. 604: "Der Amtsträger, der einen nicht gebührenden Vorteil - ausdrücklich oder konkludent - fordert, erklärt damit, er erwarte die Zuwendung eines solchen Vorteils. "

³²⁵ Gemäss Donatsch/Wohiers, s. 604, ist unter Sichversprechenlassen der ausdrückliche oder konkludente Akzept des Angebots eines zu einem späteren Zeitpunkt zu leistenden Vorteils zu verstehen.

³²⁶ Nach Stratenwerth/Bommer, § 60 N 22, und Donatsch/Wohiers, s. 605, besteht Annehmen darin, den Vorteil in eigener Verfügungsgewalt entgegenzunehmen bzw. daraus einen Nutzen zu ziehen.

³²⁷ Stratenwerth/Bommer, §60 N9; BSK -Pieth Mark, Art. 322ter N 29 ff. und Art. 322quater N4 ff; Do­natsch/Wohiers, s. 604 f.

³²⁸ BSK-PiethMark, Art. 322ter N 38 ff.; Donatsch/Wohiers, s. 610 f.

³²⁹ Donatsch/Wohiers, s. 611.

³³⁰ Gemäss Stratenwerth/Bommer, § 60 N 13? 1st die Pönalisierung nachträglicher Leitungen für pflichtgemäs­ses Verhalten des Amtsträgers stossend.

³³¹ BSK-Pieth Mark, Art. 322terN 42 ff.; Donatsch/Wohiers, s. 611 f.; Stratenwerth/Bommer, § 60 N 14.

³³² Illustrativ ist das Verfahren des demissionierten deutschen Bundespräsidenten Christian Wulff, welcher sich wegen mutmasslicher Korruption zu verantworten hat (Siehe hierzu Nina Fargahi, Offenes Verfahren im Fall Wulff, in: NZZ Nr. 81 vom 9. April 2013, s. 1 und Ulrich Schmid, Wulff wie einst Clinton, in: NZZ Nr. 81 vom 9. April 2013, s. 4; Ulrich Schmid, Rücktritt Bundespräsident Wulffs, in: NZZ Nr. 41 vom 18. Februar 2012, s. 3).

³³³ BSK-Pieth Mark, Art. 322quater N 1; Donatsch/Wohiers, s. 613. Häufig kann nur darüber spekuliert werden, ob der Amtsträger aufgrund einer lobbyistischen Zuwendung handelt (Stratenwerth/Bommer, § 60 N 9). Die Amtsträger haben die prozessualen Privilegien der relativen Immunität, welche sie vor der Strafverfolgung für Handlungen, welche einen Zusammenhang mit ihrer Amtstätigkeit aufweisen, schützen. Zur Verantwort­lichkeit von Amtsträgern siehe hinten E Kap. III.

³³⁴ Jositsch, Tatbestand des Anfüttems, s. 62.

³³⁵ Die Vorteilsgewährung stellt aufgrund des fehlenden Erfordernisses des Äquivalenzverhältnisses die Pönali­sierung einer reinen Gefährdungshandlung dar (Jositsch, Tatbestand des Anfütterns, s. 64 f.).

³³⁶ Jositsch, Tatbestand des Anfüttems, s. 54.

³³⁷ Donatsch/Wohiers, s. 618 f; BSK-Pieth Mark, Art. 322qumqules N 9; Stratenwerth/Bommer, § 60 N 30.

³³⁸ Stratenwerth/Bommer, § 60 N 13; Jositsch, Tatbestand des Anfüttems, s. 64.

³³⁹ BSK-Pieth Mark, Art. 322sex1es N 1; Donatsch/WoMers, s. 619.

³⁴⁰ Donatsch/WoMers, s. 620 f.

³⁴¹ Zur Verantwortlichkeit von Amtsträgem siehe hinten E Kap. III.

³⁴² Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 19. Dezember 1986 (UWG), SR 241.

³⁴³ Jositsch, Privatbestechung, s. 832 f; Donatsch/Wohiers, s. 630.

³⁴⁴ SHK-Jung Peter, Art. 2 N 12 ff.; Donatsch/Wohiers, s. 630; Jositsch, Privatbestechung, s. 833; Gfeiier, s. 71 ff. Art. 2 UWG lautet wie folgt: "Unlauter und widerrechtlich ist jedes täuschende oder in anderer Weise gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossende Verhalten oder Geschäftsgebaren, welches das Verhältnis zwischen Mitbewerbern oder zwischen Anbietern und Abnehmern beeinflusst”

³⁴⁵ Gemäss Uhlmann, s. 214, ist das Gemeinwesen aufgrund von Art. 94 BV in wirtschaftlichen Angelegenhei­ten zu Neutralität verpflichtet. Ebenso Biaggini, Kommentar BV, Art. 94 N 2, wonach Art. 94 BV den Gmndsatz der Wettbewerbsneutralität und den Gmndsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten be­inhaltet.

³⁴⁶ Bundesgesetz über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten vom 14. März 1958 (Verantwortlichkeitsgesetz, VG), SR 170.32.

³⁴⁷ Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a BPG i.Vm. Art. 168 BV; vgl. Tsekannen, § 29 N 11. Verletzt ein Ratsmitglied das Amtsgeheimnis, so kann das Ratsbüro jedoch gemäss Art. 13 Abs. 2 ParlG gegen das Ratsmitglied einen Verweis aussprechen oder das Ratsmitglied bis zu sechs Monaten aus seinen Kommissionen ausschliessen.

³⁴⁸ Art. 2 und 98 BPV; vgl. Tsekannen, § 29 N 11. Zu den vom Gesetzgeber bezeichneten Arbeitgebern Heibiing Peter, Kommentar BPG, Art. 3 N 28 ff., und zu den vom Bundesrat bezeichneten Arbeitgebern Heibiing Pe­ter, Kommentar BPG, Art. 3 N 50 ff.

³⁴⁹ Vgl. Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 61a N 6 ff; Tsekannen, § 29 N 4 ff.; Häfebn/Haiier/Keiier, N 1432.

³⁵⁰ Dies steht gemäss Sägesser, Immunitätsverfahren, s. 76, im Interesse der freien Willensbildung der Organe der Rechtsetzung. Sie sind gemäss Art. 162 Abs. 1 BV, Art. 16 ParlG und Art. 2 Abs. 2 VG immunisiert, wo­bei die ratsinteme Disziplinierung nach Art. 13 ParlG Vorbehalten bleibt (vgl. Tsekannen, § 29 N 13). Die mediale und danach politische Kontrolle durch das Volk dürfte weit wirksamer sein als die drohenden par­lamentarischen Sanktion wegen mangelnder Sitzungsdisziplin (vgl. Markwal der, s. 157).

³⁵¹ Sägesser, Immunitätsverfahren, s. 79. Vgl. Art. 17 und 17a ParlG sowie Art. 14VG und Tsekannen, §29 N 14f. Im Übrigen bedarf die Strafverfolgung von Bundesangestellten wegen Delikten, welche einen Zu­sammenhang zu ihrer Amtstätigkeit aufweisen, gemäss Art. 15 VG der Ermächtigung des EJPD.

³⁵² Gemäss Sägesser, Immunitätsverfahren, s. 93, kann eine Verhaftung das Funktionieren der Behörde bein­trächtigen, weshalb sie der Einwilligung durch die zuständige parlamentarische Kommission bedarf.

³⁵³ Häfelin/Haller/Keller, N 1558; Tsekannen, § 29 N 17 und Sägesser, Kommentar RVOG, Art. 61a N 16; Sägesser, Immunitätsverfahren, s. 77 f.

³⁵⁴ Der Immunitätsschutz ist von Amtes wegen zu beachten (Sägesser, Immunitätsverfahren, s. 86).

³⁵⁵ Kiener, Staatsrecht, § 18 N 95; Tsekannen, § 29 N 18 ff; Siehe Häfelin/Haller/Keller, N 1433.

³⁵⁶ Heibiing Peter, Kommentar BPG, Art. 22 N 42 ff. und N 55 ff.; Hänni, s. 457 ff. ; Tsekannen, § 29 N 11.

³⁵⁷ Uhlmann, s. 221.

³⁵⁸ Vgl. Sägesser, Immunitätsverfahren, s. 101 und Art. 61a Abs. 5 RVOG.

³⁵⁹ Der fünfte Titel der Bundesverfassung ist Teil der rechtlichen Regelung der Staatsorganisation und konstitu­iert das Volk als oberstes Staatsorgan (vgl. SGKMastronardi Philippe, Vorbemerkungen zu Art. 143 - 191c N 1).

³⁶⁰ Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 331 f. Eingehend zu den Modellen der Demokratietheo­rie hinten unter F Kap. II.

³⁶¹ Vgl. Tsekannen, § 28 N 17.

³⁶² Midier, Demokratische Gerechtigkeit, s. 63.

³⁶³ Tschannen, § 28 N 5.

³⁶⁴ BGE 113 Ia 291, s. 294 f. E. 3a. Es ist zugleich Voraussetzung und Ziel der politischen Öffentlichkeit in der rechtsstaatlichen Demokratie, eine autonome Willensbildung und Willensäusserung betreiben zu können (.Tschannen, § 28 N 14).

³⁶⁵ Bundesgesetz über das öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (öffentlichkeitsge­setz, BGÖ), SR 152.3.

³⁶⁶ Art. 2 Abs. 1 BGÖ.

³⁶⁷ Tschannen, § 28 N 22b.

³⁶⁸ Art. 7 Abs. 1 BGÖ.

³⁶⁹ Gemäss Tsekannen, § 28 N 18, sind im Gegensatz dazu die Verhandlungen der Regierungsorgane in der Regel weder publikums- noch medienöffentlich.

³⁷⁰ Siehe Art. 4 Abs. 1 ParlG. Eine geheime Beratung ist zum Schutz wichtiger Sicherheitsinteressen oder aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes zulässig, was auch von einem Sechstel der Ratsmitglieder, der Mehr­heit einer Kommission oder vom Bundesrat gemäss Art. 4 Abs. 2 ParlG beantragt werden kann (Tsekannen, § 34 N 50 f).

³⁷¹ Die akkreditierten Journalisten erhalten alle Drucksachen, schriftlichen Berichte und Mitteilungen gleichzei­tig mit den Ratsmitgliedem (Tsekannen, § 34 N 50).

³⁷² Art. 21 RVOG.

³⁷³ Tsekannen, § 34 N 39.

³⁷⁴ Art. 8 Abs. 3 BGÖ.

³⁷⁵ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 170.

³⁷⁶ Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 170: "Die Vertraulichkeit der Beratungen dient auch der Abschir- tmmg gegenüber Druckversuchen und Sanktionsdrohungen organisierter Gruppen"

³⁷⁷ Siehe hierzu vorne in ? ???. III.

³⁷⁸ Vgl.hierzuvorneunterBKap.lv.

³⁷⁹ In Kampfreden wird häufig davon gesprochen, dass Lobbying dem Demokratiegedanken von Rousseau widerspreche, bei dem das Gemeinwohl ç volonté générale") im Vordergrund stehe (vgl. Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 10, und Spring, s. 15).

³⁸⁰ Rousseau, Gesellschaftsvertrag, s. 22 f.; vgl. auch Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 39 f.

³⁸¹ Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 326. Machtmissbrauch wird in der republikanischen Theorie durch Gewaltenteilung und Gewaltenhemmung verhindert (vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 327).

³⁸² Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 40 f. m.H.a. Rousseau, Gesellschaftsvertrag, s. 43.

³⁸³ Kant, Gemeinspruch, s. 29; Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 42 f; so auch Moor, s. 34.

³⁸⁴ Vgl. Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 43.

³⁸⁵ Rawls, Theorie, s. 27 ff.; Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 45 f. Es handelt sich dabei um einen hypothetischen Vertrag, weil sich beim juristischen Vertrag der natürliche oder rechtliche Konsens auf die wesentlichen Vertragspunkte (in casu die Gerechtigkeitsprinzipien) erstrecken muss, damit es zum Vertrags­Schluss kommen kann (CHK-Kut Alunet, Art. 1 N 29).

³⁸⁶ Vgl. Rawls, Theorie, s. 81 und 336 f. Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 46: "Allen Menschen stehen die gleichen Freiheiten (politische Freiheiten, Rede- und Versammlungsfreiheit, Gewissensfreiheit, persönli­che Freiheit, Recht auf persönliches Eigentum) zu, und sie haben die gleichen Beschränkungen zu ertragen. Der zweite Gerechtigkeitsgrundsatz garantiert allen auch in einem materiellen Sinn gleiche Chancen auf Zu­gang zu Bildungsmöglichkeiten, öffentlichen Ämtern und gesellschaftlichen Positionen; soziale und wirt­schaftliche Ungleichheiten gelten nur dann als gerechtfertigt, wenn sie auch dem Schiechtestgesteilten der Gesellschaft Vorteile bringen. "

³⁸⁷ Vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 327.

³⁸⁸ Der Mehrheitswille ist durch die unveräusserlichen Menschenrechte beschränkt und die Machtausübung durch die Gewaltenteilung gemässigt (vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 327 f).

³⁸⁹ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 58 m.H.a. Habermas, s. 153.

³⁹⁰ Habertnas, s. 153 f.

³⁹¹ Voraussetzung der realistischen Demokratie ist ein Konsens über den Wertekodex, der Fairness im Verfahren der Auseinandersetzung gewährleistet (vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 328).

³⁹² Vgl. Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 63. Der Konsens erscheint richtig, wenn er die nicht erzwun­gene Übereinstimmung sich frei entscheidender Individuen zum Ausdruck bringt und zwar in einer Situati- on, in welcher Wahrheits- und Richtigkeitsansprüche allein durch die Kraft von Argumenten entschieden werden {Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 64).

³⁹³ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 70 f. Die Spannung zwischen institutionalisierten Diskursen und Anerkennung durch die Gesellschaft erlaubt nicht, bestimmte geschichtliche Einrichtungen wie Parlamenta­rismus oder den Mehrheitsentscheid in Volksreferenden als per se demokratisch zu bezeichnen. Damit sich die Chancen einer diskursiven Auseinandersetzung sowie von Entscheidungsfindungen, die von allen Be­troffenen getragen sind, erhöhen, gilt es vielmehr immer wieder an den konkreten politischen Institutionen zu arbeiten (vgl. Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 158 f).

³⁹⁴ Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 329. Unter freiheitlichen politischen und sozialen Be­dingungen einer modernen Gesellschaft bildet sich gemäss Rawls, Fairness, s. 66, unweigerlich ein "Faktum des Pluralismus" aus.

³⁹⁵ Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 15; Heins, s. 73.

³⁹⁶ Vgl. Lösche, s. 58. Idealerweise führt die Interaktion von Interessenvereinigungen und den Institutionen der parlamentarischen Demokratie zu einem höheren Grad an sachlicher Rationalität und politischer Konsensfä­higkeit (Flicks, s. 55).

³⁹⁷ Wehrmann, s. 56. Die heutigen demokratischen Gesellschaften werden nach Spring, s. 13 m.w.H, pluralis­tisch gedacht. Das pluralistische Konzept kann nur dann funktionieren, wenn es ein Wertesystem und Ver- fahrensregeln gibt, welche das Lobbying in demokratieverträglichen Bahnen halten (Leif/Speth, Die fünfte Gewalt, s. 17). Der Pluralismus wird durch einen Korporatismus der Verbandsmacht überlagert, in welchem die wirtschaftliche und politische Elite grossen Einfluss hat (vgl. Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demo- kratie, s. 336). Da in einer Staatsorganisation sowohl pluralistische als auch korporatistische Elemente vor­liegen, ist der gemischte Ansatz des "Public Pluralism" zu wählen, um eine umfassende Beschreibung und theoretische Erklärung für Lobbying zu erhalten (vgl. Ahrens, s. 141). Mögliche Einfallstore für korporatistisches Lobbying illustrieren folgende Beispiele: Art. 41a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG), SR 814.01, Art. 3 Bundesgesetz über die Information der Konsumentinnen und Konsumenten vom 5. Oktober 1990 (Konsumenteninformationsgesetz, KIG), SR 944.0, Art. 356 ff. OR i.v.m. dem Bundesgesetz über die All­gemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen vom 28. September 1956, SR 221.215.311, und das Bundesgesetz über Rahmenmietverträge und deren Allgemeinverbindlicherklärung vom 23. Juni 1995, SR 221.213.15.

³⁹⁸ Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 336.

³⁹⁹ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 80 f. Mächtige Interessenverbände müssen nach Flicks, s. 57 f, zurückgebunden werden, damit nicht diejenigen Interessen unberücksichtigt bleiben, welche nicht mit gros­sen Finanzmitteln, riesigen Mitgliederzahlen und starken institutioneilen Machtpositionen durchgesetzt wer­den können.

⁴⁰⁰ Biaggini, Kommentar BV, Art. 5 N 15.

⁴⁰¹ Ahrens, s. 133; Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 198.

⁴⁰² Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 145.

⁴⁰³ Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 145.

⁴⁰⁴ Moor, s. 110. Die Rechtsanwendung wird gemäss Schaub, s. 1610, durch das vorgelagerte Rechtsetzungs­verfahren determiniert, weshalb die gleichberechtigte, finanziell nicht verzerrte Teilhabe im Verfahren der Rechtsetzung von gleich grosser Bedeutung ist wie im nachgelagerten Rechtsanwendungsverfahren. Nach Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 90, sind Verfahren der Regelbildung im Gesetzgebungsverfahren und der Entscheidungsfindung im Gerichtsprozess gleich strukturiert, weil beide den allgemeinen Kriterien argumentativer Auseinandersetzung genügen und sowohl partikuläre als auch verallgemeinerungsfähige In­teressen problematisiert und aufgearbeitet werden.

⁴⁰⁵ Nach Moor, s. 104, wäre es bspw. ungerecht, einer Frau, die ihren Mann umgebracht hat, eine Witwenrente zuzusprechen oder einem Vertragspartner, welcher unverschuldet einem Irrtum unterlag, die Vertragserfül­lung aufzuerlegen. Andererseits gebietet der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV), dass aufgrund behördlich falsch mitgeteilter Fristen der Adressat sein Beschwerderecht nicht verliert.

⁴⁰⁶ Moor, s. 112 f.

⁴⁰⁷ Müller, Demokratische Gerechtigkeit, s. 197.

⁴⁰⁸ Zu den Pflichten der Parlamentarier siehe vorne c Kap. I.

⁴⁰⁹ Moor, s. 36. Ebenso Georg Müller, Grenzen der Demokratie, in: NZZ Nr. 127 vom 4. Juni 2012, s. 17. Das Prinzip der Fairness verlangt nach Mastronardi, s. 381, dass schwache gesellschaftliche Interessen den Wirt­Schaftsinteressen ebenbürtig gegenüberstehen.

⁴¹⁰ Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 161.

⁴¹¹ Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 332.

⁴¹² Mütter, kreativer Gesetzgeber, s. 6.

⁴¹³ Lösche, s. 57.

⁴¹⁴ Mütter, Demokratische Gerechtigkeit, s. 188 f.

⁴¹⁵ Moor, s. 99 f. Der demokratische Entscheid schöpft seine Legitimation und Akzeptanz aus der Qualität des vorausgehenden Verfahrens (Schaub, s. 1601).

⁴¹⁶ Auch die realistische Demokratietheorie setzt voraus, dass politische Herrschaft nur durch die Zustimmung der betroffenen Menschen legitimiert werden kann {Mastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 358).

⁴¹⁷ Vgl. Schaub, s. 1602.

⁴¹⁸ SGK-Steinmann Gemid, Art. 34 N 13.

⁴¹⁹ Schaub, s. 1602.

⁴²⁰ Tönduiy, s. 341 ff.; Schaub, s. 1605. Nach Uhlmann, Neutralität, der Verwaltung, s. 218 f., sind die Behör­den z1 E. 3), wobei eine unerlaubte Beeinflussung vorliegt, wenn die Behörde über den Zweck oder die Tu korrekter und und zurückhaltender Information verpflichtet (BGE 1301290, s. 294 E. 3.2; BGE 121 I 138, s. 14ragweite einer Vorlage unrichtig informiert (BGE 130 I 290, s. 294 E. 3.2) oder wenn die Behörde ein privates Abstimmungskommittee unterstützt (BGE 132 I 104, s. 114 f. E. 5.1)

⁴²¹ Siehe Töndiuy, s. 341.

⁴²² Vgl .Rawls, Liberalismus, s. 488. Gemäss Schaub, s. 1610, ist Chancengleichheit im Rahmen von Rechts­anwendungsverfahren durch die strengen Grundsätze der Waffengleichheit (Art. 29 ff. BV) verwirklicht und sogar im privatwirtschaftlichen Wettbewerb schützt das Kartellgesetz den Einzelnen vor einer unzulässigen Beeinträchtigung durch die wirtschaftliche Übermacht des Konkurrenten.

⁴²³ Nach Schaub, s. 1610.

⁴²⁴ GemässMastronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 388. Die rechtliche Ordnung muss nach Mast- ronardi, Eidgenossenschaft als Demokratie, s. 386 m.w.H., auf die intermediären Gewalten ausgedehnt wer­den.

⁴²⁵ Einsehbar unter http://europa.eu/transparency-register/ > Contact the Register > Consult the Regis­ter > Alphabetic List of registered Organisations, [zuletzt besucht am 3. Juni 2013]. Mit der Registrierung verpflichten sich die Interessenorganisationen, einen Code of Conduct einzuhalten und erhalten im Gegen­zug Informationen der Behörden und die Möglichkeit, an Konsultationsverfahren der Ausschüsse teilzuneh­men. Siehe zudem die interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Parlament und Kommission über ein ge­meinsames Transparenz-Register, Beschluss des Europäischen Parlaments vom 11. Mai 2011 zu dem Abschluss einer Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission über ein gemein­sames Transparenz-Register (Amtsblatt der Europäischen Union: c 377 E/176).

⁴²⁶ Siehe Parlamentarische Initiative von caroni Andrea (12.430, eingereicht am 3. Mai 2012).

⁴²⁷ Die parlamentarische Initiative von Binder Max (10.511, eingereicht am 2. Dezember 2010).

⁴²⁸ Siehe Lobbying Disclosure Act of 1995 (02 u.s.c. 1600 ff., letzte Revision durch den Lobbying Transpa­rency Act of 2007, H.R. 2317).

⁴²⁹ Jositsch, Korruptionsstrafrecht, s. 564.