Agenda 2010 - Kann der Sozialstaat durch Umbau wieder funktionsfähig werden?

Gliederung

1. Einleitung

2. Probleme des Sozialstaats
2.1 Zum Strukturwandel der Arbeitsgesellschaft
2.2 Zum demografischen Wandel
2.3 Zur Globalisierung
2.4 Zur Individualisierung

3. Das Reformprogramm „Agenda 2010“
3.1 Zur Sozialstaatskonzeption des dritten Weges
3.2 Der Sozialstaat als Problemverursacher/ Zur neoliberalen Alternative
3.3 Zur Konzeption der klassischen Linken
3.4 Die einzelnen Reformschritte (Regierungsprogramm)
3.4.1 Reformen am Arbeitsmarkt/ Zu den Problemen
3.4.1.1 Schnellere Vermittlung durch das Einrichten von Personal- Service- Agenturen (Hartz I)
3.4.1.2 Neue Anlaufstellen und Job- Möglichkeiten (Hartz II)
3.4.1.3 Umbau der Bundesanstalt für Arbeit in einen modernen Dienstleister (Hartz III)
3.4.1.4 Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für Erwerbsfähige (Hartz IV)
3.4.1.5 Zur Verschärfung der Zumutbarkeitsbestimmungen
3.4.1.6 Flexibilisierung: Neue Strukturen am Arbeitsmarkt
3.4.1.7 Konzepte gegen Jugendarbeitslosigkeit/ Zur „Ausbildungsoffensive“
3.4.2 Zur Gesundheitsreform
3.4.2.1 Neue Regelung bei den Krankenkassen
3.4.2.2 Zur Praxisgebühr
3.4.2.3 Konzept der Zukunft: Die Bürgerversicherung
3.4.3 Zur Rentenreform
3.4.3.1 Zur Beitragsstabilität
3.4.3.2 Zum „Nachhaltigkeitsfaktor“
3.4.4 Zur Förderung von Bildung und Forschung
3.4.4.1 Reformen im Schulwesen
3.4.4.2 Chancengleichheit beim Bildungszugang
3.4.4.3 Konzepte gegen Jugendarbeitslosigkeit
3.4.4.4 Forschungsförderung
3.4.4.5 Zur Innovationsoffensive
3.4.5 Zu den Staatsfinanzen/ Zur Steuerreform
3.4.5.1 Umfassende Haushaltskonsolidierung/ Für eine Politik der Nachhaltigkeit
3.4.6 Zur Mentalitätsdebatte
3.5 Trends- Eine erste Reformbilanz

4. Reformpolitische Diskussion um die Agenda seit März
4.1 Alternativen der Linken
4.1.1 Reform- Alternativen auf dem Arbeitsmarkt
4.1.2 Reform- Alternativen in der Wirtschaftspolitik
4.1.3 Reform- Alternativen zur Steuerreform
4.1.4 Reform- Alternativen zu den Sozialreformen
4.1.5 Reform- Alternativen auf dem Bildungssektor
4.1.6 Zwischenfazit
4.2 Alternativen der Liberalen
4.2.1 Reform- Alternativen auf dem Arbeitsmarkt
4.2.2 Reform- Alternativen zur Steuerreform
4.2.3 Reform- Alternativen zu den Sozialreformen
4.2.4 Reform- Alternativen auf dem Bildungssektor
4.2.5 Zwischenfazit

5. Ausbau der Zivilgesellschaft - Entlastung für den Sozialstaat ?

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der bundesdeutsche Sozialstaat, einstmals weltweit Vorzeigemodell, ist in die Jahre gekommen und hat aufgehört, wie einst zu funktionieren. Und dies nicht erst seit gestern.

Das Sozialversicherungssystem steckt durch seine Erwerbsarbeitszentriertheit bei einer heutigen Zahl von mittlerweile etwa 5 Millionen offiziell gemeldeten Arbeitslosen seit einigen Jahren in einer schweren Krise. Somit steht auch der Sozialstaat per se seit einiger Zeit in der Kritik, der, so behaupten heute allen voran zahlreiche Ökonomen, durch die Expansion sozialer Leistungen kaum mehr zu finanzieren sei. Als „Produzent“ hoher Lohnnebenkosten machen sie ihn auch dafür verantwortlich, dass es auf dem Arbeitsmarkt nicht vorangeht. Der Sozialstaat, einst selbst Reformsystem, musste, nachdem er in eine Krisenlage geraten war, reformiert werden. Mit der „Agenda 2010“ hat die Bundesregierung vor zwei Jahren ein entsprechendes Instrument hierzu vorgestellt. Viele der darin enthaltenen Reformvorhaben sind bis heute teilweise oder bereits vollständig umgesetzt worden. In seiner Regierungserklärung vom 14.3.2003 stellte Bundeskanzler Gerhard Schröder nach einem seit 2000 andauernden Diskussionsprozess ein kompaktes, in sich geschlossenes Reformpaket vor, das inhaltlich darauf abzielte, Probleme, die sich im Laufe der Jahre und Jahrzehnte im wirtschafts- und sozialpolitischen System Deutschlands entwickelt hatten, aufzudecken, zu benennen und Lösungswege in einzelnen Reformschritten durch Änderungen der institutionellen Verhältnisse, wie sie in Verordnungen und Gesetzen festgelegt sind, aufzuzeigen. Dieses Reformpaket bezeichnete er selbst als Agenda 2010 und erklärte ihren Inhalt wie folgt:

Sie ist unser Programm zur umfassenden Modernisierung und Erneuerung unseres Landes. Sie bedeutet die größte Sozialreform in der Geschichte unseres Landes.^[1]

Der Begriff „Agenda“ heißt übersetzt: „was zu tun ist“. Was getan werden mußte, stand zu jenem Zeitpunkt für die Bundesregierung eindeutig fest: Es sollte zu einer mittelfristigen Verbesserung auf allen „Zukunftsfeldern“ kommen. Das bestehende Sozialsystem sollte von seiner eingeschränkten Funktionsfähigkeit durch Umbau im Sinne einer Anpassung an die wirtschaftlich- gesellschaftlichen Bedingungen, in ein neues funktionstüchtiges System transformiert werden. Die zeitliche Befristung für die vollständige Umsetzung des Reformprogramms konkretisiert sich in der Jahreszahl 2010.

Mit der Agenda 2010 werden Zielvorstellungen der Bundesregierung benannt, wo man in Teilbereichen und - diesen übergeordnet - im gesamtgesellschaftlichen Rahmen hin will: Deutschland 2010. Ein Land, das ökonomisch wieder Spitze und in der Bildung und Forschung führend ist.^[2]

Primäres Erkenntnisziel dieser Arbeit ist es, der Frage nachzugehen , ob die große Sozialreform „Agenda 2010“ mit ihren zahlreichen neuen Gesetzen der komplizierten Aufgabe, den Sozialstaat durch Umbau wieder funktionsfähig zu machen, gerecht werden kann. Sind die von der Bundesregierung entwickelten Reformgesetze ein geeignetes Mittel, eine Erneuerung des Sozialstaats zu erwirken und mithin eine Sanierung der sozialen Sicherungssysteme zu realisieren?

Das Reformprojekt Deutschland ist angelaufen. Die Probleme des bundesdeutschen Systems wurden analysiert, Gegenmaßnahmen wurden mit der Agenda eingeleitet und mittlerweile zum großen Teil umgesetzt. Doch die getroffenen Maßnahmen laufen erst an und man wird voraussichtlich erst in einigen Jahren ein Urteil darüber fällen können, ob das übergeordnete Ziel der Reform erreicht werden konnte oder nicht.

Folglich muss an dieser Stelle vorweggenommen werden, was die Arbeit nicht zu leisten imstande ist: nämlich, zu einer allgemeingültigen und verbindlichen Beantwortung der aufgeworfenen Frage zu gelangen. Es kann sich bei einer Antwort lediglich um eine politische Prognose handeln, weil es momentan- trotz einiger ermittelter Zahlen, die Rückschlüsse auf bestimmte Trends zulassen- niemandem möglich ist, genau vorauszusagen, wie sich die Situation in den kommenden Jahren entwickeln wird respektive bis zum Jahr 2010 entwickelt hat.

Dieses impliziert auch bereits die Fragestellung der Arbeit, die nach der Möglichkeit fragt.

Hinsichtlich der Entwicklungen muss berücksichtigt werden, dass sich die Bundesrepublik derzeit in einem Reformprozess befindet, der nach einem langen Atem verlangt. Sollten sich entgegen den Erwartungen mit der Zeit Negativentwicklungen abzeichnen, werden Nachbesserungen an den neuen Gesetzen schnell notwendig sein. Der Reformprozess steht erst am Anfang. Nichts anderes ist in der Agenda angekündigt worden.

Dennoch hat die Fragestellung zweifelsfrei ihre Berechtigung: Das entscheidende Kriterium in der Fragestellung ist der „Umbau“. Die „neue“ Funktionsfähigkeit, zu der es in absehbarer Zeit kommen soll, ist abhängig von den gewählten Umbaumaßnahmen, für die sich die Bundesregierung in der Agenda entschlossen hat.

Und hier wird die Grundlage, der Untersuchungsgegenstand der Arbeit, deutlich: Die einzelnen Reformgesetze der Agenda 2010. Von zentraler Bedeutung ist, wie diese in einem kompakten Programm kumulativ zur Erneuerung der Funktionsfähigkeit des Sozialstaats beitragen können.

Die Agenda 2010 kann ferner nicht als isoliertes Gesetzesvorhaben betrachtet werden, das zu irgendeinem Zeitpunkt der bundesrepublikanischen Geschichte quasi aus dem Nichts aufgetaucht ist. Vielmehr gliedert sie sich in einen schon seit längerem andauernden Reformprozess ein. Sie stellt im Gegensatz zu vereinzelten Reformschritten seit dem Regierungswechsel ein kompaktes Reformpaket dar, das für eine umfassende gesetzliche Neuordnung und auch Neuorientierung steht, indem sie den neuen sozialdemokratischen Kurs, die Politik der „Neuen Mitte“, in ihr Reformprogramm integriert.

Um die getroffenen Maßnahmen zum Umbau des Sozialstaats verstehen zu können, ist ein Blick zurück in die neunziger Jahre (und noch weiter zurück) unumgänglich. Daher soll dem Hauptteil der Arbeit ein kurzer Rückblick vorangestellt werden. Er verdeutlicht, mit welchen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen (Umbrüche) der Sozialstaat vor der Reform auf nationaler wie auf internationaler Ebene konfrontiert war:

Die bereits vor der „großen Reform“ eingeleiteten Reformschritte sollten zu einer optimalen Anpassung einzelner Sozialversicherungszweige an die gesellschaftlichen Veränderungen führen. Diese Anpassung war jedoch zum Zeitpunkt ihrer Umsetzung schon längst überfällig. Bei der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung hätte es in Anbetracht der demografischen Entwicklung und der Arbeitsmarktsituation, welche die Funktionsfähigkeit dieser Sozialversicherungszweige erheblich beeinträchtigte, schon viel früher zu Reformen kommen müssen. Im Jahr 2000 wurden mit der Gesundheitsreform und ein Jahr später mit der Rentenreform endlich erste größere Schritte eingeleitet.

Auch auf dem Arbeitsmarkt hatte sich die Situation über die Jahre immer mehr zugespitzt: Die Arbeitslosenzahlen mussten von Jahr zu Jahr nach oben korrigiert werden. Mit dem Bündnis für Arbeit sollten schließlich unausgeschöpfte Kapazitäten auf dem Arbeitsmarkt ausfindig gemacht werden. Am runden Tisch sollten Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter sowie staatliche Akteure gemeinsam über Möglichkeiten für einen höheren Beschäftigungsgrad nachdenken. Die Bundesregierung musste jedoch schon bald feststellen, dass all die genannten Reformschritte für das Sozialversicherungssystem nicht den gewünschten Durchbruch brachten. Es mussten andere, weiter reichende Reformen folgen, wollte man einer zunehmenden Verschlechterung der Lage entgegentreten.

Nachdem die sozioökonomischen Rahmenbedingungen, aus denen sich die Probleme für den Sozialstaat herkömmlicher Prägung ergeben, und ihre entsprechenden Auswirkungen im ersten Teil verdeutlicht worden sind, soll zum eigentlichen Kern der Arbeit, dem Regierungsprogramm, übergegangen werden. Bevor jedoch die einzelnen Gesetze der Reformagenda dezidiert betrachtet werden, sollen ihnen zunächst unterschiedliche Umbauideen vorangestellt werden, die- jede für sich- Lösungsansätze zu einer neuen Funktionsfähigkeit des Sozialstaats vorstellen. Diese Ideen basieren größtenteils auf einer bestimmten politischen Ideologie, die wiederum eine charakteristische Einstellung zum Sozialstaat als „Kapitalismus- Korrektiv“ vertreten. Als erstes soll die Sozialstaatskonzeption des „Dritten Weges“, die als Wegbereiter für die Agenda 2010 angesehen werden kann und somit die derzeitige Politik verkörpert, vorgestellt werden. Danach folgt eine Abhandlung über das Sozialstaatsverständnis aus neoliberaler Sicht. Als letztes sollen die Umbauideen der klassischen Linken angesprochen werden. Erst nachdem diese Alternativmodelle (quasi der theoretische Überbau) in ihrer jeweiligen Konzeption aufgeführt worden sind, sollen die Funktionsdefizite des bisherigen Systems herausgearbeitet werden. Dabei werden unterschiedliche sozio- ökonomische Entwicklungen angesprochen werden, die von dem bisherigen Sozialsystem kaum mehr bewältigt werden können und somit nach und nach zu einer immer stärker eingeschränkten Funktionsfähigkeit des Systems führen.

Anschließend sollen die einzelnen Reformmaßnahmen der Agenda 2010 als Antwort auf die geschilderten Probleme und Dysfunktionen analysiert werden. Für zahlreiche dieser Einzelmaßnahmen soll untersucht werden, welchem ganz spezifischen Problem sie zugrunde liegen, und welches Ziel mit ihnen verfolgt wird.

Die Bundesregierung hat die Agenda 2010 durch Überschriften in spezifische Bereiche untergliedert, von denen gezielt diejenigen herausgesucht und detailliert beschrieben werden sollen, die nach Ansicht des Autors die größte Aussagekraft hinsichtlich der Fragestellung besitzen. Wegen des begrenzten Umfangs der Arbeit ist es unumgänglich, hier Schwerpunkte zu setzen. Die ausgewählten Politikfelder sind zum einen der Arbeitsmarkt, dem eine besondere Rolle hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Sozialstaats zukommt, zum anderen das Gesundheits- und Rentenwesen (als Teile des Sozialversicherungswesens), das Finanzwesen und zusätzlich der Bereich Bildung und Forschung. Die neuen gesetzlichen Regelungen dieser Bereiche sollen - soweit sie schon beschlossen und umgesetzt worden sind - im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf Gegenwart und Zukunft untersucht werden. Auch soll, soweit vorliegend, ihre Fortschreibung im Reformprozess bei der Darstellung berücksichtigt werden.

Nach einer detaillierten Übersicht über die einzelnen Reformvorhaben (Reformgesetze) sollen erste Ergebnisse (in Form von Zahlen und Statistiken) der bereits angelaufenen Reformmaßnahmen unter der Prämisse analysiert werden, ob aus ihnen bereits Trends auszumachen sind. Können jetzt bereits ansatzweise Aussagen über negative oder positive Entwicklungen gemacht werden? Zeigen die Reformgesetze erste Wirkungen?

In Bezug auf die einzelnen Reformgesetze der ausgewählten Politikfelder und vor allem auf erste Trends sollen die Umbaualternativen wieder aufgegriffen werden und unter dem Aspekt diskutiert werden, welche Wirkungen zu erwarten wären, wenn diese- die linke oder die neoliberale - umgesetzt werden würden. Es soll zu einer Abwägung der Vor- und Nachteile der beiden Alternativen unter dem Gesichtspunkt kommen, welche dieser Ideen geeignet erscheint, den Sozialstaat wieder funktionsfähig zu machen. Zur Verdeutlichung dieser Abwägung soll in die reformpolitische Diskussion eingestiegen werden, die durch die Regierungserklärung entfacht wurde und seitdem anhält. Sie soll dabei einen Einblick in die konträren Meinungen wiedergeben.

Bei einer vertieften Beschäftigung mit dem Thema „Reformpolitik der letzten Jahre“ und ausgiebiger Lektüre einschlägiger Fachliteratur sowie Presseartikel, wird schnell offensichtlich, dass sich im Hinblick auf die Reformmaßnahmen auch hier die beiden großen „Strömungen“ vehement zu Wort melden. Ihre Vertreter gehen mit dem Regierungskurs nicht konform. Hinsichtlich der getroffenen „Umbaumaßnahmen“ äußern sie sich kritisch und bieten ihrerseits verschiedenste Alternativen zur Agenda an.

Die Analyse der einzelnen Reformmaßnahmen als Gesamtkonzept, die Untersuchung erster, mittels Zahlenmaterials untermauerter Trends und die Betrachtung von Alternativmodellen mit ihrer kritischen Haltung zur Agenda sollen als Grundlage für eine politische Prognose dienen, ob der bundesdeutsche Sozialstaat durch die getroffenen Umbaumaßnahmen, sprich die auf der Agenda basierenden Reformgesetze, wieder funktionsfähig gemacht werden kann. Eine weitere Frage kann dabei nicht ausgeklammert werden: Reichen getroffene Maßnahmen für eine Sanierung der sozialen Systeme aus oder wurde gar von Anfang an der falsche Weg zum Umbau eingeschlagen?

Sollte ersteres negativ beantwortet werden, müssen Perspektiven aufgezeigt werden. Perspektiven, die zeigen, „was dann getan werden muss“.

Neben der in seiner Gesamtstruktur mehr auf ökonomische Aspekte abgestellten Abhandlung soll (und muss) aber auch der Frage Aufmerksamkeit geschenkt werden, wie sich die Individuen und mit ihnen die Gesellschaft verändern muss, damit der mit der Agenda 2010 eingeleitete gesellschaftliche Wandel funktioniert. Ohne einen Mentalitätswandel werden es die Reformen schwer haben. Die Akzeptanz der getroffenen Maßnahmen ist abhängig von der Einstellung, der Art des Denkens, der Bevölkerung. Von ihr wird auch der Wandel der Gesellschaft hin zu einer Zivilgesellschaft abhängen, in der Eigenverantwortung und Gemeinsinn oberste Prioritäten darstellen.

„Die Krise kam nicht über Nacht“^[3]

2. Probleme des Sozialstaats

Der Weg zur Agenda 2010 war ein langer Weg. Und rückblickend lässt sich mit einiger Sicherheit feststellen, dass es besser gewesen wäre, wenn man diesen Weg nicht hätte so lang werden lassen. Doch nun hat endlich eine Bundesregierung gehandelt. Der bundesdeutsche Sozialstaat, einst ein gut funktionierendes System für die kollektive Absicherung sozialer Risiken, ist in eine Krisenlage geraten. Er „funktioniert“ nicht mehr so wie früher, und erst recht nicht mehr so, wie es sich seine „Konstrukteure“ von einst vorgestellt haben. Für die Krise gibt es verschiedene Erklärungsansätze.

Dass etwas getan werden muss, um zu einer „neuen Funktionsfähigkeit“ zu gelangen, darüber besteht allgemeiner Konsens. Dass der Sozialstaat herkömmlicher Prägung folglich umgebaut werden muss, wird mittlerweile sogar von den Gewerkschaften akzeptiert, die sich immer mehr von einem strukturkonservativen Beharren auf etablierten Modellen verabschieden. Nur wie dieser Umbau vor sich gehen soll und was genau umgebaut werden muss, damit eine optimale Funktionsfähigkeit erreicht werden kann, darüber herrscht in der politischen Landschaft Uneinigkeit. Um sich diesen Überlegungen widmen zu können, muss zunächst geklärt werden, vor welchen konkreten Problemen der Sozialstaat eigentlich steht und wodurch diese entstanden sind. Diesen beiden Fragen gilt es im Folgenden nachzugehen. Dabei sollen nicht nur die Probleme per se, sondern auch die entsprechenden Auswirkungen sowie neue Herausforderungen an den Sozialstaat diskutiert werden.

Das fundamentale Problem besteht heute in der Finanzierbarkeit des Sozialstaats. Der Leistungsumfang des bundesdeutschen Sozialstaats ist über die Jahre durch Gesetzgebung und Rechtsprechung immer wieder ausgeweitet worden. Durch die daraus entsprungene hohe Sozialleistungsquote ist ein enormer Kostendruck entstanden. Für ein fundiertes Verständnis dieser Entwicklung lohnt sich ein kurzer geschichtlicher Rückblick: In der unter konservativer Regierung nach 1949 etablierten Sozialordnung der „sozialen Marktwirtschaft“ erreichten die Sozialleistungen zu Zeiten der von der Union geführten großen Koalition ein Niveau von rund einem Viertel des Bruttoinlandproduktes (BIP). Bereits in den ersten Jahren der sozial- liberalen Reformregierung stiegen die Sozialleistungen dann auf ein Drittel des BIP an. Nach dem Misstrauensvotum und der Abwahl Helmut Schmidts 1982 war es erklärtes Ziel des konservativen Kanzlers Helmut Kohl, die Staatsquote insgesamt und damit verbunden, die Sozialleistungsquote, zu senken. Dies wurde durchgesetzt: Bis 1990 konnte die konservativ- liberale Regierung die Sozialleistungen durch erhebliche Eingriffe in die Leistungsgesetze auf 29,1 Prozent absenken. Die Politik konsequenter Leistungskürzungen behielt die Regierung bis zu ihrer Abwahl bei. Dennoch sind seit dem Beitritt der neuen Länder die Sozialleistungen steiler als vorher und bis 1997 auf den historischen Höchststand von 34,4 Prozent angestiegen. In absoluten Zahlen haben sie sich seit der Wiedervereinigung verdoppelt. Dieser erneute extreme Anstieg muss mit den Anpassungsproblemen in den neuen Ländern bei der Umstellung von der zentralen Planwirtschaft auf die Marktwirtschaft erklärt werden. Viele „Neubürger“ fielen durch die Privatisierung oder die Schließung einstmals volkseigener Betriebe (VEB) in die Arbeitslosigkeit.

2.1 Zum Strukturwandel der Arbeitsgesellschaft

Der Strukturwandel der Arbeitsgesellschaft hat maßgeblich zu Finanzierungs- und Leistungsproblemen des Sozialstaats beigetragen. Durch immer weiter zunehmende Technisierung und damit verbundene Rationalisierungsschübe wurden über die 80er und 90er Jahre immer mehr Arbeitskräfte freigesetzt. Auch der sich immer stärker herausbildende dritte Sektor, der Dienstleistungssektor, war nicht in der Lage, die freigesetzten Kräfte (vor allem gering qualifizierte Arbeitskräfte) aufzunehmen. Die Folge war eine nahezu kontinuierlich ansteigende Zahl an Arbeitlosen, die von einstmaligen Beitragszahlern zu Leistungsempfängern wurden, für die die Sozialkassen zukünftig aufzukommen hatten.

Hinzu kam eine Veränderung der Arbeitsverhältnisse: Das so genannt „Normalarbeitsverhältnis“, in seiner herkömmlichen Konzeption stark patriarchalisch ausgerichtet, erodierte zusehends. Das bedeutet konkret, dass der Anteil unbefristeter, abhängiger Vollzeitbeschäftigungen mit geregelter Arbeitszeit zugunsten atypischer Beschäfti­gungsformen immer mehr abnahm. Das Normalarbeitsverhältnis bestimmte 1970 noch mit 84 Prozent aller Erwerbstätigen das Bild. 1995 war der Anteil schon auf 68 Prozent gesunken. Stark angestiegen ist in diesem Zeitraum die Teilzeitbeschäftigung von 6 auf 23 Prozent.

Unbefristete sozialversicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigungen wurden immer mehr von befristeten oder geringfügigen Arbeitsverhältnissen abgelöst. Momentan arbeiten bereits etwa 7 Millionen Arbeitnehmer in einer geringfügigen Beschäftigung. Folge dieser Entwicklung ist, dass durch die neuen Beschäftigungsverhältnisse, bei denen der Arbeitnehmeranteil z.T. völlig wegfällt (Minijobs) oder im Verhältnis zur Vollzeitstelle geringer ausfällt (Midijob), nicht mehr genug Geld in die Sozialkassen eingezahlt wird und sich somit ein weiteres Finanzierungsdefizit des Sozialstaats ergibt.

Ein hoher Prozentsatz an Sozialleistungen, vor allem bedingt durch ein niedriges Beschäftigungsniveau, wird vom Staat auf die Lohnnebenkosten abgewälzt. Die freigesetzten Arbeitskräfte fehlen dem Sozialstaat als Leistungserbringer (Beitragszahler), die in die Sozialkassen einzahlen. Doch damit fallen dem Sozialstaat nicht nur die Einnahmen weg: Für die Transferleistungen eines immer größer werdenden Arbeitslosenheeres müssen die in ihren Arbeitsverhältnissen Verbliebenen mit aufkommen. Durch die neuen Relationen müssen Versicherungsbeiträge erhöht werden. Die Folge sind höhere Lohnnebenkosten. Die Folge hoher Lohnnebenkosten wiederum ist eine geringere Binnennachfrage, da sich weniger Geld in den Taschen der Arbeitnehmer befindet und somit weniger Konsumgüter nachgefragt werden können. Deutschland ist aber besonders in den letzten Jahren auf eine höhere Binnennachfrage angewiesen gewesen. Auf Arbeitgeberseite sorgen hohe Lohnnebenkosten für Zurückhaltung bei Neuinvestitionen, sprich Neueinstellungen von Arbeitnehmern, so dass es zu keiner Verbesserung der Situation auf dem Arbeitsmarkt kommen kann. Der Effekt ist eher gegenteilig: Hohe Lohnnebenkosten sind für viele Großunternehmen (auch bei höheren Gewinnen) ein Grund zur Standortverlagerung, was wiederum Entlassungen zur Folge hat.

2.3 Zum demografischen Wandel

Im 21. Jahrhundert können nur Kinder den Sozialstaat retten.^[4]

Ein weiteres Problem in der Bundesrepublik ist und wird auch noch in den nächsten Jahrzehnten der sich verändernde Altersaufbau der Gesellschaft sein.

Die Auswirkungen einer schleichenden Alterung der Gesellschaft waren schon lange vor der Agenda 2010 offensichtlich. Die Entwicklung hin zur Alterung der Gesellschaft stellt die Sozialsysteme vor scheinbar unlösbare Probleme. Allen voran stehen die Renten- und Krankenversicherungen vor einem enormen Finanzierungsproblem.

Die Zahl der älteren Jahrgänge überwiegt inzwischen gegenüber der der jüngeren. Der Prozess der „Vergreisung“ bringt zudem den Generationenvertrag in eine deutliche Schieflage. Die, die heute mehr leisten müssen, werden später weniger erhalten. Soviel war bereits vor der Agenda 2010 klar: Das System der Sozialversicherung, Kern sozialstaatlicher Ordnungsvorstellungen, wird ohne tief greifende Reform keinen Bestand haben. Jede Bevölkerungsprognose muss aus zwei Gründen von einer Abnahme der Beitragszahler und einer Zunahme der Leistungsempfänger ausgehen. Zum einen nimmt die Zahl der Kinder in Deutschland ab. Diese Entwicklung beruht einerseits auf den geänderten Orientierungen der Frauen. Sie drängen auf gleiche Rechte, wobei sie eine berufliche Entfaltung mit einschließen. Die Karriere ersetzt hier den Kinderwunsch. Von staatlicher Seite wurde gegen die demografische Entwicklung der letzten 20 Jahre nicht viel unternommen: Die Rahmenbedingungen für Familien können nach wie vor nicht als attraktiv bezeichnet werden. Beruf und Familie unter einen Hut zu bekommen, stellt nach wie vor ein schwerwiegendes Problem dar. Mit dem sinkenden Geburtenniveau wird das so genannte Bestandserhaltungsniveau bei weitem nicht mehr erreicht. Das Bestandserhaltungsniveau liegt heute bei etwa 2,1. Das bedeutet, dass jede Frau im Schnitt 2,1 Kinder bekommen müsste, damit die nachfolgende Generation zahlenmäßig voll ersetzt werden kann. Aber selbst wenn es durch entsprechende politische Maßnahmen zu einer positiveren Einstellung gegenüber der Familie käme und mehr Kinder geboren würden, bliebe es gleichwohl für die kommenden Jahrzehnte bei dem bereits bestehenden „Altenüberhang“.

Zum anderen haben sich durch neue Möglichkeiten in der modernen Medizin und einem erhöhten Lebensstandard die Lebenszeiten verlängert. Analog dazu hat sich die Phase des Alters ganz erheblich ausgedehnt. „Wenn sich der Trend fortsetzt, …dann wird in den nächsten drei Jahrzehnten der Anteil der über 60jährigen von derzeit knapp über 20 Prozent auf etwa 35 Prozent ansteigen.“^[5] Die Zahl der über 60- Jährigen steigt in den nächsten Jahren und Jahrzehnten immer weiter an, während die Zahl der unter 20- Jährigen immer weiter absinkt. Parallel dazu sinkt auch die Zahl der Menschen im arbeitsfähigen Alter, die maßgeblich für eine Aufrechterhaltung der Sozialsysteme sind. (Vgl. zur Altersgruppenentwicklung Abb. 1) Wenn keine Änderungen am System vorgenommen werden würden, so würde die Belastung der Arbeitseinkommen durch Sozialabgaben längerfristig auf weit über 50 Prozent ansteigen. Dies wäre ein weder für die Arbeitnehmer noch für die Arbeitgeber akzeptabler Wert. Eine zweite Möglichkeit der Finanzierbarkeit wären Leistungskürzungen, die aber auf Grund der immer weiter zunehmenden Größe der Wählergruppe der Alten für Politiker kaum eine Alternative darstellen.

Abbildung 1

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Informationen zur politischen Bildung, Nr. 282/ 2004, Bevölkerungsentwicklung. Berechnungen übernommen vom Institut für Bevölkerungsforschung und Sozialpolitik (IBS).

2.4 Zur Globalisierung

Neben den Problemlagen, die sich für den Sozialstaat herkömmlicher Prägung aus innerstaatlichen Entwicklungen wie der demografischen Entwicklung und dem Strukturwandel auf dem Arbeitsmarkt ergeben haben, lassen auch Entwicklungen auf internationaler Ebene und deren Einfluss auf die nationale einen Umbau des alten Sozialsystems als dringend notwendig erscheinen. Obgleich der Trend zur Öffnung der Märkte und zur zunehmenden Verflechtung der Volkswirtschaften nicht erst seit gestern besteht und somit der Vorgang der Globalisierung kein neuer ist, hat diese Entwicklung erst in den letzten Jahren eine neue Qualität angenommen. In der wissenschaftlichen Diskussion wird seit längerem die Frage aufgeworfen, ob die Entwicklungen auf den internationalen Märkten messbaren Einfluss auf den bundesdeutschen Sozialstaat haben. Und, wenn ja, wie groß dieser Einfluss mittlerweile sei. Hierzu gibt es zwei Extrempositionen, die sich, so Harald Trabold in seinem Essay „Zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat“, empirisch nicht bestätigen lassen.

Die Behauptung, die Globalisierung sei im Wesentlichen ein Mythos oder ein Zerrbild der Realität und habe daher so gut wie keine Rückwirkungen auf die nationalen Volkswirtschaften, erscheint auf Basis der empirischen Evidenz ebensowenig haltbar wie die andere Extremposition, nach der wir bereits in einer globalisierten Welt leben und sich die deutschen Löhne und Sozialstandards schon lange auf dem wesentlich niedrigeren Weltmarktniveau befinden müssten.^[6]

Die nationale Wirtschaftspolitik sei, so Trabold weiter, nach wie vor wirksam, auch wenn sie aufgrund der Globalisierung die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen stärker beachten müsse als noch vor einigen Jahren.

Es könnten allerdings schon zahlreiche Probleme festgestellt werden, die aus den Veränderungen auf den internationalen Märkten resultieren. Dazu zählt, was allerdings eher als Zukunftsszenario und nicht als momentaner Zustand zu werten ist, dass das Ergebnis von technischem Fortschritt und Globalisierung zu einer signifikanten Verschlechterung der Einkommens- bzw. Beschäftigungslage der Geringqualifizierten im Vergleich zu den Hochqualifizierten führt. Die niedrig qualifizierten Arbeitskräfte eines Hightech Landes wie Deutschland geraten unter Konkurrenzdruck:

Die Zuwanderung billiger Arbeitskräfte und der Import von Waren aus so genannten Billiglohnländern gefährdet ihre Position. Hochqualifizierte Arbeitskräfte sind dagegen in einem Land wie Deutschland gefragt. Als Folge dieser Verschiebung der Nachfrageverhältnisse entsteht Druck auf die Löhne geringqualifizierter Arbeitskräfte und eine Verteuerung qualifizierter Arbeitskräfte. Die Globalisierung schafft so ein Auseinanderdriften der Gehälter. Das Umverteilungssystem des Sozialstaats würde demnach, so Trabold, durch die Globalisierung noch stärker gefordert sein als bisher.

Spiegelredakteur Gabor Steingart malt, was die nationale Entwicklung unter internationalen Vorzeichen angeht, ein eher pessimistisches Bild. Er spricht in diesem Zusammenhang unverhohlen von der „Globalisierungsfalle“.

Die Globalisierung entzieht dem industriellen Kern der entwickelten Länder einen Teil des bisher dort investierten Kapitals, weil die Kapitalrentabilität andernorts höher ist. Sie jagt die Welt in einen Wettbewerb der Investitionsstandorte.^[7]

Die Folge einer weit reichenden Globalisierung wäre die Spaltung des Arbeitsmarkts. Dem Sozialstaat, der bisher in Deutschland von neuen Jobs mit neuen Sozialabgaben lebte, würde so der Nachschub entzogen. Während seine Einnahmen sinken würden, stiegen mit der Arbeitslosigkeit seine Ausgaben. „Die Globalisierung trocknet den Wohlfahrtsstaat alter Prägung aus.“^[8]

In den Sozialversicherungszweigen seien, so Trabold, immer noch innerstaatliche Faktoren ausschlaggebend für die Probleme und nicht so sehr die Entwicklungen auf den internationalen Märkten:

Der Handlungsbedarf in der Rentenversicherung geht hauptsächlich auf ein Ansteigen der Risiken und auf demographische Faktoren zurück. [...] Auch im Gesundheitsbereich ist nicht zu erkennen, dass die Globalisierung einen wesentlichen Einfluss auf die Erhöhung der Beitragssätze bzw. auf Leistungseinschränkungen hätte. Diese gehen hauptsächlich auf das Altern der Bevölkerung in Deutschland, verbesserte Medikamente und Behandlungsmethoden zurück. Insgesamt ist nicht zu erkennen, warum das Sozialversicherungssystem durch die Globalisierung entscheidend bedroht werden sollte.^[9]

2.5 Zur Individualisierung

Eine weitere die letzten Jahrzehnte prägende Entwicklung, die ausführlich von dem Sozialwissenschaftler Ulrich Beck analysierte Individualisierung, führte in dem Maße zu neuen Rahmenbedingungen für den Sozialstaat, als dass der Wandel der traditionellen Familienformation neue Lebensrisiken und neue Bedarfssituationen für die Menschen hervorrief. Unter In­dividualisierung sei zu verstehen, dass „die Menschen aus den Sozialformen der industriellen Gesellschaft - Klasse, Schicht, Familie, Geschlechtslagen von Männern und Frauen - freigesetzt werden, ähnlich wie sie im Laufe der Reformation aus der weltlichen Herr­schaft der Kirche in die Gesellschaft `entlassen` wurden.“^[10]

Dadurch, dass über mehr Geld, Bildung und Mobilität im Zuge sozialstaatlich initiierter Wohlstandssteigerung verfügt wurde, erodierte die Orientierung an traditionellen Formen des Zusammenlebens und die eigene Lebensführung konnte individuell gewählt werden.^[11] Die zunehmende Orientierung jenseits der traditionellen Lebensformen führt zu einer veränderten Bedarfssituation. Den größten Teil der 2,8 Millionen Menschen, die auf Sozialhilfe angewiesen sind, machen alleinerziehende Mütter mit ihren Kindern aus. Auch die Tendenz zur individuellen Biographie- Planung, die eng mit der Brüchigkeit des Normalarbeitsverhältnisses korrespondiert und meint, dass im Laufe einer Erwerbsbiographie verschiedene Beschäftigungsverhältnisse eingegangen werden (müssen), hat in den Übergängen vermehrt Phasen der Arbeitslosigkeit zur Folge. Es entstehen also neue Anspruchslagen, die in der traditionell geprägten Gesellschaft nicht aufgetreten wären oder aber von der Familie aufgefangen wurden. Heute müssen sie direkt an den Sozialstaat herangetragen werden. Auch die mit der Individualisierung verbundene Pluralisierung der Lebensformen wirkt auf den Sozialstaat destabilisierend, da mit ihr ein erhöhter Bedarf an sozialstaatlichen Leistungen bei gleichzeitigem Finanzierungsdefizit verbunden ist.

3. Das Reformprogramm „Agenda 2010“

Den Sozialstaat wieder funktionsfähig zu machen, bedeutet, ihn in die Lage zu versetzen, seinen ihm ursprünglich zugedachten Funktionen nachkommen zu können.

Dazu muss zunächst einmal geklärt werden, welche originäre(n) Funktion(en) der Sozialstaat eigentlich hat. Dem bundesdeutschen Staat ist gemäß Artikel 20 Abs.1 Grundgesetz ein sozialstaatliches Engagement vorgegeben. Er ist hiernach zur Umsetzung des Sozialstaatsgebots angehalten. Das sozialstaatliche Engagement soll darauf ausgerichtet sein, ein bestimmtes Maß an sozialer Sicherheit und sozialem Ausgleich im freien Markt herzustellen. Die Sozialstaatsidee war ursprünglich dahingehend, dass die freien Kräfte des Marktes im kapitalistischen System nicht unbeschränkt und ungebremst auf die Geschicke der Menschen im Land einwirken sollten. Staatliche Regelungen sollten für eine Abfederung der Risiken sorgen; bei einer die Existenz Einzelner bedrohenden Lage sollten staatliche Leistungen für eine Existenzsicherung sorgen.

Regierungsfähig wird künftig nur eine Partei sein, welcher es gelingt, die Mehrheit der Wahlbürger/innen von der Notwendigkeit eines Umbaus des Sozialstaates einerseits und der Richtigkeit ihres Bauplans andererseits zu überzeugen.^[12]

3.1 Zur Sozialstaatskonzeption des dritten Weges

Unter dieser Überschrift soll die Idee zum Umbau des Sozialstaats, so wie sie die Reformagenda vorsieht, dargestellt werden. In der Darstellung soll es hier noch nicht um einzelne Maßnahmen oder Gesetze gehen, sondern um den ideologischen Überbau der Agenda. Es soll die Konzeption eines Staates gezeigt werden, der unter dem Einfluss gewandelter Bedingungen steht.

Die Theorie des dritten Weges ging der Agenda 2010 voraus. 1998 veröffentlichte der britische Sozialwissenschaftler Anthony Giddens eine Theorie, die für eine Neudefinition der Sozialdemokratie in einem globalisierten, individualisierten und in Arbeits- und Beschäftigungsstruktur völlig veränderten Zeitalter steht. Seine Theorie basiert auf den Bedingungen einer neoliberalen Hegemonie. Giddens schlägt eine alternative Sozialstaatskonzeption vor, bei der der Fokus auf der Verschiebung von Verantwortung liegt. Für alle relevanten Faktoren der Krise des Sozialstaats gilt, dass sie durch individuelle Übernahme von Verantwortung und Eigeninitiative der Bürger bewältigt werden können. Demnach ist die Eigenverantwortung, sprich die Übernahme bislang staatlicher Risiken in den Privatbereich, Dreh- und Angelpunkt der Theorie des dritten Weges.

Die Sozialstaatskonzeption des dritten Weges muss als Wegbereiter für die Agenda 2010 angesehen werden. Die Agenda ist genau von diesem Leitbild maßgeblich geprägt. Das Sozialstaatskonzept, das hinter der Agenda 2010 steht, ist von seiner Philosophie und seinen praktischen Instrumenten präventiv, aktivierend und investiv angelegt. Bei dem beschrittenen Weg geht es nicht mehr gemäß dem herkömmlichen Sozialstaatsverständnis um Leistungs- und Verteilungsgerechtigkeit, sondern hauptsächlich um Chancen- und Teilhabegerechtigkeit. Die Chancen müssen in der Gesellschaft gerechter verteilt werden, was letzten Endes der Gesellschaft wieder zu Gute kommt. Der Zugang zur Bildung muss allen offen stehen, unabhängig von der sozialen Herkunft. Die „soziale Vererbung“, bei der soziale Schichtung immer noch eine große Rolle spielt, soll durch gleiche Zugangschancen aufgehoben werden. Es soll aber nicht nur zu Chancengerechtigkeit kommen, sondern auch zu mehr Eigenbeteiligung, sprich einer höheren Verantwortung bei der Übernahme privater Risiken. Der Staat soll sich von einem aktiven Staat, der mittels Transferleistungen dafür sorgt, dass keiner durch das soziale Netz fällt, zu einem aktivierenden Staat wandeln, der einem Trampolin gleich für den großen Sprung seiner Bürger in eine freiheitliche Selbstverantwortung sorgt. Der Sozialstaat herkömmlicher Prägung soll sich nach der Giddens`schen Theorie des dritten Weges in einen Staat als „Sozialinvestor“ wandeln, der Ressourcen dazu nutzt, um in die Befähigung seiner Bürger zur Eigenleistung zu investieren.

Um die Finanzierungsproblematik in den Griff zu bekommen, soll sich der neue Sozialinvestorstaat von der Abgabenfinanzierung, die direkt an die Arbeitsverhältnisse gekoppelt ist, hin auf ein steuerfinanziertes System zu bewegen, bei dem eine bedarfsabhängige Grundsicherung als Basis für das Sozialsystem fungiert.

Die Bürger sollen sich gegen Lebensrisiken stärker privat absichern.

3.2 Der Sozialstaat als Problemverursacher/ Zur neoliberalen Alternative

Die Lösungen von gestern sind indes die Probleme von morgen.^[13]

Für die Anhänger des Neoliberalismus ist der Sozialstaat, einst als kapitalistisches Korrektiv und Problemlöser für den sozialen Ausgleich entstanden, selbst zum Problemverursacher in der postmodernen Gesellschaft geworden. Der Sozialstaat könne, bedingt durch die veränderten Verhältnisse, nicht mehr das leisten, wozu er einst imstande war.

Eine dieser Veränderungen, mit dem sich der Sozialstaat konfrontiert sieht, ist die Globalisierung. Hohe sozialstaatliche Leistungen würden, so die neoliberale Sichtweise, im Zeitalter der Globalisierung zu kontraproduktiven Faktoren werden, die abgebaut werden müssen, um den nationalen Standort für potentielle Investoren attraktiv zu gestalten (durch geringere Lohnkosten). Zudem müsse es umgehend zu einer umfassenden Deregulierung nationaler Arbeitsmärkte kommen, wolle man weiterhin international konkurrenzfähig bleiben.

Die Neoliberalen wollen weg vom Paternalismus eines fürsorglichen Wohlfahrtsstaats.

Für sie tritt eine neue Funktionsfähigkeit erst dann ein, wenn sich der Staat zukünftig aus bisher zentralistisch geregelten Aufgabenbereichen heraushält und diese den freien Kräften des Marktes überlässt. Ein Mehr an staatlicher Regulation sei kontraproduktiv. Es erzeuge zudem keinen Gewinn an Gerechtigkeit.

Zentraler Kritikpunkt der neoliberalen Sicht war und ist, dass die übermäßige Ausdehnung des Staates eine Bedrohung für Freiheit und Selbstbestimmung darstelle. Die Neoliberalen kritisieren, wie der Einzelne über Steuern und Abgaben gezwungen würde, den Sozialstaat zu finanzieren.

Dies könne nicht als gerecht angesehen werden, wenn andere, die nicht arbeiten wollen und untätig bleiben, mitfinanziert werden müssten. Das Gerechtigkeitsprinzip sei klar festgelegt: Keine Leistung ohne grundsätzliche Bereitschaft zur Gegenleistung. Parallel dazu hat die neoliberale Kritik die „Grenzen der Freiheit“ im Blick, die durch die Existenz des Sozialstaats gezogen würden: Zum einen bevormunde die Sozialbürokratie die Bürger, zum anderen strukturiere der Sozialstaat die Gesellschaft zu stark. Letztlich würde somit die Entwicklung der Gesellschaft durch den Sozialstaat selbst verhindert.

3.3 Zur Konzeption der klassischen Linken

Eine gänzlich andere Meinung vertritt die „klassische Linke“, wie der ideologische Gegenpol zum Neoliberalismus bei Giddens bezeichnet wird. Vertreter der klassischen Linken sehen den Sozialstaat als Institution zur Absicherung sozialer Risiken nach wie vor als unverzichtbar an. Von einem Legitimitätsverlust dieser Institution könne überhaupt nicht die Rede sein, da nur über den Sozialstaat soziale Gerechtigkeit gesichert werden könne. Der Sozialstaat garantiere zudem soziale Sicherheit und sorge für soziale Ausgeglichenheit. Es müsse eine staatliche und gesellschaftliche Verantwortung dafür geben, Märkte zu regulieren und Exklusion zu verhindern.

In den linken Vorstellungen eines erneuerten Sozialstaats wird in hohem Maße an der ursprünglichen Konzeption festgehalten. Es wird jedoch auch eingestanden, dass es durch die sozioökonomischen Veränderungen zu Reformen kommen müsse. Eine Anpassung der Institution Sozialstaat sei unumgänglich. Es müsse eine Reformperspektive entwickelt werden, „die die realen Erwerbsbiografien mit ihren Unterbrechungen und Übergängen, ihren Aus- und Wiedereinsteigen absichert und sich nicht allein an einem Modell orientiert, dessen Prägekraft abnimmt und das unter frauen- und genderpolitischen Aspekten alles andere als modellhaft ist.“^[14]

Für die Probleme bei Wachstum und Beschäftigung sei der Sozialstaat mit am wenigsten verantwortlich. Vielmehr sollte sich etwas an dem eingeschlagenen Reformkurs ändern, um wieder zu mehr Wachstum und mehr Arbeit zurückzukehren. Als Beispiel wird die Abkehr von der rigorosen Auslegung des europäischen Stabilitätspaktes genannt.

Vorgeschlagen wird hier u. a. die Herausnahme von Bildungsausgaben aus der Berechnung der Verschuldungsquote. Des Weiteren brächte ein Anschub der öffentlichen Investitionen spürbare, schnelle und dringend erforderliche Erfolge beim Beschäftigungsaufbau.

Bei den Beiträgen habe sich im europäischen Vergleich gezeigt, dass sich eine Verbreiterung der Beitragsbasis positiv auf den Beschäftigungsausbau auswirke. Dasselbe gelte für eine stärkere Steuerfinanzierung. Diese könne dazu beitragen, Beschäftigungsspielräume zu erweitern und den Konsum zu stärken. Auch würde sich ein verstärktes Investieren in Bildung und Weiterbildung positiv bei der Beschäftigungsbilanz auswirken.

Die nationalen Krisenelemente hätten einen weit größeren Einfluss auf die Probleme des Staates, als die nicht sehr weit reichende Globalisierung.

Das bundesdeutsche Bruttosozialprodukt ist in den letzten Jahren stetig angestiegen. Die Gesellschaft wird allen sozialen Problemen zum Trotz immer reicher. Für die Linke heißt das, dass sich aus der Globalisierung kein zwingender Grund für den Sozialabbau ableiten lässt.

Die neoliberale Ansicht, dass ein Abbau des Sozialstaats unvermeidlich sei, wird von der Linken entschieden abgelehnt. Die Neoliberalen würden mit Blick auf die Beitragshöhe einen „Feldzug gegen die Sozialsysteme führen“^[15].

Die Kritik richtet sich aber nicht nur gegen die neoliberale Konzeption, sondern auch direkt gegen die Agenda- Politik der Bundesregierung. Ein verschleierter Sozialabbau, getarnt als Umbau, wird von linker Seite kategorisch abgelehnt. Was das bundesdeutsche Sozialmodell brauche, sei eine „Verstärkung des Fundaments“^[16], so der Verdi Chef Frank Bsirske. Das soziale Sicherungssystem brauche in der Zukunft Umbauarbeiten, die es in die Lage versetzen, auf soziokulturelle Veränderungen (Zunahme unterbrochener Erwerbsbiografien, wachsende Erwerbsneigung von Frauen etc.) adäquat zu reagieren.

Das von der Theorie des dritten Weges geprägte „Prinzip Eigenverantwortung“, das auch mit der Agenda propagiert wurde, sei nach Ansicht der Linken keine Lösung vorherrschender Probleme, da zahlreiche Bedingungen für die Übernahme individueller Verantwortung noch nicht geschaffen worden seien.

3.4 Die einzelnen Reformschritte

Nach der näheren Beschreibung des theoretischen Überbaus und der mit ihm verbundenen Umbauidee der Agenda 2010 sowie alternativer Umbauideen der Linken und der Liberalen soll im Folgenden gezielt auf die einzelnen Reformschritte eingegangen werden. Diese sollen auf ihren Beitrag zu einer neuen Funktionsfähigkeit des Sozialstaats untersucht werden, ob sie die bestehenden Funktionsdefizite beseitigen können. Hinsichtlich des Erfolgs der Reformschritte (der Reformgesetze) können viele Fragen aufgeworfen werden: Können durch die Arbeitsmarktreform die Arbeitslosenzahlen gesenkt werden? Können die sozialen Sicherungssysteme wieder leistungsfähig gemacht werden? Kann die Binnennachfrage durch Steuersenkungen gesteigert werden und somit für mehr Wachstum sorgen? Kann die seit über drei Jahren andauernde Stagnation durch eine gezielte Innovationsförderung und eine neue Bildungspolitik überwunden werden, so dass es wieder zu Wachstum kommt?

Um die Defizite und Dysfunktion im sozialen System wie auf dem Arbeitsmarkt und im Bildungssektor zu überwinden, hat die Bundesregierung die Agenda 2010 als Maßnahmenprogramm, das durch neue gesetzliche Regelungen gezielt die Probleme lösen soll, ins Leben gerufen. Grundlage der folgenden Betrachtung ist die Regierungserklärung „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ mit ihren einzelnen Gesetzesvorhaben, die Bundeskanzler Schröder am 14. März 2003 vor dem deutschen Bundestag in Berlin verkündet hat. Zu Beginn seiner Rede ruft Schröder zum „Wandel im Inneren“ auf. Der Handlungsdruck scheint dabei bereits so weit fortgeschritten, dass mit der Umsetzung nicht länger gezögert werden dürfe. Reformen sind dringend geboten. In der Rhetorik des Bundeskanzlers sind unmissverständlich die Zwänge einer neuen Zeit herauszuhören, vor denen sich keiner mehr verschließen könne:

Entweder wir modernisieren, und zwar als soziale Marktwirtschaft, oder wir werden modernisiert, und zwar von den ungebremsten Kräften des Marktes, die das Soziale beiseite drängen würden.^[17]

Von Modernisierung ist hier die Rede, und das heißt nichts anderes, als die Modifizierung des bundesdeutschen Sozialstaats und seine Erneuerung. Dabei soll es zu einer Anpassung an die gewandelten sozioökonomischen Rahmenbedingungen kommen. Die Legitimität des Sozialstaats wird in der Agenda nicht in Frage gestellt. Von einer Abschaffung der traditionellen Institution Sozialstaat könne keine Rede sein: „Dabei geht es nicht darum, ihm den Todesstoß zu geben, sondern ausschließlich darum, die Substanz des Sozialstaats zu erhalten“^[18], so der Bundeskanzler in seiner Erklärung.

Der Reformdruck ist über lange Jahre durch eine Politik, die dem Machterhalt den Vorzug vor notwendigen Reformen gab, immer größer geworden. Den Problemen entsprechende Reformen müssen jetzt schnell greifen. Doch wie soll dies vor sich gehen? Die Funktionstüchtigkeit des Sozialstaats soll durch ein Bündel von Einzelmaßnahmen, die in ihrer Wirkungsweise speziell auf die gewandelten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Faktoren ausgelegt sind, wieder optimiert werden. Diese Einzelmaßnahmen, die Reformschritte, bilden zusammengenommen das Umbauprogramm der Agenda. Diese Reformschritte sollen wiederum nach einzelnen Bereichen untergliedert werden. Hilfreich ist es dabei, dass die Agenda 2010 in sich bereits hinreichend untergliedert ist, so dass wiederum die Kernaussagen des Programms relativ schnell herausgearbeitet werden können.

Die Bandbreite der Reformen reicht vom Arbeitsmarkt und den sozialen Sicherungssystemen über die Finanz- und Steuerpolitik bis hin zur Frage von Bildung, Forschung, „Aufbau Ost“, Zuwanderung sowie nationaler und europäischer Verfassungsreformen. Der Fokus folgender Ausführungen liegt auf den Gesetzesvorhaben auf dem Arbeitsmarkt und bezüglich der Sozialversicherungssysteme (hier insbesondere der Renten- und Krankenversicherung), auf der Förderung von Bildung und Wissenschaft sowie der Finanz- und Steuerpolitik.

An dieser Stelle sei erneut darauf hingewiesen, dass Einzelmaßnahmen nicht isoliert betrachtet werden können. Sie sind interdependent und in ihrem Zusammenwirken auf ein konkretes Ziel ausgerichtet. Um es noch einmal zu verdeutlichen: Übergeordnete Ziele des Reformprogramms sind die deutliche und nachhaltige Verbesserung der Rahmenbedingung für Wachstum und Beschäftigung.^[19] In der Beschäftigungspolitik geht es primär um die Verringerung der hohen Arbeitslosigkeit, was Bundeskanzler Schröder bereits bei seinem Amtsantritt 1998 als oberstes Ziel seiner Politik ausgewiesen hat. Ein weiteres Hauptanliegen besteht in der Lösung der Finanzierungsprobleme der sozialen Sicherungssysteme. Beide hängen in ihrem Wirkungsmechanismus vom jeweils anderen ab. Kommt es in beiden Bereichen zu signifikanten Verbesserungen, wird als Folge wirtschaftliches Wachstum unterstellt.

Nachdem für jeden einzelnen Reformschritt die in dem mit ihm verbundenen speziellen Bereich vorherrschenden Funktionsdefizite des bisherigen Systems verdeutlicht wurden (um die Ausgangsproblematik zu verdeutlichen), sollen die von der Bundesregierung verfolgten Ziele und die dazu für nötig befundenen Maßnahmen aufgezeigt werden, die zur Beseitigung der festgestellten Defizite und Dysfunktionen dienen sollen. Gegenstand ist es, neben der detaillierten Darstellung der Reformgesetze auch einen Überblick darüber zu geben, was mit ihrem Inkrafttreten an positiven Effekten erhofft wurde. Zudem soll nicht unerwähnt bleiben, wie weit die einzelnen Gesetze bis heute umgesetzt wurden und inwieweit sie durch Verhandlungen mit der Opposition Veränderungen erfahren haben.

Auf die Fragen, welche Defizite noch nicht beseitigt worden sind und was in Zukunft noch zu tun übrig bleibt, soll erst unter Punkt 3.5 bei der Auswertung der angelaufenen Reformen eingegangen werden. Erst wenn einen Gewichtung der stattgefundenen Entwicklungen vorgenommen worden ist und ansatzweise erste Ergebnisse und Trends dargestellt worden sind, lassen sich auch zu diesen Fragen Aussagen treffen.

Abbildung 2

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Bizer, Kilian/ Sesselmeier, Werner: Reformprojekt D. Wie wir die Zukunft gestalten können, Darmstadt 2004, S. 13.

3.4.1 Reformen am Arbeitsmarkt/ Zu den Problemen

Seit Mitte der 70er Jahre steigt die Arbeitslosenzahl in Deutschland, und dies unbeeindruckt von kurzzeitigen Konjunkturaufschwüngen (Vergleiche Abb. 2). Der Anstieg der Arbeitslosenzahlen geschah kontinuierlich, wobei außenwirtschaftliche Entwicklungen zum sprunghaften Anstieg dieser Zahlen beitrugen. Durch die Auswirkungen der Ölkrise Mitte der 70er Jahre stieg die Arbeitslosigkeit erstmals seit den 50er Jahren wieder nennenswert an und durchbrach die Ein-Millionen-Grenze. Nach der Krise verharrte die Arbeitslosigkeit auf dem in der Rezession erreichten Niveau. Als dann die zweite Ölkrise Anfang der 80er Jahre über Deutschland hereinbrach, wurde die Zwei-Millionen-Grenze überschritten. Seit Anfang der 90er Jahre- seit der Wiedervereinigung- ist ein erneuter Anstieg zu verzeichnen. Dieser Anstieg entwickelt sich nicht sprunghaft sondern eher kontinuierlich, jedoch mit einer umso größeren Hartnäckigkeit. Erst gegen Ende der 90er Jahre „bemerkten die Verantwortlichen“, so der Ökonom Hilmar Schneider, „dass die Arbeitsmarktprobleme struktureller Natur seien und sich nicht mit dem nächsten Konjunkturaufschwung verflüchtigten“.^[20] Die institutionelle Ausgestaltung des deutschen Arbeitsmarkts als Ergebnis von politischem Handeln müsse, so Schneider weiter, durch eben dieses neu gestaltet werden. Er plädiert daher für drastische Reformen.

Wie bei Schneider ist auch in der wissenschaftlichen Diskussion die Überzeugung gereift, dass die Arbeitslosigkeit in Deutschland nicht auf wirtschaftliche Auf- und Abschwünge zurückzuführen ist. Es hat sich eine Sockelarbeitslosigkeit gebildet, die von Schwankungen unbeeinflußt bestehen bleibt. Daher stellt sich die Frage: Wo liegen die Probleme, Defizite und Dysfunktionen in der Struktur des deutschen Arbeitsmarktes?

Wenn die Struktur des bundesdeutschen Arbeitsmarktes zu immer weiter steigenden Arbeitslosenzahlen führt, muss es folglich zu einer Reorganisation desselben kommen. Die Probleme müssen ursachenadäquat bekämpft werden. „Das Beschäftigungssystem ist wie alle anderen Teilsysteme einer Volkswirtschaft der institutionell verankerte Ausdruck gesellschaftlicher Präferenz und spiegelt in seiner Organisation die Situation zu dem Zeitpunkt seines In- Kraft- Tretens wider.“^[21] Exakt in dieser Feststellung liegt eben das Problem: Das Beschäftigungssystem war vor der jetzt angelaufenen Arbeitsmarktreform völlig veraltet und orientierte sich an wirtschaftlich- gesellschaftlichen Verhältnissen, die so gar nicht mehr vorhanden waren. Die Idee der Vollbeschäftigung, die bisher durch ein Normalarbeitsverhältnis, in dem eine männliche Person tätig war, definiert war, hat sich langsam aber sicher aufgelöst. Durch Heterogenisierung und Individualisierung ist die tradierte Arbeitsteilung zwischen Mann und Frau so heute nicht mehr existent. Eine dauerhafte und abhängige Beschäftigungsform ist zudem immer mehr unter Druck geraten:

Informatisierung und Globalisierung sowie der dienstleistungsorientierte Strukturwandel relativieren... das Normalarbeitsverhältnis, da infolge des technischen Fortschritts die Produktion von vielen Gütern und Dienstleistungen in Teilsegmente zerlegt und an unterschiedlichen Produktionsstätten zu verschiedenen Zeiten erstellt werden können. Dienstleistungen unterliegen dem speziellen Problem, dass sie nur selten lagerfähig sind, sie müssen also im Zeitpunkt ihrer Nachfrage erbracht werden. Dies kann aber …aufgrund der Technik an ganz unterschiedlichen Orten zu unterschiedlichen Zeiten erfolgen. Dies alles bringt eine dauerhafte und abhängige Beschäftigungsform und damit auch eine darauf basierende Vorstellung von Vollbeschäftigung unter Druck^[22].

So analysieren Kilian Bizer und Werner Sesselmeier das Problem „Vollbeschäftigung“.

Für eine aktive Arbeitsmarktpolitik bedeutete dies alles ein Umdenken in Richtung Erhöhung der Flexibilität und Mobilität der Arbeitnehmer. Hier bestanden nach Meinung der Bundesregierung über Jahre hinweg extreme Defizite in den Anreizen.

Mit dem „Verfall der Vollbeschäftigung“ verschwand auch die bisherige „homogene Arbeitslandschaft“. „Mit der Heterogenisierung der Arbeitnehmer geht eine Auffächerung der Vorstellungen über Arbeitszeiten, Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen einher, die den Arbeitsmarkt unübersichtlicher machen.“^[23]

Auch das kollektive System der Lohnfindung war veraltet. Dieses baute noch auf den Pfeilern Vollbeschäftigung, Normalarbeitsverhältnis und Homogenität auf. Das Tarifsystem hätte nach Ansicht der Bundesregierung schon seit längerem renoviert werden müssen. Eine höhere Flexibilität in der Lohnfindung müsse im Hinblick auf internationale Entwicklungen denn auch als unumgänglich angesehen werden und folglich gewährleistet sein. Der durch Globalisierung und Informatisierung einhergehende Lohndruck erreiche in Zukunft nicht nur die Geringqualifizierten, sondern auch die Höherqualifizierten.

Daneben trägt allerdings auch die in den letzten Jahren vollzogene Reorganisation der Gewerkschaften zur Flexibilisierung der Tarifverhandlungen bei. Denn die aus diversen Zusammenschlüssen neu hervorgegangenen Gewerkschaften sind aufgrund der vielen verschiedenen Branchen je Gewerkschaft jetzt wesentlich heterogener als früher.^[24]

Die Defizite des bundesdeutschen Beschäftigungssystems mussten beseitigt werden, sollte die Lage auf dem Arbeitsmarkt und damit verbunden, die Lage in den sozialen Sicherungssystemen, nicht noch kritischer werden. Die Arbeitslosigkeit stellt zweifellos das „Problem Nr.1“ der bundesdeutschen Politik der letzten Jahrzehnte dar^[25], da eine hohe Arbeitslosenquote verheerende Auswirkungen auf das gesamte politische und wirtschaftliche System der Bundesrepublik hat. Arbeitslosigkeit kostet in Form von entgangenen Steuer- und Beitragseinnahmen sowie zusätzlicher Transfereinkommen Geld. Diese banale Feststellung stützen die Angaben des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit, denen zufolge die registrierte Arbeitslosigkeit im Jahr 2002 mit 75 Milliarden Euro zu Buche schlug.^[26] Oberstes politisches Ziel muss es demnach sein, die Menschen wieder in geregelte Arbeitsverhältnisse zu bringen. Vollbeschäftigung, einstmals eines der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen des auf dem Keynesianismus beruhenden Stabilitätsgesetzes, wird mit Sicherheit nicht mehr erreicht werden. Von dieser Zielsetzung sind selbst die Gewerkschaften mittlerweile abgerückt. Bei einer derzeit offiziellen Arbeitslosenzahl von etwa 5 Millionen kann dieses Ziel mittlerweile auch nur noch als utopisch erscheinen.

[...]

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^[1] Broschüre des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung: „Deutschland bewegt sich“, Geschäftsbericht der Bundesregierung 2002/ 2003, S.4.

^[2] Vgl. Broschüre des Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: „agenda 2010. Deutschland bewegt sich“, S.8.

^[3] Hennecke, Hans Jörg: Regieren ohne inneren Kompass. Eine Zwischenbilanz der zweiten Regierung Schröder, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 40/ 2004, S.6.

^[4] Kralinski, Thomas: „Kinder an die Macht“, in: Berliner Republik 2/ 2004, aus dem Internet: http://b-republik.de/b-republik.php/cat/8/aid/575/title/Kinder_an_die_Macht, eingesehen am 16.3.2005.

^[5] Berger, Rainer: Umbau des Sozialstaats, S.15.

^[6] Trabold, Harald: Zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 48/ 2000.

^[7] Steingart, Gabor: „Der deutsche Irrweg“, in: Der Spiegel 12/ 2004, S.54.

^[8] Ebd.

^[9] Trabold, Harald: Zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 48/ 2000.

^[10] Vgl. Beck, Ulrich: Risikogesellschaft, S. 115.

^[11] Ebd., S. 117.

^[12] Butterwegge, Christoph: Der neue Sozialstaat, in: Perspektiven ds, 20. Jg. 2003/ Heft 2, S. 112.

^[13] Lamping, Wolfram/ Schridde, Henning: Der „aktivierende Sozialstaat“, in: Lütz, Susanne/ Czada, Roland: Wohlfahrtsstaat- Transformation und Perspektiven, S. 40.

^[14] Bsirske, Frank: Gewerkschaftliche Perspektiven für eine Weiterentwicklung des Sozialstaates, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 4/ 2004, S. 213.

^[15] Ebd., S. 213.

^[16] Bsirske, Frank: Gewerkschaftliche Perspektiven für eine Weiterentwicklung des Sozialstaates, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 4/ 2004, S. 213.

^[17] Schröder, Gerhard: Regierungserklärung vom 14.3.2003.

^[18] Ebd.

^[19] Vgl. Busch, Ulrich: Agenda 2010. Das deutsche Programm für einen Gesellschaftsumbau, in: Utopie kreativ, H. 153/154 (Juli/ August 2003) S.584.

^[20] Vgl. Schneider, Hilmar: Wider die unheilige Allianz von Politik und Tarifkartellen, in:

Zimmermann, Klaus F. (Hg.): „Reformen- jetzt!“, S.30.

^[21] Vgl. Bizer, Kilian/ Sesselmeier, Werner: Reformprojekt D, S.13.

^[22] Ebd., S.13.

^[23] Vgl. Bizer, Kilian/ Sesselmeier, Werner: Reformprojekt D, S.13.

^[24] Ebd., S.30.

^[25] Vgl. Ganßmann, Heiner: 30 Jahre Massenarbeitslosigkeit in der Bundesrepublik-

ein deutscher Sonderweg, S.164.

^[26] Vgl. Bizer, Kilian/ Sesselmeier, Werner: Reformprojekt D, S.28.