Grundrechtsfunktionen. Eine rechtsdogmatische Analyse

Grundrechtsfunktionen: Rechtsdogmatische Analyse

Als wesentliches Ergebnis der Grundrechtsinterpretation haben sich die Funktionen der Grundrechte bzw. Dimensionen derselben herausgebildet. Sie beschreiben, welche unterschiedlichen Rechtsfolgen die Grundrechte im Einzelfall anzuordnen imstande sind.¹ Im Folgenden sollen die Grundrechte nach modernem Verständnis analysiert werden. Das Augenmerk soll hierbei auf die rechtsdogmatischen Konsequenzen der jeweiligen Schutzdimension gelegt werden. Anhand einiger Beispiele werden die Problemstellungen genauer veranschaulicht.

A. Analyse der Funktionen der Grundrechte

Von der Rechtsprechung und Wissenschaft sind mehrere Grundrechtswirkungen entwickelt worden; man spricht insoweit von einem funktional pluralistischen Grundrechtsverständnis.²

I. Grundrechte als Abwehrrechte

Das Bundesverfassungsgericht beschrieb in seiner Lüth-Entscheidung zutreffend die traditionelle Funktion der Grundrechte als Abwehrrechte: „Ohne Zweifel sind die Grundrechte in erster Linie dazu bestimmt, die Freiheitssphäre des Einzelnen zu schützen; sie sind Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat.“³ Die klassische Funktion der Grundrechte ist es, Eingriffe des Staates bzw. der Hoheitsgewalt in Freiheit und Eigentum des Bürgers abzuwehren.⁴ Historisch ist diese Funktion auf Ferdinand Lassalle zurückzuführen. Er prägte den Begriff des „Nachtwächterstaates“, der im Wesentlichen den Schutz des Privateigentums und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abzielt.⁵

1. Herleitung aus dem Wortlaut

Die Funktion der Grundrechte als Abwehrrechte lässt sich zunächst unmittelbar aus dem Wortlaut derselben herleiten. So verwenden die Verfassungsgeber folgende Begrifflichkeiten: „Unantastbar“ (Art. 1 I 1 GG), „unverletzlich“ (Art. 2 II 2, 4 I, 10 I, 13 GG), „frei“ (Art. 5 III 1 GG) und „das Recht“ (Art. 2 I, 2 II 1, 5 I 1, 8 I, 9 I, 12 I GG).

2. Herleitung aus dem Bedeutungsgehalt der Grundrechte in der Verfassungsordnung

Weiterhin lässt sich die Abwehrfunktion auch aus dem Bedeutungsgehalt der Grundrechte in der Verfassungsordnung begründen. Als Abwehrrechte heben die Grundrechte die prinzipielle Ausrichtung der verpflichtenden Wirkung gegen den Staat gem. Art. 1 III GG hervor.⁶ Außerdem enthalten Grundrechte ihrem Verpflichtungsgehalt entsprechende subjektiv-öffentliche Rechte, also Rechte, die es dem Einzelnen zugestehen, vom Staat oder einem sonstigen Träger öffentlicher Verwaltung zur Verfolgung eigener Interessen ein bestimmtes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) zu verlangen.⁷ Es entspricht der liberalen, bürgerlich- rechtsstaatlichen Grundrechtstheorie, dass Grundrechte als Sphären natürlicher Freiheit des Einzelnen zu verstehen sind und jene als negative Kompetenznormen staatlichen Ingerenzen entgegenstehen⁸ und so „Räume individueller Beliebigkeit sichern“.⁹

3. Abwehrrechte als subjektive Grundrechte

Als Abwehrrechte sind Grundrechte auf Durchsetzung von positivem Tun des Staates gerichtet.¹⁰ Sie sind durch Rechtsnormen garantierte, subjektive Rechtspositionen einzelner Grundrechtsträger, deren Verletzung grundsätzlich nur den gem. Art. 1 III GG Grundrechtsverpflichteten verboten ist.¹¹ Man unterscheidet im Wesentlichen vier abwehrrechtliche Schutzgegenstände.

a) Verhaltensfreiheit

Bei dem bedeutendesten Schutzgegenstand handelt es sich um die Verhaltens- freiheit.¹² Mit ihr ist in umfassender Weise die Möglichkeit gemeint, sich beliebig zu verhalten - einerseits alles zu tun, andererseits alles zu lassen, was man will.¹³

b) Selbstbestimmung

Weiterhin ist die Selbstbestimmung über die eigenen Angelegenheiten wesent- licher Schutzgegenstand. Dieser Schutzgegenstand entspringt zwar der Verhalt- ensfreiheit, reicht jedoch über dieselbe hinaus.¹⁴ Die Selbstbestimmung erlangt Bedeutung, wenn es erstens um die Preisgabe anderer Schutzgegenstände geht, zweitens, wenn der Grundrechtsträger die Erweiterung der eigenen Rechtssphäre ablehnt und drittens, wenn Unterwerfung einer Fremdbestimmung vorliegt.¹⁵

c) Elemente der natürlichen Persönlichkeit

Elemente der natürlichen Persönlichkeit sind ein weiterer Schutzgegenstand. Es handelt sich um solche Elemente, die einem Menschen von Natur aus, ohne rechtliche Vorbedingung, zustehen.¹⁶ Dabei kann es sich zunächst um Eigen- schaften handeln, die in der Person des Grundrechtsträgers liegen (etwa die körperliche Unversehrtheit, das Leben oder die Menschenwürde).¹⁷ Außerdem geht es um Situationen im Verhältnis zu anderen Grundrechtsträgern, die auf- grund der Bedeutung für die Persönlichkeit unter abwehrrechtlichem Schutz stehen (etwa das allgemeine Persönlichkeitsrecht bei Zeitungsartikeln oder der Schutz der Wohnung bei polizeilichen Durchsuchungen).¹⁸

d) Rechtspositionen

Letztlich sind Rechtspositionen des Grundrechtsträgers Schutzgegenstand. Hier- bei handelt es sich um Interessen, die der betroffenen Person im Gegensatz zu den Elementen der natürlichen Persönlichkeit nicht von Natur aus zustehen, sondern aufgrund Zuweisung durch die Rechtsordnung als seine Rechte (z.B. einfach- gesetzliche Ausformungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts wie §§ 12 BGB, 22 KunstUrhG).¹⁹

4. Entstehende Ansprüche bei einer Abwehrrechtsverletzung

Letztlich ist zu diskutieren, welche Ansprüche einem Grundrechtsträger bei einer Abwehrrechtsverletzung zustehen.

a) Grundrechtlicher Anspruch

Offensichtlich hat ein Grundrechtsträger zunächst einen Anspruch auf positives staatliches Handeln, das für die ungestörte Integrität des jeweiligen Schutzgegen- stands sorgt.²⁰ Diese Verhaltenspflicht zielt auf Unterlassung der Verletzungs- handlungen ab.²¹

b) Anspruch auf Unterlassung

Weiterhin steht einem betroffenen Grundrechtsberechtigten ein Anspruch auf Unterlassung der Verletzungshandlung zu. Ein solcher entsteht dann, wenn hinreichend konkret zu erwarten ist²², dass eine der drei Gewalten durch eine Handlung zum wiederholten oder ersten Mal²³ das Abwehrrecht eines Grundrechtsträgers verletzen.²⁴ Freilich ist der Anspruch auf Unterlassung nur eingeschränkt prozessual durchsetzbar. Eigenständig kann er nur gegenüber der Verwaltung²⁵ mittels Anfechtungsklage nach § 42 I Alt. 1 VwGO; ausnahmsweise auch durch vorläufigen Rechtsschutz gem. § 80 V 1 VwGO geltend gemacht werden. Sollte der Rechtsweg erschöpft sein, kann der Betroffene auch eine Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 I BVerfGG erheben.

c) Anspruch auf Beseitigung

Bei einer Grundrechtsbeeinträchtigung hat ein Betroffener auch einen nega- torischen Beseitigungsanspruch. Dieser kann auf Beseitigung des Rechtsakts selbst aber auch auf tatsächliche Folgebeeinträchtigungen gerichtet sein (z.B. Rückgabe bei Beschlagnahmumg einer Sache).²⁶

d) Entschädigungsansprüche

Aufgrund fehlender grundrechtlicher Anspruchsnormen kennt das Grundgesetz keine Entschädigungsansprüche, die unmittelbar aus der Verletzung eines Ab- wehrrechts folgen.²⁷ Man solle allerdings von einer grundrechtsbegründeten Pflicht des Gesetzgebers sprechen können, „für adäquate Entschädigungs- regelungen bei irreparablen Grundrechtsbeeinträchtigungen zu sorgen“.²⁸ Sollte der Gesetzgeber weiterhin untätig bleiben, kommt auch richterliche Rechtsfort- bildung in Betracht.²⁹

II. Grundrechte als Schutzpflichten

Grundrechte können auch eine Pflicht des Staates begründen, deren Verwirklichung zu schützen. Gegenüber subjektiven Rechten sind grundrechtliche Schutzpflichten als objektiv-rechtlicher Aspekt der Grundrechte zu verstehen: Der Staat ist unabhängig vom Bestehen eines entsprechenden subjektiven Rechts verpflichtet, das betroffene grundrechtlich geschützte Rechtsgut vor Beeinträchtigungen durch Dritte oder äußere Einwirkungen zu schützen.³⁰

1. Herleitung der Schutzpflichten

Problematisch erscheint zunächst die Herleitung solcher staatlicher Schutzpflichten.

a) Frühere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Nach der früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Schutzpflichten aus den objektiven Wertentscheidungen des jeweils betroffenen Grundrechts herzuleiten.³¹

b) Neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Nach der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts folgen die Schutzpflichten aus Art. 1 I 2 GG; Gegenstand und Maß des Schutzes werden näher durch das jeweils betroffene Grundrecht bestimmt:

„Das Grundgesetz verpflichtet den Staat, menschliches Leben zu schützen. Zum menschlichen Leben gehört auch das Ungeborene. Auch ihm gebührt der Schutz des Staates. Die Verfassung untersagt nicht nur unmittelbare staatliche Eingriffe in das ungeborene Leben, sie gebietet dem Staat auch, sich schützend und fördernd vor dieses Leben zu stellen, d.h. vor allem, es auch vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren [...]. Ihren Grund hat diese Schutzpflicht in Art. 1 Abs. 1 GG, der den Staat ausdrücklich zur Achtung

und zum Schutz der Menschenwürde verpflichtet; ihr Gegenstand und - von ihmher - ihr Maßwerden durch Art. 2 Abs. 2 GG näher bestimmt.“³²

c) Ansichten des Schrifttums

Das Schrifttum kritisiert die von dem Bundesverfassungsgericht vertretene Herleitung der Schutzpflichten aus Art. 1 I 2 GG i.V.m. dem betroffenen Grundrecht.

aa) Ansatz 1: Staatszweck Sicherheit

Ein Teil der Literatur vertritt die Ansicht, Schutzpflichten seien ergänzend aus dem Staatszweck Sicherheit herzuleiten.³³ Das staatliche Gewaltmonopol verpflichte den Staat, den Bürgern auch untereinander Schutz zu gewähren.³⁴

bb)Ansatz 2: Wortlaut des Art. 1 I GG

Andere Stimmen argumentieren anhand des Wortlauts des Art. 1 I GG, dass der Staat verpflichtet sei, den in allen Grundrechten enthaltenen Menschenwürdegehalt durchzusetzen.³⁵

cc) Ansatz 3: Schutzansprüche aufgrund des Sozialstaatsprinzips

Andere vertreten die Ansicht, es ergebe sich aus dem Sozialstaatsprinzip i.V.m. dem betroffenen Grundrecht die Pflicht des Staates Schutzleistungen zu erbringen.³⁶

d) Stellungnahme

Die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist vorzugswürdig. Dies kann induktiv am Beispiel von selbstfahrenden Automobilen erläutert werden. Sofern es mit Hilfe von neuen Technologien möglich wird, dass Fahrzeuge als Roboter auf deutschen Straßen zugelassen werden, so treffen den Gesetzgeber Schutzpflichten gegenüber dem Leben, der körperlichen Unversehrtheit und dem Eigentum der Bürger. Dies lässt sich unmittelbar anhand der Art. 1 I 2 GG i.V.m. Art. 2 II 1 GG und Art. 14 I 1 Alt. 1 GG erkennen. Hierzu zusätzlich auf den Staatszweck Sicherheit, auf den Menschwürdegehalt der genannten Grundrechte oder auf das Sozialstaatsprinzip zurückzugreifen wirkt eher gekünstelt. Auch die frühere Ansicht des Bundesverfassungsgerichts ist abzulehnen. Sofern man diese vertritt, wird man zu dem Ergebnis kommen, dass bei Roboterautos zwei Schutzpflichten vorliegen: Zunächst aus der objektiven Wertentscheidung des Art. 2 II 1 GG und weiterhin aus derjenigen des Art. 14 I 1 Alt. 1 GG. Dies vermag wohl kaum überzeugen. Vielmehr besteht eine staatliche Schutzpflicht die sich aus Art. 1 I 2 GG herleiten lässt und durch die betroffenen Grundrechte näher bestimmt wird.

2. Wesentliche Schutzpflichten

Die bisher angenommenen wesentlichen Schutzpflichten des Staates sind³⁷: Die Pflicht zum Schutz des ungeborenen Lebens beim Abbruch von Schwanger- schaften³⁸ aus Art. 1 I 2 GG i.V.m. Art. 2 II 1 GG, die Pflicht zum Schutz von Leben und Gesundheit bei terroristischer Erpressung³⁹ und bei der Nutzung von Kernenergie⁴⁰ aus Art. 1 I 2 GG i.V.m. Art. 2 II 1 GG, die Pflicht zum Schutz des Betätigungsraums zur Entfaltung der Religions- und Weltanschauungsfreiheit⁴¹ aus Art. 1 I 2 GG i.V.m. Art. 4 I, II GG sowie die Pflicht zum Schutz der Privatautonomie und des Eigentums aus Art. 1 I 2 GG i.V.m. Art. 2 I GG und Art.

14 I 1 Alt. 1 GG durch angemessene Regelungen über die Übertragung von privatrechtlichen Lebensversicherungsverträgen.⁴²

3. Verfassungsgerichtliche Durchsetzungsschwäche einer Schutzpflicht

Ein Grundrechtsträger kann mittels der Verfassungsbeschwerde gesetzgeberisches Unterlassen bzgl. der Verwirklichung einer Schutzpflicht geltend machen (vgl. §§ 92, 95 I BVerfGG).⁴³ Allerdings besteht eine besondere Darlegungslast, denn „der Beschwerdeführer [muss] schlüssig dartun, dass die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder dass offensichtlich die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet und völlig unzulänglich sind. Will der Beschwerdeführer geltend machen, dass die öffentliche Gewalt ihrer Schutzpflicht allein dadurch genügen kann, dass sie eine ganz bestimmte Maßnahme ergreift, muss er auch dies und die Art der zu ergreifenden Maßnahme schlüssig darlegen.“⁴⁴ Das Bundesverfassungsgericht korrigierte dies später zwar, als es anmerkte, dass dies nicht dahin verstanden werden darf, dass zur Erfüllung der Schutzpflicht schon Maßnahmen genügen würden, die nicht gänzlich ungeeignet sind; vielmehr müsse eine „ausreichende“ Berücksichtigung vorliegen.⁴⁵ Dennoch wird deutlich, dass die Durchsetzung einer Schutzpflicht für den einzelnen Grundrechtsberechtigten - der auch nicht die Möglichkeit zur Abgabe von abstrakten und konkreten Normenkontrollanträgen in der Lage ist - mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist.

Dies liegt letztlich vor allem daran, weil dem Staat auf der Rechtsfolgenseite ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt, wie er den objektiv-rechtlichen Schutz- pflichten im Einzelfall nachkommt.⁴⁶ Freilich muss ein gewisses Mindestmaß an Schutz vorhanden sein (sog. Untermaßverbot).

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¹ Papier/Krönke, Grundkurs Öffentliches Recht 2, Rn. 31.

² Poscher, Grundrechte als Abwehrrechte, 2003, 84 ff.

³ BVerfGE 7, 198, 204 f.

⁴ Papier/Krönke, Grundkurs Öffentliches Recht 2, Rn. 33.

⁵ Schwacke/Schmidt, Staatsrecht, 121.

⁶ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 1.

⁷ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 1.

⁸ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 2; Böckenförde, NJW 1974, 1529.

⁹ Böckenförde, NJW 1974, 1529.

¹⁰ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 6.

¹¹ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 6.

¹² Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 18.

¹³ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 18.

¹⁴ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 21.

¹⁵ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 21.

¹⁶ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 22.

¹⁷ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 23.

¹⁸ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 23.

¹⁹ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 24, 26.

²⁰ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 40.

²¹ Lübbe-Wolff, Die Grundrechte als Eingriffsabwehrrechte, 40 f.

²² Sproll, JuS 1996, 313, 316.

²³ Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 16 Rn. 1.

²⁴ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 46.

²⁵ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 47.

²⁶ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 51.

²⁷ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 53.

²⁸ Merten/Papier/ Sachs, Handbuch der Grundrechte, § 39 Rn. 53.

²⁹ Höfling, Primär- und Sekundärrechtsschutz im Öffentlichen Recht, in: VVDStRL 61 (2002), 260 ff.

³⁰ Papier/Krönke, Grundkurs Öffentliches Recht 2, Rn. 41.

³¹ Merten/Papier/ Calliess, Handbuch der Grundrechte, § 44 Rn. 5.

³² BVerfGE 88, 203, 251 f.

³³ Insensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, 34 ff.

³⁴ Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 96 ff.

³⁵ Dürig, in: Maunz/ders., GG, Art. 1 I, Rn. 3, 45, 80 f., 102, 131.

³⁶ Z.B. OVG Berlin, NJW 1975, 2261.

³⁷ Vgl. die Übersicht in Papier/Krönke, Grundkurs Öffentliches Recht 2, Rn. 43.

³⁸ BVerfGE 39, 1, 36 ff.

³⁹ BVerfGE 46, 160, 164.

⁴⁰ BVerfGE 49, 89, 132, 141 ff.

⁴¹ BVerfGE 41, 29, 49.

⁴² BVerfGE 114, 1, 33 ff.

⁴³ Merten/Papier/ Calliess, Handbuch der Grundrechte, § 44 Rn. 7.

⁴⁴ BVerfGE 77, 170, 215.

⁴⁵ BVerfGE 88, 203, 262 f.

⁴⁶ BVerfGE 88, 203, 262.