Ziele des Föderalismus - Was bringt eine bundesstaatliche Organisation?

Inhalt

A. Einführung
I. Weshalb diese Untersuchung?
II. Begriffsabgrenzung – Gegenstand der Untersuchung

B. Ziele des Föderalismus
I. Historische Zielsetzungen am Beispiel des 19. und 20. Jahrhunderts
1. Sicherheit
2. Erhaltung des status quo.
3. Erleichterung des Beitritts
4. Nach dem Schrecken: Die neue alte Ordnungsidee
II. Föderalismus und Organisation
1. Die kleinen Einheiten
a) Überschaubarkeit und Transparenz
b) Effizienzgesichtspunkte.
c) Entlastungen
2. Einheit durch Vielfalt
a) Die Gegensätze
b) Die Synthese durch den Föderalismus
c) Die Zufriedenheit der Teile mit dem Ganzen
3. Konflikt und Kompromiss
4. Experimentierfelder
a) Sachliche Felder
b) Personelle Felder
5. Wettbewerb
III. Föderalismus und Demokratie
1. Zur Verwandtschaft der Prinzipien
2. Attraktivität der Teilhabe
3. Minderheitenschutz
4. Steigerung des politischen Bewusstseins
IV. Föderalismus und Freiheit
1. Vertikale Gewaltenteilung
a) Kompetenzaufteilung.
b) Die zweite Kammer
c) Bundestreue
d) Wirkung der vertikalen Gewaltenteilung
2. Innere Freiheit in Parteien und Verbänden
3. Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips als Ziel des Föderalismus?.

C. Zusammenfassung

D. Ausblick

A. Einführung

I. Weshalb diese Untersuchung?

In der jüngsten Vergangenheit wurde in der Bundesrepublik Deutschland der schwierige Begriff des Föderalismus häufig in den Mund genommen. Dabei wurden allerlei Überlegungen bemüht, die seine Reformbedürftigkeit oder gar Erfolg­losigkeit deutlich machen sollten. Und tatsächlich scheint es so, als ob dieses Prinzip kaum Segnungen für unseren Staat und seine Bevölkerung bereit hält. Der darauf angesprochene Bürger wird in den meisten Fällen keine Aus­kunft darüber erteilen können, was es mit dem Föderalismus über­haupt auf sich hat. Aus den Medien erfährt man, dass der Bundesstaat in seiner gegenwärtigen Gestalt das Fortkommen der Gesetzgebung erschwert. Und eine im Jahre 2004 eigens eingesetzte Kommission zur Reformierung des Födera­lismus in Deutschland fand ein unrühmliches, weil ergebnisloses Ende. Sollte einem da nicht die Lust auf jenes Prinzip vergehen, das kaum jemand in ein paar Worten zu umschreiben vermag und über das in letzter Zeit kaum Gutes zu hören war?

Beiden Punkten will dieser Beitrag begegnen. Der Kri­tik an seiner momenta­nen Ausgestaltung, durch das Aufzeigen seiner Ziele. Der Unwissenheit um das Wesen des Föderalismus, durch eine gleichzeitige Skizzierung seiner Vor­züge. Denn wer nicht im Blickfeld hat, in welche Richtung die Gesundung verlaufen soll, läuft Gefahr, dass der Patient zum Schluss als etwas gänzlich anderes die Diskussion verlässt. Nur wer die Ziele des Föderalismus kennt, kann ihn an­gemessen reformieren.

Letztlich scheint der Föderalismus für die BRD auch nicht verzichtbar zu sein. Er hat eine lange Tradition. Viele Staatsgebilde auf deutschem Boden hatte mehr oder weniger starke föde­ralistische Tendenzen. Eine drastische Aus­nahme machte hier nur das despotische Dritte Reich nach dessen Sturz den alliierten Besatzern sehr stark an einer Wieder­verankerung des föderalistischen Prinzips in der kommenden deutschen Ver­fassung gelegen war. Diese einlei­tenden Aus­führungen lassen das Gewicht der Thematik im Ansatz erkennen, die auf den ersten Blick einen so leidigen Eindruck macht.

II. Begriffsabgrenzung – Gegenstand der Untersuchung

Der Begriff des Föderalismus wurde vor allem in der älteren Literatur nicht aus­schließlich verwendet, um ein ordnungspolitisches Staatsprinzip zu beschrei­ben. In den Beschreibungen beispielsweise von Karl Georg Winkel­blech oder Constantin Frantz wurde auch der gesellschaftliche Aspekt hervor­gehoben^[1]. Frantz ging beispielsweise so weit, das Wesen des Föderalismus als allein im gesellschaftlichen Bereich angesiedelt zu sehen. Es sei ein allgemei­nes Prin­zip^[2]. Der französische Sozialist Pierre Joseph Proudhon hingegen sah auch einen Föderalismus im wirtschaftlichen Sinne^[3].

Eine Unterscheidung zwischen einem erstens verfassungsrechtlichen Födera­lismus und einem zweitens philosophischen und soziologischen, einem allge­meinen Föderalismus bietet sich nicht nur auf Grund der geschichtlichen Ent­wicklung an. Sie ist außerdem im Sinne einer gewissen Übersichtlichkeit, die für eine Arbeit mit begrenztem Umfang gefordert werden muss.

Der hier zu behandelnde Begriff des Föderalismus soll ein politischer, staats­theoretischer sein, wobei allerdings vereinzelt auch kurz auf die gesellschaftli­che Sphäre einzugehen sein wird, um die Zusammenhänge zu verstehen. Es wird im Folgen­den also untersucht, welche Ziele der Föderalismus als staatli­che Ordnungsidee verwirklichen will.

B. Ziele des Föderalismus

Nun sollen diese Aspekte näher betrachtet werden, die den Föderalismus insbe­son­dere vom Einheitsstaat abheben. Gemeint sind die Ziele, die mit diesem Modell verfolgt werden. Sie stellen bei gewissenhafter Anwendung und selbst­redend abhängig vom Standpunkt des Betrachters auch gleichzeitig die Vor­züge der bundesstaatlichen Ordnung dar. Dabei soll zunächst deutlich gemacht werden, dass Föderalismus keine Errungenschaft unserer Gegenwart ist. Es fühlten sich die Lenker der Staatsgeschäfte vielmehr schon früher bewogen, föderative Elemente einzurichten, um diese zur Erreichung gewisser Ziele nutzbar zu ma­chen. Sodann wird die Idee des Föderalismus dar­aufhin unter­sucht, welche Ziele sie generell erreichen will. Diese Untersuchung erfolgt im Zusammengang mit den Begriffen: Organisation, Demokratie und Freiheit.

I. Historische Zielsetzungen am Beispiel des 19. und 20. Jahrhunderts

Der Föderalismus ist keine Erfindung der Neuzeit. Schon in zahlreichen Staatengebilden der Vergangenheit, angefangen bei den hellenischen Zusam­menschlüssen des Aitolischen und des Achäischen Bundes, über das heilige römische Reich deutscher Nation, bis hin zu den diversen deutschen Bünden des 19. Jahrhunderts, lassen sich föderative Aspekte erblicken. Das Miteinan­der von mehreren Gesamtheiten, seien es Städte, Regionen oder Staaten, bot offenbar Vorteile gegenüber dem Alleingang. Dabei sollen die folgenden An­sätze nicht als Versuch der Umschreibung einer umfassenden Föderalismusidee missverstanden werden. Sie stehen vielmehr mit der wörtlichen Übersetzung des „foedus“ als „Bündnis“ in Verbindung, als mit differenzierten neuzeitli­chen staatsorganisatorischen Modellen, an die man heute zuerst denken mag, wenn der „Föderalismus“ zur Sprache kommt. Für das geschichtliche Ver­ständnis des Begriffes ist deshalb zu unterscheiden zwischen politischen und gesellschaftlichen Ordnungen, die föderative Elemente entwickelten und auf­zeigten, und zeitgenössischen Ansichten und Ideen, die diese Erscheinungen erklärten oder ihre Bildung förderten^[4].

1. Sicherheit

Eine Legitimation zieht die föderalistische Idee aus Umständen die das Neben­einander der Staaten in unsicheren Zeiten mit sich bringt. Kleinere Staaten, die sich alleine nicht gegen Übergriffe von außen behaupten können, suchen Si­cherheit im Bündnis mit anderen Staaten^[5]. Ein Phänomen, das so alt ist wie das Leben selbst. Es handelt sich hierbei um eine historisch-politische Erklärung des Phänomens Föderalismus, das gleichzeitig eines seiner Ziele beschreibt: Es geht um die „gute“ Staatsform, um die Fähigkeit von Zusammenschlüssen, Sicherheit und Wohlfahrt der ihrer Hoheitsgewalt unterworfenen Personen zu sichern^[6]. Über diese Zielsetzung berichtete auch Montesquieu in seinem Werk „Vom Geist der Gesetze“. Er sah in einem föderativ ausgestalteten Staat die Vereinigung von Volksherrschaft nach Innen mit der Kraft der Verteidigung nach außen. Als Beispiel dienten ihm in diesem Zusammenhang die griechi­schen Städtebünde, der Bund der Schweizer Kantone, das Deutsche Reich und Holland. Das heilige römische Reich deutscher Nation bezeichnete er als „république fédérative“ und als „Staatswesen von ewiger Dauer“^[7]. Deren födera­tive Elemente seien Mittel der Sicherung der Freiheit gewesen. Es ist tatsächlich nicht abwegig, das Alten Deutschen Reich, jedenfalls nach Ab­schluss des Westfälischen Friedens (1648), als bundesstaatsähnliches Gebilde anzusehen. Vor allem, wenn man das Grundprinzip des aus Staaten zusam­mengesetzten Staates mit jeweils doppelter Staatsgewalt unterstreicht^[8].

2. Erhaltung des status quo

Doch warum sollte das eben Gesagte eine spezielle Zielsetzung des Föderalis­mus sein? Wäre nicht der Einheitsstaat nicht viel besser geeignet, schlagkräf­tige Defensivkräfte zu mobilisieren? Das Herausragende wird wohl darin zu se­hen sein, dass die Föderation die Vorteile der höheren Sicherheit mit der wei­test gehenden Erhaltung der vorgegebenen Herrschaftsstrukturen verbindet. Diese Überlegungen haben auch die europäischen Monarchen auf dem Wiener Kongress 1815 geleitet, an dessen Ende der Deutsche Bund stand. Durch ihn sollte die äußere und innere Sicherheit Deutschlands und die Unabhängigkeit und Unverletzlichkeit der einzelnen deutschen Staatsterritorien erhalten werden – Bundesakte Art.2, Schlussakte (1820) Art.1^[9]. Dass dies kein zu unterschätzen­der Punkt ist, lehrte die Entwicklung im Jahre 1848, als im Zei­chen der in Frankfurt erarbeiteten Paulskirchenverfassung eine Reichsregie­rung eingesetzt wurde. Da die einzelnen Länder bei der Bildung dieser proviso­rischen Reichsexekutive nicht hinzugezogen worden waren, standen sie ihr denkbar abgeneigt gegenüber und unterstützten sie weder mit ihren Armeen, noch mit ihren Beamtenkörpern^[10]. Mit ein Grund, weshalb dieser Verfassung kein Erfolg beschieden war.

Das Bemühen um eine Schonung der Interessen und Mitwirkungsrechte der Gliedkörper schafft also eine höhere Integrationsbereitschaft derselben. Ein Vorgehen im Sinne einer föderalistischen Idee kann demnach dem Überstülpen eines zentralen Entscheidungsorgans schon in der Phase der Konstituierung neuer stabiler Herrschaftsstrukturen vorzuziehen sein.

3. Erleichterung des Beitritts

Bündnisse zeichnen sich des Weiteren auch durch eine gesteigerte Flexibilität in der Mitgliederstruktur aus. Einem Zusammenschluss, der den einzelnen Gliedern ein gewisses Maß an Selbstverantwortung und –ausgestaltung belässt, fällt es naturgemäß leichter neue Mitglieder hinzu zu gewinnen. Ein Einheits­staat müsste hierfür seine Ordnungsstrukturen dem hinzutretenden Teil über­stülpen, was einen gewaltigen Aufwand erfordert. Vorhandene Identifikati­onsmomente würden zerstört, die Zufriedenheit der Bevölkerung mit dem ent­standenen Neuen erheblich beeinträchtigt oder gar aufgehoben. Ein Bundes­staat kann diese Schwierigkeiten umgehen, indem er nur das Nötige verein­heitlicht, das den Gliedstaat prägende jedoch belässt.

Ein Beispiel hierfür bieten die Novemberverträge, die der Norddeutsche Bund 1870 mit Bayern, Baden, Hessen und Württemberg schloss und sein Gebiet damit um diese Territorien erweiterte. Hiermit wurde die Entstehung des Zweiten Deutschen Reiches eingeläutet; seinem Wesen nach wie der Nord­deutsche Bund ein Bun­desstaat^[11]. Ein weiteres Beispiel aus der jüngeren Vergan­genheit ist die Deut­sche Wiedervereinigung. Die ehemals der DDR zu­gehörenden Länder (die in der DDR zumindest formal fortbestanden) konnten durch Staatsverträge der BRD angegliedert werden, ohne dass die Bewohner der Neuen Länder ihren Bezugspunkt zum veränderten Staatsgebilde völlig verloren.

4. Nach dem Schrecken: Die neue alte Ordnungsidee

Ein Ziel der bundesstaatlichen Ordnung spielte im 20. Jahrhundert für Deutschland eine besonders wichtige Rolle. Nämlich das der gesteigerten Kontrollmöglichkeiten der Staatsmacht. Es gestaltete das staatsorganisatorische Erscheinungsbild der BRD mit, welches es bis heute hat. Nach 1945 und dem Ende des despotischen NS-Regimes, sprachen sich die alliierten Siegermächte für einen föderativen Staatsaufbau aus, da dieser am dienlichsten sei, dem neuen Deutschland und ganz Europa Stabilität und Frieden zu sichern. Der wichtigste Aspekt war wohl, den neuen Deutschen Staat einem inneren System der Kontrollen zu unterwerfen, das übermäßige Machtkonzentrationen verhin­dern sollte^[12]. Dem System der horizontalen Gewaltenteilung sollte eine solches der vertikalen Gewaltenteilung beigefügt werden, auf dass sich das Dritte Reich nie wiederhole. So fand dann der Begriff des Bundesstaates im Doku­ment I der Frankfurter Dokumente vom 1. Juli 1948 Erwähnung. Dass die dar­auf folgende Entscheidung des Grundgesetzgebers für einen föderativen Staatsaufbau einen Akt des politischen Wollens darstellte und keine gelenkte Entscheidung der Siegermächte, ist unbestreitbar^[13]. Denn abgesehen von der Tradition dieser Ordnungsidee, nahm die staatliche Wiederbelebung Deutsch­lands von den Ländern und Gemeinden ihren Ausgangspunkt, was die Ideen der Staatlichkeit von Bund und Ländern und entsprechende Kompetenzvertei­lungen naturgemäß mit sich brachte^[14]. Die Überzeugung der Väter des Grundge­setzes, in der Verankerung dieser Struktur eine deutsche Staatstradi­tion zu respektieren und zugleich in ihr die auch für die Zukunft richtige Form für den Staat der Deutschen zu sehen, ist auch heute noch in der Gestalt des Art. 79 III GG sichtbar. Neben seiner Verweisung auf Art. 20 GG legt er auch die Gliederung des Bundes in Länder als unabänderlich fest und lässt so dem Staatsziel des Bundes­staates eine doppelte Absicherung zuteil werden. Eine Stellung, die keinem anderen Staatsziel der BRD vergönnt ist.

[...]

^[1] Deuerlein, Föderalismus, S. 104.

^[2] Frantz, Föderalismus als leitendes Prinzip, S.14; Deuerlein, Föderalismus, S. 108.

^[3] Deuerlein, Föderalismus, S. 101.

^[4] Deuerlein, Föderalismus, S. 13.

^[5] Schindler, Philosophie und Instrumente des Föderalismus, S. 26.

^[6] Bothe, in: Chancen des Föderalismus, S. 29.

^[7] Deuerlein, Föderalismus, S. 42.

^[8] Stern, Staatsrecht, § 19,I,6a).

^[9] Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte, S. 91.

^[10] Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte, S. 122.

^[11] Kimminich, in: HdBDSR I, S. 1132.

^[12] siehe auch B.IV. (Föderalismus und Freiheit).

^[13] Kimminich, in: HdBDSR I, S. 1134; Isensee, in: HdBDSR IV, S. 686.

^[14] Stern, Staatsrecht, § 19, III, 1.