(Nicht-)Umsetzungswirklichkeit der R2P in Libyen und Syrien

Inhalt

1. Einleitung

2. Die R2P – Zentrale Prämisse und (normativer) Hintergrund
2.1 Die konzeptionelle Dimension der R2P (ICISS)
2.2 Die konzeptionelle Genese der R2P innerhalb der UN
2.3 Die Verantwortung des Sicherheitsrates
2.4 Ergebnis

3. Arabischer Frühling
3.1 Libyen
3.1.1 Der Fall Libyen – Eine Bilanz der Anwendung der R2P
3.2 Syrien
3.2.1 Der Fall Syrien

4. Résumé

UN-Dokumente (chronologisch geordnet)

Anhang

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Seit Dezember 2011 kommt es im Zuge des „Arabischen Frühlings“ in Tunesien, Ägypten, Libyen und in Syrien zu Massenprotesten, die zu Teilen mit militärischen Mitteln bekämpft werden. Die Situation eskaliert schließlich, als die Regierungen unter den Machthabern Muammar Al-Gaddafi in Libyen und Bashar Al-Assad in Syrien ihre Aufgabe des Schutzes der Zivilbevölkerung verwirken, indem sie schwere Menschenrechtsverletzungen gegen die eigene Bevölkerung begehen. Die gewaltbehafteten innerstaatlichen Konflikte in Libyen und Syrien stellen dennoch keine Einzelfälle dar: Vermehrt ist eine Tendenz hin zu innerstaatlichen Konflikten zu beobachten. Angesichts dieses Wandels ist die UN bereits seit Beginn der neunziger Jahre in den rasch aufeinanderfolgenden und mit massiver Gewalt einhergehenden Konflikten in Somalia, Ruanda, Bosnien und dem Kosovo ständig mit der Frage konfrontiert, unter welchen Umständen ein Eingreifen zur Beendigung von Menschenrechtsverletzungen gegen die Zivilbevölkerung legitim begründbar ist. Während Souveränität anfangs als uneingeschränktes Recht des Staates auf den Schutz gegen äußere Eingriffe verstanden wird, definiert sich Souveränität heute entschieden anders, indem nicht mehr nur staatliche Sonderrechte, sondern auch die Verantwortung zum Schutz der Zivilbevölkerung abzuleiten ist. Das seither bestehende Dilemma zwischen staatlicher Souveränität und der Durchsetzung von Menschenrechten in Konfliktgebieten bedarf demnach einer konzeptionellen Anpassung an den sicherheitspolitischen Wandel, der möglicherweise mit dem normativen Konzept der „Responsibilty to Protect“ als konsistenten und adäquaten Lösungsansatz verwirklicht ist, sodass den Menschenrechten eine verhältnismäßig große normative Bedeutung verschafft wird. Rückblickend auf die Geschehnisse im Kontext des Arabischen Frühlings in 2011 soll gegenwärtig geprüft werden,ob und inwieweit es sich bei den Ereignissen in Libyen und Syrien um einen Anwendungsfall für die R2P handelt und welche Maßnahmen seitens der internationalen Staatengemeinschaft ergriffen bzw. nicht ergriffen werden?Die Auswahl der Fälle ist zunächst einmal auf die ähnliche Ausgangslage zurückzuführen. Auch, wenn es sich um zwei unabhängige Staaten handelt, bestehen dennoch Parallelen: Vor allem die anfängliche Forderung der Bürger nach politischen Reformen und das darauffolgende gewaltsame Vorgehen des herrschenden Muammar Al-Gaddafis und Bashar Al-Assads gegen die Demonstranten ist an dieser Stelle hervorzuheben. Innerhalb einer kurzen Zeitspanne nach Ausbruch der Proteste gehen die Staaten mit gewaltsamen Mitteln gegen die eigene Bevölkerung vor. Unabdingbar für die Analyse der empirischen Fälle wird zunächst das Konzept der R2P mit ihren essentiellen Teilkomponenten skizziert. Die Genese der Schutzverantwortung kann hier nicht in extenso nachgezeichnet werden, sodass eine Limitation auf die für diese Analysezwecke wichtigsten Bestandteile vorgenommen wird. An diese theoretischen Ausführungen anknüpfend, in denen aufgezeigt wird was R2P ist und was nicht, wird im analytischen Teil zunächst der Fall Libyen und dann Syrien hinsichtlich der Anwendung und Implementierung der R2P beleuchtet. Dabei liegt der Fokus auf den Entwicklungen des Jahres 2011 (mit dem Ausbruch der gewaltbehafteten Konflikte beginnend), folgende Jahre können innerhalb des beschränkten Analyserahmens keine Berücksichtigung finden, auch wenn vor allem die komplexe Lage in Syrien damit nicht in ihrer Gänze betrachtet wird. Abschließend wird eine Bewertung der (Nicht-)Umsetzung der R2P in beiden Fällen vorgenommen, sodass möglicherweise konzeptionelle Schwächen und operative Schwachpunkte der Umsetzung herausgestellt werden können.

2. Die R2P – Zentrale Prämisse und (normativer) Hintergrund

Die vergangenen humanitären Interventionen^[1]der 1990er Jahre und daraus resultierende Erfahrungen zum Anlass nehmend, zeichnet sich innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft ein bedeutender Paradigmenwechsel ab, indem gegenwärtig die normative Bestrebung besteht, Menschenrechtsverletzungen, als bisher verstandenen Bestandteil des geschützten Kernbereichs innerer Angelegenheiten (domaine réservé), zu verhindern, sodass die adaptierte klassische Prämisse der Souveränität als staatszentrisch ausgerichtetes Konzept nicht mehr unbestritten als Schutzschild vor jeglicher Intervention von außen in innerstaatliche Konflikte gebilligt wird (vgl. Heintze, 2011: 49). Dies impliziert die Notwendigkeit einer Erweiterung des bis dato vorherrschenden Souveränitätsverständnisses, die im Rahmen der Schutzverantwortung (engl.: Responsibilty to Protect und daher mit „R2P“ abgekürzt) verwirklicht ist, indem die staatliche Souveränität fortan an die erwachsende Verantwortung zum Schutz der eigenen Bevölkerung^[2]vor Menschenrechtsverletzungen, als primären Referenzpunkt gebunden ist (vgl. Scheuermann, 2014: 47). Das Kernpostulat der R2P skizziert sich demgemäß folgendermaßen: In seiner normativen Begründung legitimiert das Konzept unter bestimmten Voraussetzungen, in denen der Staat unfähig oder unwillig ist, den Grundsatz des primären Schutzes der eigenen Bevölkerung zu gewährleisten, ein Aufweichen des Verbotes der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten selbigen Staates zugunsten der Verantwortung zur Garantie des Schutzes der Menschenrechte, das als vordergründiges Merkmal von Souveränität im 21. Jahrhundert, allmählich an die internationale Staatengemeinschaft übergeht (vgl. Weiss, 2006: 516). Demgemäß ist zusammenfassend festzustellen, das der größte Gewinn der R2P in ihrer konzeptionellen Art besteht (vgl. Welsh, 2004: 365), dass die ohnehin existente primäre Schutzverantwortung des Staates als Pflicht an seine Souveränität gekoppelt wird, sodass staatliches Handeln folglich nicht mehr absolut in seiner Autonomie ist (vgl. Loges, 2013: 28).

2.1 Die konzeptionelle Dimension der R2P (ICISS)

Als Versuch eine Antwort auf die bestehende Kontroverse zwischen Souveränität, Schutzverantwortung und humanitärer Intervention zu finden, stellt die auf Anregung des damaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan und auf einer Initiative der kanadischen Regierung gegründete Expertenkommission „International Commission on Intervention and Sovereignty“ (ICISS) 2001 erstmals ein umfassendes Konzept der R2P in einer gleichnamigen Publikation vor. In ihrem Bericht schlägt die Kommission vor eine Ausdifferenzierung der R2P in Teilverantwortlichkeiten vorzunehmen, sodass ein Kontinuum aus drei zeitlich aufeinanderfolgenden Phasen entsteht: Phase der Prävention („Responsibilty to Prevent“), Phase der Reaktion („Responsibilty to React“) und letztlich die Phase des Wiederaufbaus bzw. Konfliktnachsorge („Responsibilty to Rebuild“) (vgl. Weiss, 2012: 110). Die Kommission betont vor allem die Wichtigkeit des Primats der „Responsibility to Prevent“, in der eine Früherkennung von Konfliktursachen und ihre Vermeidung mithilfe präventiver politischer Maßnahmen (z. B. humanitäre Hilfe und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit) erzielt werden soll (vgl. Scheuermann, 2014: 50). In Hinblick auf die „Responsibilty to Rebuild“, die ebenfalls in ihrer Handlungslogik der Gewaltprävention zu verorten ist, bedeutet dies rückwirkend, dass eine nachhaltige Beseitigung der Gründe, aus denen sich Anreize zur erneuten Gewaltanwendung ergeben können, anzustreben ist (vgl. Hoppe & Schlotter, 2017: 693). Erst wenn Präventivmaßnahmen keine Wirkung zeigen, weist die ICISS mit der „Responsibilty to React“ auf einen Katalog an Zwangsmaßnahmen hin, die politischer/diplomatischer, wirtschaftlicher, juristischer und in extremen Fällen militärischer Natur (vgl. Tabelle 1) sein können (vgl. ICISS, 2001: 29). Darüber hinaus schlägt die multinationale Kommission vor, angelehnt an die Lehre des gerechtes Krieges, die Notwendigkeit des Einsatzes militärischer Mittel anhand eines Sets an Vorsorgeprinzipien zu überprüfen. Hierzu lassen sich folgende fünf aufgestellte Kriterien zuordnen:

1. Gewalt als letztes Mittel (last resort)
2. Gerechter Grund für eine Intervention (just cause)
3. Aufrichtige Absicht der intervenierenden Staaten (right intention)
4. Verhältnismäßigkeit von Ausmaß, Dauer, Intensität (proportional means)
5. Forderung nach vernünftigen Erfolgsaussichten (reasonable prospects)

(vgl. ICISS, 2001: 30).

Insgesamt zeichnet sich programmatisch ein R2P-Konzept ab, das eine Milderung des Zielkonfliktes und eine Verringerung der Anzahl dilemmabehafteter Situationen anstrebt (vgl. Fröhlich, 2015: 438).

2.2 Die konzeptionelle Genese der R2P innerhalb der UN

Den ICISS-Bericht berücksichtigend, verabschieden die UN-Mitgliedsstaaten in der Generalversammlung im Rahmen des Weltgipfels im September 2005 die R2P, sodass sie mit den Paragrafen 138 und 139 eine offizielle Ratifizierung im World Summit Outcome Document erfährt (vgl. A/RES/60/1, 2005). Obgleich mit der Aufnahme der festgehaltenen R2P in das Abschlussdokument keine neue Rechtsnorm geschaffen wurde (vgl. Daase, 2013: 49), ist allein die Anerkennung der R2P in Form der zwei benannten Paragrafen als Minimalkonsens^[3], von vielen Kritikern ironischerweise mit „R2P lite“ (vgl. Bellamy, 2009: 67) betitelt, nichtsdestotrotz als Meilenstein zu verorten. Die operative Ausgestaltung betreffend, orientiert sich die UN, wenn auch nicht in extenso, an den Leitlinien des ICISS Berichts: Eine Limitation des Anwendungsbereiches der R2P wird vorgenommen, indem lediglich die Feststellung eines „offenkundigen Versagens“ den Wandel von nationaler Verantwortung (mit unterstützenden Tätigkeiten) in ein internationales Engagement, notfalls mit kollektiven Zwangsmaßnahmen legitimiert (vgl. Glanville, 2006: 165). Weder alleiniger staatlicher Unwillen noch Unvermögen ermächtigen die internationale Gemeinschaft zu einem Einschreiten im Sinne der R2P (vgl. Loges, 2013: 48). Für nachfolgende, an schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht gebundene vier Straftatbestände - und ausschließlich für diese – greift die Schutzverantwortung: Ethnische Säuberungen, Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit (vgl. S/RES/1674, 2006: Abs. 8). Diese Zuspitzung der R2P ist als zweckmäßig zu bewerten, denn so erhöht sich die „Alarmfunktion und das Mobilisierungspotenzial des Konzepts“ (vgl. Schaller, 2008: 12). Weitergehend stützt sich die Schutzverantwortung konzeptionell auf eine Drei-Säulen-Strategie, die sich folgendermaßen darstellt:

1. Die Verantwortung des Staates, in dem die Verbrechen geschehen
2. Internationale Hilfe und Kapazitätsaufbau mithilfe der Staatengemeinschaft
3. Rechtzeitige und entschiedene gemeinschaftliche Reaktion der Staatengemeinschaft, wenn der betroffene Staat nicht in der Lage oder willens ist

(vgl. A/63/677, 2009: Abs. 11).

Festzuhalten ist, dass die drei Säulen (pillars) weder eine different gewichtete Relevanz für sich beanspruchen, noch in einer festgesetzten Reihenfolge zu verorten sind und folglich zeitgleich nebeneinanderstehen (vgl. Brühl & Rosert, 2014: 154). Neuartig ist, dass die Schutzverantwortung einen Zusammenhang zwischen den unterschiedlichen Adressaten aufbaut (vgl. Peters, 2011: 10). Die Verantwortung der internationalen Staatengemeinschaft kann als zweitrangig und vor allem von präventiver Natur angesehen werden (vgl. Gholiagha, 2014: 198). Das Konzept der R2P betont mit der ersten Säule ausdrücklich den Vorrang der nationalen Schutzverantwortung, d. h. zuvorderst ist der zuständige Territorialstaat selbst, als wichtigste Ordnungsinstanz, mit der Aufgabe der Gewährleistung des Schutzes der Zivilbevölkerung, Staatsangehörige wie Nichtstaatsangehörige, betraut (vgl. Hilpold, 2013: 105). Gewöhnlicherweise besteht de facto keine Notwendigkeit einer aktiv intervenierenden Staatengemeinschaft, weswegen ihr Zuständigkeitsbereich zunächst auf subsidiäre Tätigkeiten gemäß einer unterstützenden Instanz innerhalb der zweiten Säule limitiert ist (vgl. Oeter, 2017: 144). Demzufolge kann eine unterstützende Tätigkeit im Sinne von Vorbeugungs- und Schutzmaßnahmen, beispielsweise die Anwendung diplomatischer Vermittlung, humanitärer Hilfeleistungen und anderer friedlicher Maßnahmen bedeuten. Darüber hinaus liegt der Fokus insbesondere auf der Schaffung einer Frühwarnkapazität (vgl. A/63/677, 2009: Abs. 10), sodass auf institutioneller Ebene der UN der Menschenrechtsrat mit der Möglichkeit der Durchführung von Sondersitzungen sowie Untersuchungs- und Erkundungsmissionen eingebunden ist (vgl. Krieger, 2015: 74). Die dritte Stufe der R2P greift genau dann, wenn Prävention sowie friedliche und diplomatische Maßnahmen sich als unzureichend und nicht zielführend erweisen. In Übereinstimmung mit der UN-Charta kann die internationale Staatengemeinschaft auf eine größere Bandbreite kollektiver Instrumentarien zurückgreifen: Hierzu zählen friedliche Maßnahmen nach Kapitel VI und regionale und subregionale Abmachungen und/oder die Schaffung von Einrichtungen nach Kapitel VIII (vgl. A/63/677, 2009: Abs. 11). Weitergehend ist die Möglichkeit eines militärischen Eingreifens seitens der internationalen Gemeinschaft mit zuständigen Regionalorganisationen, im Einklang mit der UNC, namentlich Kapitel VII, als Ultima Ratio nicht ausgeschlossen (vgl. Bellamy & Dunne, 2016: 8).

2.3 Die Verantwortung des Sicherheitsrates

Gemäß Artikel 24 Absatz 1 der UNC trägt der SR die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens. Seine Rolle als wichtigstes Entscheidungsgremium bzgl. des Beschlusses von Maßnahmen kollektiver Sicherheit nach Kapitel VII der UNC einnehmend, ermächtigt der UN-Sicherheitsrat neben nicht-militärischen Zwangsmaßnahmen (Art. 41 UNC) ebenfalls militärische Maßnahmen (Art. 42 UNC) die unter den Wortlaut der R2P fallen, sodass eine Intervention ohne Mandatierung als Verletzung internationalen Rechts angesehen werden kann (vgl. Bellamy, 2016: 254). Innerhalb des SR wird den fünf ständigen Mitgliedern (P5) aufgrund des mit diesem Status verbundenen Privilegs des eingeräumten Vetorechts eine besondere Verantwortung und ein weiterer Entscheidungsspielraum zuteil, sodass von der Anwendung oder Androhung des Vetos abzusehen und diesbezüglich eine Verständigung zu erzielen ist (vgl. MacQueen, 2011: 78). In Bezug auf die Analyse liegt der Fokus insbesondere auf den Resolutionen und einhergehenden Maßnahmen des UN-SR. Diese Schwerpunktsetzung ist nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, dass dem SR innerhalb der Architektur der R2P als wichtigstes Legitimationsorgan fortwährend eine herausragende Rolle zugeschrieben wird.

2.4 Ergebnis

Die beiden niedergelegten theoretischen Konzeptionen der R2P sind keineswegs komplementär zu verstehen, obgleich im Wortlaut der UN-Schutzverantwortung signifikante Unterschiede bzw. Auslassungen bzgl. des Ursprungskonzeptes auszu-machen sind, stellen beide Konzeptionen dennoch eine wechselseitige Ergänzung dar. Aufgrund dieser Tatsache entsteht ein weit gefasstes R2P-Verständnis, das weiterhin die Trias einer Verantwortung zur Prävention, Reaktion und zum Wiederaufbau beinhaltet, auch wenn keine explizite Erwähnung^[4], vorgenommen wird, ist die Konfliktnachsorge bzw. der Wiederaufbau weiterhin Bestandteil der R2P und wird in der zweiten Säule subsummiert. Die Kriterien für eine militärische Intervention bestechen weiterhin in ihrer Relevanz und werden auch ohne schriftliche Verankerung berücksichtigt. Letztlich ist anzumerken, dass die R2P dennoch keine unmittelbar bindenden Rechte und Pflichten zum Ausdruck bringt. Bereits der Begriff „Verantwortung“ (responsibilty) anstelle von „Pflicht“ (obligation) weist weniger auf eine rechtliche Unverbindlichkeit und mehr auf eine normative „Verpflichtung“ hin (vgl. Peters, 2011: 7).

3. Arabischer Frühling

Im Dezember 2010 in Tunesien beginnend, vollzieht sich innerhalb zahlreicher Maghreb- und Maschrekstaaten der arabischen Welt ein revolutionärer Prozess mit offenem Ausgang (vgl. Steinbach, 2016: 133). Mit einer Reihe von Protesten und Aufständen der Bevölkerungen, entsteht eine Zäsur, die vornehmlich auf die Beendigung einer politisch ideologischen Ära der herrschenden autoritären Regime und bestehender sozialer Strukturen abzielt (vgl. Tamer, 2014: 13). Im Zuge des „Arabischen Frühlings“ entwickelt sich aus den bestehenden Unruhen in Libyen und Syrien in beiden Ländern ein Bürgerkrieg. Auf die Entwicklungen in den Staaten Libyen und Syrien, unter Berücksichtigung des Konzeptes der R2P, wird in den folgenden Abschnitten explizit eingegangen. Das Hauptaugenmerk des dreiteiligen Konzeptes der Schutzverantwortung liegt im Folgenden in erster Linie auf der Anwendung reaktiver Maßnahmen im Sinne der „Responsibilty to React“. An dieser Stelle sei allerdings angemerkt, dass die Dimensionen der „Responsibilty to Prevent“ und „Responsibility to Rebuild“ aufgrund des begrenzten Analysevorhabens nur vereinzelt bis gar keine Berücksichtigung finden.

[...]

^[1]z. B. in Somalia, Ruanda und Srebrenica, in denen der UN vorgeworfen wird, dass sie oftmals zu zögerlich gehandelt habe

^[2]Der Grundsatz der primären Schutzverantwortung stellt damit per se keine Neuerung dar, denn mit der Ratifizierung verschiedener Menschenrechtskonventionen geht der Staat ohnehin die Pflicht ein den Schutz seiner Bevölkerung zu gewährleisten (vgl. Nowak, 2017: 29).

^[3]Es ist nicht verwunderlich, dass lediglich eine für die UN-Mitgliedsstaaten in einem tolerierbaren Maß verschlankte Konzeption der R2P als kleinster gemeinsamer Nenner Akzeptanz erfährt. Zu different sind die jeweiligen Partikularinteressen und Befürchtungen vor einer Einschränkung der Handlungsfreiheit oder willkürlichen Interventionen durch die Verkürzung auf die militärische Option unter dem Deckmantel der R2P sowie die kritische bzw. ablehnende Haltung der Thematisierung von Menschenrechtsverletzungen (vgl. Hoppe & Schlotter, 2017: 694).

^[4]Höchstwahrscheinlich ist diese Tatsache nicht zuletzt einer damit einhergehenden Finanzierungsfrage (bspw. Ressourcen, finanzielle Mittel, etc.) geschuldet.