Strukturanpassungsprogramme in der Kritik. Angemessene Problembewältigung von IWF und Weltbank durch Poverty Reduction Strategy Papers?

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2. Wandel in der Strukturanpassungspolitik von IWF und Weltbank
2.1. Strukturanpassunasproaramme im Washington Consensus
2.2... Neuausrichtuna in der Strukturanpassungspolitik
2.2.1. Kritik am Washington Consensus
2.2.2. Reaktion und Wandel zurArmutsbekampfunq

3. Poverty Reduction Strategy Papers
3.1. Idee und Prinzipien des PRSP-Ansatzes
3.2. Kritik an der praktischen Umsetzuna

4.Fazit

Abkurzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1.Einleitung

Gegenstand dieser Arbeit stellen die von IWF und Weltbank in Entwicklungslandern durchgefuhrten Strukturanpassungsprogramme und die darauf bezogene Kritik dar.

In den 80er und 90er Jahren wurden zahlreiche Entwicklungslander zunehmend durch Wachstums- und Schuldenkrisen belastet. IWF und Weltbank sahen vor, durch wirtschaftliche Liberalisierung und Deregulierung in diesen Landern ein Wirtschaftswachstum zu erwirken. Infolge von abrupter Marktoffnung kam es jedoch zu einem Anstieg der Armut statt zu erhofften wirtschaftlichen Erfolgen. Die Kritik an der Idee der Strukturanpassung und den durchgefuhrten Maftnahmen nahm damit stetig zu. Beide Institutionen hatten eine fragwurdige Wirtschaftspolitik betrieben und hatten es vor allem vernachlassigt, die armere Bevolkerung der betroffenen Lander vor den negativen Folgen der Strukturanpassung abzusichern.

Anhand einer naheren Betrachtung des Wandels von IWF und Weltbank hinsichtlich ihrer Strukturanpassungspolitik soll zunachst gezeigt werden, dass man zwar Ambitionen zeigte, die geaufterte Kritik zu bearbeiten, jedoch dahingehend nicht konsequent genug agierte, um diese zu beheben und die Strukturanpassung zu einem Erfolg werden zu lassen. Erst das 1999 eingefuhrte Konzept der Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) versprach eine Kehrtwende in der Politik beider Institutionen. Es sieht vor, dass Bevolkerungsgruppen in einem Entwicklungsland eigenstandig Strategien zur Armutsbekampfung entwerfen und diese mithilfe von Hilfsgeldern umsetzen. Abschlieftende Frage dieser Arbeit soll sein, inwieweit IWF und Weltbank mit Poverty Reduction Strategy Papers ein Konzept geschaffen haben, das die damalige Kritik an der Strukturanpassung behebt.

Die Arbeit skizziert dazu zunachst Konzept und Durchfuhrung der Strukturanpassungsprogramme. Anschlieftend wird betrachtet, welche Kritik an diesem Konzept geauftert wurde und wie sich der darauf folgende Wandel in der Strukturanpassungspolitik von IWF und Weltbank gestaltete. Den Abschluss der Arbeit bildet die Untersuchung des aus diesem Wandel entstandenen PRSP-Ansatzes hinsichtlich theoretischer und praktischer Beschaffenheit fur das Beheben der damaligen Kritik.

2.Wandel in der Strukturanpassungspolitik von IWF und Weltbank

2.1. Strukturanpassungsprogramme im Washington Consensus

Ausloser fur die Vergabe von Strukturanpassungskrediten stellte die Anfang der 80er Jahre vorherrschende Schulden- und Wachstumskrise verschiedener sudlicher Entwicklungslander dar. Diese Lander verfolgten eine Politik der Importsubstitution, sie nahmen Kredite auf, um uber zusatzliche Mittel zu verfugen. Besonders die Kreditvergabe durch private Banken nahm stark zu. Im Vergleich zu 1978 verdoppelte sich 1981 die Neukreditvergabe an Entwicklungslander von 26 auf 50 Milliarden US-Dollar.^[1] Der zweite Olpreisschock fuhrte jedoch zu massiv gestiegenen Importpreisen und beforderte Mexiko, Argentinien und Brasilien 1982 in die Zahlungsunfahigkeit. In Afrika sah man sich mit ahnlich gravierenden Problemen konfrontiert. Hier stagnierte das Wachstum in den wenigsten entwickelten Landern seit Jahren aufgrund des geringen Kapitalmarktzugangs, geringer auslandischer Investitionen und hoher Korruption.^[2]

Der Internationale Wahrungsfonds (IWF) vergab bereits in der Vergangenheit in sogenannten Stabilisierungsprogrammen Kredite an Lander, welche infolge von hohen Zahlungsbilanzdefiziten handlungsunfahig geworden waren. Die Kredite dieser Programme waren konditioniert, d.h dass die Vergabe beziehungsweise Auszahlung einzelner Kredit-Tranchen an bestimmte wirtschaftspolitische Auflagen geknupft war zu deren Durchfuhrung sich die Nehmerlander in Form eines letter of intent verpflichten mussten.^[3] Der Fokus der Maftnahmen lag auf der kurzfristigen wirtschaftlichen Stabilisierung der Empfangerlander, um eine Ruckkehr in den Welthandel zu ermoglichen. Jedoch scheiterten diese Programme, welche sich vor allem durch Haushaltskurzungen auszeichneten, vor allem an burokratischer Oberforderung und politischen Widerstand seitens der Entwicklungslander. Der IWF begann daher, diese Strategie der wirtschaftlichen Stabilisierung zu uberdenken und erkannte, dass nicht nur eine kurzfristige Stabilisierung, sondern ebenso die Schaffung von stabilen institutionellen Strukturen wichtig ist, um einen langfristigen wirtschaftlichen Erfolg zu erzielen.

Die herrschenden Krisen in Lateinamerika und Afrika sah man in Anbetracht der gescheiterten Stabilisierungsprogramme nun vor allem als Folge von strukturellen Problemen im Sozial- und Steuersystem sowie in offentlichen Unternehmen.^[4] Das Resultat dieser Oberlegungen stellten die Strukturanpassungsprogramme (SAP) dar. Die Strukturanpassung sollte grundlegend zwei Ziele erreichen: Zum einen sollten makrookonomische Maftnahmen wie Finanz-, Geld- und Wechselkurspolitik eine kurzfristige Stabilisierung des Wirtschaftssystems bewirken und damit auch die Ausbreitung der Krise auf Industrielander verhindern. Zum anderen sollen mikrookonomische und institutionelle Reformen die Rahmenbedingungen fur ein anhaltendes Wirtschaftswachstum setzen.^[5] Im Zusammenhang mit der Trickle-Down- Theorie erwartete man hierbei, dass auf dem freien Markt letztendlich eine Ressourcen- Verteilung auch zugunsten der armen Bevolkerungsschichten erfolgen wurde.^[6] Mit den neuen SAP erfolgte weiterhin eine engere Kooperation zwischen IWF und der Weltbank, welche bei der Strukturanpassung verschiedene Aufgaben ubernahmen:

Der IWF konzentrierte sich in Form von Kreditvergaben auf die makrookonomische Stabilisierung und die Sicherstellung der Zahlungsfahigkeit. Fur die Weltbank stand dagegen die Unterstutzung zur strukturellen Transformation und eine damit einhergehende langfristige Entwicklung im Vordergrund.^[7]

Beide Institutionen waren sich einig, dass die Inanspruchnahme von Hilfen weiterhin mit einer Verpflichtung zur Durchfuhrung bestimmter Maftnahmen seitens des Empfangerlandes einhergehen musse, um eine effiziente und dem Problem angemessene Verwendung der Mittel zu garantieren. Dazu verabschiedete der IWF 1979 die 'IMF Guidelines on Conditionality'. Darin legte man zudem fest, die Besonderheiten des jeweiligen Landes zu berucksichtigen, indem man nicht etwa ein Programme auf viele Lander anwendet, sondern die besonderen wirtschaftlichen und sozialen Erfordernisse mithilfe von Studien und Evaluierungen in die Ausarbeitung der Strukturanpassung einflieften lasst.^[8]

Schlieftlich vergaben IWF und Weltbank 1980 erstmals Strukturanpassungskredite an Lander mit Zahlungsschwierigkeiten.

Die Umsetzung erfolgte bei der Weltbank uber sogenannte Structural Adjustment Loans (SAL) und Sector Adjustment Loans (SECAL); der IWF vergab Kredite als Enhanced StructuralAdjustment Facility (ESAF).

Da jedes Land eigene Probleme und Ausgangslagen mit sich brachte, mussten die Maftnahmen der SAP an diese spezifischen Bedingungen angepasstwerden.

John Williamson pragte im Rahmen der lateinamerikanischen Schuldenkrise der 70er und 80er Jahre den Begriff des Washington Consensus. Dieser stellt ein grundlegendes Repertoire wirtschaftspolitischer Maftnahmen dar, auf die sich IWF, Weltbank und das United States Treasury einigen konnten um Stabilitats- und Strukturproblemen zu entgegnen.^[9]

Im Zuge der Reagan-Administration der 80er Jahre kam es zu einem erneuten Aufleben des Neoliberalismus im westlichen Wirtschaftsverstandnis, welcher durch die damalige Vormachtstellung der USA in Weltbank und IWF somit auch die die Maftnahmen des Washington Consensus determinierte.^[10]

Freie Markte stellen das zentrale Prinzip des neoliberalen Washington Consensus dar. Allein Angebot und Nachfrage sollen den Preis und die Produktionsmenge bestimmen.

Der Staat sollte sich dabei lediglich auf die Schaffung rechtlicher Rahmenbedingungen und die Bereitstellung offentlicher Guter, wie beispielsweise der primaren Bildung, beschranken.^[11] Uber wirtschaftliche Liberalisierung soll Wirtschaftswachstum forciert werden und somit im Zuge der Trickle-Down-Theorie Wohlstand fur alle Bevolkerungsschichten bringen. Folgende Maftnahmen sind dem Washington Consensus zuzuordnen:^[12]

a) Haushaltsdisziplin und Stabilisierung
b) Steuerreform
c) Finanzielle Liberalisierung
d) Handelsliberalisierung
e) Privatisierung
f) Deregulierung

Zusammengefasst bestand das Ziel dieser ersten Strukturanpassungsprogramme darin, wirtschaftliche Stabilisierung mit langfristigem Wachstum zu vereinen.^[13]

2.2 Neuausrichtung in der Strukturanpassungspolitik

2.2.1. Kritik am Washington Consensus

Die Kritik an der Strukturanpassungspolitik der Weltbank und des IWF basiert auf zwei grundlegenden Ursachen. Zum einen konnte keines der in den 80er und 90er Jahren durchgefuhrten Strukturanpassungsprogramme den Anspruchen von Wirtschaftswachstum und anschlieftender Armutsreduzierung gerecht werden. Zum anderen demonstrierte die Asienkrise der 90er, dass die im Washington Consensus proklamierten Mittel als Mittel zur wirtschaftlichen Stabilisierung hinfallig geworden waren.

Bereits vor der Durchfuhrung der ersten Strukturanpassungsprogramme entstand Kritik gegenuber den strikten makrookonomischen Maftnahmen und der Vernachlassigung der armen Bevolkerungsschichten, welche vor allem an Haushaltskurzungen und Marktoffnung leiden wurden.

1987 veroffentlichte UNICEF eine Studie, welche diese Befurchtungen bestatigen sollte.^[14] Die Studie mit dem Titel „Anpassung mit menschlichem Gesicht" verurteilte die teils katastrophale soziale Situation in Entwicklungslandern, welche SAP durchfuhrten und sah die Strukturanpassung als Hauptursache fur gestiegene Armut. Grofte Teile der Bevolkerung in den Empfangerlandern verarmten oder hatten generell einen gesunkenen Lebensstandard. Durch die strenge Haushaltspolitik zum Abbau von Haushaltsdefizite kam es insbesondere im Bildungs- und Gesundheitsbereich zur Einfuhrung und Erhohung von Gebuhren sowie zu Entlassungen und Lohnkurzungen. Des weiteren fuhrten Deregulierung und Privatisierung zur Beseitigung von Preiskontrollen bei Nahrungsmitteln und anderen Gutern des Grundbedarfs und damit zu gestiegenen Inflationsraten. Weiterhin sollten die Maftnahmen der Strukturanpassung schnell durchgefuhrt werden, was insbesondere im Bereich der Privatisierung dazu fuhrte, dass Unternehmen privatisiert wurden, bevor entsprechende Wettbewerbs- und Kartellbehorden eingesetzt waren.^[15] Bei Fallen, in denen ein positives Wirtschaftswachstum verzeichnet werden konnte, flossen die Mittel vor allem an privilegierte Gruppen. Strukturanpassung wurde von der UNICEF zwar weiterhin als notwendig angesehen um einen langfristigen Wachstumsprozess zu initiieren, dennoch musse der Fokus der Maftnahmen vor allem auf der Starkung der unteren Bevolkerungsschichten liegen.

IWF und Weltbank hatten bislang nur Maftnahmen verfolgt, die der Starkung des Wirtschaftswachstum galten, die Grundsicherung der armeren Bevolkerungsschichten ware dem untergeordnet gewesen. Daher forderte man, die Bekampfung der Armut als explizites Ziel in die Strukturanpassungspolitik zu integrieren.

Neben den negativen sozialen Folgen der Strukturanpassung standen IWF und Weltbank zunehmend aufgrund der Konditionalitat ihrer Programme in der Kritik. Einerseits galten beide Institutionen seit langem als intransparent und brachten somit Entscheidungen hervor, welche fur die Empfangerlander nicht nachvollziehbar waren. Zum anderen gewahrte man den Empfangerlandern bei der Ausarbeitung der Programme keine nennenswerten Mitspracherechte.

Die Vorstellung, dass Liberalisierung zu Wirtschaftswachstum fuhre und die arme Bevolkerung durch Trickle-Down-Effekte davon profitieren wurde, schien ein unastastbares Dogma in IWF- und Weltbankkreisen zu sein.

Hemmer/Marienburg kritisieren hierzu, dass neben der Einbeziehung der Regierungen der Empfangerlander vor allem informelle Institutionen zu wenig in den Ausarbeitungsprozess der SAP integriert wurden. Die Analyse und Berucksichtigung informeller Institutionen wie Traditionen, Religionen und und kultureller Werte sei essenziell fur den Reformprozess, da jedes Land dahingehend eigene Voraussetzungen und Besonderheiten mit sich bringe. Es reiche nicht, makrookonomische Maftnahmen nur auf staatliche Institutionen anzuwenden da hier die Gefahr bestehe, dass die Reformen durch informelle Institutionen nicht mitgetragen werden. Hier seien die entwicklungspolitischen Moglichkeiten nicht genutztworden.^[16]

Weiterhin fuhrten Reformen, die massive soziale Kosten mit sich bringen und dazu nicht ausreichend legitimiert wurden, zu einer Erwartungsunsicherheit bei der Bevolkerung. Letztendlich kame es durch unangekundigte politische Entscheidungen zu einem Mangel an Glaubwurdigkeit an der Regierung und schlieftlich zu Protesten durch gesellschaftliche Akteure und Interessengruppen, was den Reformprozess als Ganzes gefahrde.^[17]

Neben den sozialen Kosten der Strukturanpassung fuhrte die Asienkrise den beiden groften Finanzinstitutionen ihre Unzulanglichkeiten und Beschranktheit in Hinblick auf die Maftnahmen der Strukturanpassung vor.

Seit den 60er Jahren konnten die Lander Sudostasiens ein bis dahin nie dagewesenes Wirtschaftsaufschwung verzeichnen.

[...]

^[1] Vgl. Fritsche 2004: 54.

^[2] Vgl. Fritsche 2004: 58.

^[3] Vgl. Fuhrmann 2003:10; Hemmer/Marienburg 2000: 4.

4Vgl. Fritsche 2004: 57.

^[5] Vgl. Hemmer/Marienburg 2000:1-2; Fuhrmann 2003:10; Fritsche 2004: 56-57.

^[6] Vgl. Fuhrmann 2003:17.

^[7] Vgl. Hemmer/Marienburg 2000: 4; Fritsche 2004: 60.

^[8] Vgl. Fritsche 2004: 53.

^[9] Vgl. Hemmer/Marienburg 2000: 6; Fuhrmann 2003:11.

^[10] Vgl. Stiglitz 2006: 345; Siebold 2008: 7.

^[11] Vgl. Fuhrmann 2003: 14.

^[12] Fur die konkreten Inhalte siehe Hemmer/Marienburg 2000: 8-16; Fritsche 2004: 62-65; Fuhrmann 2003: 12-13.

^[13] Vgl. Fritsche 2004: 66.

^[14] Zu folgenden Ausfuhrungen vgl. Cornia/Jolly/Stewart 1988 (zit. nach: Fuhrmann 2003:17; Siebold 2008: 7; Sehring 2003: 13-14).

^[15] Zum Problem des Sequncing siehe weiterfuhrend Hemmer/Marienburg 2000: 18-23.

^[16] Vgl. Hemmer/Marienburg 2000: 24-26.

^[17] Vgl. Hemmer/Marienburg 2000:19-20.