Der Beitrag der Europäischen Union zur Lösung des Nahostkonflikts im Fall der Roadmap

Inhalt

1 Einleitung

2 Die europäische Nahostpolitik im Überblick

3 Der EU-Beitrag zur Entwicklung und Umsetzung der Roadmap
3.1 Das EU-Engagement nach der zweiten Intifada und die Effektivitätsanalyse
3.2 Effektivität des EU-Beitrags zur Erstellung der Roadmap
3.3 Effektivität des EU-Beitrags zur Umsetzung der Roadmap

4 Die Roadmap: ein Erfolg oder Misserfolg der EU Außenpolitik?

5 Fazit

6 Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Der arabisch-israelische Konflikt im Nahen Osten ist einer der längsten und brisantesten Kon­flikte der Weltgeschichte nach dem zweiten Weltkrieg. Sein Kern besteht aus dem Konflikt zwi­schen dem 1948 auf Territorium Palästina gegründeten Staat Israel und der Bevölkerung von pa­lästinensischen Gebieten, die seit 1967 von ihm besetzt gehalten werden. Seit Jahrzehnten ist dieser Konflikt auch das Testfeld der Außenpolitik der Europäischen Union. Bereits in ihren An­fängen als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) versuchte die Union im Rahmen der 1970 eingerichteten Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) - damals nur eine lose zwischenstaatliche Zusammenarbeit durch die Abstimmung nationaler Außenpolitiken der Mit­gliedstaaten - eine einheitliche Position zum Konflikt zu beziehen. Mit der Venedig-Erklärung des Europäischen Rates vom 13. Juni 1980 wurden die Weichen für eine selbstständige Nahost­politik der EG und ihr Engagement im Friedensprozess gestellt. (Klinkenberg 2002; Europäi­scher Rat 1980)

Später, mit der Konsolidierung der Union und deren Infrastruktur für eine gemeinsame Außen­politik, durch die Gründung und den Ausbau der GASP, ist auch ihre Präsenz in der Region ge­wachsen und gleichzeitig ihr Anspruch auf eine aktivere Beteiligung am Friedensprozess als gleichberechtigter Akteur mit den USA. Die EU ist seit dem Osloer Prozess der Hauptfinancier der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) und unterstützt massiv den Aufbau von staatli­chen Strukturen sowie die Durchführung von Reformen vor Ort. Darüber hinaus ist sie ein wichtiger Partner Israels und unterhält politische und wirtschaftliche Beziehungen zu allen Staa­ten der Region. Die Gründung des Nahost-Quartetts im April 2002 hat diesen Anspruch teilwei­se erfüllt. Durch die Mitwirkung am Quartetts Friedensfahrplan - der 2003 veröffentlichten Per­formance-Based Roadmap to a Permanent Two-State Solution to the Israeli-Palestinian Con­flict - erhielt die EU nach langer Wartezeit endlich die Möglichkeit, sich am Friedensprozess in der Rolle des Vermittlers aktiv zu beteiligen und ihren Ansatz zur endgültigen Lösung des Kon­flikts mit einzubringen.

Die Roadmap hat den Friedensprozess nach dem Ausbruch der zweiten Intifada und der folgen­den Gewalteskalation in den Jahren 2000-2003 wiederbelebt und viele Hoffnungen auf eine endgültige Lösung erweckt, wurde sie nicht nur vom Nahost-Quartett (NOQ) sondern auch von den Konfliktparteien mitgetragen. Jedoch ist die Roadmap bereits in der ersten Phase ihrer Um­setzung gescheitert und konnte bis heute trotz wiederholter Versuchen nicht einmal ansatzweise umgesetzt werden, obwohl sie als einziger Friedensfahrplan von allen Seiten anerkannt und mit­getragen wird und weiterhin als Referenzdokument für den Friedensprozess gilt. (Koltermann 2010) Hat also die Union .mit der Roadmap versagt? Wo liegen die Gründe für die Nichtumset­zung der Roadmap? Sind es Mängel bei der Konzeption oder liegt es am mangelnden Willen oder vielleicht der Unfähigkeit der beteiligten Parteien - mitunter auch der EU - die Roadmap konsequent umzusetzen? In ihrer Arbeit legt die Verfasserin den Fokus auf den Beitrag der EU im Rahmen ihrer Nahostpolitik. Die zentrale Frage demnach lautet: Welchen Beitrag hat die EU im Rahmen ihrer Nahostpolitik mit der Mitwirkung an der Roadmap des Nahost-Quartetts (2003) zur endgültigen Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts und damit zum Frie­den im Nahen Osten geleistet? Wie effektiv war sie mit diesem Beitrag?

Für die Beantwortung dieser Frage ist sowohl eine Inhaltsanalyse des Dokuments als auch eine Analyse des Politikprozesses, der die Entwicklung der Roadmap und deren Umsetzung ein­schließt, erforderlich. Die Analyse des Inhalts der Roadmap soll festgelegen, wie viel von der Position der EU zur Lösung des Konflikts in den Friedensfahrplan des Quartetts hinein geflos­sen - wo sie sich hat durchsetzen können und wo eventuell nicht - und wie groß/klein ihr Anteil an der Roadmap insgesamt ist. Darüber hinaus ist es auch wichtig zu analysieren ob die zu er­reichenden Ziele in der Roadmap deutlich formuliert und klare Vorgaben für die Umsetzung enthalten sind.

Die Analyse des Politikprozesses soll basierend auf dem Politikzyklus-Modell die Effektivität der EU-Außenpolitik am Beispiel der Roadmap auswerten. Da die Effektivität der Außenpolitik nach Peters (Peters 2014) als Voraussetzung für den Erfolg gilt, können wir nur dann von Erfolg sprechen, wenn die Analyse dieser Politik nach Effektivität anhand bestimmten Kriterien positi­ve Ergebnisse liefert bzw. die Effektivität nachweist. Die Effektivität der Außenpolitik können wir parallel zu den Schritten des Politikzyklus-Modells in Effektivität der Politikformulierung ("input effectiveness") und Effektivität der Politikumsetzung ("outcome effectiveness") auswer­ten. (Peters 2014, 10) Die dritte Kategorie Effektivität des Politikergebnisses ("impact effec­tiveness") bezieht sich auf das Produzieren von erwünschten Zielen durch Beeinflussung der Außenwelt d.h. des Verhaltens anderer Akteure. Sie hängt aber nur zum Teil von der Performan­ce der Politik in den früheren Phasen ab und ist noch durch eine Reihe von externen Faktoren wie die jeweilige aktuelle Situation (äußere Umstände) und das Verhalten (bzw. die Einstellung) der anderen Akteure bedingt. Die Analyse der Effektivität des Ergebnisses (in Form von Wirkung) einer Politik bzw. des Beitrags eines einzelnen Akteurs wie in diesem Fall gestaltet sich insofern als sehr schwierig, als es unmöglich ist den Impact dieses Akteurs zu isolieren. Aus diesem Grund wird die "impact effectiveness" hier nicht analysiert.

Die Arbeit ist folgendermaßen aufgebaut: Der erste Kapitel gibt einen Überblick über die Ent­wicklung der europäischen Nahostpolitik, über ihre Ziele und Instrumente. Im zweiten Kapitel wird der Beitrag der EU zur Entwicklung und Umsetzung der Roadmap anhand der festgelegen Indikatoren für die Messung der Effektivität analysiert. Die Ergebnisse werden dann im vierten Kapitel zur Begründung des Erfolgs oder Misserfolgs der EU Außenpolitik am Beispiel der Roadmap herangezogen. Das Fazit enthält eine Zusammenfassung der Schlussfolgerungen und die Beteiligung der Autorin am Diskurs.

2 Die europäische Nahostpolitik im Überblick

Die Anfänge der europäischen Nahostpolitik datieren auf die ersten Versuche zu einer gemeinsa­men koordinierten Position der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) zum arabisch-israelischen Konflikt zurück. Ausschlaggebend hierfür waren die Umkehr der französischen Nahostpolitik durch de Gaulle zu einer pro-arabischen Haltung, ihr zur gege­ben Zeit starker Einfluss auf die außenpolitische Position der Gemeinschaft sowie das Ölembar­go von 1973, welches die arabischen Exportländer in Reaktion auf den Yom-Kippur-Krieg, als politische Waffe gegen die pro-israelische Politik des Westens einsetzten. Davor betrachteten die EWG-Mitgliedstaaten das Palästina-Problem - basierend auf der UN-Resolution 302 - als Flüchtlingsproblem, welches lediglich humanitärer Lösung bedarf und konzentrierten sich allein auf die besonderen Beziehungen zum jungen Staat Israel, die sich aus historischer Sicht als obli­gatorisch verstanden. Der palästinensische Widerstand wurde ganz im Sinne von Israel allge­mein als Terrorismus behandelt. Das Ölembargo machte die westeuropäischen Staaten über de­ren Abhängigkeit von den Ländern mit unersetzlichen Rohstoffreserven bewusst und bewirkte ein Bemühen der EWG um eine Korrektur der vorherigen pro-israelischen Politik mit dem Ziel die Vermeidung einer Konfrontation mit der arabischen Welt. (Klinkenberg 2002: 20f).

Die ersten Ergebnisse dieses Bemühens sind das 1971 entstandene aber nie offiziell gewordene Arbeitspapier zum Nahen Osten, das sog. Schumann-Dokument, wo unmittelbar nach der Grün­dung der informellen EPZ die Festlegung einer gemeinsamen Haltung zu den Hauptpunkten des Nahost-Konfliktes erfolgte, und die Erklärung des Ministerrates vom 6. November 1973 zum Yom-Kippur-Krieg. Hier forderte die EG offiziell eine Regelung des Konfliktes im Rahmen der UN - unter Berufung auf die Resolutionen 242 und 338 - und den Rückzug Israels aus den be­setzten Gebieten. Dieser neue Kurs mit seiner deutlichen pro-arabischen Akzentuierung stand im Widerspruch mit dem Kurs von Israel und USA und wird nach 7 Jahren mit der Erklärung des Europäischen Rates von Venedig am 13. Juni 1980 weiter bestätigt. (Europäischer Rat (1980) Darin forderte die EG noch einmal eine umfassende internationale Regelung des Konflikts und den vollständigen Rückzug Israels. Sie anerkannte das Existenzrecht aller Staaten in der Region in sicheren Grenzen und damit auch die nationalen Rechte der Palästinenser als Volk. In Bezug darauf wurde die Beteiligung der PLO an den Verhandlungen gefordert und die israelischen Siedlungen wurden als völkerrechtswidrig verurteilt. (Klinkenberg 2002: 26f)

Die Venedig-Erklärung mit ihren klaren Formulierungen zur Problematik des Konfliktes und ei­nem eigenen Friedensplan als Novum stellt das bis dahin wichtigste Dokument und zusammen mit den Erklärungen von Madrid (1989), Florenz (1996), Berlin (1999) und Sevilla (2002) das Fundament der europäischen Nahostpolitik dar. Diese beinhaltet nicht nur eine eigenständige europäische Sichtweise auf den Konflikt und seine Ursachen, sondern auch eine auf Prinzipien der Gleichheit, Achtung der Menschenrechte und des Völkerrechts beruhende Strategie zu sei­ner Lösung und damit zur Herstellung des Friedens und der Stabilität in der Region Naher Os­ten. Die Europäische Union betrachtet (jetzt) den israelisch-palästinensischen Konflikt - der Kern des Nahost-Konflikts - als ein kompliziertes und mehrdimensionales Problem, mit der Flüchtlingsfrage als nur einen Bestandteil dessen. Dieses Problem bedarf einer einvernehmli­chen politischen Lösung mit Hilfe der internationalen Gemeinschaft. Ihre Grundposition ist die Befürwortung einer Zwei-Staaten-Lösung, mit sicheren und anerkannten Grenzen. Bei dieser Position sind das Existenzrecht und die Sicherheit des Staates Israel, sowie das Selbstbestim­mungsrecht des Palästinensischen Volkes durch einen unabhängigen, demokratischen und fried­fertigen palästinensischen Staat, auf der Basis der Grenzen von 1967 (mit der Möglichkeit leichter Veränderungen) die übergeordneten Ziele. Hierzu gehört auch eine akzeptable Lösung des Flüchtlingsproblems sowie der Jerusalem-Frage, welche Jerusalem als gemeinsame Hauptstadt vorsieht. Als Grundlage für die Lösung sollen die Grundsätze dienen, die in den Resolutionen 242, 338 und 425 des Sicherheitsrates der VN enthalten sind^[1] Diese erfordern einerseits den Rückzug Israels aus den 1967 besetzten Gebieten sowie die sofortige Einstellung des Siedlungsbaus im Westjordanland und Ostjerusalem und andererseits den Stopp der terroristischen Angriffe auf israelische Zivilisten seitens der palästinensischen Widerstandsorganisationen. (Schäfer 2004: 47)

Mit ihrem Engagement verfolgt die EU eigene, klar definierte Interessen. Dem Leitspruch "Si­cherheit, Stabilität und Wohlstand für die Region" liegt ein Geflecht aus wirtschaftlichen und si­cherheitspolitischen Interessen zugrunde, wie z.B. die Sicherung des freien Flusses von Öl und Gas aus der Golfregion zu angemessenen Preisen, ein stabiler Absatzmarkt für zivile und militä­rische Produkte, die Verhinderung von Flüchtlingsströmen aus der Region nach Europa, die Verhinderung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen und des Wettrüstens sowie die Verhinderung der Verbreitung von Terrorismus. Dem schließt sich auch die historische sowie moralische Verantwortung Europas gegenüber den Konfliktparteien, die aus Holocaust, früherer Kolonialpolitik und heutiger Bekenntnis zu den Werten Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Ach­tung der Menschenrechte und des Völkerrechts stammt. (Koltermann 2010: 25) Angesichts der Schlüsselrolle, die die Lösung des arabisch-israelischen Konflikts für die Sicherheit und Stabili­tät in der Region spielt, erklärte die Union diese in ihrer Sicherheitsstrategie zur strategischen Priorität für Europa. (Europäischer Rat 2003)

"R esolution of the Arab/Israeli conflict is a strategic priority for Europe. Without this, there will be little chance of dealing with other problems in the Middle East." (ESS 2003: 9)

Um diese Ziele zu erreichen, setzt die EU eine Vielzahl von Instrumenten ein, die aus verschie­denen Ebenen der europäischen Nahostpolitik kommen. Diese Ebenen sind die GASP, die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP), anders auch der Barcelona-Prozess genannt, und die Ebene der bilateralen Beziehungen der EU zu Israel und den palästinensischen Gebieten; die heutzuta­ge im formellen Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) stattfindet. Nach Kass sind sie trotz der Unterschiede in der jeweiligen Konzeptualisierung komplementär zueinander und sogar ineinander verwoben. (Kass 2010: 21). Die GASP ist dennoch die zentrale Ebene, auch für das EU-Engagement im Friedensprozess. Aus diesem Grund wird sich die Analyse dieser Arbeit auf die GASP-Instrumente konzentrieren.

Das Instrumentenset der EU-Außenpolitik im Nahen Osten ist im Laufe des Engagements der Union in der Region sukzessiv ausgebaut worden. Dies hängt unmittelbar mit dem inneren Integrationsprozess der EU, insbesondere mit der institutionellen Entwicklung der GASP zu­sammen. In Zeiten der informellen EPZ beschränkte sich die Beteiligung der EU (damals EG) allein auf die gemeinsamen Erklärungen zur Lage im Nahen Osten, anhand deren sie die Miss­stände dort verurteilte. Erst in den 1990er Jahren mit der Konsolidierung der Europäischen Ge­meinschaft zur Union (Maastrichter Vertrag 1992) und mit der Einrichtung und Erweiterung der GASP kann eine verstärkte europäische Präsenz im Nahost-Konflikt verzeichnet werden. Neben zahlreichen Erklärungen und Gemeinsamen Standpunkten zur Situation im Nahen Osten wur­den auch eine Gemeinsame Strategie^[2] und Gemeinsame Aktionen beschlossen. Zu nennen sind hier unbedingt die Gemeinsame Aktion zur Beobachtung und Leistung technischer Hilfe bei den Wahlen zum palästinensischen Legislativrat und des Präsidenten der Autonomiebehörde und diejenige zur Ernennung des Sonderbeauftragten für den Nahost-Friedensprozess, Miguel-Angel Moratinos. Zusammen mit dem Hohen Stellvertreter für die GASP, Havier Solana, dessen Er­nennung im Hinblick auf die Entwicklung der GASP ebenfalls einen Meilenstein darstellt, hat Moratinos einen unermesslichen Beitrag zur Profilierung der EU als Akteur im Friedensprozess geleistet. Beide haben durch ihre unermüdliche Arbeit der Union ein Gesicht sowie Glaubwür­digkeit verliehen und damit eine größere Akzeptanz ihrer Vermittlerrolle seitens der USA und Israels bewirkt. (Klinkenberg 2002, Kass 2010).

Allerdings war der Beitrag der EU in den neunziger Jahren - während des Oslo-Prozesses und danach - nur ergänzend und beschränkte sich in der Schaffung von Rahmenbedingungen für einen dauerhaften Frieden durch technische und ökonomische Unterstützung sowie finanzielle Hilfe für die PA und die Region allgemein - über den 1995 von ihr initiierten Bologna-Prozess. Im Zeitraum von 1994 bis 2002 waren die EU und ihre Mitgliedstaaten mit einem Gesamtbetrag von 1521,63 Millionen der größte Finanzier sowohl für die palästinensischen Gebiete als auch für den Nahost-Friedensprozess insgesamt. (Asseburg 2003: 8) Schwerpunkt ihrer Bemühungen waren der Aufbau der Infrastruktur in den palästinensischen Gebieten und die Errichtung paläs­tinensischer Regierungsinstitutionen. Ein direkter politischer Beitrag zur Konfliktlösung und zur konsequenten Umsetzung der Oslo-Abkommen fehlt, einerseits weil die EU aufgrund ihrer Position zum Konflikt von Israel und USA gezielt von der Teilnahme an den Verhandlungen ausgeschlossen wurde und andererseits weil sie zu jener Zeit noch nicht über die nötige Durch­setzungskraft als internationaler Akteur verfügte.

Die Zurückhaltung endete jedoch nach dem Scheitern der Camp-David II-Verhandlungen auf In­itiative des US-Präsidenten Clinton und dem Ausbruch der zweiten Intifada im Jahr 2000. Das neue Jahrtausend sieht die EU in eine aktivere Rolle als Vermittlerin und Initiatorin zur Wieder­aufnahme des Friedensprozesses. Ihr multilateraler Ansatz besteht in der Gründung des Nahost-Quartetts und der Entwicklung eines gemeinsamen Fahrplans mit den Quartett-Mitgliedern (USA, Russland und UNO/VN) zur endgültigen Lösung des Konflikts. Im nächsten Kapitel wird dieser Beitrag ausführlich behandelt.

3 Der EU-Beitrag zur Entwicklung und Umsetzung der Roadmap

3.1 Das EU-Engagement nach der zweiten Intifada und die Effektivitätsanalyse

Das verstärkte Engagement der EU im Nahost-Friedensprozess nach dem Ausbruch der zweiten - so genannten al-Aqsa - Intifada ergab sich aus einer Kombination von externen und internen Gründen. Zum einen verursachte die Gewalteskalation bei den Auseinandersetzungen zwischen Palästinensern und israelischen Sicherheitskräften in den Jahren 2000-2003, mit dem Höchst­punkt im Frühling 2002, eine weitgehende Zerstörung der mit EU-Hilfe aufgebauter palästinen­sischen Infrastruktur und damit eine massive Verschlechterung der Lebensbedingungen der pa­lästinensischen Bevölkerung. Die humanitäre Notlage abzumildern und gleichzeitig die stark angeschlagene PA vor Zusammenbruch zu bewahren, erforderte erneut große Summen an finan­zieller Hilfe von EU und machte die Notwendigkeit einer Deeskalation der Situation sowie der weiteren Suche nach einer politischen Lösung für den Konflikt eindringlich.^[3] Zum anderen hin­terließ der für eine Weile (2001-2002) auf Zurückhaltung und Nichteinmischung eingeschlagene Kurs der USA infolge eines Regierungswechsels ein Vakuum, das sich durchaus als "opportuni­ty-window" für die EU in ihrer Rolle als Vermittlerin anbot und sie gleichzeitig quasi dazu ver­pflichtete, angesichts der unkontrollierten Lage in der Region ihre Bemühungen um ein schnel­les Ende der Gewalt und die Wiederbelebung des Friedensprozesses zu intensivieren, um dieses Vakuum zumindest teilweise zu füllen.

Die Teilnahme vom Hohen Vertreter Solana am Gipfel von Sharm el-Sheikh im Oktober 2000 und an der dort einberufenen Mitchell-Kommission (Sharm el-Sheikh Fact-Finding Com­mittee) zur Untersuchung der Ursachen für die Krise bedeutet die erstmalige volle Partizipation der EU an einem Gipfel zum Nahostkonflikt und deren erstes Einbeziehen im politischen Pro­zess des internationalen Konfliktmanagements als gleichberechtigter Akteur neben USA. Solana verfasste mit den anderen Mitgliedern der Kommission den Mitchell-Report, der Schlussfolge­rungen zu den Krisenursachen beinhaltete. Auf dessen Basis formulierte er weiterhin seinen Standpunkt über den Weg aus der Krise in einem Bericht an den Europäischen Rat von Göte­borg (Januar 2001). Dort unterstrich der Hohe Vertreter die Notwendigkeit eines Plans zur Um­setzung der Empfehlungen des Mitchell-Reports und der Koordinierung der internationalen Be­mühungen durch eine Zusammenarbeit der EU mit USA, Russland und UN-Generalsekretär als Partner sowie mit weiteren externen Parteien wie Japan. Für Kaim ist dies ein Aufruf zur For­mierung des Nahostquartetts und er sieht deshalb das Quartett als konzeptuelle Innovation der EU. (Kaim 2008, 164). Tatsächlich waren es die Bemühungen von Solana und Moratinos, die zur offiziellen Gründung des Nahostquartetts aus der informellen Formation auf Ebene der Son­derbeauftragten geführt haben. Dem Ziel der EU folgend, die damals verstärkte Kooperation der 4 Sonderbeauftragten, um mehr Druck auf den Konfliktparteien auszuüben, zu einer gemeinsa­me internationale Friedensinitiative für den Nahen Osten auszubauen, haben die beiden hinter den Kulissen auf die Erweiterung eines am 10.April 2002 geplanten EU-USA Gipfels in Madrid um ein Treffen der Außenminister der USA und Russlands sowie des Hohen Repräsentanten der EU und des UN-Generalsekretärs hingearbeitet. Infolgedessen wurde beim Gipfel von Madrid das NOQ offiziell aus der Taufe gehoben. Zu diesem Zeitpunkt äußerte dieses zwei miteinander verbundene Ziele: (1) die Gewalt zwischen Israelis und Palästinensern zu beenden und vermei­den und die Bedingungen vor Ort verbessern und (2) einen Plan unterbreiten, der die Konflikt­parteien zurück zu einem politischen Prozess zum Beenden des Konfliktes bringen soll. (Elgin­dy 2014: 6) Der Ansatz des NOQ beruhte auf den Resolutionen 242 und 338 des Sicherheitsra­tes der VN sowie dem Prinzip „Land für Frieden“ der Konferenz von Madrid und unterstützte die von der EU propagierte Idee zweier Staaten, Israel und Palästina, welche auch von Präsident Bush in seinen Reden von November 2001 vor den Vereinten Nationen und Juni 2002 geteilt wurde.^[4]

Obwohl das NOQ über kein offizielles Mandat von den VN verfügt, ist seine Legitimität in der expliziten Zustimmung, Autorisierung und Anerkennung durch mehrere Resolutionen des UN-Sicherheitsrats begründet. (Elgindy 2014, Qerimi 2007). So vermittelte der Präsident des Sicherheitsrats offiziell seine Unterstützung für die erste gemeinsame Erklärung des NOQ am Tag der Gründung. Ein paar Monate später, im September 2002, machte der Sicherheitsrat seine erste offizielle Annahme des NOQ mit dem Absatz in der UNSCR 1435, der die volle Unterstüt­zung für die Bemühungen des Quartetts äußerte und die Regierung Israels, die PA und alle Staa­ten in der Region aufrief, mit ihm zusammenzuarbeiten. (UN Security Council, Resolution 1435, September 24, 2002) Die bedeutsamste Anerkennung der VN für NOQ erfolgte dennoch mit der offiziellen Annahme der Roadmap in der UNSCR 1515, im November 2003 - 6 Monate nach deren Veröffentlichung. Die Resolution bestätigte nochmals die Vision von zwei Staaten und unterstrich die Notwendigkeit der Erreichung eines umfassenden, gerechten und dauerhaf­ten Friedens.

Die Roadmap ist das wichtigste Ergebnis und das zentrale Element der Arbeit des NOQ. Diese wurde mit aktiver Mitwirkung der EU entwickelt, was u.a. auch das Unterbreiten eines ei­genen Vorschlags - einen Friedensplan des dänischen Außenministers Møller - impliziert. Inso­fern stellt die Roadmap im Politikzyklus-Modell von Peters (Heider/ Kleine/Peters 2004) das Policy Output dar, sowohl mit dem Quartett als auch der EU als Akteur (Agent). Es handelt es sich um eine policy, die Akteur x (hier die EU) in Reaktion zu einer bestimmten Situation (hier die schwierige Situation im Nahen Osten nach Ausbruch der zweiten Intifada) - das Input - zur Lösung eines bestimmten Problems (hier der verschärfte Konflikt zwischen Israelis und Palästi­nensern) formuliert wurde. Die Handlungen, welche die EU unternahm um die Roadmap umzu­setzen stellen das Outcome dar. Um die Effektivität der Roadmap bzw. des EU-Beitrags darin als "policy effectiveness" herauszufinden, ist zuerst wichtig den Anteil der EU in der Roadmap möglichst genau festzulegen um dann das Output anhand 2 Indikatoren, nämlich Angemessen­heit/Eignung der Policy und Einstimmigkeit in der Beschlussfassung zu analysieren. In der Out­come-Phase (Schritt) werden die Handlungen der EU nach den Indikatoren/Kriterien Einheit der Aktion - ... - und Angemessenheit der Aktion - d.h. die Resonanz zwischen festgelegten Zielen in der Policy Output (Strategie) und das was man mit der Aktion tatsächlich erreicht.

3.2 Effektivität des EU-Beitrags zur Erstellung der Roadmap

Bei der Performance-Based Roadmap to a Permanent Two-State Solution to the Israeli-Palesti­nian Conflict des Nahostquartetts, welche Ende April 2003 den Konfliktparteien vorgelegt wur­de, handelt es sich um einen Plan für die friedliche Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts innerhalb eines Zeitrahmens von 3 Jahren. (Asseburg 2003) Demnach sollte die zwei-Staaten-Lösung in 3 Phasen bis Mai 2005 realisiert werden. Verglichen mit den früheren Initiati­ven lag der Roadmap ein umfassender Ansatz zugrunde, der nicht zuerst auf Waffenstillstand und später, nach einer Abkühlungsphase die Wiederaufnahme des politischen Prozesses abzielte sondern simultane und parallele Maßnahmen beider Parteien ohne Vorbedingungen und dazu ein internationales Monitoring der Erfüllung von Verpflichtungen, von beiden Seiten vorsieht. Es ist ein ergebnisorientierter Plan mit klarer Phaseneinteilung (3 Phasen), einer Ablaufplanung, Zielterminen und Bewertungsmaßstäben, der für eine umfassende und endgültige Beilegung des Konflikts Fortschritte in den Bereichen Politik, Sicherheit, Wirtschaft, humanitäre Lage und Aufbau von Institutionen durch Maßnahmen und Reformen unter der Schirmherrschaft des NOQ erzielen will. Die erste Phase sollte ursprünglich bis Mai 2003 dauern und beinhaltete zahlreiche Maßnahmen in allen oben erwähnten Bereichen, die wichtigsten davon die Erklärun­gen Israels und der Palästinenser zur gegenseitigen Anerkennung des Existenzrechts und die Etablierung eines Waffenstillstands; die politischen Reformen der PA (Ausarbeitung einer Ver­fassung, die Vorbereitung allgemeiner Wahlen etc.) und die umfassenden Maßnahmen zur Be­kämpfung des Terrorismus durch Umstrukturierung der palästinensischen Sicherheitsapparate; den vollständigen Stopp des israelischen Siedlungsbaus sowie den Rückzug des israelischen Militärs auf die vor Ausbruch der Intifada bezogenen Linien. Darüber hinaus die Wiederherstel­lung der Sicherheitskooperation und vertrauensbildende Maßnahmen. Die zweite Phase wurde für den Zeitraum Juni-Dezember 2003 vorgesehen und würde nach den palästinensischen Wahlen mit einer internationalen Konferenz beginnen, die vom Quartett einberufen zur Wieder­belebung der Friedensverhandlungen zwischen Israel und Palästinensern und darüber hinaus zwischen Israel und den arabischen Nachbarstaaten führen soll. Am Ende dieser Phase sollte es einen palästinensischen Staat geben, der mit wenigen Attributen von Souveränität und proviso­rischen Grenzen ausgestattet ist, international anerkannt und Mitglied der VN. In der dritten und letzten Phase (2004-2005) sollten dann die palästinensischen Reformen konsolidiert und Institutionen stabilisiert werden. Ebenso sollte eine zweite internationale Konferenz einberufen werden, die zu einer endgültigen Klärung des Status durch den Abschluss eines israelisch-pa­lästinensischen Abkommens bei Regelung aller Streitfragen (Grenzen, Jerusalem, palästinensi­sche Flüchtlinge und israelische Siedlungen) führt und Fortschritte in Richtung eines umfassen­den Friedens durch eine Einigung zwischen Israel und Libanon sowie Israel und Syrien fördert. Für das Monitoring hatte das Quartett ein Aufsichtsmechanismus ausgearbeitet. Dieser bestand aus 4 Komitees, die Fortschritte in den 4 Bereichen - Sicherheit, spezielle Operationen, zivile Reformen in der PA und humanitäre Angelegenheiten beobachten und bewerten sollten.

Beim NOQ-Treffen von 17./18. September 2002 präsentierte die EU-Ratspräsidentschaft den dänischen Friedensplan, der bei einem informellen Treffen der EU-Außenminister in Helsingør als Vorschlag der EU abgesegnet worden war. Hier beschloss das Quartett die ersten Elementen der Roadmap. Dabei wurde der aus drei Phasen bestehende Rahmen des dänischen Plans mit­samt dem von Bush vorgeschlagenen Zeitrahmen von drei Jahren übernommen. Ein erster Ent­wurf der Roadmap stand bereits am 15. Oktober 2002 zur Verfügung und ein zweiter zirkuliert ab dem 20. Dezember. Die endgültige Version wurde erst am 30.April 2003 nach zweifacher Verschiebung des Termins von USA veröffentlicht und ist das Ergebnis intensiver Verhandlun­gen der Quartett-Mitglieder. (ICG 2003; Koltermann 2010: 73)

Über die Grundlagen der Roadmap gibt es unterschiedliche Meinungen. Der ICG gibt den Mit­chell-Report, den Tenet-Waffenstillstandsplan und die Rede von Präsident Bush als Quellen der Roadmap an. Kaim dagegen vertritt die These, dass die EU einen „decisive input“ bei der Anre­gung und der Formulierung der Roadmap gehabt hat. (Kaim 2004: 43) In Anlehnung an diese These konstatiert Davis, dass die Roadmap Elemente aus Solanas Report an den Europäischen Rat von Göteborg (2001), aus Außenminister Fischers Friedensplan von April 2002 und aus dem Dänischen Friedensplan enthält. (Davis 2009) Tatsächlich fanden die Verhandlungen des Quartetts im Prozess der Ausarbeitung der Roadmap auf Basis von zwei konkurrierenden Ver­sionen statt: der Version der USA - in der Rede von George W. Bush ausformuliert - und der Version der EU mit dem dänischen Friedensplan. Der letzte enthielt gewiss Elemente aus dem Bericht von Solana - der nach Soetendorp nach dem Gipfel zur wichtigsten europäischen Strate­gie bezüglich der Krise im Nahen Osten wurde (Soetendorp 2002: 292) - aber auch aus den an­deren zwei Vorschlägen Deutschlands und Frankreichs vom Frühling 2002, die nicht offizielle Friedenspläne der EU werden konnten, und auch aus der Bush-Rede. Insofern haben die zwei Versionen durchaus Gemeinsamkeiten, unterscheiden sich jedoch in dem entscheidenden Punkt, dass der dänische Friedensplan anders als die USA-Version nicht die israelische Sicherheit an erster Stelle stellt sondern versucht, die israelischen Sorgen und palästinensischen nationalen Bestrebungen gleichzeitig zu berücksichtigen.(Koltermann 2010) Dies ist im Grunde auch der Kernunterschied zwischen dem amerikanischen und europäischen Ansatz zur Lösung der Nahost-Konflikts.

[...]

^[1]

^[2] Die Gemeinsame Strategie zum Mittelmeerraum/Naher Osten wurde auf dem Europäischen Rat von Feira im Juni 2000 verabschiedet.

^[3] Für den Zeitraum 2001-2002 hat die EU rund 310 Millionen Euro für Budgetunterstützung, Wiederaufbauprojekte, NGO-Support und humanitäre Hilfe zur Verfügung gestellt. Vgl. Asseburg 2003: 17

^[4] Remarks … Foreign Minister of Spain, Josep Pique, United Nations Secretary General Kofi Annan, Foreign Minister of Russia Igor Ivanov, and European Union Senior Official Javier Solana, Secretary Colin L Powell, Madrid, 10. April 2002, online unter: http://unispal.un.org/unispal.nsf/fd807e46661e3689852570d00069e918/4808d2e68a33b35385256b970062 deaf?OpenDocument (30.03.2015)