Institutionen der österreichischen Ordnungs- und Fiskalpolitik

INHALTSVERZEICHNIS

I Der Aufbau der Seminararbeit

II Ordnungs- und Fiskalpolitik als wichtige Maßnahmen der Wirtschaftspolitik
1. Einführung in die Wirtschaftspolitik – Der theoretische Hintergrund
2. Wirtschaftspolitik in Österreich
2.1. Die Rahmenbedingungen der österreichischen Wirtschaftspolitik
2.2. Die Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft in Österreich
2.3. Die Bereiche der Wirtschaftspolitik

III Der öffentliche Sektor – Rahmen der Ordnungs- und Fiskalpolitik
1. Einführung in den öffentlichen Sektor
1.1. Theoretischer Hintergrund für die Analyse des öffentlichen Sektors
1.2. Der Umfang des öffentlichen Sektors
2. Der öffentliche Sektor greift in unser Leben ein
2.1. Grundlagen der öffentlichen Finanzwissenschaft
2.1.1. Die Kompetenzverteilung der öffentlichen Finanzwirtschaft
2.1.2. Die Finanzverfassung der öffentlichen Finanzwirtschaft
2.2. Grundlagen auf institutioneller Ebene
2.2.1. Wirtschaftsverfassung
2.2.3. Wettbewerbsordnung
2.3. Die Wirtschaftspolitik und ihre Ebenen
2.3.1. Der Bund
2.3.2. Die Länder
2.3.3. Die Gemeinden
2.3.4. Die Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden
2.4. Die Wirtschaftspolitik und ihre Akteure
2.4.1. Die politischen Parteien
2.4.2. Die Interessengruppen
2.4.3. Die Bürokratie
2.4.4. Die Medien

IV Vollzug der österreichischen Ordnungs- und Fiskalpolitik
1. Ordnungs- und Prozesspolitik – Begründungen staatlicher Aktivitäten
1.1. Marktversagen
1.1.1. Das Fehlen von Eigentumsrechten
1.1.2. Die öffentlichen Güter
1.1.3. Der unvollkommene Wettbewerb und die natürlichen Monopole
1.1.4. Die externen Effekte
1.1.5. Die Unsicherheit und Informationsprobleme
1.2.1. Die Formen des Staatsversagen
2. Fiskalpolitik
2.1. Instrumente der Fiskalpolitik
2.2. Probleme der Fiskalpolitik
2.3. Wirtschafts- und Haushaltsentwicklung 2001 bis 2007

V Persönliche Stellungnahme

VI Literaturverzeichnis

VII Anhang

I Der Aufbau der Seminararbeit

Unsere Seminararbeit umfasst 5 Teile, wobei die einzelnen Teile wiederum untergliedert sind. Im Anschluss an unsere eigentliche Arbeit befindet sich das Literaturverzeichnis, welches alle von uns – zur Ausarbeitung des Themas „Institutionen der österreichischen Ordnungs- und Fiskalpolitik“ – verwendeten Bücher und Internetseiten im Überblick darstellt.

Anschließend an das Literaturverzeichnis werden in einem Anhang alle von uns herangezogenen Internetseiten und der Zeitungsartikel in ausgedruckter Form dargestellt.

Der in zwei Kapitel unterteilte Teil II stellt eine allgemeine Einführung in die von uns bearbeitete Thematik dar. Zuerst geben wir einen kurzen Überblick über das Thema Wirtschaftspolitik und anschließend beschäftigen wir uns mit der Wirtschaftspolitik in Österreich. Dabei gehen wir näher auf die Rahmenbedingungen der österreichischen Wirtschaftspolitik und geben einen kurzen Überblick über die Bereich der Wirtschaftspolitik.

Teil III unserer Arbeit ist in zwei Kapitel unterteilt. Im ersten Kapitel geben wir eine kurze Einführung in den öffentlichen Sektor. Wir beschreiben kurz den theoretischen Hintergrund für die Analyse des öffentlichen Sektors und gehen anschließend auf den Umfang des öffentlichen Sektors näher ein. Im zweiten Kapitel des dritten Teils erklären wir, wie der öffentliche Sektor in unser Leben eingreift. Dabei beschäftigen wir uns mit den Grundlagen der öffentlichen Finanzwissenschaft und den Grundlagen auf institutioneller Ebene. Weiters beschreiben wir die Wirtschaftspolitik und ihre Ebenen, wobei wir besonders auf die Stellung der drei Gebietskörperschaften in der Wirtschaftspolitik eingehen werden. Der letzte Teil des zweiten Kapitels enthält die Wirtschaftspolitik und ihre Akteure.

Den Inhalt des Teil IV stellen die Ordnungs- und Prozesspolitik und die Fiskalpolitik dar. Im ersten Kapitel erklären wir kurz was man unter der Ordnungs- und Prozesspolitik versteht und beschreiben die Begründungen staatlicher Aktivitäten. Im zweiten Kapitel beschäftigen wir uns dann mit der Fiskalpolitik, wobei wir die Instrumente und Probleme dieser näher erläutern. Abschließend geben wir noch einen Überblick über die Wirtschafts- und Haushaltsentwicklung von 2001 bis 2007.

Im Teil V gehen wir kurz auf unsere persönlichen Eindrücke bei der Behandlung des Themas „Institutionen der österreichischen Ordnungs- und Fiskalpolitik“ ein.

II Ordnungs- und Fiskalpolitik als wichtige Maßnahmen der Wirtschaftspolitik

1. Einführung in die Wirtschaftspolitik – Der theoretische Hintergrund

Kann die Wirtschaftspolitik – insbesondere die Ordnungs- und Fiskalpolitik – die Wirtschaft und somit das Leben jedes einzelnen Individuums beeinflussen? Sind Interventionen überhaupt sinnvoll oder sind sie sogar essentiell? Um diese Fragen beantworten zu können ist es unabdingbar, die Volkswirtschaftstheorie, welche die Zusammenhänge zwischen den ökonomischen und politischen Größen behandelt, näher zu betrachten. In diesem Sinne wollen wir einleitend einen Blick auf die Theorie der Wirtschaftspolitik werfen.

Die Wirtschaftstheorie ist gewissermaßen eine „multiparadigmatische Wissenschaft“, da unterschiedliche – zum Teil rivalisierende – Theoriekonzepte nebeneinander existieren, welche die ökonomischen Phänomene aus verschiedenen Blickwinkeln betrachten.^[1]

Je nachdem welche Zielsetzung im Vordergrund steht, wird eine reale Situation different eingeschätzt und daraus schließlich eine andere Handlungsmaßnahme gezogen. Zur Aufgabe der Theorie der Wirtschaftspolitik zählt die „Analyse der Auswirkungen wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf die Erfüllung wirtschaftspolitischer und allgemein-politischer Ziele“.^[2]

Um die mannigfachen Problemkreise der Theorie der Wirtschaftspolitik unterteilen zu können, wurden mehrere Arten der Untergliederung eingeführt. Bezugnehmend auf das Thema dieser Arbeit – die Fiskal- und Ordnungspolitik – werden wir uns der Unterteilung in Ordnungs- und Prozesspolitik bedienen. Im Gegensatz zu der Prozesspolitik beschäftigt sich die Ordnungspolitik mit der längerfristigen Gestaltung der Rahmenbedingungen für die Handlungen eines Wirtschaftssystems. Ordnungspolitische Zielsetzungen finden die Basis ihrer Entscheidungen überwiegend in der mikroökonomischen Theorie. Die Stabilitätsaufgabe der Prozesspolitik ist hingegen überwiegend auf makroökonomische Überlegungen gestützt.

Als Ansatzpunkte für Maßnahmen werden in der Mikroökonomie die „wirtschaftlichen Entscheidungsträger“ – die Haushalte und Unternehmungen – angesehen, wobei beiden Akteuren rationales Handeln unterstellt und die Lösung von wirtschaftlichen und somit auch gesellschaftlichen Problemen im Gleichgewicht der Märkte gesehen wird.^[3]

In der mikroökonomischen Theorie steht das Individuum als homo oeconomicus – welcher seinen Nutzen unter Einschränkungen zu maximieren versucht - im Mittelpunkt. Folgedessen kann die Nutzenfunktion der einzelnen Haushalte von seinen Präferenzen abgeleitet werden, wobei die Präferenzen als gegeben angenommen werden. Da es für wirtschafts- und sozialpolitische Entscheidungen notwendig ist, über die Risikoeinstellung des Haushaltes Bescheid zu wissen, ist es von erheblicher Wichtigkeit, diese in die Beschlüsse einzubeziehen, indem – im Falle von Unsicherheit – von dem Erwartungskalkül ausgegangen wird.

Im Gegensatz zu den Haushalten stellen die Unternehmen „abgeleitete Wirtschaftseinheiten“ dar, welche technologischen Beschränkungen unterworfen sind.^[4] Als Unternehmensziel wird die Gewinnmaximierung angenommen, wobei nicht – wie es in der Buchhaltung üblich ist – die historischen Kosten, sondern die Opportunitätskosten relevant sind.

Auf den Märkten treffen das Güterangebot der Unternehmen und die Güternachfrage der Haushalte zusammen. Das „Modell des Gleichgewichts“ besagt, dass bei vollkommener Konkurrenz das Angebot eines Produktes der Nachfrage desselben Produktes entspricht, wobei der Unterschied zwischen allgemeinem – welches alle Märkte einbezieht – und partiellem – welches jeweils nur einen Markt umfasst – Gleichgewicht zu beachten ist.^[5]

Bei der Verwendung der mikroökonomischen Sichtweise für die Wirtschaftspolitik ist ein grundsätzliches Problem, dass bei dieser Perspektive von einem privatem Marktsystem, bei welchem freiwillige Tauschakte vorherrschen, ausgegangen wird. Jedoch stellen wirtschaftspolitische Eingriffe kollektive Beschlüsse zur Beeinflussung des individuellen Verhaltens der Wirtschaftssubjekte dar.

Als Theoriebasis wirtschaftspolitischer Entscheidungen kann die Wohlfahrtsökonomie, welche die Konsumentensouveränität annimmt, herangezogen werden. Das bedeutet, die Präferenzen der Haushalte sind für die Wohlfahrt der Gesellschaft bestimmend.

Als vorherrschendes Bewertungskriterium gilt die Pareto-Optimalität, welche folgendes besagt: „Ein Zustand der Wirtschaft ist einem anderen dann vorzuziehen, wenn in ihm kein Wirtschaftssubjekt durch eine Änderung in der Produktion oder im Tausch besser gestellt werden kann, ohne dass ein anderes Wirtschaftssubjekt zugleich schlechter gestellt wird.“^[6]

Es stellt sich nun die Frage, wann wirtschaftspolitische Interventionen sinnvoll und gerechtfertigt sind. Einer der wichtigsten Gründe, warum es notwendig ist, in den Marktmechanismus einzugreifen, stellt das Marktversagen dar. Auf diese Problematik wird noch näher im Kapitel 1. Ordnungs- und Prozesspolitik des Abschnitts IV eingegangen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es in manchen Fällen nicht nur sinnvoll, sondern aufgrund von sozialen Aspekten oft sogar notwendig ist, wirtschaftspolitisch in den Markt einzugreifen, womit wir den Antworten auf die zu Beginn des Kapitels gestellten Fragen ein wesentliches Stück näher gekommen sind.

2. Wirtschaftspolitik in Österreich

2.1. Die Rahmenbedingungen der österreichischen Wirtschaftspolitik

Die rechtliche Rahmenbedingung der österreichischen Wirtschaftspolitik stellt die Wirtschaftsverfassung dar, welche durch die Ordnungspolitik – das bedeutet durch langfristige Gestaltungsmaßnahmen – bestimmt wird.

Im Großen und Ganzen kann man die österreichische Wirtschaftsverfassung in fünf Bereiche gliedern, wobei jeder dieser Teile ein eigenes wesentliches Element der Wirtschaft regelt.^[7]

Die Produktionsverfassung beinhaltet die rechtlichen Normen des Produktionsbereichs, in welchen die Eigentums- und Entscheidungsverhältnisse fallen. In Österreich existiert sowohl privates als auch öffentliches Eigentum. Die gesetzlichen Grundlagen des Eigentums an Produktionsmittel bildet das ABGB – das Allgemein Bürgerliche Gesetzbuch – und das Gesellschaftsrecht – wie z.B. das Aktiengesetz oder das GesmbH-Gesetz. Bezüglich der Entscheidungsverhältnisse kann zwischen intern und von außen wirkenden Regelungen unterschieden werden. Erstere werden durch das Gesellschaftsrecht – welche die Rechtsstellung der Unternehmenseigentümer klarstellt – und dem Betriebsverfassungs-Recht – welches das Verhältnis zwischen der Unternehmensleitung und Belegschaft regelt - bestimmt. Ordnungspolitische Interventionen, welche von außen auf die Unternehmung einwirken sind z.B. im Umweltrecht, im Kollektivvertragsrecht, im Arbeitszeitgesetz oder im Gleichbehandlungsgesetz enthalten.

Die Marktverfassung regelt vor allem den Zugang zu den Märkten – sowohl zu den Güter- als auch zu den Faktormärkten, auf welchen mit Arbeit, Kapital und Boden gehandelt wird. In Österreich ist die wichtigste ordnungspolitische Norm die Gewerbeordnung, welche die Ausübungsberechtigung und die Qualifikationserfordernisse bezüglich der Gewerbefreiheit normiert.

Einen – aufgrund des Problems des Generationenvertrages – immer wichtiger werdenden Teil der Wirtschaftsverfassung stellt die Sozialverfassung dar. Ihre Hauptfunktion ist es, allgemeine Risiken – wie z.B. Alter, Krankheit und Arbeitslosigkeit - abzudecken. Es werden die Resultate der Marktmechanismen durch Verteilungs- bzw. Umverteilungspolitik – wie z.B. progressive Einkommenssteuer, Beihilfen und Stipendien (Geldtransfer), unentgeltliche Bereitstellung von Leistungen im Bildungsbereich (Realtransfer) und Regelungen über Höchst- und Mindestpreise (administrative Markteingriffe) - ersetzt oder korrigiert. Die österreichische Sozialverfassung weist einen Dualismus zwischen den Sozialversicherungsträgern, welche sich selbst verwalten, und der staatlichen Trägerschaft auf.

Die Ordnung des öffentlichen Sektors der österreichischen Volkswirtschaft beruht auf der Finanzverfassung, welche sich mit dem Umfang des öffentlichen Sektors, seiner Struktur und den Formen und der Finanzierung der öffentlichen Aufgabenerfüllung beschäftigt. Die Ebenen des öffentlichen Sektors werden durch die Gebietskörperschaften – Bund, Länder, Gemeinden – die Parafisci, die öffentlichen Unternehmen und die EU gebildet.

Die Geldverfassung ist jener Teil der Wirtschaftsverfassung, welcher das Geld- und Kreditwesen auf nationaler, internationaler und supranationaler Ebene normiert. Die wichtigste ordnungspolitische Frage in diesem Bereich ist nach dem Verhältnis zwischen der der österreichischen Nationalbank, welche unabhängig ist, und der Bundesregierung.

Wie zu erkennen ist, gibt es zahlreiche Regelungen, welche das wirtschaftspolitische Geschehen in Österreich bestimmen. Trotzdem – oder besser gesagt gerade deshalb – werden die politischen Prozesse, nicht von einer einzigen Institution durchgeführt, sondern es können in Österreich grundsätzlich vier Träger – die politischen Parteien, die Interessensgruppen, die Bürokratie, aber auch die Medien – beobachtet werden.^[8] Auf diese werden wir im Kapitel 1.4. Die Wirtschaftspolitik und ihre Akteure des Abschnitts III näher eingehen.

Von den Trägern der Wirtschaftspolitik sind die Ebenen zu unterscheiden. Grundsätzlich können vier Ebenen der Wirtschaftspolitik – die Legislative, die Exekutive sowie die Rechtssprechung und die relativ neue internationale Ebene – unterschieden werden. Eine nähere Betrachtung der einzelnen Ebenen würde an dieser Stelle der Seminararbeit den verfügbaren Rahmen leider sprängen.

2.2. Die Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft in Österreich

Die Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft (WSP) hat im Laufe der Zeit eine intensive Ausprägung in Österreich entwickelt und man kann – trotz der zurückgehenden Bedeutung aufgrund der u.a. Globalisierung und der EU-Mitgliedschaft – gewissermaßen von einer österreichischen Spezialität sprechen. Es wäre sehr interessant dieses Spezifikum näher unter die Lupe zu nehmen, jedoch ist dies im Zuge dieser Seminararbeit leider nicht möglich. Daher soll dieses Kapitel lediglich einen kleinen Einblick in die Wichtigkeit der österreichischen Wirtschafts- und Sozialpartnerschaft geben.

Sie stellt Entscheidungsträger dar, die als große organisierte Interessensverbände zwischen Markt und Staat agieren. Ein wesentliches Element der österreichischen WSP ist die „Existenz starker, umfassender Wirtschaftsverbände mit ausgeprägter ‚interner Verbandsdisziplin’.“^[9] Als Folge ist es möglich, gesamtwirtschaftliche Vereinbarungen zu treffen, welche bindend sind. In diesem Zusammenhang ist es von Bedeutung, die „Paritätische Kommission für Lohn- und Preisfragen“ – das institutionelle Kernelement der WSP, welches die vier Sozialpartnerverbände, den Bundeskanzler und die jeweiligen Bundesminister umfasst – zu nennen. Sie wirkt als zusammenfassende Instanz für den Preisausschuss, Lohnunterausschuss, Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen sowie den Unterausschuss für internationale Fragen und soll eine Gesprächsebene zwischen den Sozialpartnerverbänden und der Regierung darstellen. Die österreichische WSP spielt eine essentielle Rolle in der Einkommenspolitik, in welcher sie sich nicht ausschließlich auf die Beeinflussung der Lohnentwicklung beschränkt, sondern auch auf die Preisentwicklung und die Strukturpolitik einwirkt.

Empirische Studien zeigen, dass das österreichische Modell der WSP international gesehen eines der erfolgreichsten ist und eine Stabilität der Arbeitsbeziehungen schafft. Allerdings drängt sich in den letzen Wochen und Monaten die Frage auf, ob dies auch in der Zukunft der Fall sein wird. Es wurde sogar gedroht, Entlassungen in einem Betrieb durchzuführen, da die Mitarbeiter gegen Innovationen bezüglich ihrer Arbeitsverhältnisse streikten.^[10]

2.3. Die Bereiche der Wirtschaftspolitik

Für eine bessere Orientierung im komplexen Gebiet der Wirtschaftspolitik ist es sinnvoll, mehrere Bereiche zu unterscheiden. Üblicherweise teilt man die Wirtschaftspolitik in die Arbeitsmarkt-, Wettbewerbs- und Struktur-, Wachstums- und Umwelt-, Finanz- und Sozialpolitik sowie den Finanzsektor.

Die Arbeitsmarktpolitik beschäftigt sich mit jenen Teil der Wirtschaftspolitik, der das Individuum wohl persönlich am bittersten betreffen kann. Der Zustand des Arbeitsmarktes dient zwar auf der einen Seite – wie die anderen Bereiche der Wirtschaftspolitik auch – zur Beschreibung des Zustandes einer Volkswirtschaft, ist aber auf der anderen Seite auch ein Indikator für viele individuelle Schicksale.

Der größte Teil der langfristigen wirtschaftspolitischen Tätigkeiten werden von der Wettbewerbs- und Strukturpolitik abgedeckt. Die Strukturpolitik beinhaltet „Maßnahmen zur langfristigen Erhöhung der allokativen und distributiven Effizienz sowie des Wachstums einer Volkswirtschaft“.^[11] Die Funktion der Wettbewerbspolitik ist die Gewährleistung der „Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus zur Maximierung der Wohlfahrt“, welche sie zu einem zentralen Teil jeder Strukturpolitik macht.^[12]

Da es bei wachstums- und umweltrelevanten Tätigkeiten der Wirtschaftssubjekte in der Regel zu Auswirkungen auf unbeteiligte Dritte kommt, entsteht eine Notwendigkeit der Internalisierung von externen – sowohl positiven als auch negativen - Effekten. Dies ist die Aufgabe der Wachstums- und Umweltpolitik. Es wird versucht, jene Einflussfaktoren, welche auf dritte Personen wirken durch wirtschaftspolitische Maßnahmen zu den Verursachern zurückzuspielen und in ihre Kalkulation einzubinden.

Wie im Kapitel 1. Einführung in die Wirtschaftspolitik – Der theoretische Hintergrund in diesem Abschnitt bereits beschrieben, geht die Pareto-Optimalität von vollkommenen Märkten aus. Diese Situation ist allerdings ziemlich realitätsfremd. Aufgrund dieser Tatsache ist es die Aufgabe der Finanz- und Sozialpolitik durch wirtschaftspolitische Interventionen Wohlfahrtsverluste zu vermeiden oder zumindest zu vermindern.

Schließlich umfasst der Finanzsektor alle Bestände des Finanzvermögens, welches Forderungen und Verbindlichkeiten beinhaltet.

[...]

^[1] Abele, Neck 1989: 13

^[2] Abele, Neck 1989: 13

^[3] Abele, Neck 1989: 14

^[4] Abele, Neck 1989: 15

^[5] Abele, Neck 1989: 15

^[6] Abele, Neck 1989: 17

^[7] vgl. Nowotny 1997: 11ff

^[8] vgl. Nowotny 1997: 22ff

^[9] Nowotny 1997: 34

^[10] vgl. Die Presse 13.11.2003: 5

^[11] Bellak, Clement, Hofer 1997: 127

^[12] Bellak, Clement, Hofer 1997: 127