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Rechnungshöfe als Vormünder der Parlamente

Was sind die Merkmale des Funktionswandels des Bundesrechnungshofs vom klassisch-objektiven Prüfer zu einem Kontrolleur

Hausarbeit (Hauptseminar) 2005 36 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Rechtliche Grundlagen und Organisationsstruktur des Bundesrechnungshofes (BRH)
2.1 Der Bundesrechnungshof , ein „externer Finanzkontrolleur“ im „Kontrollgefüge“
2.2 Die formal-rechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes und dessen Mitglieder
2.3 Organisationsstruktur und Organisationsprinzipien des Bundesrechnungshofes
2.4 Die Aufgabensetzung des BRH gemäß Grundgesetz und Bundeshaushaltsordnung

III Funktionswandel des Bundesrechnungshofes
3.1 Prüftätigkeit des Bundesrechnungshofes im Wandel
3.1.1 Prüfphilosophie des Bundesrechnungshofes
3.1.2 Prüfungsmaßstäbe: Von der „traditionellen“ Ordnungsmäßigkeit zur „modernen“ Prüfung des Erfolgs
3.1.3 Wandel des Prüfungszeitraums – von der nachgängigen zur ausführungsbegleitenden Prüfung
3.2 Beratung der Legislative und Exekutive – Einfallstor für politische Mitgestaltung
3.3 Kontakte des BRH zu Legislative und Regierung und Exekutive
3.4 Informelle Wirkungsmechanismen und Sanktionsmacht des BRH
3.5 Gründe des Funktionswandels

IV Auswirkungen des Funktionswandels
4.1 Der BRH als Mitgestalter der Politik
4.2 Stellung des BRH im gewaltenteiligen System

V Schlussbemerkung

Abbildungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Der Bundesrechnungshof nimmt eine bedeutende Stellung im politischen System der Bundesrepublik Deutschland ein. Er soll idealerweise prüfen, ob die öffentliche Verwaltung die ihnen gegebenen Steuermittel ordnungsgemäß und wirtschaftlich zur Erreichung eines bestimmten Handlungsziels eingesetzt hat. Einmal jährlich veröffentlicht der BRH seine Prüfergebnisse in den „Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes“. Diese dienen dem Unterausschuss Rechnungsprüfung als Grundlage für die Beratung über die parlamentarische Entlastung der Bundesregierung.

Im Fokus der Betrachtung der vorliegenden Arbeit sollen Ursachen und Ausprägungen des funktionellen Wandels des Bundesrechnungshofs vom klassisch-objektiven Prüfer zum in der politischen Arena mitgestaltenden Akteur stehen. Der Befund, der Bundesrechnungshof habe längst seine traditionelle Rolle als nachgängiger Prüfer des Verwaltungshandelns verlassen, ist in der Literatur Konsens. Zunächst soll aber in die formalen und rechtlichen Grundlagen der Arbeit des Bundesrechnungshofs eingeführt werden. Auch seine organisatorische Struktur wird im Zuge dessen skizziert.

Im zweiten Abschnitt wird dann auf den funktionellen Wandel eingegangen. Nach einer Analyse der Fortentwicklung der Prüfungsphilosophie, der Prüfungsmaßstäbe und des Prüfungszeitraums soll auf die zweite wichtige Aufgabe des Bundesrechnungshofs, die Beratungstätigkeit, untersucht werden. Dabei werden zunächst die Beratungsleistungen des Bundesrechnungshofs für die Exekutive eine Rolle spielen, um im folgenden die Beratung zu Gunsten der Legislative im Rahmen des Haushaltszyklus nachzuvollziehen. Schließlich sollen die Gründe für den funktionellen Wandel, die in der Literatur vorgestellt werden, im Mittelpunkt der Arbeit stehen, um im darauf folgenden Abschnitt zunächst das Eindringen des BRH in die politische Arena und abschließend seine Stellung im System der Gewaltenteilung kritisch zu betrachten.

II. Rechtliche Grundlagen und Organisationsstruktur des Bundesrechnungshofes (BRH)

2.1 Der Bundesrechnungshof, ein „externer Finanzkontrolleur“ im „Kontrollgefüge“

Der Bundesrechnungshof (künftig abgekürzt als: BRH) nimmt lt. GG im „Kontollgefüge“[1] die Rolle des „externe[n] Finanzkontrolleur[s]“[2] der öffentlichen Verwaltung des Bundes sowie der Haushaltsführung der Bundesregierung ein. Er ist ein Hilfs- und Assistenzorgan des Parlaments, und aufgrund der „politische[n] Kontrollfunktion“[3] des Budgets Träger der „externe[n] Haushalts- und Finanzkontrolle“[4].

Neben dem BRH existieren weitere Kontrollinstanzen, die zusammen das Kontrollgefüge bilden (Abbildung 1). Gemeint sind die „regierungsinterne Finanzkontrolle durch den Bundesminister der Finanzen“[5] und die „ressortinterne Finanzkontrolle durch [...] [das] „‚Haushaltsreferat’“ und [den] „‚Beauftragte[n] für den Haushalt’“[6]. Die ressortinterne Finanzkontrolle umfasst unter anderem folgende Teilaufgaben: im Rahmen der Planung und des Vollzugs des Bundeshaushalts die ressortinterne vorgängige und „mitschreitend[e]“ Kontrolle; die „Selbstkontrolle durch die Fachreferate“ und schließlich die verwaltungsinterne Prüfung der Verwaltungstätigkeit.[7]

Abbildung 1: Schematische Darstellung des Kontrollgefüges

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg: Die diskreten Kontrolleure. Eine Wirkungsanalyse des Bundesrechnungshofs, Opladen 1990, S. 42.

2.2 Die formal-rechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes und dessen Mitglieder

Nach § 1 des Bundesrechnungshofgesetzes (BRHG) ist der BRH „eine oberste Bundesbehörde und als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unterworfen“[8]. Er ist eine „organisatorisch selbständige und unabhängige, von Weisungen freie, kollegiale Behörde[...].“[9], die gegenüber der Bundesregierung selbständig agiert.[10] Es gilt das „Prinzip der Verwaltungsbehörde im ministerialfreien Raum“[11]. Trotz der Nennung des Bundesrechungshofes im Grundgesetz ist dieser kein Verfassungsorgan sondern nach § 1 des BRHG „ein in der Verfassung genanntes [oberstes] Verwaltungsorgan.“[12]

Der Artikel 114 Abs. 2 des Grundgesetzes gibt einerseits der Rechnungsprüfung eine institutionelle Garantie und spricht andererseits den Mitgliedern des Bundesrechnungshofes „richterliche Unabhängigkeit“ zu.[13] Beide Eigenschaften können aufgrund ihres Verfassungsrangs nur per Verfassungsänderung nach Artikel 79 GG verändert werden.[14]

Ausschließlich die Mitglieder des BRH genießen die „richterliche Unabhängigkeit“. Mitglieder sind zunächst der Präsident und der Vizepräsident des BRH. Beide werden von der Bundesregierung vorgeschlagen, worauf diese mit der Mehrheit von Bundestag und Bundesrat gewählt werden. Ihre Amtszeit beträgt zwölf Jahre. Weitere Mitglieder des Bundesrechnungshofes sind die Leiter der Prüfungsabteilungen sowie die Prüfungsgebietsleiter als Beamte auf Lebenszeit.[15]

Die Eigenschaft der „richterlichen Unabhängigkeit“ differenziert sich in persönliche und sachliche Unabhängigkeit. Persönliche Unabhängigkeit bedeutet, dass die Mitglieder des BRH wegen der Ausübung der Prüftätigkeit weder in ein anderes Amt noch in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden dürfen. Die sachliche Unabhängigkeit beinhaltet das Recht, dass die Mitglieder des BRH eigeninitiatorisch prüfend tätig werden[16] und selbst Prüfungsschwerpunkte setzen können. Außerdem sind sie an keinerlei Weisung gebunden (weder Weisungen des BRH-Präsidiums, noch von Legislative und Exekutive) und ausschließlich dem Gesetz unterworfen. Aufgrund der Weisungsunabhängigkeit seiner Mitglieder kann dem BRH „kein[...] verbindliche[r] Prüfungs- und Beratungsauftrag[...] von Dritten erteilt werden.“[17]

2.3 Organisationsstruktur und Organisationsprinzipien des Bundesrechnungshofes

Die organisatorische Gliederung des BRH ist ein Abbild seines Hauptprüfungsgegenstandes: Spiegelbildlich wurden für die sachliche und rechnerische Prüfung der Einzelpläne der Ressorts Prüfungsgebiete gebildet[18]. Der BRH ist derzeit organisatorisch gegliedert in 49 Prüfungsgebiete sowie in die für die allgemeine Verwaltung des BRH verantwortliche Präsidialabteilung mit sechs Referaten, der Innenrevison und dem Justiziariat (Stand: Januar 2005, Abbildung 2). Die Prüfungsgebiete sind „Basiseinheiten des Bundesrechnungshofs“[19]. Dabei erfolgt die Prüfung und Beratung der einzelnen Prüfgebiete „unabhängig und selbständig“[20]. Der Zuständigkeitsbereich der Prüfgebiete ist Ausdruck des „Sachprogramm[s] und [der] Organisation der Ressorts sowie ihrer nachgeordneten Behörden.“[21]

Bei umfangreichen oder ressortübergreifenden Einzelplanprüfungen beschäftigen sich mehrere Prüfungsgebiete mit einem Einzelplan, sofern ein sachlicher Zusammenhang besteht[22]. Daneben existieren ressortübergreifende bzw. grundsatzfragenorientierte „Querschnitts- und Grundsatzprüfungsgebiete“[23].

Aufbauorganisatorisch ist der BRH in eine Matrixform mit mehreren, "untereinander auf der gleichen Ebene angesiedelt[en] [...] Entscheidungsinseln“[24] gegliedert. Diese „dezentrale[…] Struktur“[25] hat zur Folge, dass sich die Prüfungsgebiete in Teilen zu eigenen Rechnungshöfen weiterentwickeln. In der Literatur wird von 49 separaten „‚Rechnungshöfe[n]’“[26] gesprochen. Ein „hierarchische[r] Instanzenzug“[27] existiert im BRH nicht. Entgegengewirkt wird der Heterogenisierung des BRH durch die schon angesprochenen Querschnitts- und Grundsatzaufgaben.[28]

Der Prüfungsinhalt der Querschnittsaufgaben ist stets ressortübergreifend und damit losgelöst von der Prüfung des Einzelplans eines Ressorts. Als Beispiele für eine Querschnittsprüfung werden Datenverarbeitung und Rationalisierung genannt. Rechnungshofintern befürchten die Fachprüfungsgebiete Kompetenzverluste bei ihrer Prüftätigkeit zugunsten der Querschnittsprüfungsgebiete und verhalten sich daher in der Tendenz unkooperativ.[29]

Grundsatzprüfungsgebiete besitzen eine interne und externe „Vereinheitlichungs-, Koordinations- und Informationsfunktion“[30]. Sie bestimmen über die Entsendung von Vertretern des BRH in verschiedene Gremien, stellen die interne Kommunikation und den Informationsfluss sicher und leisten die „Abstimmung einer einheitlichen Hausmeinung“[31].

Beschlüsse der BRH-Organe erfolgen kollektiv durch die BRH-Mitglieder nach „bestimmten Abstimmungsmodi“. Die Prüfbeamten sind ausgeschlossen. Jedes BRH-Mitglied besitzt eine zu den anderen Mitgliedern gleichrangige Stimme in den Organen des BRH: Großer Senat „als zentrales Entscheidungsorgan und oberstes Kollegialorgan“; Abteilungssenate, zuständig für „prüfungsgebietsübergreifende Fragen“; „Zweier-/ Dreierkollegien“ der Prüfungsgebiete als Basisorgane der Aufgabenerledigung sowie die „Kollegien der Prüfungsgruppen“.[32]

Der Präsident des BRH ist als Leiter einer obersten Bundesbehörde Vorgesetzter der Prüfbeamten und als Dienststellenleiter verantwortlich für die Führung der laufenden Geschäfte[33]. Nach dem „Präsidialprinzip“ entscheidet er in seinem Aufgabenbereich allein und bedient sich der Zuarbeit der ihm „unterstellten Präsidialabteilung“[34]. Daneben ist er als BRH-Mitglied fest in die Entscheidungsfindung der Gremien involviert. Sein Widerpart bei der Entscheidung in Personalangelegenheiten und über Geschäftsverteilungen ist der Ständige Ausschuss.[35]

Auf Grund der Unflexibilität der Zweier-/ Dreiergremien, in denen das Einstimmigkeitsgebot gilt, wurden dem BRH mit den Prüfungsgruppen neue, flexiblere Prüforgane mit geltendem Mehrheitsprinzip in die Hand gegeben. Sie werden beispielsweise gebildet, um Querschnittsprüfungen und Fachgebietsprüfungen zu koppeln.[36]

Aufgrund der wachsenden und zunehmend spezielleren Prüftätigkeit, befindet sich die Personalstruktur des BRH im Wandel. Die herkömmliche Beschränkung auf juristisches Personal wird ergänzt um Naturwissenschaftler, Sozial- und Wirtschaftswissenschaftler.[37] Trotzdem ist die Gefahr von „prüfungsfreien Bereichen“ latent gegeben, da der BRH aufgrund seiner vielfältigen Prüfungs- und Beratungsaufgaben an die Grenzen seiner personellen Kapazität stößt.[38]

2.4 Die Aufgabensetzung des BRH gemäß Grundgesetz und Bundeshaushaltsordnung

Der § 88 der BHO gibt dem BRH den „Generalauftrag“[39] zur Prüfung der „gesamte[n] Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe“[40]. Weiter konkretisiert wird dieser Generalauftrag im § 90 BHO. Danach prüft der BRH die Einhaltung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans bei der Umsetzung durch die Verwaltung, die Begründung der Einnahmen und Ausgaben, die ordnungsmäßige Aufstellung der Haushalts- und Vermögensrechnung, den wirtschaftlichen und sparsamen Ressourceneinsatz, und er prüft personelle wie finanzielle Einsparpotentiale.[41] Neben der Prüfung von Sachprogrammen („‚output des Regierungs- und Verwaltungshandelns’“[42]), die einen Anteil von etwa 75 % an der Prüftätigkeit einnehmen, prüft der BRH den „administrativen Bereich“, das organisations-, personal- und sachmittelbezogene Handeln der Verwaltung.[43]

Die Prüfergebnisse werden in den „Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsprüfung des Bundes“ (kurz: „Bemerkungen“) veröffentlicht. Sie gehen Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung zu und sind „das verfassungsrechtlich vorgesehene Mittel“[44] des BRH für das parlamentarische Entlastungsverfahren der Bundesregierung.[45]

Der Prüfauftrag gliedert sich in eine rechnungsabhängige Prüfung, der Finanzkontrolle im engeren Sinn und in die rechnungsunabhängige Prüfung, der Finanzkontrolle im weiteren Sinn.

Unter die Finanzkontrolle im engeren Sinn fallen zunächst die „Rechnungskontrolle“, eine Prüfung der rechnerischen Richtigkeit der Belege der Geschäftsvorfälle sowie die „Verwaltungskontrolle“, eine Prüfung der sachlichen Richtigkeit der Geschäftsvorfälle.[46] Dies umfasst die Prüfung der Einhaltung der den Geschäftsvorfällen zu Grunde liegenden rechtlichen Vorschriften (Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsanordnung) sowie die Prüfung der Wirtschaftlichkeit. Ferner prüft der BRH mit der „Verfassungskontrolle“, inwieweit die im Haushaltsgesetz idealerweise verbrieften Ziele mit den dafür bewilligten Mitteln realisiert wurden, oder ob Mittel zweckentfremdet eingesetzt wurden.[47]

Finanzkontrolle im weiteren Sinn umfasst die Prüfung von politischen Programmen der Regierung. Diese wirken sich „finanzwirtschaftlich aus, ohne daß sie selber in einer Rechnung auszuweisen wären.“[48] Beispielhaft seien genannt: Investitions- und Konjunkturförderprogramme sowie „vertragliche Finanzverpflichtungen“[49].

Vom Prüfauftrag des BRH ist dessen Beratungstätigkeit nach § 88 Abs. 2 BHO zu unterscheiden. Eine Prüfung umfasst im Gegensatz zur Beratungstätigkeit Maßnahmen, die notwendigerweise abschließend entschieden sind und entweder bereits vollzogen sind oder aber sich noch im Vollzug befinden.[50] Die Grenzen zwischen Prüfung und Beratung des BRH für Exekutive und Legislative sind immer weniger klar voneinander abgrenzbar.[51]

[...]


[1] Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg: Die diskreten Kontrolleure. Eine Wirkungsanalyse des Bundesrechnungshofs, Opladen 1990, S. 41.

[2] Ebd., S. 41.

[3] Vgl. Rürup, Bert; Färber, Gisela: Kontrolle durch den Rechnungshof – Forderungen und Reformmöglichkeiten, in: Mäding, Heinrich: Haushaltsplanung, Haushaltsvollzug, Haushaltskontrolle : XI. Konstanzer Verwaltungsseminar 1986, Baden-Baden 1987, S. 218.

[4] Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg: Die diskreten Kontrolleure. Eine Wirkungsanalyse des Bundesrechnungshofs, Opladen 1990, S. 41.

[5] Ebd., S. 41.

[6] Ebd., S. 41.

[7] Vgl. ebd., S. 41.

[8] Auszug aus dem Gesetz über den Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz – BRHG) vom 11. Juli 1985, http://www.bundesrechnungshof.de/rechtsgrundlagen/1024.html, (Stand: 10.03.2005).

[9] Brunner, Georg: Kontrolle in Deutschland. Eine Untersuchung zur Verfassungsordnung in beiden Teilen Deutschlands, Köln 1972, 187.

[10] Vgl. Auszug aus dem Gesetz über den Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz – BRHG) vom 11. Juli 1985, http://www.bundesrechnungshof.de/rechtsgrundlagen/1024.html, (Stand: 10.03.2005).

[11] Schmidt-Bleibtreu, Bruno; Klein, Franz: Kommentar zum Grundgesetz unter Mitarbeit von Hans Bernhard Brockmeyer, Neuwied, Kriftel, Berlin 1995, S. 1469.

[12] Ebd., S. 1469.

[13] Vgl. ebd., S. 1468.

[14] Vgl. ebd., S. 1468.

[15] Vgl. Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg, a.a.O. (Anm. 1), S. 76.

[16] Vgl. Pulch, Otto-Rudolf: Kontrolle und/oder Beratung: Chancen und Probleme der Leistungssteigerung eines Rechnungshofs, in: Mäding, Heinrich: Haushaltsplanung, Haushaltsvollzug, Haushaltskontrolle: XI. Konstanzer Verwaltungsseminar 1986, Baden-Baden 1987, S. 240.

[17] Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg, a.a.O. (Anm. 1), S. 76.

[18] Vgl. ebd., S. 77.

[19] Ebd., S. 80.

[20] Ebd., S. 80.

[21] Ebd., S. 77.

[22] Vgl. ebd., S. 77.

[23] Ebd., S. 77.

[24] Ebd., S. 93.

[25] Ebd., S. 80.

[26] Ebd., S. 89.

[27] Ebd., S. 87.

[28] Vgl. ebd., S. 80.

[29] Vgl. ebd., S. 80-82.

[30] Ebd., S. 83.

[31] Ebd., S. 83.

[32] Vgl. ebd., S. 86-87.

[33] Vgl. ebd., S. 87.

[34] Ebd., S. 87.

[35] Vgl. ebd., S. 88.

[36] Vgl. ebd., S. 91-93.

[37] Vgl. Rürup, Bert; Färber, Gisela, a.a.O. (Anm. 3), S. 226.

[38] Vgl. Pulch, Otto-Rudolf, a.a.O. (Anm. 16), S. 231.

[39] Schmidt-Bleibtreu, Bruno; Klein, Franz, a.a.O. (Anm. 11), S. 1474.

[40] Auszug aus der Bundeshaushaltsordnung (BHO) vom 19. August 1969, http://www.bundesrechnungshof.de/rechtsgrundlagen/1024.html, (Stand: 10.03.2005).

[41] Vgl. Sigg, Wolfgang: Die Stellung der Rechnungshöfe im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1983, S. 28.

[42] Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg, a.a.O. (Anm. 1), S. 43.

[43] Vgl. ebd., S. 43, 45.

[44] Sigg, Wolfgang, a.a.O. (Anm. 41), S. 29.

[45] Vgl. ebd., S. 29.

[46] Vgl. Schmidt-Bleibtreu, Bruno; Klein, Franz, a.a.O. (Anm. 11), S. 1474-1475.

[47] Vgl. ebd., S. 1475.

[48] Vogel, Klaus; Kirchhof, Paul: Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar), Zweitbearbeitung 1973, Art. 114, Rdnr.8, zitiert in: Sigg, Wolfgang, a.a.O. (Anm. 41), S. 30.

[49] Sigg, Wolfgang, a.a.O. (Anm. 41), S. 30.

[50] Vgl. Sigg, Wolfgang, a.a.O. (Anm. 41), S. 31.

[51] Vgl. Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg, a.a.O. (Anm. 1), S. 74.

Details

Seiten
36
Jahr
2005
ISBN (eBook)
9783638389136
ISBN (Buch)
9783656561132
Dateigröße
990 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v40392
Institution / Hochschule
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg – Institut für Politikwissenschaft
Note
1
Schlagworte
Rechnungshöfe Vormünder Parlamente Merkmale Funktionswandels Bundesrechnungshofs Prüfer Kontrolleur Mitregieren Auswirkungen Entwicklung Stellung Hauptseminar Wandel Gewaltenteilung

Autor

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