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Assymmetrischer Föderalismus und der Gesetzgebungsprozess in Russland

Seminararbeit 2003 18 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: Russland, Länder der ehemal. Sowjetunion

Leseprobe

Inhalt

1. Einleitung

2. Der russische Föderalismus
2.1. Föderalismus unter Boris Jelzin
2.2. Föderalismus unter Wladimir Putin

3. Der Föderationsrat
3.1. Zusammensetzung, Struktur, Aufgaben
3.2. Der Föderationsrat im Gesetzgebungsprozeß

4. Zusammenfassung

5. Anhang: Der Gesetzgebungsprozeß in der RF (systematische Darstellung)

6. Literatur

1. Einleitung

In dieser Hausarbeit soll der Gesetzgebungsprozeß in Rußland vor dem Hintergrund der föderalen Struktur jenes Landes untersucht werden. Daher wird der zentrale Blick auf die Eigenschaften und Arbeitsweise der zweiten Kammer1 Rußlands, des Föderationsrates, zu richten sein. Besonderes Interesse soll hierbei der Frage nach der Zusammensetzung dieses Organes, der Rolle von Parteien darin, sowie der Vetoposition beigemessen werden, da dies strukturelle Merkmale für die institutionelle Funktion und Ausbildung eines föderalen Regierungssystems darstellen. Zweifelsohne muß dabei Rücksicht darauf genommen werden, daß sich Rußland immernoch in einem Transformationsprozeß von einem kommunistischen, unitarischen (bzw. scheinföderalen) Staat zu einem demokratisch-föderalen Staat westlicher Prägung befindet. Deshalb muß auch der Genese des politischen Systems, sowie des Föderationsrates selbst Rechnung getragen werden.

Zunächst aber soll in einem eigenen Abschnitt der russische Föderalismus in seinen Eigenarten vorgestellt werden. Dies ist nötig, um die Arbeitsweise, die Zusammensetzung und die Probleme des Föderationsrates richtig verstehen und einschätzen zu können. Anschließend wird unter den oben genannten Gesichtspunkten die Struktur des Föderationsrates untersucht werden, um schließlich seine Rolle im Gesetzgebungsprozeß untersuchen zu können.

Aufgrund des nach wie vor andauernden Transformationsprozesses ist es besonders wichtig, auf die Aktualität des zu benutzenden Materiales zu achten. Zwei wesentliche Werke, Andreas Heinemann-Grüders ‘Der heterogene Staat’2 und Gisela Rieschers ‘Zweite Kammern’3 enthalten Passagen, die mangels Aktualität inhaltlich nicht mehr korrekt sind. Ebenso können die von mir verwendeten Berichte des Bundesinstitutes für ostwissenschaftliche und internationale Studien (BIOst) lediglich bei der Darstellung der föderalen Strukturen bis 1999 dienlich sein. Grund hierfür sind die tiefgreifenden Reformen Wladimir Putins nach seiner Amtseinsetzung Anfang 2000. Diese werden in ihrer Planungsphase und anfänglichen Umsetzung zwar in der Literatur geschildert, jedoch nicht in ihren Auswirkungen. Die Beschäftigung mit diesem Thema setzt interessanterweise gerade 2001/02 aus, weshalb ich vermute, daß die Ereignisse seit dem 11.09.2001 hierfür verantwortlich sind, die die wissenschaftliche Betrachtung abgelenkt zu haben scheinen.

2. Der russische Föderalismus

Die Sowjetunion war, wie ihr Name schon sagt, zwar eine Union (sozialistischer Sowjetrepubliken), de facto aber ein unitarisch regierter Staat mit einer beinah allmächtigen Zentrale. Nach 1990/91 kam es jedoch zu einer extremen Dezentralisierung, die sich besonders im Zerfall der Sowjetunion äußerte, sich aber auch im übrig gebliebenen Rußland fortsetzte. Die Entwicklung des Föderalismus in Rußland unter Jelzin und Putin soll hier nun dargestellt werden. Dies wird leider nicht geschehen können, ohne Informationen, die inhaltlich eigentlich erst in den nächsten Teil gehören, vorwegzunehmen.

2.1. Der Föderalismus unter Boris Jelzin

Die russische Föderation besteht aus 89 Föderationssubjekten: 21 Republiken, 6 Regionen, 49 Gebieten, 2 Städten mit föderalem Rang (St.Petersburg und Moskau), dem Jüdischen Autonomen Gebiet und 10 Autonomen Bezirken.4 Die Republiken sind in der Regel nach einer Ethnie (Titularnation), benannt, also einer nicht-russischen Bevölkerung, die Gebiete und Regionen hingegen wurden nach rein administrativen Gesichtspunkten gebildet.5 Zwar schreibt Artikel 5, Absatz 1 der Verfassung der Russländischen Föderation (RF) die Gleichheit aller Föderationssubjekte vor, doch wird schon aus der nominellen Ungleichbehandlung deutlich, daß dies nicht passiert, ja legen sogar andere Artikel der Verfassung die Ungleichheit fest.6

Die Subjekte mit den weitreichendsten Rechten sind die Republiken, die über eine eigene Verfassung verfügen und deren Exekutivoberhaupt ein Präsident ist. Die übrigen Subjekte haben lediglich ein Statut und einen Gouverneur und besitzen weit weniger Rechte als die Republiken. So verfügen die Republiken etwa über ein eigenes Staatsbürgerrecht (aufgrund des nicht-russischen Bevölkerungsanteils) und über das Recht, neben dem Russischen eine zweite Amtssprache festzulegen.7

Im Zuge der extremen Dezentralisierung kam es in der ersten Hälfte der 1990er Jahre zu einer Reihe von sogenannten Kompetenzabgrenzungsverträgen zwischen dem Zentrum und einzelnen Föderationssubjekten, die stets einen bilateralen Charakter hatten. Die Notwendigkeit hierzu entstand aus dem Umstand, daß in der Verfassung der RF die gemeinsamen Aufgaben von Zentrum und Föderationssubjekt nur unklar umrissen sind (Art.72) und sich so im Zuge des Dezentralisierungsprozesses erste sezessionistische Bestrebungen einzelner Republiken bemerkbar machten. Deshalb haben die meisten Kompetenzabgrenzungsverträge auch einen starken ad-hoc-Charakter, da sie individuelle Reaktionen des Zentrums auf Entwicklungen in einzelnen Föderationssubjekten darstellen.8 Auch diese Verträge verrechtlichten die Ungleichbehandlung der Föderationssubjekte, da sie je nach gegebenem Fall dem jeweiligen Subjekt nur ein Höchstmaß an Autonomie zubilligten.9

Der erste dieser Verträge wurde 1994 mit Tatarstan geschlossen. Jelzin hatte Anfang der 90er im Machtkampf mit Gorbatschow Tatarstan aufgefordert, sich soviel Souveränität zu nehmen, wie es verkraften könne, was in Kasan, der Hauptstadt Tatarstans, auch wörtlich genommen wurde und zu Unabhängigkeitsbestrebungen führte. So beteiligten sich gerade einmal 17% der Wahlberechtigten an dem 1993 stattfindenden Referendum zur Annahme der Verfassung der RF. Um weitere Sezessionsbestrebungen zu unterbinden, wurde der erste Kompetenzabgrenzungsvertrag geschlossen. Ein weiterer folgte bald mit Baschkortostan, womit auch die beiden meistbegünstigten Republiken genannt sind, da beiden die Souveränität zugesprochen wird, wohingegen den darauf folgenden nur ‘Staatlichkeit’ zugebilligt wurde.10 Später wurden solche Verträge auch mit Gebieten geschlossen, freilich mit weniger Kompetenzen der Gebiete selbst. Auch hier hatte der erste Vertrag mit Swerdlowsk von 1995/96 Vorbildcharakter für die darauf folgenden und ebenso ist Swerdlowsk das meistbegünstigte Gebiet, da es als einziges das Recht auf die Errichtung einer Gebietsbank erhielt.11

Waren anfangs diese Verträge noch als Ausnahme von der Regel betrachtet worden, als letztes Mittel für den Zusammenhalt der Föderation, so wurden sie schnell zur Regel selbst, so daß mittlerweile mehr als die Hälfte aller Subjekte eine solche Regelung mit Moskau getroffen haben.

Zu den zentralen politischen Zugeständnissen, die Moskau freilich in unterschiedlichem Grade machte, zählen: Anerkennung der Souveränität bzw. Staatlichkeit der Republiken, Recht auf Unterhaltung internationaler Beziehungen, Nutzungsrecht an den eigenen Bodenschätzen (nur für Republiken), Recht auf einen eigenen Haushalt und eigene Steuererhebung, Errichtung einer Nationalbank (nur für Republiken, bzw. Gebietsbank für Swerdlowsk) und Außenwirtschaftstätigkeit.12

Die Beurteilung dieser Kompetenzabgrenzungsverträge ist zweideutig: Die einen betonen, sie entsprächen der Heterogenität und regionalen Vielfalt Rußlands und minderten so die Spannung zwischen Föderation und Regionen, indem sie Flexibilität bewahrten. Dahingegen argumentieren die Gegner, die Verträge enthielten unhaltbare Widersprüche mit der Verfassung der RF (was sie auch tun, so wird Tatarstan im entsprechenden Vertrag nicht als untrennbarer Bestandteil der RF bezeichnet, sondern als dessen assoziiertes Mitglied) und verwandelten de facto die konstitutionelle Föderation in eine konstitutionell-vertragliche.13 Meines Erachtens sollten diese Verträge, besonders in ihrer negativen Beurteilung, nicht überbewertet werden, zumal sie seit Ende der 90er und verstärkt unter den Putinschen Reformen an Popularität (seitens der Subjekte) und Bedeutung verloren haben.

Ein weiteres Problem des Föderalismus unter Jelzin war, daß es billigend hingenommen wurde, daß zahlreiche Republiksverfassungen und Gebietsstatute Unvereinbarkeiten mit der Verfassung der RF enthielten, womit das Prinzip Bundesrecht bricht Landesrecht ad absurdum geführt wurde. Konkret heißt das, daß von 20 Republikverfassungen 19 Stück Bestimmungen enthalten, die nicht verfassungsgemäß sind. Die Verfassung der Republik Tatarstan enthält lediglich einen Artikel, der mit der föderalen Verfassung übereinstimmt, nämlich den der Staatsbürgerschaft. Die Verfassung der Republik Tuwa legt das Sezessionsrecht fest, was nicht verfassungskonform ist und beansprucht für sich, über Krieg und Frieden zu entscheiden. Fünf Republikverfassungen definieren ihre Beziehung zu Moskau im konföderalen Sinn, also auf Vertragsbasis von unten, anstatt im föderalen. Vier Verfassungen beanspruchen das Recht, föderale Gesetze auszusetzen, wenn sie der jeweiligen Republikverfassung widersprechen.14

Unterhalb der Verfassungseben gibt es laut russischen Rechtsexperten mehrere Tausende Gesetze und Verordnungen, die der russischen Verfassung widersprechen. „Doch das alles regt die Zentrale wenig auf. Die Widersprüche zwischen den Verfassungen der Republiken und der föderalen Verfassung werden von Moskau in der Praxis toleriert und stören nicht.“15 Dies gilt freilich nur für die Ära Jelzin, was noch zu zeigen sein wird.

Zusätzlich wird von den Autoren die Anzahl der Föderationssubjekt für zu hoch eingeschätzt, zumal ja die von mehrheitlich Russen bewohnten Gebiete im Grunde genommen administrative Einheiten darstellen.

Zwar gab es 1993 den Versuch der Gebiete Swerdlowsk, Tjumen, Orenburg, Kurgan, Tscheljabinsk und Perm, sich zu einer Republik Ural zusammenzuschließen, was durchaus Vorbildcharakter für andere Regionen hätte haben können, doch wurde dieser Versuch zur Reformation der Föderalstruktur von unten von Jelzin verboten. Dies erscheint vor allem deshalb als verständlich, da mit dem rechtlichen Status einer Republik die erste russische Republik innerhalb der RF entstanden, was durchaus merkwürdig erscheint.16

Ende der 90er wurde dann eine andere Struktur zur Reformation der RF ins Visier gefaßt, nämlich die der Interregionalen Wirtschaftsassoziationen (IWA). Die acht IWAs entstanden aus wirtschaftlichen Gründen zwischen 1991 und 1994 als spontane Zusammenschlüsse verschiedener Republiken und Gebieten, die in ihrer Gesamtheit ganz Rußland (bis auf Tschetschenien) umfassen. Ihnen wurde die Möglichkeit zugeschrieben, künftig die neuen Föderationssubjekte zu bilden. Allerdings wurde dem entgegengesetzt, die Mitglieder der IWAs verfolgten nicht nur ökonomische Interessen, sondern auch politische, die durchaus gegensätzlicher Natur sein können. Deshalb wurde auch die Meinung vertreten, nur die 57 russischen Gebiete, nicht aber die 32 nach national bzw. ethnischen Gesichtspunkten gebildeten Einheiten (Republiken und Autonome Bezirke), eigneten sich für eine Reform der föderalen Struktur.17 Und so kam Eberhard Schneider 1999 zu dem Schluß: „Doch unter Jelzin wird es keine solche administrative Reform geben“18, womit er auch Recht behalten sollte.

[...]


1 Da in der russischen Verfassung von 1993 der Föderationsrat an erster Stelle behandelt wird und auch sonst stets vor der Duma genannt wird, bezeichnen ihn einige Autoren als ‘erste Kammer’. Um hier aber Verwirrungen zu vermeiden und die übliche Bezeichnung für föderale Vertretungen von Einzelstaaten auf Bundesebene beizubehalten, verwende ich durchgehend den Begriff ‘zweite Kammer’ für den Föderationsrat.

2 Heinemann-Grüder, Andreas: Der heterogene Staat: Föderalismus und regionale Vielfalt in Rußland. Berlin 2000.

3 Maubach, Franka: „Learning by Doing“ - Der russische Föderationsrat im Prozeß der Institutionenbildung. In: Riescher, Gisela (Hrsg.): Zweite Kammern. München, Wien 2000.

4 Der Einfachheit halber wird im Folgenden nur noch von Republiken und Gebieten (der Rest) gesprochen werden.

5 Vgl. Schneider, Eberhard: Probleme des Föderalismus in Rußland. Berichte des BIOst, 24, 1999. S.7.

6 Vgl. Busygina, I.M.: Neue Strukturen des Föderalismus in Rußland. Zu den administrativen Reformen von Präsident Putin. In: Osteuropa, 51 (2001), Nr.10, S.1131-1145. S.1132.

7 Vgl. Schneider: Probleme des Föderalismus. S.8.

8 Aus diesem Grund wird die erste Phase des russischen Föderalismus nach 1990 von einigen Autoren auch als ad-hoc-Föderalismus bezeichnet. (Vgl. Maubach: „Learning by doing“. S.300.)

9 Vgl. Schneider, Eberhard: Föderalismus in Rußland: Kompetenzabgrenzungsverträge und Gouverneurswahlen. Berichte des BIOst, 21, 1997. S.11-13. und Vgl. Busygina: Neue Strukturen des Föderalismus. S.1134.

10 Vgl. Schneider: Kompetenzabgrenzungsverträge. S.13-18, wo der Vertrag zwischen Moskau und Tatarstan detailliert vorgestellt wird.

11 Vgl. ebd. S.18-20.

12 Vgl. Schneider: Probleme des Föderalismus. S.10f.

13 Vgl. Busygina: Neue Strukturen des Föderalismus. S.1133f.

14 Vgl. Schneider: Probleme des Föderalismus. S.9f.

15 Ebd. S.10.

16 Vgl. ebd. S.12.

17 Vgl. ebd. S.11f.

18 Ebd. S.12.

Details

Seiten
18
Jahr
2003
ISBN (eBook)
9783638387330
Dateigröße
684 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v40153
Institution / Hochschule
Friedrich-Schiller-Universität Jena – Institut für Politikwissenschaft
Note
2,5
Schlagworte
Assymmetrischer Föderalismus Gesetzgebungsprozess Russland

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