Die Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in Europa (GASP)

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Entwicklung bis zum Vertrag von Maastricht
2.1 Erste Schritte – die Anfänge bis zum Scheitern der EVG
2.2 Die EPZ als „echter“ Vorläufer

3. Die GASP
3.1 Der Vertrag von Maastricht
3.2 Die Reformen von Amsterdam und Nizza
3.3. Probleme und Schwächen

4. Fazit und Ausblick

5. Quellen- und Literaturnachweise

1. Einleitung

Die Entwicklung zu einem „Vereinigten Europa“ ist noch längst nicht abgeschlossen – und wird es vielleicht auch nie sein. Doch in den letzten Jahrzehnten hat sich eine weitreichende Entwicklung vollzogen, die in dem Euro als wahrscheinlich für die meisten Menschen deutlichsten Zeichen der Integration gipfelte. Die heutige EU blickt mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) auf ein reines Wirtschaftsbündnis als Ursprung zurück. Allerdings blieb die europäische Integration nicht allein auf den wirtschaftlichen Sektor beschränkt. Doch der Weg der gewollten politischen Vereinigung war wesentlich steiniger und endete zwischenzeitlich mehrfach in der Sackgasse. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik als Thema dieser Arbeit ist dafür ein gutes Beispiel.

Die Anfänge liegen – wie auch die EGKS – in den fünfziger Jahren. Ausgehend von der Europäischen Verteidigungs-Gemeinschaft entwickelte sich langsam der Wunsch zu einer politischen Zusammenarbeit der damaligen EG-Mitgliedstaaten. Zunächst blieb es bei theoretischen Modellen und Vorschlägen, die heiß diskutiert wurden, letztendlich aber nie in die Tat umgesetzt wurden. Erst mit der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) gab es etwas „Greifbares“. Die „Vorstufen“ der GASP – EVG und EPZ – werden am Anfang vorgestellt. Interessant ist vor allem die Frage, ob die Schwächen, die diese Vorläufer aufwiesen, mittlerweile abgestellt werden konnten.

Die eigentliche Zeit der GASP begann mit dem Vertrag von Maastricht (1992 unterzeichnet), in dem sie erstmals im Integrationsprozess Europas fest verankert wurde. Doch Maastricht war, wie alle Gipfelkonferenzen, nie das Ende der Entwicklung, sondern wurde immer als Teilstück auf dem endgültigen Weg zur Integration der europäischen Staaten gesehen. In Amsterdam und Nizza wurde die GASP reformiert. Ziel war es, Kritikpunkte, die nach Maastricht aufkamen, verschwinden zu lassen. Vorgestellt werden die Instrumente und Akteure, die heute die GASP bestimmen, und wieweit ihr Einfluss reicht. Ist Europa in der Außenpolitik überhaupt handlungsfähig? Oder stehen sich die einzelnen Gremien in einem Kompetenzgerangel gegenüber, das Treffen wichtiger Entscheidungen unmöglich macht?

Aufgezeigt werden soll danach, wo die Problemfelder der GASP liegen, und mögliche Lösungsvorschläge besprochen werden. In der letzten Zeit gab es einige Krisenherde, in denen die EU tätig wurde – was nicht immer erfolgreich endete. Zum Abschluss stehen eine Bewertung und eine mögliche Zukunft der GASP an. Vor allem soll geprüft werden, ob der oft gemachte Vorwurf von der EU als „wirtschaftlichem Riesen und politischen Zwerg“ zutreffend ist. Die Frage stellt sich: Kann überhaupt von einer „Gemeinsamen“ Außen- und Sicherheitspolitik in Europa gesprochen werden? Wie kann die GASP effizienter gestaltet werden? Vorschläge gibt es genug, zu prüfen ist aber, ob sie auch in die Tat umgesetzt werden können.

2. Die Entwicklung bis zum Vertrag von Maastricht

2.1 Erste Schritte – die Anfänge bis zum Scheitern der EVG

Die ersten Gedanken über eine politische Zusammenarbeit zwischen den Staaten Westeuropas kamen bereits nach dem zweiten Weltkrieg zur Diskussion. Zunächst aber stand eine wirtschaftliche Annäherung im Vordergrund. Der erste erfolgreiche Schritt erfolgte dann auch zunächst auf wirtschaftlichem Sektor mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1951. Deutschland unter Adenauer war ein Verfechter der Westintegration und unterstützte die Entwicklung eines „zusammenrückenden“ Europas. Bereits im Oktober 1945 hatte sich der spätere deutsche Kanzler Gedanken über einen starken westlichen Block als Gegenstück zum von Russland regierten Osten Europas gemacht. Mit dem Eintritt Deutschlands in den Europarat 1949 und zwei Jahre später in die EGKS sah Adenauer die Bundesrepublik auf dem richtigen Weg.^[1]

Doch so schnell sich die Staaten zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit durchringen konnten, so beschwerlich war der Weg in die Richtung einer politischen Zusammenarbeit. In der Forschung ist die Diskussion über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG), die Anfang der 50er Jahre hohe Wellen schlug, bislang eher vernachlässigt worden. In vielen historischen Werken wird sie nicht erwähnt. Selbst in Arbeiten, die sich mit der Entwicklung der GASP befassen, wird die Problematik der EVG oftmals nur angeschnitten. Gleiches gilt für die Internetseiten der Europäischen Union, auf denen kaum Hinweise auf die EVG zu finden sind.

Hauptgrund dafür dürfte sein, dass die EVG eben nie über den Status der theoretischen Konzeption hinauskam und 1954 mit der Ablehnung in der französischen Nationalversammlung endgültig scheiterte. Trotzdem sorgte die Frage der EVG damals dafür, dass Regierungen in Krisen stürzten und die „europäische Öffentlichkeit durch sie polarisiert wurde“^[2].

Treibende Kräfte hinter dem Plans der EVG waren nicht nur die Staaten Europas allein, die angesichts der historischen Erfahrungen ein größeres Sicherheitsbedürfnis entwickelten. Auch die USA spielten eine entscheidende Rolle. Die westliche Führungsmacht drängte aufgrund des sich entwickelnden Ost-West-Gegensatzes auf eine Beteiligung der BRD an der westlichen Verteidigung, was eben eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik erforderte – ein für die damalige Zeit sehr heikler Punkt.^[3]

Vor allem Frankreich sträubte sich dagegen, suchte aber Möglichkeiten, dass durch den Druck der USA fast Unabwendbare in ein für Frankreich annehmbares Konzept zu integrieren. Bereits am 24. Oktober 1950 präsentierte der französische Premierminister Rene Pleven sein Modell einer „europäischen Armee“ und erklärte: „Die Lösung des Problems eines deutschen Beitrages zu der gemeinsamen Verteidigung sollte gleichermaßen im Rahmen der Möglichkeiten einer Aktion, wie im Hinblick auf die Zukunft eines geeinten Europas, gesucht werden.“^[4] Nach dem „Pleven-Plan“ sollte der europäischen Armee „eine einheitliche europäische Autorität“ vorstehen. Die Einzelheiten waren von Jean Monnet ausgearbeitet worden. Plevens eigene Ergänzungen hatten jedoch eine Diskriminierung Deutschlands im Sinn. Diejenigen Staaten, die bereits über Streitkräfte verfügten, sollten Teile davon der gemeinsamen Führung, einem europäischen Außenminister, unterstellen. Staaten, in denen erst Streitkräfte neu aufgebaut werden müssten – eben Deutschland – sollten diese komplett der Führung unterstellen.^[5]

Auch wenn die internationalen Reaktionen eher zwiespältig waren, begannen Anfang 1951 auf Grundlage des „Pleven-Plans“ erste Verhandlungen über einen EVG-Vertrag zwischen Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg und der Bundesrepublik. Die Niederlande wollten später dazustoßen. Es wurden schnell einige Fortschritte erzielt, doch auch ein halbes Jahr später konnte in wichtigen Fragen kein Konsens hergestellt werden: Wer sollte die politische Kontrolle übernehmen (Verteidigungsminister oder Ministerausschuss)? Inwieweit sollten die nationalen Kampfgruppen unabhängig handeln können? Wie sollte abgestimmt werden (Mehrheitsentscheid oder Einstimmigkeit)?^[6]

In der Diskussion um die Führung wagte Robert Schuman im November 1951 einen Vorstoß, indem er eine „übernationale europäische Behörde“ forderte – was später in die Idee der Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) überging. Die EPG war als „bundesstaatsähnliche Konstruktion“ geplant, die EGKS und EVG „überwölben“ sollte.^[7] Damit entwickelte sich die EVG mehr und mehr zu einer Diskussion um die politische Einigung Europas und war nicht mehr allein auf den militärischen Sektor beschränkt.^[8] Am 9. Mai 1952 wurde der EVG-Vertrag paraphiert und stellte das umfangreichste Vertragswerk über europäische Sicherheit dar. Er war allerdings mehr als ein bloßer Sicherheitsvertrag, sondern wies schon Ähnlichkeiten mit etwa dem Vertrag der EGKS auf. Er förderte die Integration der Staaten in eine europäische Gemeinschaft, schränkte damit aber gleichzeitig deren Souveränität ein, da er sich eben nicht nur allein auf sicherheitspolitische Fragen bezog. Von Plänen einer gemeinsamen Außenpolitik kann aber noch nicht gesprochen werden. Eine Koordinierung wurde zwar angestrebt, in der Außenpolitik blieben die Einzelstaaten jedoch eigenverantwortlich.^[9] Artikel 80 wies der Gemeinschaft aber schon die gleiche Völkerrechtssubjektivität, also Souveränität, zu, wie auch Nationalstaaten sie besitzen.^[10]

Für die damalige Zeit enthielt der EVG-Vertrag also fast revolutionäre Vorschläge. Die sich gerade erst entwickelnde Europäische Gemeinschaft würde sich vom wirtschaftlichen Bereich auch auf den politischen Sektor ausweiten. Doch soweit kam es nicht. Immer wieder wurde über Änderungsvorschläge für das Vertragsmodell verhandelt, die vor allem die Einschnitte in die Souveränität der Staaten betrafen. Zum endgültigen Scheitern führte schließlich die Abstimmung in der französischen Nationalversammlung am 30. August 1954: Eine Mehrheit von 319 Abgeordneten stimmte für die Absetzung des EVG-Vertrages von der Tagesordnung, nur 264 dagegen. Strittig blieb auf französischer Seite immer noch die Frage nach der deutschen Wiederbewaffnung.^[11]

Der erste Vorstoß, die politische Einigung Europas voranzutreiben, blieb damit stecken. Für die viel zu ehrgeizigen Konstruktionen EVG und EPG fehlten 1954 – neun Jahre nach Kriegsende – praktische noch alle Voraussetzungen.^[12]

2.2 Die EPZ als „echter“ Vörläufer

„Das Scheitern der EVG warf die Einigungsbemühungen um Jahre zurück“^[13] – dieser Einschätzung Gasteygers lässt sich leicht anschließen. Statt der EVG wurde die Westeuropäische Union (WEU) gegründet, die nie eine große Rolle spielte und nur im Verteidigungsfall aktiv geworden wäre. Erst als die WEU in die Europäische Union eingebunden wurde, wuchs ihre Position – doch das geschah erst Jahrzehnte später. Ideen über eine politische Einigung oder zumindest nur Zusammenarbeit der Staaten Europas verschwanden nach dem Scheitern der EVG in der Schublade. Erst Anfang der sechziger Jahre gelangte diese Frage zurück auf die Tagesordnung. Eine Kommission unter Leitung des französischen Botschafters Christian Fouchet sollte im Auftrag der EG-Regierungschefs eine mögliche politische Zusammenarbeit der sechs Mitgliedstaaten entwickeln. Im Gegensatz zum EVG-Gedanken verschwanden allerdings die integrativen Elemente aus diesen Überlegungen. Der „Fouchet-Plan“ sah keine supranationale Regelung vor, sondern bevorzugte eine einfache Kooperation in der Außen- und Sicherheitspolitik. Zudem war eine Zusammenarbeit im Bereich Kultur und Wissenschaft angedacht. Der EG-Vertrag und damit alle wirtschaftspolitischen Bestimmungen blieben unangetastet. Der „Fouchet-Plan“ ging also längst nicht so weit wie der EVG-Vertrag, was seine Erfolgsaussichten vergrößerte. Dass er trotzdem nicht umgesetzt wurde, lag nicht am direkten Widerstand der Mitgliedländer, bei denen sogar die prinzipielle Zustimmung vorlag. Allerdings wollten Belgien und die Niederlande erst den Beitritt Großbritanniens abwarten. Dieses Abwarten führte dann schließlich doch dazu, dass der „Fouchet-Plan“ bis 1962 im Sande verlief.^[14] Zudem wich Frankreich nicht von seiner unnachgiebigen Haltung gegenüber den anderen fünf Staaten ab, wenn es darum ging, auch nur einen Teil der staatlichen Souveränität abzugeben.^[15]

[...]

^[1] Vgl. Frank R. Pfetsch: Die Außenpolitik der Bundesrepublik 1949-1992, München 21993, S. 144-146.

^[2] Michael, Kreft: Die Europäische Union als Sicherheitsinstitution. Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Europäische Verteidigungsgemeinschaft im kulturell-institutionellen Kontext der Europäischen Integration, Osnabrück 2002, S. 152f.

^[3] Vgl. Wichard Woyke: Europäische Verteidigungsgemeinschaft - EVG/Europäische Politische Gemeinschaft -EPG, in: Beate Kohler-Koch/Wichard Woyke: Die Europäische Union, München 1996, S. 90; Vgl. auch Kreft, S. 155f.

^[4] Kreft, S. 164.

^[5] Ebd. S. 166.

^[6] Ebd. S. 170.

^[7] Rudolf Hrebek: Europäische Union, in: Wichard Woyke: Handwörterbuch Internationale Politik, Bonn 82000, S. 91.

^[8] Vgl. Woyke: Europäische Verteidigungsgemeinschaft, S. 90.

^[9] Constanze Bandilla-Dany: Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der europäischen Union nach dem Amsterdamer Vertrag und ihre Perspektiven, Aachen 2002, S. 28.

^[10] Kreft, S: 173f.

^[11] Ebd. S. 185.

^[12] Vgl. Hrebek, S. 91.

^[13] Curt Gasteyger: Europa von der Spaltung zur Einigung. Darstellung und Dokumentation 1945 – 2000, Bonn 2001, S. 112.

^[14] Vgl. Bandilla-Dany, S: 29.

^[15] Marc Gottschald: Die GASP von Maastricht bis Nizza. Die Ergebnisse und Beschlüsse der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU seit ihrer Entstehung bis zum Vertrag von Nizza, Baden-Baden 2001, S. 22