Public Private Partnership. Alternative Beschaffungsformen der öffentlichen Hand im Hochbau in der praktischen Anwendung.

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Begriffs- und Sachklärung der Public Private Partnership
2.1 Entstehung der „Public Private Partnership“
2.2 Definitionsansätze und Abgrenzung
2.3 Anwendungsfelder von PPP
2.4 PPP eine alternative Beschaffungsform der öffentlichen Hand

3 Ziele und Interessen für PPP
3.1 Ziele und Interessen des öffentlichen Sektors
3.2 Ziele und Interessen des Privaten Sektors

4 PPP-Projekte in anderen europäischen Staaten
4.1 Entstehung von PPP in Großbritannien
4.2 Bisher realisierte PFI (PPP) Projekte in Großbritannien
4.3 Das PFI (PPP) Konzept
4.4 Ergebnisse aus bisher realisierten PFI (PPP)-Projekten

5 Internationale Fallbeispiele
5.1 Projekt Neubau und Betrieb des Fazakerley Prison (Altcourse)
5.1.1 Projektbeschreibung
5.1.2 Vergabeablauf
5.1.3 Risikoverteilung
5.1.4 Kosten- und Effizienzvorteile
5.2 Projekt Neubau Britische Botschaft in Berlin
5.2.1 Projektbeschreibung
5.2.2 Vergabeablauf

6 PPP in Deutschland
6.1 Ausgangslage der Kommunen und Länder
6.2 Bisherige Schwerpunkte von PPP-Projekten im Hochbau in Deutschland
6.3 Der Lebenszyklusansatz von PPP-Projekten in Deutschland

7 Effizienzgewinne durch PPP als Beschaffungsvariante im öffentlichen Hochbau
7.1 Reduzierung der Baukosten
7.2 Verkürzung der Bauzeiten
7.3 Nutzung von innovativen Lösungen
7.4 Allokation von Risiken
7.5 Anreizsystem für den Privaten

8 Der PPP- Beschaffungsprozess
8.1 Phase 1 - Identifikation der Maßnahme und Feststellung der Maßnahmewirtschaftlichkeit
8.2 Phase 2 - Vorbereitung
8.3 Phase 3 - Ausschreibung und Vergabe
8.3.1 Ausgewählte Rechtsaspekte zum Ausschreibungsverfahren

9 PPP-Modelle für den Bereich Hochbau in Deutschland
9.1 Leasingmodell (Immobilienleasing)
9.2 Vermietungsmodell
9.3 Erwerbermodell
9.4 Inhabermodell (Nutzungsüberlassungsmodell)
9.5 Mogendorfer Modell (Forfaitierungsmodell)
9.6 Konzessionsmodell
9.7 Gesellschaftsmodell
9.8 Verteilung der modellbedingten Risiken

10 Einbindung von Fördermitteln

11 Nationale Fallbeispiele
11.1 Projekt – Neubau Integrierte Gesamtschule (IGS) Kronsberg
11.1.1 Projektbeschreibung
11.1.2 Vergabeablauf
11.1.3 Vertragsgestaltung
11.1.4 Kosten- und Effizienzvorteile
11.1.5 Wirtschaftlichkeitsvergleich
11.1.6 Risikoverteilung
11.1.7 Bewertung
11.2 Schulen in Monheim
11.3 Schulen im Kreis Offenbach

12 Zusammenfassung und Ausblick

Anhang

Anhang 1: Unterzeichnete PFI (PPP)-Verträge in Großbritannien bis April 2004 (Signed Projects List – April 2004)

Anhang 2: Bekanntmachungstext IGS Kronsberg

Literaturverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Klassifizierung von PPP

Abbildung 2: PPP Anwendungsfelder im öffentlichen Hochbau

Abbildung 3: Umfrage des Deutschen Städtetages zu aktuellen PPP-Projekten

Abbildung 4: Aufbau der Taskforce

Abbildung 5: Aufteilung des PFI (PPP) Investitionsvolumens (November 1998)

Abbildung 6: PFI (PPP)-Modelle – Übernommene Aufgaben

Abbildung 7: Erwartungsdeckung der Auftraggeber

Abbildung 8: Beurteilung des Preis-Leistungsverhältnisses (Value for Money)

Abbildung 9: Britische Botschaft - Ergebnisse aus Markterkundung

Abbildung 10: Struktur des kommunalen Investitionsbedarfs

Abbildung 11: Aufgaben der PPP-Task-Force

Abbildung 12: Effizienzfaktoren –Hierarchie

Abbildung 13: Vergleich geplante Baukosten – Ausschreibungsergebnis

Abbildung 14: Einfluss des Risikotransfers auf die Erzielung von Effizienzvorteilen

Abbildung 15: Ablauf des Vergabeverfahrens

Abbildung 16: Leasingmodell

Abbildung 17: Vermietungsmodelll

Abbildung 18: Erwerbermodell

Abbildung 19: Nutzungsüberlassungsmodell

Abbildung 20: Forfaitierungsmodell

Abbildung 21: Prinzip des Konzessionsmodells

Abbildung 22: Gesellschaftsmodell

Abbildung 23 : Vertragsmodell IGS Kronsberg

Abbildung 24: Kosteneffizienz IGS Kronsberg

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Alternativ realisierte Projekte im Land Berlin

Tabelle 2 : Wesentliche Modellstrukturen

Tabelle 3: Privatwirtschaftlich realisierte Maßnahmen in anderen EU Staaten

Tabelle 4: Grundtypen von PFI (PPP) in Großbritannien

Tabelle 5: Kosten- und Terminsicherheit von PFI (PPP)-Projekten

Tabelle 6: Einnahmen und Ausgaben der Bundesländer

Tabelle 7: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden

Tabelle 8: Übersicht Risiken

Tabelle 9: Kriterien für einen PPP-Eignungstest

Tabelle 10: Risikoverteilung in den einzelnen Modellen

1 Einleitung

Laut einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) aus dem Jahr 1999 beträgt der kommunale jährliche Investitionsbedarf für Infrastrukturmaßnahmen rund 69 Mrd. Euro.^[1]

Allerdings können die dafür erforderlichen Mittel aufgrund der angespannten Haushaltslage nicht durch die öffentliche Hand bereit gestellt werden. So lag das Niveau der kommunalen Investitionen im Jahr 2003 rund 10 Mrd. Euro unter dem von 1992 (ca. 33 Mrd. Euro).^[2] Angesichts dieses hohen Investitionsstaus wird in den letzten Jahren immer mehr über die Möglichkeit der Übertragung von bislang staatlich erbrachten öffentlichen Leistungen an den privaten Sektor nachgedacht. In diesem Zusammenhang gewinnt die öffentliche Diskussion um Public Private Partnership (PPP) als alternative Beschaffungsform immer mehr an Bedeutung.

Im öffentlichen Hochbau werden bereits seit einiger Zeit neben der konventionellen Beschaffungsform von Leistungen, d. h. der getrennten Vergabe von Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb auch alternative Formen der Projektrealisierung genutzt.

Im Rahmen dieser Diplomarbeit wird die Anwendung von PPP als Instrumentarium zur Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen – insbesondere im Hochbau – aufgezeigt und diskutiert.

Zu diesem Zweck wird zunächst im folgenden Kapitel2ein Überblick über die Entstehung von PPP gegeben, eine begriffliche Abgrenzung vorgenommen und dargelegt, dass PPP eine Alternative zur konventionellen Beschaffungsform darstellt. Anschließend wird in Kapitel 3 auf die Ziele und Interessen der öffentlichen Hand sowie die des privaten Sektors eingegangen.

Da die Realisierung von öffentlichen Hochbauprojekten mittels PPP im europäischen Ausland bereits weit verbreitet ist, sollen in Kapitel 4 die bisherigen Erfahrungen mit PPP insbesondere aus Großbritannien aufgezeigt werden. Zur besseren Veranschaulichung werden im Kapitel 5 zwei realisierte britische PPP-Projekte vorgestellt.

Anschließend wird die Anwendung von PPP in Deutschland untersucht. Dazu wird in Kapitel 6 die derzeitige Lage der Länder und Kommunen dargestellt und die bisherigen Schwerpunkte von PPP-Projekten in Deutschland erörtert. In Kapitel 7 wird dann die Vorteilhaftigkeit von PPP als alternative Beschaffungsvariante aufgezeigt.

Bevor in Kapitel 9 im Rahmen einer Bestandsaufnahme die im öffentlichen Hochbau angewandten PPP-Modelle vorgestellt werden, wird in Kapitel 8 auf die wesentlichen Phasen des PPP-Beschaffungsprozesses eingegangen.

Im anschließenden Kapitel 10 wird die Möglichkeit der Einbindung von Fördermitteln insbesondere von zinsgünstigen Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau untersucht.

Schließlich werden in Kapitel 11 nationale Fallbeispiele für PPP dargestellt.

Abschließend wird eine kurze Zusammenfassung gegeben, bevor ein Ausblick die Arbeit beendet.

2 Begriffs- und Sachklärung der Public Private Partnership

2.1 Entstehung der „Public Private Partnership“

Der Ansatz von PPP liegt in den USA. Die erste und wohl bekannteste PPP ist in der Stadt Pittsburgh zu finden. Pittsburgh war ursprünglich ausschließlich durch die Stahlindustrie geprägt und von dieser auch abhängig. Durch die damit verbundenen Umweltprobleme war die Stadt für andere Branchen unattraktiv.^[3]

Um zukünftig den Wirtschaftsstandort Pittsburgh zu fördern und zu sichern, gründete 1943 Richard Mellon, Vorsitzender der Mellon Bank, die ACCD (Alleghency Conference on Community Development). Die ACCD war ein Zusammenschluss von 30 führenden lokalen Unternehmen. Ziel der Unternehmen war es durch geeignete Maßnahmen den Verfall der Stadt zu verhindern und andere Unternehmen anzusiedeln. Insbesondere sollte das städtebauliche Erscheinungsbild verbessert werden.^[4]

Dem Zusammenschluss zur ACCD folgte im Jahr 1955 die Gründung der Regional Industrial Development Cooperation. Mitglieder waren die Stadt Pittsburgh, Universitäten sowie lokale Untenehmen. Es folgten eine Reihe weiterer Kooperationen zwischen privatem und öffentlichem Sektor. Schließlich gelang die Neuansiedlung zahlreicher Unternehmen, so dass sich das städtebauliche Erscheinungsbild erneuerte.^[5]

Der Begriff „Public Private Partnership“ im Kontext der Zusammenarbeit zwischen Staat und Privatwirtschaft ist auf den ehemaligen Präsidenten der Vereinigten Staaten Jimmy Carter zurückzuführen. Carter nutzte erstmals den Begriff „Public Private Partnership“ in seiner Regierungserklärung vom 28. März 1978, um für sein Konzept einer marktwirtschaftlich orientierten Stadtentwicklungspolitik bei der Bevölkerung zu werben.^[6]

Zeitlich versetzt zur Entwicklung in den USA gab es auch in Europa Kooperationen zwischen dem öffentlichen Sektor und der Privatwirtschaft. In Großbritannien, dem europäischen Vorreiter in Sachen PPP, wurde der Begriff von der Regierung Thatcher aufgegriffen.^[7]

In Deutschland fand seit den späten 80er Jahren der Begriff „Public Private Partner­ship“ in der öffentlichen Diskussion über die Lösung kommunaler, insbesondere städtebauliche Probleme Einzug.^[8]

2.2 Definitionsansätze und Abgrenzung

Eine allgemeingültige und anerkannte Begriffsdefinition von PPP gibt es derzeit nicht. Vielmehr ist die Anwendung des PPP-Begriffs in der öffentlichen Diskussion und Literatur sehr heterogen und wird oft beliebig und undifferenziert für jede Art der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privaten verwendet.^[9] Daher scheint es sinnvoll und nötig eine Abgrenzung gegenüber anderen Begriffen vorzunehmen.

Eine in der Literatur oft vorzufindende deutschsprachige Version des Begriffs Public Private Partnership ist die „Öffentlich Private Partnerschaft (ÖPP)“.^[10] In der vorliegenden Arbeit wird allerdings fortan der Begriff PPP verwendet.

Allgemein versteht man unter PPP das partnerschaftliche Zusammenwirken von öffentlicher Hand und der Privatwirtschaft mit dem Ziel einer besseren Erfüllung öffentlicher Aufgaben.^[11] Zum einen werden bereits bekannte Formen der öffentlich-privaten Zusammenarbeit als PPP bezeichnet, zum anderen handelt es sich bei PPP nicht um ein spezifisches, genau definiertes Konzept, sondern vielmehr um ein weites Spektrum unterschiedlicher Ansätze.^[12]

Nicht selten wird PPP mit einer reinen Privatisierung verbunden. Dabei wird zwischen formaler und materieller Privatisierung unterschieden. Von einer formalen Privatisierung wird gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe lediglich in der Organisationsform des Privatrechts erledigt wird. Bei der materiellen Privatisierung wird eine öffentliche Aufgabe vollständig auf Private übertragen.^[13] Die Zuordnung von Privatisierungen zu PPP scheint allerdings aufgrund des fehlenden Merkmals einer Partnerschaft nicht zweckmäßig.

Auch eine sehr weite Auffassung des Begriffs, in der jede vertragliche Beziehung der öffentlichen Hand zu einem privatwirtschaftlichen Unternehmen (z. B. Materialbeschaffungsverträge) als PPP eingeordnet wird, ist abzulehnen.

Nach Budäus/Grüning sind PPPs durch den Grad der Kooperation und der Zielkomplementarität charakterisiert. Dabei werden Kooperationen zwischen der öffentlichen Hand und den Privaten, die auf eine informelle Zusammenarbeit basieren, als PPP im weiteren Sinne definiert. Eine PPP im engeren Sinne beruht demnach auf eine formelle Zusammenarbeit. In beiden Fällen liegt durch das Erzielen eines gemeinsamen Nutzens Zielkomplementarität vor.^[14]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Klassifizierung von PPP

Quelle: In Anlehnung an: Budäus, Dietrich / Grüning, Gernod (1997), S. 51

Innerhalb der formellen Kooperation (PPP im engeren Sinne) ist die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft vertraglich geregelt. Innerhalb der informellen Kooperation (PPP im weiteren Sinne), liegen hingegen keine schriftlichen Verträge vor.^[15] Der Verlauf der weiteren Arbeit bezieht sich auf den PPP-Begriff im engeren Sinne, d. h. es wird immer eine vertragliche Vereinbarung zu Grunde gelegt.

Kerngedanke von PPP ist die Realisierung komplementärer Ziele von öffentlichen Verwaltungen und privaten Unternehmen im Rahmen einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit.^[16] Dabei ist ein wesentlicher Aspekt die Erzielung von Synergieeffekten durch innovatives Nutzen von Ressourcen und Know-how, sowie die Teilung von Risiken.^[17]

In einem vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen in Auftrag gegebenen Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“ wird PPP folgendermaßen definiert: „PPP lässt sich abstrakt beschreiben als langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden.“^[18]

Das Zustandekommen einer Zusammenarbeit im Rahmen eines PPP-Projekts bedarf verschiedener Anreize, die die Kooperation sowohl für die öffentliche Hand als auch für den privaten Partner vorteilhaft erscheinen lassen. Die in die Zusammenarbeit gelegte Ergebniserwartung muss schließlich höher sein, als dies für beide Seiten allein möglich wäre. Demzufolge müssen PPPs von vornherein als so genannte „Win-Win-Situationen“ angelegt sein. Die Effizienzvorteile von PPP-Modellen bilden für beide Partner den Anreiz der Kooperation zuzustimmen.^[19]

Während in Deutschland bislang der Schwerpunkt von PPP-Projekten lediglich auf den Leistungsbereichen Planen, Bauen und Finanzieren lag, ist dagegen PPP in anderen europäischen Staaten ein Konzept, das den gesamten Lebenszyklus einer Immobilie betrachtet.^[20] Dort werden PPP-Projekte häufig mit Schlagworten zu ihren Leistungsinhalten gekennzeichnet. Verbreitet sind etwa Begriffe wie BOT-Modelle (build, operate, transfer/ bauen, betreiben, transferieren) oder DBFO-Modelle (design, build, finance, operate/ planen, bauen, finanzieren, betreiben).^[21]

2.3 Anwendungsfelder von PPP

Die Anwendungsfelder der Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und der Privatwirtschaft erstrecken sich über ein weites Spektrum. Sie reichen beispielsweise vom Bau und Betrieb großer kultureller Einrichtungen über die Erbringung kommunaler Ver- und Entsorgung (Strom, Wasser, Abwasser usw.) bis hin zur Durchführung umfangreicher Verkehrs-, Stadterneuerungs- und Stadtentwicklungsvorhaben.^[22]

Ferner variieren die Projekte sehr stark hinsichtlich ihres Umfangs und Dauer. Auch die räumliche Ausdehnung von PPP-Projekten ist sehr unterschiedlich. Beispielsweise erstreckt sich das aktuelle PPP-Projekt zur Einführung eines LKW-Maut-Erfassungssystems^[23] auf die ganze Bundesrepublik.

Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf den Bereich des öffentlichen Hochbaus. Hier werden Partnerschaften eingegangen, um bestimmte Neubau- oder Sanierungsmaßnahmen unter Zuhilfenahme privater Dritter realisieren zu können.

Anwendungsfelder für PPP im Hochbau erstrecken sich über Wasseraufbereitungsanlagen und Gefängnisse bis hin zu öffentlichen Gebäuden wie Schulen oder Krankenhäuser. Beispiele für mögliche Anwendungsfelder, speziell im öffentlichen Hochbau, zeigt die nachstehende Übersicht:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung2: PPP Anwendungsfelder im öffentlichen Hochbau

Quelle: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW), (2003), Band I, S. 3

2.4 PPP eine alternative Beschaffungsform der öffentlichen Hand

Die Nutzung von PPP-Modellen zur Erbringung öffentlicher Leistungen kommt bereits bei vielen Vorhaben zur Anwendung. Aus Mangel an bundeseinheitlichen Statistiken über bisher realisierte PPP-Projekte kann keine genaue Aussage über deren Anzahl gemacht werden. Einen kleinen Eindruck soll die nachfolgende Aufstellung von alternativ realisierten Projekten des Landes Berlin vermitteln.

Tabelle1: Alternativ realisierte Projekte im Land Berlin^[24]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Reil, Hans-Jürgen, (2000)

Auch eine Umfrage des Deutschen Städtetages (DST) aus dem Jahr 2002 zeigt, dass PPP-Modelle als Beschaffungsvariante von der öffentlichen Hand genutzt werden. Die Umfrageergebnisse sind in der nachstehenden Abbildung zusammengefasst. Wobei sich die Prozentangaben sich auf den Anteil der „Ja“-Antworten beziehen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung3: Umfrage des Deutschen Städtetages zu aktuellen PPP-Projekten

Quelle: Frischmuth, Birgit, (2004), S. 44

PPP-Modelle können somit als eine Alternative zur konventionellen Beschaffung der öffentlichen Hand betrachtet werden. Allerdings sollte man beachten, dass sich nicht jedes Projekt als PPP realisieren lässt. Die Anwendbarkeit von PPP als alternative Beschaffungsform muss bei jedem Projekt im Einzelfall geprüft werden.

Die Nutzung von PPP-Modellen zur Erbringung öffentlicher Leistungen, kann nicht allein aufgrund von Finanzierungs- und Liquiditätsengpässen gerechtfertigt werden. Gerechtfertigt ist der neue Beschaffungsansatz nur, wenn öffentliche Leistungen effizienter, mit höherer Qualität und kostengünstiger erbracht werden können als auf konventionellem Wege.^[25]

Für Hochbauvorhaben der öffentlichen Hand werden im wesentlichen folgende Modellstrukturen genutzt, die man unter dem Gesichtspunkt des wirtschaftlichen Eigentums (nach § 39 der Abgabenordnung) in zwei Gruppen einteilen kann.^[26]

Tabelle2 : Wesentliche Modellstrukturen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: in Anlehnung an Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW), (2003), Band IV, S. 24 sowie Band II, S. 3 ff.

Die Modelle unterscheiden sich hinsichtlich des wirtschaftlichen Eigentums, der möglichen Regelungen am Ende der Vertragslaufzeit (Optionen), der Risikoverteilung zwischen Kommune und Auftragnehmer während der Bauzeit bzw. während der Nutzung des Gebäudes, der Grundstücksübertragung und der Einbeziehung von zinsgünstigen Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) oder Fördermitteln.

Eine detaillierte Darstellung der Organisations- und Finanzierungsmodelle erfolgt im Kapitel8.

3 Ziele und Interessen für PPP

3.1 Ziele und Interessen des öffentlichen Sektors

Angesichts der leeren öffentlichen Kassen auf der einen und dem hohen Investitionsbedarf auf der anderen Seite, sah sich die öffentliche Hand gezwungen, nach alternativen Beschaffungsvarianten zu suchen. Demnach ist die öffentliche Hand an einer effizienten Bereitstellung von Infrastrukturmaßnahmen interessiert.

In der Regel verfügt der Private über eine größere Marktübersicht, sowie Spezialisierungs- und Rationalisierungsvorteile. Durch das Nutzbarmachen von privaten Ressourcen und privatem Know-how, können Investitionsmaßnahmen schneller und kostengünstiger umgesetzt werden.^[27] Dies führt zur Entlastung der öffentlichen Haushalte. Hinzu kommt, dass die öffentliche Hand als Auftraggeber bei einem PPP-Modell erst nach Fertigstellung der Baumaßnahme zur Zahlung verpflichtet ist. Die öffentliche Hand ist somit in der Lage Baumaßnahmen früher durchzuführen, ohne die Belastung des Haushalts durch Zins- und Tilgungszahlungen zu erhöhen.

Des Weiteren führen private Lösungen zu Entlastungen im administrativen-organisatorischen Bereich.^[28] Beispielsweise können während der Errichtungsphase Bauverwaltung und Bauherrenaufgaben, sowie die sich daraus ergebenden Risiken an den privaten Auftragnehmer bzw. Generalunternehmer übertragen werden.^[29]

„Der private Partner soll die Verwaltung zumindest teilweise davon entlasten, Leistungserbringungsprozesse in vollem Umfang selbst steuern und die dafür erforderlichen organisatorischen Ressourcen vorhalten zu müssen.“^[30] Gegenüber der konventionellen Beschaffung, d. h. der getrennten Vergabe von Planung, Errichtung, Finanzierung, Bauunterhalt und Betrieb, können im Rahmen von PPP-Modellen die Planung, Errichtung, Finanzierung und Betrieb eines Gebäudes als Paketlösung ausgeschrieben und vergeben werden, so dass sich der Planungsaufwand des öffentlichen Auftraggebers erheblich reduziert.

Zu dem Vorgenannten lassen sich Motive der Bundesregierung zur Förderung des PPP-Konzepts analog zitieren:

- „Mobilisierung zusätzlichen privaten Kapitals
- Beschleunigung bei der Durchführung städtebaulicher Aufgaben
- Entlastung der öffentlichen Haushalte
- Entlastung der Verwaltungskapazitäten“^[31]

Des Weiteren erhält die öffentliche Hand durch partnerschaftliche Zusammenarbeit mit dem privaten Partner einen Einblick in dessen Arbeitsweisen und Zugang zu dessen spezifischem Fachwissen. Privates Know-how sowie privatwirtschaftliches Effizienzdenken bedeutet in vielen Fällen auch eine Qualifizierung und Kompetenzerweiterung in der öffentlichen Verwaltung.^[32] PPP-Modelle werden daher zum Teil auch mit dem Ziel verbunden, durch den Know-how- und Wissenstransfer die Erfüllung öffentlicher Aufgaben qualitativ zu verbessern und Kosten zu senken.

Schließlich entstehen bei jedem Projekt auch verschiedene Risiken. Im Rahmen eines PPP-Projekts werden wirtschaftliche Vorteile vor allem dadurch erzielt, dass dem Privaten Risiken übertragen werden, die dieser aufgrund seiner Erfahrungen und seines Know-hows besser in der Lage ist, zu steuern.^[33]

3.2 Ziele und Interessen des Privaten Sektors

Die Ziele, die der private Sektor mit einem PPP-Projekt verbindet, sind sehr vielfältig. Vorrangig wird er allerdings wirtschaftliche Ziele verfolgen. Eines der Hauptziele in diesem Zusammenhang ist die Maximierung von Gewinnen durch die Erzielung einer möglichst hohen Rendite.^[34]

Geld und Zeit stellen für einen unternehmerisch handelnden privaten Auftragnehmer einen Engpassfaktor dar, so dass aus Sicht des Privaten Kooperationen mit der öffentlichen Hand, insbesondere aufgrund der größeren Planungs- und Finanzierungssicherheit, interessant sind.

Außerdem sieht der Private in der Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand die Möglichkeit zur Erschließung neuer bzw. die Erweiterung bestehender Geschäftsfelder. Gleichzeitig erlangt der Private durch die Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand und mit der Beteiligung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, einen Imagegewinn.^[35]

Ferner wird der Private ein PPP-Projekt anstreben, weil er eine schnellere und insgesamt erleichterte Umsetzung des Projekts durch eine enge Kooperation mit dem öffentlichen Auftraggeber erwartet.^[36]

Grundsätzlich findet auch ein Know-how-Transfer aus dem öffentlichen in den privaten Sektor statt. PPPs ermöglichen dem privaten Partner einen Einblick in die Abläufe und die spezifischen Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltung. Hierdurch kann der private Auftragnehmer seine Arbeitsprozesse anpassen und optimieren.

Auch aus Sicht des Privaten ist die Beteiligung an einem PPP-Projekt mit vielen Risiken verbunden. Zum einen wird privates Kapital langfristig gebunden und zum anderen birgt der öffentliche Partner selbst Risiken (politische Risiken, Gesetzesänderungen). Deshalb muss eine angemessene Verteilung der Risiken auf beide Partner gewährleistet werden.^[37]

4 PPP-Projekte in anderen europäischen Staaten

Im Gegensatz zu Deutschland verfügen die meisten anderen europäischen Staaten, z. B. Großbritannien, Niederlande, Spanien, Frankreich, u. a. bereits über zum Teil langjährige Erfahrungen mit der Realisierung von PPP-Projekten.^[38]

Tabelle3: Privatwirtschaftlich realisierte Maßnahmen in anderen EU Staaten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Parlasca, Peter, (2000), S. 12

In Frankreich werden beispielsweise der Bauunterhalt und teilweise der Betrieb von Schulen und Universitäten, sowie der Betrieb von einigen Gefängnissen privatwirtschaftlich organisiert. In der Pariser Region (Ile de France) wurden 339 Gymnasialgebäude mit privatwirtschaftlichen Modellen renoviert. Nach der Öffnung des Gefängnissektors für die Privatwirtschaft durch das Programm „Private Gefängnisse“ kam es bei rund 20 Prozent aller Gefängnisplätze zu einer Aufgabenteilung zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft. Dabei verblieben in erster Linie hoheitliche und sozialerzieherische Aufgaben beim Staat.^[39]

Großbritannien gilt als Vorreiter in Sachen PPP und verfügt über die meisten praktischen Erfahrungen.^[40] Außerdem wurden in Großbritannien auf theoretisch-konzeptioneller Ebene – speziell unter dem Aspekt PPP im öffentlichen Hochbau – die bisher differenziertesten Überlegungen angestellt.^[41] Die folgenden Ausführungen basieren daher speziell auf den Erfahrungen mit PPP-Projekten in Großbritannien.

4.1 Entstehung von PPP in Großbritannien

In den Achtziger und Neunziger Jahren wurde unter der Regierung Thatcher ein aktives Privatisierungsprogramm eingeleitet, das eine stärkere Einbindung der Privatwirtschaft in die Erfüllung staatlicher Aufgaben beabsichtigte.^[42] Dabei wurden eine Reihe staatlicher Unternehmen veräußert, zum Beispiel British Airways, British Telecom und British Gas.^[43]

Doch neben gestiegener Produktivität und verbesserten Dienstleistungen für die Verbraucher, wurden allerdings auch Nachteile dieser Privatisierungsinitiative ersichtlich. Staatliche Unternehmen wurden zu schnell und unter Wert verkauft. Oft fehlten ausreichende Regulierungsmaßnahmen oder es wurde nicht genügend dereguliert. In einigen Fällen kam es durch Monopolstellungen zu keinem Wettbewerb.^[44]

Aus der Erkenntnis des Privatisierungskonzepts rief die konservative Regierung Thatcher 1992 die Private Finance Initiative (PFI) ins Leben. Zuvor wurden im Jahr 1989 rechtliche Restriktionen, die den Einsatz privaten Kapitals für öffentliche Projekte einschränkten, abgebaut.^[45]

Ziel der Regierung war es, mit Hilfe privaten Kapitals und Know-hows zusätzliche öffentliche Investitionen zu ermöglichen und den Einsatz öffentlicher Gelder effizienter zu gestalten. Dabei sollte der private Sektor neben der Planung, Errichtung und Finanzierung auch den Betrieb über den gesamten Lebenszyklus („life cycle approach”) einer Immobilie übernehmen.^[46] Ferner versprach sich die öffentliche Hand mit der Einführung von PFI eine Reihe von Vorteilen gegenüber der konventionellen Beschaffungsvariante:

- „den Abbau der Staatsverschuldung und von Personalstellen
- die Realisierung von Projekten, die bei traditioneller Beschaffung nicht zustande gekommen wären
- die Generierung von zusätzlichen Einnahmequellen
- einen erhöhten Risikotransfer zum privaten Sektor
- die Erzielung von Lernkurveneffekten
- die Nutzung von Innovationsideen und Management-Know-how des privaten Sektors.“^[47]

Auch durch die nachfolgende Labour Regierung unter Tony Blair wurden PFI (PPP)-Modelle zur Realisierung öffentlicher Investitionen weiter forciert. Dabei ist PFI-Begriff neben PPP eine weitere Bezeichnung für die alternative Finanzierungsmöglichkeit öffentlicher Vorhaben Die Regierung setzte eine zentrale Taskforce im Finanzministerium ein, um die Realisierung von PFI (PPP)-Projekten effizienter zu gestalten. Unter anderem wurden Standardverträge entworfen, die die Kosten der Ausschreibung und Angebotserstellung reduzieren und damit den „value for money“ erhöhen sollten.^[48] Innerhalb dieser Taskforce unterstützen ein Projekt-Team und ein Policy-Team die Ministerien bei der Realisierung von PFI (PPP)-Projekten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung4: Aufbau der Taskforce

Quelle: Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 44

Seit 1996 sind PFI (PPP)-Projekte nicht nur auf zentrale Institutionen beschränkt, sondern finden auch auf kommunaler Ebene Anwendung. Dazu wurden die so genannten 4 Ps (Public Private Partnership Programme) eingerichtet. Diese arbeiten eng mit dem Project Team der Taskforce zusammen und veröffentlichen Fallstudien, Richtlinien sowie Informationsmaterialien, die speziell für Vorhaben auf Kommunalebene von Relevanz sind.^[49]

4.2 Bisher realisierte PFI (PPP) Projekte in Großbritannien

Die Anwendung von PFI (PPP)-Projekten bezog sich anfangs hauptsächlich auf den Bereich Transport und Energieerzeugung.^[50] Später erweiterte sich das Einsatzgebiet auch auf die soziale Infrastruktur wie Gefängnisse, Schulen oder öffentliche Verwaltungsgebäude.^[51]

Im Jahr 1998 wurden bereits 14 Prozent der gesamten öffentlichen Investitionen als PFI (PPP)-Projekt realisiert. Bis zum November 1998 wurden PFI (PPP)-Verträge über 11 Milliarden Britische Pfund und speziell im öffentlich Hochbau Verträge mit einem Kapitalvolumen von über drei Milliarden Britischen Pfund abgeschlossen.^[52]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung5: Aufteilung des PFI (PPP) Investitionsvolumens (November 1998)

Quelle: Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 35

Bis zum Jahr 2003 konnten durch insgesamt 451 PFI (PPP)-Projekte in verschiedenen Bereichen eine Reihe von Investitionsobjekten realisiert und in Betrieb genommen werden:

- 34 Krankenhäuser, und 119 andere Projekte im Gesundheitswesen
- 239 Schulneubauten und Schulsanierungen
- 23 Verkehrsprojekte
- 34 Feuerwehr- und Polizeistationen
- 13 Gefängnisse
- 12 Projekte im Bereich der kommunalen Ver- und Entsorgung
- 167 Projekte in anderen Bereichen (z. B. Verteidigung, Freizeit, Kultur u. a.)^[53]

Bis zum April 2004 wurden in Großbritannien rund 625 PFI (PPP) Verträge mit einem Kapitalvolumen von ca. 40 Milliarden Britischen Pfund unterzeichnet.^[54] Eine Aufgliederung nach Jahren, Regionen und Bereichen der unterzeichneten Verträge befindet sich im Anhang 1.

Anhand dieses Zahlenmaterials ist ersichtlich, welche große Bedeutung PFI (PPP)-Modelle bei der Realisierung öffentlicher Bauvorhaben in Großbritannien gewonnen haben.

4.3 Das PFI (PPP) Konzept

Im Gegensatz zur Privatisierung werden im Rahmen von PFI (PPP)-Modellen keine Vermögenswerte veräußert. Stattdessen werden die Vermögenswerte dem Privaten für eine bestimmte Zeit übertragen, wofür dieser ein vorher fixiertes Entgelt erhält. Die öffentliche Hand ist nach Fertigstellung des Projekts lediglich Konsument von Dienstleistungen. In der Regel besteht der private Auftragnehmer aus einem Konsortium mehrerer Unternehmen. Der private Auftragnehmer ist dabei für Planung, Errichtung, Finanzierung sowie den anschließenden Betrieb (des Gebäudes) über den gesamten vertraglich vereinbarten Zeitraum („whole life costing“) verantwortlich.^[55]

Im wesentlichen können die PFI (PPP)-Modelle aus Großbritannien den inTabelle 4dargestellten Grundtypen zugeordnet werden.

Tabelle4: Grundtypen von PFI (PPP) in Großbritannien

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Jacob, Dieter / Kochendöfer Bernd, (2000), S. 36

Die einzelnen Gestaltungsformen der PFI (PPP)-Modelle können durch bestimmte Schlagworte charakterisiert werden. Die Modellbezeichnung ergibt sich jeweils aus den vom privaten Auftragnehmer übernommenen Leistungen:

- B oder “build” (die Errichtung von Projekten)
- D oder “design” (die Konzeption von Projekten)
- O oder “operate” (der Betrieb von Projekten)
- O oder “own” (die Übernahme von Projekten)
- F oder “finance” (die Finanzierung von Projekten)
- T oder “transfer” (die Rückübertragung an die öffentliche Hand)

Je nach Projektkonzeption können bestimmte Aufgabenbereiche dem Privaten übertragen werden, so dass auch die Planung und Gestaltung (Design & Build) dem Bieter/privaten Betreiber obliegt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung6: PFI (PPP)-Modelle – Übernommene Aufgaben

Quelle: European Commission, (2003), S. 18

4.4 Ergebnisse aus bisher realisierten PFI (PPP)-Projekten

Im Folgenden sollen die bisherigen Erfahrungen mit PFI (PPP)-Projekten in Großbritannien auf Basis bestehender Studien und Berichten dargestellt werden.

Der britische Rechnungshof – National Audit Office (NAO) – erstellt regelmäßig Berichte und Studien über realisierte PFI (PPP)-Projekte, die zur Standardisierung des PFI (PPP)-Beschaffungsprozesses beitragen. In einer Studie des National Audit Office vom 3. Februar 2003 wurden PFI (PPP)-Projekte hinsichtlich der Einhaltung vertraglich vereinbarter Baukosten sowie der Einhaltung von Fertigstellungsterminen untersucht. Die Untersuchung des National Audit Office zeigte, dass von insgesamt 37 Projekten 29 zum vereinbarten Preis fertig gestellt werden konnten. Bei Projekten, bei denen die letztendlichen Kosten höher waren als bei Vertragsabschluss vereinbart, resultierten diese Preiserhöhungen nicht auf Änderungen, die durch den privaten Auftragnehmer allein veranlasst wurden. Vielmehr waren die Hauptursachen für die Preiserhöhungen zusätzlich vom Auftraggeber gewünschte Spezifikationen, oder Änderungen der Gebäudefunktionen.^[56]

Des Weiteren wurden 28 von 37 Projekten zum vereinbarten Termin fertig gestellt. Von den 9 Projekten, bei denen die Betriebsbereitschaft später als vereinbart vorlag, betrug die zeitliche Verzögerung weniger als 2 Monate. In den Fällen, in denen der Fertigstellungstermin nicht eingehalten werden konnte, hatte die öffentliche Hand die Möglichkeit zur Reduzierung der Zahlungen oder Schadenersatz zu fordern.^[57]

Dem gegenüber zeigen die Ergebnisse aus einer Umfrage der UK-Regierung (1999) zu Projekten der konventionellen Beschaffung, wesentlich geringere Kosten- und Terminsicherheit auf.

Tabelle5: Kosten- und Terminsicherheit von PFI (PPP)-Projekten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Natonal Audit Office, (2003), S.3

1999 untersuchte Arthur Andersen im Auftrag der Treasury Taskforce und in Zusammenarbeit mit der Enterprice London Scool of Economics and Political Science (LSE), ob sich durch die privatwirtschaftliche Bereitstellung von öffentlichen Leistungen im Rahmen von PFI (PPP)-Projekten ökonomische Vorteile („value for money“) ergeben. Dazu wurden 29 PFI (PPP)-Projekte aus verschiedenen Sektoren (Verkehrsinfrastruktur, Krankenhäuser, Büroeinrichtungen, IT Systeme) genauer analysiert.^[58]

Im Ergebnis wurden die folgenden sechs wesentlichen Faktoren („value for money drivers“), die zu einem optimalen Preis-Leistungsverhältnis führen, bestimmt:

- Optimale Risikoallokation
- Nutzung einer Outputspezifikation (funktionale Leistungsbeschreibung)
- Langfristigkeit von Verträgen (Lebenszykluskosten)
- Wettbewerb unter den Bietern
- Zahlungsmechanismus (Anreiz-/Zahlungsstrukturen)
- Managementfähigkeiten auf privater Seite^[59]

Ein im Rahmen dieser Studie durchgeführter Vergleich des fiktiven Kapitalwerts bei konventioneller Beschaffung mit der privaten Beschaffung ergab ein durchschnittliches Einsparpotential von 17 Prozent.^[60]

In einer von der Treasury Taskforce durchgeführten Befragung wurde untersucht, inwieweit die Performance des PFI (PPP)-Projektes der vom Auftraggeber erwarteten Leistung entsprach. Im Ergebnis beschrieben über drei-viertel der Befragten die Leistung des privaten Auftragnehmers als „besser als erwartet“ bzw. als „wie erwartet“. 24 Prozent der Verantwortlichen erwarteten allerdings eine bessere Leistung des Privaten.^[61]

[...]

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^[1] Vgl. Schäfer, Roland, (2004), S. 6

^[2] Vgl. Schäfer, Roland, (2004), S. 6

^[3] Vgl. Budäus, Dietrich / Grüning Gernod, (1997), S. 42

^[4] Vgl. Kirsch, Daniela; (1997), S. 20

^[5] Vgl. Budäus, Dietrich / Grüning Gernod, (1997), S. 42

^[6] Vgl. Barkenov, Timothy et al., (1989), S. 69

^[7] Vgl. Kirsch, Daniela; (1997), S. 17

^[8] Vgl. Heinz, Werner, (1997), S. 33

^[9] Vgl. Meeder, Stephan, (2000), S. 9

^[10] Vgl. Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag, (2004), S. 9

^[11] Vgl. Bertelsmann Stiftung et al., (2003), S. 9

^[12] Vgl. Heinz, Werner, (1997), S. 33

^[13] Vgl. Roggencamp, Sibylle, (1999), S. 52

^[14] Vgl. Budäus Dietrich / Grüning, Gernod, (1997), S. 50

^[15] Vgl. Landtag des Landes Schleswig Holsein, (2002), S. 2

^[16] Vgl. International Financial Services, (2003), S. 3

^[17] Vgl. Stiftverband für die Deutsche Wissenschaft e.V.,(2003), S. 4

^[18] siehe BMVBW, (2003), Band I, S. 2

^[19] Vgl. Schäfer, Roland, (2004), S. 7

^[20] Vgl. Fischer, Hartmut / Schubert, Thomas, (2003), S. 18

^[21] Vgl. Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e.V., (2001), S. 61

^[22] Vgl. Heinz, Werner, (1997), S. 40

^[23] Zu den Inhalten des Projekte LKW Maut Erfassungssystem vgl. Schefold, Christian P., (2003), S. 17 -31

^[24] Diese Liste erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

^[25] Vgl. Kaspereit, Sabine, (2001), S. 9

^[26] Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 24

^[27] Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB), (2002), S. 4

^[28] Vgl. Wlasak, Peter, (2003), S. 162

^[29] Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 4

^[30] siehe Ziekow, Jan, (2001), S. 34

^[31] siehe Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, (1993), S. 2

^[32] Vgl. Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag, (2004), S. 13

^[33] Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 16

^[34] Vgl. Eichhorn, Peter, (1997), S. 199 ff.

^[35] Vgl. Ziekow, Jan, (2001), S. 36

^[36] Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB), (2002), S. 4

^[37] Vgl. Eder, Ulrich, (2004), S. 25 ff.

^[38] Vgl. Parlasca, Peter, (2000), S. 10 ff.

^[39] Vgl. Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 13 ff.

^[40] Vgl. Parlasca, Peter, (2000), S. 10

^[41] Vgl. Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 33

^[42] Vgl. Kirsch, Daniela, (1997), S. 17

^[43] Vgl. McCleary, Boyd, (2001), S. 12

^[44] Vgl. McCleary, Boyd, (2004), S. 124

^[45] Vgl. International Financial Services, (2003), S. 7

^[46] Vgl. Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2002), S. 28

^[47] siehe Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 34 f.

^[48] Vgl. McCleary, Boyd, (2001), S. 13

^[49] Vgl. Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 46 f.

^[50] Vgl. Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 35

^[51] Vgl. McCleary, Boyd, (2001), S. 14

^[52] Vgl. Jacob, Dieter / Kochendörfer, Bernd, (2000), S. 35 f.

^[53] Vgl. Treasury Taskforce, (2003), S. 18

^[54] Vgl. Treasury Taskforce, Signed Projects List - April 2004, http://www.hm-treasury.gov.uk/media/F20/9F/ACF12A5.xls, Stand 28.12.2004

^[55] Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 49

^[56] Vgl. National Audit Office, (2003), S. 3

^[57] Vgl. National Audit Office, (2003), S. 3

^[58] Vgl. Arthur Andersen / LSE, (2000), http://www.ogc.gov.uk/sdtoolkit/reference/ogc_library/PFI/series_1/andersen/7tech_contents.html, Stand: 01.01.2005

^[59] Vgl. Arthur Andersen LSE, (2000) http://www.ogc.gov.uk/sdtoolkit/reference/ogc_library/PFI/series_1/andersen/7tech_02_03.html, Stand 01.01.2005

^[60] Vgl. Arthur Andersen LSE, (2000) http://www.ogc.gov.uk/sdtoolkit/reference/ogc_library/PFI/series_1/andersen/7tech_02_01.html, Stand 01.01.2005

^[61] Vgl. Treasury Taskforce, (2003), S. 51