Ein Bundessenat anstelle des Bundesrats? Eine Untersuchung zur Einführung eines Senatsmodells anhand von Kriterien zu Demokratiereformen

Inhaltsverzeichnis

I Abkürzungsverzeichnis

II Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Besonderheiten und Funktionen
2.1 Rolle im föderalen System der Bundesrepublik
2.2 Einbindung in die Gesetzgebung der Bundesrepublik

3 Probleme und Reformbedürftigkeit
3.1 Komplizierte Mehrheitsfindung und ‚divided government‘
3.2 Landes- und Parteiinteressen
3.3 Der Bundesrat als Blockade Instrument?
3.4 Zwischenfazit

4 Bewertungskriterien der Reformoptionen

5 Einführung eines Senats statt des Bundesrats?
5.1 Das ‚Senatsmodell‘
5. 2 Evaluation der Reformoption

6 Fazit

Literaturverzeichnis

I Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

II Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Gesamtwertung des Reformvorschlags: eigene Darstellung (S. 20)

1 Einleitung

Der Bundesrat, durch den die Bundesländer an den Gesetzen des Bundes mitwirken, steht vergleichsweise selten im Fokus der Medien und der Öffentlichkeit. Das verwundert, da ungefähr 40% aller vom Bundestag beschlossenen Gesetze zustimmungspflichtig sind.^[1] Damit ist der Bundesrat ein bedeutender Vetospieler im Institutionsgefüge der Bundesrepublik.^[2]

In zyklischen Abständen erfährt der Bundesrat dann doch eine gewisse Aufmerksamkeit. Zuletzt beispielsweise nach den vergangenen Landtagswahlen in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt Anfang März 2016, wobei meist auf die Schwierigkeit der Mehrheitsfindung hingewiesen wird.^[3] Oder aber, wenn wichtige Vorhaben der jeweiligen Bundesregierung im Bundesrat drohen blockiert zu werden, wobei oft die vermeintliche Blockadewirkung des Bundesrats durch die Opposition im Mittelpunkt steht.^[4]

Der deutsche Föderalismus und der Bundesrat wurden in der Wissenschaft in den vergangen Jahren weitreichend untersucht und einige der bestehenden Probleme und Herausforderungen sind bereits seit vielen Jahren bekannt. Wie stark sich diese jedoch im Zuge der sich veränderten Parteienlandschaft auswirken, ist dabei auch heute noch umstritten. Auch bei der Frage, welches Verhältnis zwischen Partei- und Landesinteressen im Bundesrat besteht, herrscht in der Literatur keine gänzliche Einigkeit. Aufgrund der bestehenden Probleme wurden insbesondere vor der Föderalismusreform I einige Reformvorschläge eingebracht. Der zunächst am radikalsten anmutende kam dabei ausgerechnet vom ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier, der die Einführung eines Senats nach US amerikanischem Vorbild vorschlug.

Auf den ersten Blick wirkt eine solche Reform utopisch und nicht umsetzbar. Ludger Helms erinnert in diesem Zusammenhang jedoch daran, dass etwa die Einführung des Frauenwahlrechts noch bis vor nicht allzu langer Zeit vielen als weltfremd erschien.^[5] Es lohnt daher, auch vermeintlich fernere Reformoptionen, die über prozessuale Optimierungen hinausgehen, zumindest in Betracht zu ziehen, sollten sie dazu beitragen können, bestehende Probleme zu lösen. Der in der Forschung häufig genannte Verweis auf die Pfadabhängigkeit des deutschen föderalistischen Systems ist zwar grundsätzlich vertretbar. Man beraubt sich jedoch unnötig weiterer Alternativen, wenn aufgrund dessen jegliche Reformoption außerhalb des bestehenden Institutionsgefüges verworfen wird. In der wissenschaftlichen Diskussion fand der Vorschlag des Senatsmodells nur vereinzelt Aufmerksamkeit und wurde nur von wenigen Wissenschaftlern – darunter Uwe Wagschal, Frank Decker und Marcus Höreth – in Bezug auf einzelne Aspekte hin untersucht. Eine Überprüfung anhand von Kriterien von Demokratiereformen, wie sie etwa Ludger Helms aufgestellt hat, fand bislang nicht statt. Dieses brachliegende Forschungspotenzial möchte die vorliegende Arbeit nutzen, indem der von Helms aufgestellte Kriterienkatalog auf das Senatsmodell angewandt wird. Eine genauere Auseinandersetzung mit dem Senatsmodell erscheint daher angemessen – auch wenn dabei unzweifelhaft auch normative Überlegungen mit einfließen.^[6]

Zunächst soll daher ein Überblick über die Besonderheiten des Bundesrats im Institutionengefüge der Bundesrepublik dargelegt werden. Im Anschluss daran folgt eine Diskussion über die Probleme und den Reformbedarf, die diese Besonderheiten mit sich bringen. Anschließend wird auf der Grundlage der von Ludger Helms beschriebenen Kriterien zur Einordnung von Demokratiereformen ein Analyseraster erarbeitet. Darauf folgt eine genauere Beschreibung des Reformvorschlags in Form des Senatsmodells. Zuletzt soll anhand der aufgestellten Kriterien geprüft werden, ob – und wenn ja, inwieweit – durch eine mögliche Reform Vorteile zum bestehenden Status-Quo zu erwarten sind.

2 Besonderheiten und Funktionen

2.1 Rolle im föderalen System der Bundesrepublik

Der Bundesrat ist eines von fünf ständigen Verfassungsorganen der Bundesrepublik Deutschland. Artikel 50 des Grundgesetzes legt fest, dass die Länder durch den Bundesrat „bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union“ mitwirken. Dennoch unterscheidet sich die Rolle des Bundesrats entscheidend von der ‚klassischer Zweiter Kammern‘. Ein Grund dafür ist die strukturelle Besonderheit des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Die Vermischung von Föderalismus und parlamentarischem System im Bundesrat führt dabei zu einer Vielzahl an Problemen. Diese ‚Strukturbruchthese‘ ist dabei nicht neu – schon im Jahr 1976 wies Gerhard Lehmbruch auf dieses Grundproblem des deutschen Föderalismus hin.^[7] Da es bislang jedoch zu keinen grundlegenden Änderungen kam – auch nicht durch die Föderalismusreform I – bestehen die grundsätzlichen Probleme nach wie vor.

Und auch im internationalen Vergleich kommt insbesondere der Konstruktion des Bundesrats eine unikale Position zu, denn einzig mit dem National Council of Provinces in Südafrika gibt es weitgehende Ähnlichkeiten – nicht zuletzt, weil sich bei der Schaffung ausdrücklich am deutschen ‚Bundesratsmodell‘ orientiert wurde.^[8] Im Unterschied zu anderen Zweiten Kammern sind die Mitglieder im Bundesrat keine Abgeordneten, sondern Vertreter der jeweiligen Landesregierungen, die ihre Stimme nach deren Order abgeben. Daher machen viele Wissenschaftler das Fehlen des freien Mandats als Hauptunterschied aus.^[9] Aufgrund der Besonderheiten des Bundesrats und der sich daraus ergebenen Erschwernisse für das Regierungssystem wird im nächsten Abschnitt die Einbindung in den Gesetzgebungsprozess erläutert, um nachfolgend den Reformbedarf besser herausstellen zu können.

2.2 Einbindung in die Gesetzgebung der Bundesrepublik

Der Bundesrat wirkt über verschiedene Optionen an der Gesetzgebung der Bundesrepublik mit und ist am Zustandekommen aller Gesetze beteiligt. Er besitzt laut Artikel 76 des Grundgesetzes ein Initiativrecht für Bundesgesetze. Zudem müssen alle Gesetzentwürfe der Bundesregierung zunächst zur Stellungnahme an den Bundesrat übermittelt werden, woraufhin dieser Ergänzungs- und Änderungsvorschläge formulieren kann. Inwieweit der Bundesrat Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen kann, hängt maßgeblich von den Inhalten des jeweiligen Gesetzesvorhaben ab, wobei nach Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen unterschieden wird.

Im Falle eines Einspruchsgesetzes verfügt der Bundesrat über ein aufschiebendes Vetorecht, welches vom Bundestag mit absoluter Mehrheit zurückgewiesen werden kann. Sollte der Einspruch des Bundesrats mit einer Zweidrittelmehrheit beschlossen worden sein, muss auch der Bundestag eine Zweidrittelmehrheit aufbringen, um den Einspruch zu überstimmen (Art. 77. Abs. 4 GG). Zuvor muss jedoch der Vermittlungsausschuss einberufen werden.

Weiter dagegen reicht der Einfluss des Bundesrats auf die Gesetzgebung bei Zustimmungsgesetzen. In diesem Fall kann ein Gesetz ohne eine Zustimmung nicht verabschiedet werden – der Bundesrat verfügt also über ein absolutes Vetorecht und kann das Gesetzgebungsverfahren scheitern lassen. Ob ein Gesetz zustimmungspflichtig ist, ist gleichsam im Grundgesetz festgelegt. Dabei lassen sich grundsätzlich drei Gruppen unterscheiden:^[10]

- Gesetze, die zu einer Verfassungsänderung führen. Diese benötigen zudem eine Zweidrittelmehrheit (Art. 79 Abs. 2 GG).
- Gesetze, die die Finanzen der Bundesländer betreffen, beispielsweise Steuergesetze (Artikel 105Abs.3GG; Artikel 104aAbs.4GG).
- Gesetze, bei denen in die Verwaltungs- und Organisationhoheit der Länder eingegriffen wird (Artikel 84Abs.1GG).

Der Artikel 84 Abs. 1 stellte dabei in der Vergangenheit die häufigste Ursache für die Zustimmungspflicht des Bundesrats.^[11]

Jedes der 16 Bundesländer verfügt weiterhin über – je nach Bevölkerungsgröße – drei bis sechs Stimmen. Artikel 51 Abs. 3 des Grundgesetzes schreibt vor, dass die Stimmabgabe der einzelnen Länder nur einheitlich erfolgen kann. Unterschiedliches Stimmverhalten innerhalb eines Landes führt dabei zur Ungültigkeit und Nichtberücksichtigung des Landeswillens.^[12] Die jeweiligen Landesregierungen legen ihr Abstimmungsverhalten, für den Fall, dass eine anderweitige Parteienkonstellation als die der Bundesregierung vorliegt, oft bereits im Koalitionsvertrag fest – in der Regel führt dies zur Enthaltung. Da Beschlüsse des Bundesrats (Art. 52 Abs. 3) nur mit absoluter Mehrheit (bzw. Zweidrittelmehrheit) gefasst werden können, wirken sich Enthaltungen effektiv wie ‚Nein‘-Stimmen aus. Eine neutrale Stimmabgabe ist daher nicht möglich.

3 Probleme und Reformbedürftigkeit

Die bestehende Konstruktion des Bundesrats führt zu verschiedenen Problemen. Viele dieser Probleme sind – sowohl der Wissenschaft als auch der Öffentlichkeit – bereits seit einigen Jahren hinlänglich bekannt. Aus diesem Grund kam es im Jahr 2006 zur Verabschiedung der Föderalismusreform I. Ziel war es, „den Verflechtungswildwuchs im deutschen Bundesstaat zu beschneiden und den beiden staatlichen Ebenen ein Stück ihrer verloren gegangenen Handlungsautonomie zurückzugeben, indem man ihre jeweiligen Sphären wieder stärker voneinander trennt. Damit sollte zum einen die Funktionsfähigkeit des Systems verbessert werden, zum anderen Transparenz einkehren. Der Bürger sollte mehr Klarheit bekommen, welche staatliche Ebene für welche Maßnahme verantwortlich ist.“^[13]

Inwieweit diese Ziele erreicht wurden, ist in der Wissenschaft umstritten. Frank Decker beispielsweise betrachtete die Reform im Jahr 2011 – in Bezug auf die gesetzten Ziele – als gescheitert.^[14] Uwe Jun hingegen, ebenfalls Politikwissenschaftler, wies 2010 auf positive Tendenzen hin.^[15] Jun könnte dadurch bestätigt sein, dass sich der Anteil der Zustimmungspflichtigen Gesetze seit 2006 auf nur noch 39% im Oktober 2015 verringert hat.^[16] Erfolge bezüglich einer besseren Zuordbarkeit für den Wähler sind dagegen nicht zu erkennen – das Gegenteil ist der Fall.^[17] Den politikverflochtenen Strukturen des Bundesrats wird dabei insgesamt „ein gewisses Demokratiedefizit attestiert, das durch mangelnde Transparenz, unklare Verantwortlichkeiten und eine Abkopplung der Parlamente vom politischen Prozess zustande kommt.“^[18]

Eine abschließende Bewertung der Föderalismusreform I steht jedoch auch heute noch aus. Als Gründe dafür können neben dem relativ kurzen Vergleichszeitraum, auch die Tatsache betrachtet werden, dass seit dem In-Kraft-Treten der Reform am 1. September 2006, über einen Großteil der Zeit eine große Koalition aus Christlich Demokratischer Union (CDU) und Sozialdemokratischer Partei Deutschlands (SPD) regierte. Grundlegende Probleme – wie die im Zuge der ‚Strukturbruchthese‘ formulierten, der Vorwurf der Blockadewirkung des Bundesrats sowie die Problematik bezüglich Partei- und Landesinteressen – wurden von der Reform nicht tiefgreifend berührt, was eine genauere Betrachtung nach wie vor notwendig macht.

3.1 Komplizierte Mehrheitsfindung und ‚divided government‘

In den letzten Jahren ist es für die Bundesregierungen zunehmend schwieriger geworden, eine verlässliche Mehrheit im Bundesrat hinter sich zu vereinen. Historisch betrachtet ist es kein Novum, dass eine Bundesregierung im Laufe ihrer Amtszeit eine Mehrheit im Bundesrat gegen sich wiederfindet. Die Tendenz, dass sich Unzufriedenheit mit der Bundesregierung auch auf die Parteien in den Landtagswahlen auswirkt, ist ein hinlänglich beobachtetes Phänomen.^[19] Bemerkenswert ist jedoch, dass selbst die große Koalition im Jahr 2013 schon zum Amtsantritt keine Mehrheit im Bundesrat vorfand.

Und auch die jüngsten Ergebnisse der Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz verstärken den Eindruck, dass es für die Bundesregierungen zukünftig schwieriger wird, sich ihrer Mehrheiten gewiss zu sein. Durch die vielfältigere Parteienlandschaft und dem häufigeren Auftreten sogenannter ‚gemischter Koalitionen‘ – also Koalitionen auf Landesebene, die aus mindestens einer Regierungs- sowie einer Oppositionspartei in Abgrenzung zur bestehenden Koalition im Bund regieren – kam es in den letzten Jahren zu einer Vermehrung der ‚neutral‘ abstimmenden Länder.^[20] Da sich die ‚gemischten Koalitionen‘ im Streitfall üblicherweise enthalten, erschwert dies die Durchsetzbarkeit von Gesetzen, denn (wie bereits unter 2.2 dargelegt) wirken Enthaltungen effektiv wie ein ‚Nein‘ – was im Zweifel der Opposition mehr nutzt als den Regierungsparteien. Weiterhin erschwert es den Bürgern und der Öffentlichkeit zuzuordnen, wer für das Scheitern oder Blockieren etwaiger Gesetze die politische Verantwortung trägt.

Auch die durch Zwischenwahleffekte auftretende Tendenz des ‚divided government‘ könnte auf effektives Regieren hinderlich wirken. Die Bezeichnung ‚divided government‘ stammt ursprünglich aus der amerikanischen Politikwissenschaft, hat allerdings in den letzten Jahren auch in Deutschland an Relevanz hinzugewonnen. Auf das deutsche Regierungssystem übertragen steht ‚divided government‘ für divergierende politische Mehrheiten von Bundestag und Bundesrat. Wie weit sich dies in der Bundesrepublik auswirkt, ist bislang nicht abschließend geklärt. Simone Burkhart beispielsweise geht von einer steigenden Bedeutung aus.^[21]

Frank Decker hingegen sieht durch das vermehrte Auftreten der ‚gemischten Koalitionen‘ eine geringere Wahrscheinlichkeit für eine Dominanz der Opposition im Bundesrat – ohne jedoch der grundsätzlichen Tendenz hin zum ‚divided government‘ zu widersprechen.^[22] Unabhängig davon, welche in Zukunft häufiger vorliegt, führen beide genannten Konstellationen in ihrer Konsequenz zu einer erschwerten Regierungsarbeit der Bundesregierung. Die diesjährigen Landtagswahlen bestätigen den Eindruck, denn die Regierungskoalition kann je nach den entstehenden Landeskoalitionen ihre 24 Stimmen, die bereits jetzt nicht die nötigen 35 Stimmen für eine absolute Mehrheit darstellen, bestenfalls halten – oder aber sogar 4 Stimmen verlieren und auf 20 Stimmen schrumpfen. Inwieweit ein ‚Durchregieren‘ des Bundes grundsätzlich wünschenswert ist, bleibt dagegen eine normative Frage.

[...]

^[1] [Anm. d. Verf.]: Detailierte Ausführungen und Belege folgen unter Punkt 2.2 und 3.

^[2] [Anm. d. Verf.]: Der Begriff des Vetospielers in der Politikwissenschaft wurde maßgeblich von George Tsebelis geprägt, siehe hierzu: Tsebelis, George (2002): Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton.

^[3] Vgl. hierzu bspw.: Doemens, Karl (2016): Nach Landtagswahlen – Neue Mehrheiten im Bundesrat machen Abstimmungen komplizierter, in: Berliner Zeitung, 28. März 2016, http://www.berliner-zeitung.de/politik/nach-landtagswahlen-neue-mehrheiten-im-bundesrat-machen-abstimmungen-komplizierter-23791966 (abgerufen am 13.03.2016).

^[4] Vgl. Leithäuser, Johannes (2015): Asylrecht – Wie die Grünen mit ihrer Blockademacht umgehen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 14. Oktober 2015, http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/asylrecht-wie-die-gruenen-mit-ihrer-blockademacht-umgehen-13856850.html (abgerufen am 12.03.2016).

^[5] Vgl. Helms, Ludger (2011): Demokratiereformen: Herausforderungen und Agenden, in: APuZ 44-45 / 2011, Bonn, S. 14.

^[6] Vgl. ebd.

^[7] Vgl. Lehmbruch, Gerhard (2000): Parteienwettbewerb und Bundesstaat – Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden.

^[8] Vgl. Decker, Frank (2011): Regieren im „Parteienbundesstaat“ – Zur Architektur der deutschen Politik, Wiesbaden, S. 246.

^[9] Vgl. Decker, Frank (2011): Regieren im „Parteienbundesstaat“ – Zur Architektur der deutschen Politik, Wiesbaden, S. 246.

^[10] Vgl. Bundesrat: Gesetzgebungsverfahren - Zustimmungs- und Einspruchsgesetze, http://www.bundesrat.de/DE/aufgaben/gesetzgebung/zust-einspr/zust-einspr.html?nn=4353684#doc4353672bodyText1 (abgerufen am 20.03.2016).

^[11] Vgl. Burkhart, Simone (2008): Blockierte Politik – Ursachen und Folgen von „Divided Government” in Deutschland, Frankfurt / New York, S. 169.

^[12] Vgl. Bundesrat: Ungültigkeit bei unterschiedlichem Stimmverhalten, http://www.bundesrat.de/DE/bundesrat/br-plenum/stimmabgabe/stimmabgabe-node.html#doc4353382bodyText1 (abgerufen am 20.03.2016).

^[13] Decker, Frank (2011): Regieren im „Parteienbundesstaat“ – Zur Architektur der deutschen Politik, Wiesbaden, S. 234.

^[14] Vgl. ebd. S. 235.

^[15] Vgl. Jun, Uwe (2010): Der Bundesrat im föderativen System Deutschlands – Vor und nach der Reform 2006, in: Schrenk, Klemens H. / Soldner Markus (Hrsg.): Analyse demokratischer Regierungssysteme – Festschrift für Wolfgang Ismayr zum 65. Geburtstag, Wiesbaden, S. 349.

^[16] Vgl. Bundesrat: Verkündete Zustimmungs- bzw. Einspruchsgesetze nach Inkrafttreten der Föderalismusreform I, http://www.bundesrat.de/DE/dokumente/statistik/statistik-node.html (abgerufen am 15.03.2016).

^[17] Vgl. Decker, Frank (2011): Regieren im „Parteienbundesstaat“ – Zur Architektur der deutschen Politik, Wiesbaden, S. 236.

^[18] Kropp, Sabine (2010): Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, Wiesbaden, S. 48.

^[19] Siehe hierzu bspw.: Burkhart, Simone (2008): Blockierte Politik – Ursachen und Folgen von „Divided Government” in Deutschland, Frankfurt / New York, S. 24-68.

^[20] Vgl. Decker, Frank (2011): Regieren im „Parteienbundesstaat“ – Zur Architektur der deutschen Politik, Wiesbaden, S.253.

^[21] Vgl. Burkhart, Simone (2008): Blockierte Politik – Ursachen und Folgen von „Divided Government” in Deutschland, Frankfurt / New York.

^[22] Vgl. Decker, Frank (2011): Regieren im „Parteienbundesstaat“ – Zur Architektur der deutschen Politik, Wiesbaden, S. 251f.