Public Private Partnership. Risiken und Chancen des Einspar-Contracting

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1 Definitionen
1.1 PPP – Public Private Partnership
1.2 Contracting von Energiedienstleistungen
1.3 Einspar-Contracting als Form des PPP

2 Risiken und Chancen: Risikotypen, Risikoallokation und Einfluss auf die Zielerreichung
2.1 Quantitative Risiken
2.1.1 Energiepreisrisiko
2.1.2 Technisches Effizienzrisiko
2.1.3 Finanzierungsrisiko
2.2 Qualitative Risiken
2.2.1 Juristische Risiken
2.2.2 Fachliche Risiken – Risiko der Informationsasymmetrie

Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Die Kommunalverwaltungen sind gefordert, in Ihren Liegenschaften den Energieverbrauch nachhaltig zu senken: Angesichts lokaler und nationaler Klimaschutzziele, die den CO2-Ausstoß dauerhaft senken sollen, hat das Handeln der Verwaltung auf allen Ebenen Vorbildfunktion.^[1] Energiesparmaßnahmen in öffentlichen Gebäuden sind darüber vielerorts zentraler Bestandteil kommunal gesetzter Klimaschutz-Ziele.^[2] Gleichzeitig gebietet auch der Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung, die finanziellen Einsparpotenziale einer effizienteren Nutzung von Energie nicht ungenutzt zu lassen.^[3] Dies gilt umso mehr angesichts langfristig steigender Energiekosten.^[4]

Ein umfassendes Energiemanagement vereint den Betrieb der Anlagen mit Energie-Controlling, also konstantem Monitoring des Verbrauchs und optimierter Nutzung, sowie mit Effizienzinvestitionen in die Gebäudestruktur und -technik. Organisatorische Maßnahmen aus dem Controlling-Bereich versprechen, die Energiekosten im Mittel um 10% zu senken. Das restliche, größere Einsparpotential liegt jedoch im Bereich der Energieeffizienzinvestitionen.^[5]

Die Herausforderungen aus Sicht der Kommunen liegen dabei vor allem in den Bereichen Finanzierung und Know-How: Zusätzliche Investitionen sind angesichts angespannter Haushalte und ohnehin anstehenden Sanierungsanforderungen schwierig zu realisieren. Gleichzeitig bedarf es für hochgradig wirksame Energieeinsparungen spezialisierter Ingenieurskompetenz und ökonomischer Anreizstrukturen. Eine Lösung für diese Problemkomplexe soll das Einspar-Contracting (ESC) bieten: Dabei handelt es sich um eine spezifische Form der Public Private Partnership (PPP, Definition siehe 1.1) und des Contracting im allgemeinen, bei der externe Dienstleister investive Energiesparmaßnahmen nicht nur planen, ausführen und betreiben, sondern auch vorfinanzieren und über einen Anteil an den garantierten Einsparungen refinanzieren. (Definition siehe 1.3).^[6]

Die Chancen des ESC im ökologischen Bereich sind unbestritten. In der einschlägigen Literatur dominiert jedoch eine Chancen-zentrierte Sichtweise, die wohl auch dem unterliegenden Ziel entspringt, die Idee weiter zu etablieren.^[7] Das Konzept Einspar-Contracting soll in der vorliegenden Arbeit aus Sicht einer Kommune befragt werden: Wo werden Risiken im Vergleich zur Eigenbesorgung allokiert und welche Risiken sind für eine Contracting-Lösung spezifisch? Weiterhin sind ihre Eintrittswahrscheinlichkeit, ihr Wirkungsumfang, sowie ihre Kontrollierbarkeit von Interesse. Nicht zuletzt sind die Risiken auch bei detaillierter Betrachtung immer im Kontext der mit ESC verknüpften Chancen zu sehen.

1 Definitionen

1.1 PPP – Public Private Partnership

Der Begriff Contracting wird in einer Vielzahl von Zusammenhängen mit unterschiedlichen Bedeutungen verwendet. Im Kontext dieser Arbeit soll er als spezifische Form der Public Private Partnership (PPP, auch: ÖPP, öffentlich private Partnerschaft) verstanden werden Der Begriff Public Private Partnership wird in verschiedenen Zusammenhängen verwendet. Teilweise wird jede Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Partnern unter dem Begriff gefasst.^[8] Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit wird daher im Folgenden eine ein- und abgrenzende Definition dargelegt. In der deutschen Debatte wird der Begriff vor allem im Bereich der öffentlichen Infrastruktur verwendet, zuerst im Fernstraßenbau.^[9]

Eine PPP kann grundsätzlich als “langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben“^[10] definiert werden. Ergänzend zeichnen sich PPP im Bereich der gebauten Infrastruktur dadurch aus, dass nicht nur die Phasen der Planung und Erschaffung, sondern auch der Finanzierung und des Betriebes überwiegend in der Verantwortung des privaten Partners liegen. Dies ergibt sich aus der für PPP typischen Betrachtung der Kosten über den gesamten „Lebenszyklus“ eines Projektes.^[11] Hierin liegt ein Unterschied z.B. zu klassischen öffentlichen Bauprojekten, bei denen nur die Phasen der Planung und Erschaffung in privater Hand liegen.

Über diese deskriptiven Merkmale hinaus können PPP normativ über idealtypische Ziele definiert werden, die durch sie erreicht werden sollen: Oberziel ist die Verwirklichung eines Effizienzvorteils über den Lebenszyklus, der gleichzeitig der öffentlichen Hand erlauben soll, eine Leistung wirtschaftlicher anzubieten, als wenn sie in Eigenregie umgesetzt würde, und dem privaten Unternehmer einen Gewinn ermöglichen soll. Um das Oberziel erreichen zu können, sollten die Gewinnziele des Privaten und die Wirtschaftlichkeitsziele der öffentlichen Hand kongruent sein. Wesentlich ist außerdem, dass die Risikoallokation zwischen den Partnern nach dem Prinzip der jeweils besten Risikomanagementkompetenz für ein spezifisches Risiko vorgenommen wird.^[12]

1.2 Contracting von Energiedienstleistungen

Abgeleitet vom englischen Verb (to) contract bedeutet Contracting dem Wort nach nichts anderes als das Abschließen eines Vertrages. Ähnlich wie der Begriff Public Private Partnership wird er im deutschen Sprachgebrauch mehrdeutig verwendet und mit verschiedenen Zusammenhängen in Verbindung gebracht, eine rechtlich verbindliche Definition existiert bis dato nicht.^[13]

Die allgemeinste Definition von Contracting hat das DIN (Deutsches Institut für Normung e.V) im Rahmen der DIN 8930 vorgelegt. Dort wird Contracting als „zeitlich und räumlich abgegrenzte Übertragung von Aufgaben der Energiebereitstellung und Energielieferung auf einen Dritten, der im eigenen Namen und auf eigene Rechnung handelt“^[14] beschrieben, wobei Energie die Form von Kälte, Wärme, Strom und Druckluft annehmen kann. Für die vorliegende Arbeit wird dieser Contracting-Begriff verwendet, der sich auf Energie-Dienstleistungen beschränkt.

1.3 Einspar-Contracting als Form des PPP

Die DIN 8930-5 beschreibt vier Formen des Contracting im Energiebereich: Energieliefer-Contracting, Einspar-Contracting, Finanzierungs-Contracting sowie Technisches Anlagenmanagement (TA).^[15] Contracting im Energiebereich wird von vielen Autoren als eine spezifische Form der PPP angesehen.^[16] Wie in Kapitel 1.1 dargelegt, sind wesentliche Kennzeichen einer öffentlich-privaten Zusammenarbeit mittels PPP, dass Planung, Errichtung, Finanzierung und Betrieb einer Anlage langfristig in die Hände des privaten Unternehmens gelegt werden, sowie, dass die Betrachtung der Kosten über den Lebenszyklus einer Anlage erfolgt. Sie liegen beim Einspar-Contracting und beim Energieliefer-Contracting typischerweise vor. Technisches Anlagenmanagement und Finanzierungs-Contracting im Sinne der DIN 8930-5 decken diese Dienstleistungskette jeweils nur zum Teil ab.^[17]

Werden PPP-Verträge typologisiert, wird zwischen Energieliefer- und Einspar-Contracting oft nicht mehr weiter unterschieden.^[18] In der Praxis sind die Unterschiede jedoch erheblich. Die Unterschiede liegen in dem zu liefernden Vertragsgegenstand, der Berechnungsgrundlage der Entgelte und den Eigentumsverhältnissen.

Beim Energieliefer-Contracting (ELC) liegt der Schwerpunkt auf der Energieversorgung des Auftraggebers/Contractingnehmers. Der Contractor liefert dem Kunden die benötigte Nutzenergie als fertiges Produkt: Er betreut eine Anlage zur Energieerzeugung über sämtliche Aufgaben des kompletten Lebenszyklus, bleibt deren Eigentümer und kauft die Primärenergie ein.^[19] Vergütet und refinanziert wird der Contractor, indem ein Grundpreis für die Vorhaltung der Anlage kombiniert mit einem Arbeitspreis für die vom Endkunden verbrauchte Energie gezahlt wird.^[20]

Beim Einspar-Contracting ESC hingegen ist das Kernelement des Vertrages die Garantie, dass durch die vom Contractor vorgenommenen Maßnahmen eine vorher festgelegte Menge an Energiekosten eingespart wird. Dazu kann der Contractor prinzipiell in sämtlichen Bereichen der Anlagentechnik (Strom, Wärme, Wasser, Lüftung, Kontrollsysteme, nur mit Einschränkungen Dämmung) sowie im Bereich der Nutzung (Schulungen der Nutzer) Investitionen vornehmen. Die Maßnahmentiefe reicht von der Optimierung von Einstellungen bis zum Austausch von ganzen Anlagen. Die Vergütung des Contractors wird nicht nach sondern als Anteil an der definierten Einsparung berechnet, die der Contractor vertraglich garantiert.^[21] Der Aufwand des Contractors sind „die Energieeinsparinvestitionen mit der Planung und Bauleitung, die daraus resultierenden Kapitalkosten (Zins und Tilgung), die Wartungs- und Instandhaltungskosten sowie die Energiemanagement- und Controllingkosten“.^[22] Durch seine Anreizstruktur (siehe 2.1.2) hast Einspar-Contracting deutlich größeres Potential als das letztlich mengenorientierte ELC eine nachhaltige Energieeinsparung bei der Modernisierung kommunaler Liegenschaften zu erzielen.

2 Risiken und Chancen: Risikotypen, Risikoallokation und Einfluss auf die Zielerreichung

Beim Einspar-Contracting ist aus Sicht einer Kommune insbesondere von Interesse, wo ökonomische Risiken im Vergleich zur Eigenbesorgung allokiert werden und welche Risiken durch eine Contracting-Lösung überhaupt erst entstehen können.

Im Folgenden sollen qualitative und quantitative Risiken unterschieden werden: Quantitative Risiken sind direkt in Geldwert bezifferbar und berühren das Ziel der Effizienz der Maßnahmen zur Energieeinsparung. Die Effizienz ist dabei als optimales Verhältnis von Mitteleinsatz (Kosten) und Ergebnis zu verstehen.^[23] Qualitative Risiken im Sinne dieser Arbeit können nicht per se finanziell bewertet werden, wenngleich auch sie ökonomische Folgen haben. Sie berühren stärker die Dimension der Effektivität, messbar am Grad der Zielerreichung bzw. den outcomes:^[24] Hier sind Zielkonflikte zwischen Zielen des Einspar-Contractings und anderen Zielen des Verwaltungshandelns von Interesse. Die Risiken wurden dabei anhand einer breiten Literaturrecherche gesammelt und vom Autor typologisiert, da es an einer systematischen Übersicht der Contracting-Risiken – oder auch nur einheitlichen Benennung – in der Forschung bislang mangelt.^[25]

2.1 Quantitative Risiken

2.1.1 Energiepreisrisiko

Beim Auftraggeber verbleibt in vollem Umfang das Preisrisiko für den Einkauf der Primärenergie (Strom, Heizöl, Gas, etc.) und damit ein Effizienzrisiko hinsichtlich der Lebenszykluskosten. Da die Investitionskosten einer Modernisierung bzw. die Vergütung des Contractors (größtenteils) fix sind, könnten dauerhaft stark sinkende Energiepreise im Extremfall dazu führen, dass – stark vereinfacht gesagt –„Nichtstun“ zu einer höheren gesamten Ersparnis geführt hätte.^[26] Hierin unterscheidet sich das Contracting-Projekt allerdings nicht von der Eigenumsetzung, werden beide über ihren gesamten Lebenszyklus vergleichend betrachtet, lediglich Zeitpunkte und Formen, in denen Kosten anfallen, differieren.^[27] Ein quantitatives Risiko hohen Umfangs liegt hier insofern vor, als dass im Extremfall das zentrale Effizienzziel – in der Folge auch jegliche Wirkungsziele – einer Maßnahme auf Grund der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen völlig verfehlt werden könnten.

Da das Energiepreisrisiko in jedem Fall besteht, ist nur der spezifische Fall der Unwirtschaftlichkeit jeglicher Maßnahme bei sinkenden Energiepreisen von theoretischem Interesse. Die (negative) jährliche Teuerungsrate, bei der die Unwirtschaftlichkeit rechnerisch eintritt, lässt sich – z.B. mit Hilfe der Sensibilitätsanalyse des Dena-Tools – für jede Maßnahme (auch bei Eigenbesorgung) individuell prognostizieren und somit gut kontrollieren.^[28] In der Praxis spricht wenig für mittelfristig dauerhaft sinkende Energiepreise,^[29] so dass die Eintrittswahrscheinlichkeit bei sorgfältiger Prognose als gering anzusehen ist.

2.1.2 Technisches Effizienzrisiko

Im Vergleich zur Eigenumsetzung wird das technische Effizienzrisiko der Einsparmaßnahmen vollständig auf den Contractor ausgelagert. Zum Effizienzrisiko im Sinne dieser Arbeit zählt, ob der tatsächliche Minderverbrauch durch die vorgenommenen technischen Maßnahmen im Betrieb erreicht wird ebenso wie das Instandhaltungsrisiko, d.h. ungeplante technische Ausfälle der eingebauten Anlagen und damit verbundene zusätzliche Kosten. Das Effizienzrisiko betrifft als quantitatives Risiko direkt die erzielbaren Einsparungen – also das Kernziel der Maßnahmen. Dieses Risiko wird vom Contractor auf Grund seiner Gewinnerzielungsabsicht bis zu einem bestimmten Grad in sein Angebot eingepreist – begrenzt durch marktwirtschaftliche Konkurrenz, wohingegen der öffentliche Auftraggeber bei einer Eigenbesorgung im Regelfall keine Risikokalkulation vornimmt.^[30] Bei einer – theoretischen – völlig identischen Eigenausführung wäre das Effizienzrisiko aber gleichwertig, die Höhe der potentiellen Risikokosten im Mittel zumindest ähnlich. Der Vorteil liegt aber zumindest darin, dass das (eher geringe) Risiko eines ungünstigen Projektverlaufs externalisiert würde.

Allerdings sprechen praktische Gründe für Annahme, dass das Effizienzrisiko der Kommune bei Eigenumsetzung deutlich höher liegt, als das des Contractors. Eine Planung auf dem Stand der Technik und der effiziente Betrieb und Überwachung über Jahre auf dem Niveau einer spezialisierten Ingenieurs-Dienstleistung ist in einer Kommune einmal durch Know-How-Grenzen^[31] (siehe 2.2.2) und weiterhin aus Gründen der wirtschaftlichen Anreizstruktur kaum möglich.

[...]

^[1] Das Klimaschutzziel der Bundesregierung strebt eine Verminderung der CO²-Emmissionen bis zum Jahr 2020 um 40% des Niveaus von 1990 an und verweist im aktuellen Aktionsplan ausdrücklich auf die Vorbildfunktion der öffentlichen Verwaltungen, vgl. Bundesregierung: Klimaschutzziel.

^[2] So zum Beispiel im Klimaschutzkonzept der Stadt Ludwigsburg, das eine Halbierung des CO2-Ausstoßes der gesamten Stadt bis 2030 anstrebt, vgl. Universität Stuttgart: Integriertes Klimaschutz- und Energiekonzept Ludwigsburg, S. 6f.

^[3] § 77 Abs. 2 GemO BW; vgl. hierzu auch Ade: Kommunales Wirtschaftsrecht, S.75f.

^[4] Obwohl die Preise für Heizöl zuletzt stark gefallen ist, ist der langfristig steigende Trend über alle Energieträger hinweg ungebrochen. Vgl. für eine Übersicht BMWI: Energiedaten, S.45.

^[5] Vgl. Baedeker: Energiemanagement, S.30f, sowie S.39.

^[6] Überlegungen aus dem PPP-Bereich sind daher teilweise auf ESC übertragbar.

^[7] Siehe. z.B. dena: Contracting-Lotse, S.14

^[8] Vgl. o.N: Public Private Partnership, in: Gabler, S. 2490, sowie Gatzke: Public-Private-Partnerships, S. 17, dort basierend auf einer breiten Quellenbasis.

^[9] In Deutschland erstmals institutionalisiert wurde durch sogenannte Konzessionsmodelle finanzierter und erstellter Straßenbau 1994 durch das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FstrPrivFinG). Vgl. Heidel: Energiemanagement, S. 9f.

^[10] BMVBS: PPP, Band I, S. 2.

^[11] Vgl. Heidel: Energiemanagement, S. 12; sowie Gatzke: Public-Private-Partnerships, S.17; sowie BMVBS: PPP, Band II-I, S. 4f.

^[12] Vgl. Heidel: Energiemanagement, S. 12; sowie Gatzke: Public-Private-Partnerships, S.13-17; sowie BMVBS: PPP, Band I, S. 2f.

^[13] Vgl. Hack: Energie-Contracting, S.12. So ist das Contracting auch z.B. vom begrifflich ähnlichen Contracting Out zu unterscheiden. Dabei werden öffentliche Aufgaben vollumfänglich durch den Staat auf private Non-Profit-Akteure übertragen, bei fortbestehender stattlicher Finanzierung, z.B. im Gesundheits-, Sozial-, oder Bildungssektor. Vgl. hierzu o.N.: Contracting Out, in: Gabler, S. 619.

^[14] DIN 8930-5:2003-11 (Contracting), S.2.

^[15] Vgl. DIN 8930-5:2003-11 (Contracting), S.3-5.

^[16] Vgl. z.B. BMVBS: PPP, Band II, S. 3-11; sowie Heidel: Energiemanagement, S.13-15.

^[17] Es fehlt entweder an der Komponente der Errichtung und Finanzierung (TA) oder des Betriebs (Finanzierungs-Contracting), sowie an der langfristigen Betrachtung von Lebenszykluskosten bei beiden.

^[18] Vgl. wiederum z.B. BMVBS: PPP, Band II, S. 3-11; sowie Heidel: Energiemanagement, S.13-15.

^[19] Vgl. DIN 8930-5:2003-11 (Contracting), S.3f; sowie dena: Contracting-Lotse, S.20f.

^[20] Vgl. Hack: Energie-Contracting, S.74-77.

^[21] Vgl. dena: Contracting-Lotse, S.18f; sowie DIN 8930-5:2003-11 (Contracting), S.4; sowie Hack: Energie-Contracting, S. 57f., sowie S.77f.

^[22] KEA: Contracting, S.5.

^[23] Vgl. Schmidt: Betriebswirtschaftslehre, S. 95f.

^[24] Vgl. Schmidt: Betriebswirtschaftslehre, S. 95f., S.152f.

^[25] Vgl. zu Risiken des Einspar-Contracting dena: Leitfaden, S.32-45; sowie Eikmeier: Monetäre Bewertung, S.31-35; Vgl. zu Energie-Contracting allgemein Braunmühl: Handbuch, S.719-738; sowie Heidel: Energiemanagement, S.209.

^[26] Vgl. dena: Leitfaden, S.44f.

^[27] Fraglich ist allerdings, wie viele von vorneherein in Eigenregie realisierte Modernisierungen in Kommunen in der Praxis einem so strengen Lebenszyklus-Kostenvergleich und Energiecontrolling unterworfen werden, wie es beim Contracting der Fall ist.

^[28] Die Einsparungen gegenüber Baseline (Referenzpreis basierend auf standardisiertem Verbrauch vor Maßnahme) werden größtenteils zur fixen Vergütung des Contractors eingesetzt, ein geringerer Teil verbleibt rechnerisch beim Auftraggeber. Diese jährliche Nettoersparnis wird nach Abzinsung über den Betrachtungszeitraum hinweg zum Kapitalwert addiert. Da die Baseline als Berechnungsgrundlage fixiert ist, fließt eine jährliche Teuerungsrate als Variable in die Berechnung des Kapitalwerts mit ein. Im Regelfall erhöhen steigende Preise den Kapitalwert, da die Nettoeinsparung steigt, sinkende Preise verringern ihn. Vermindert sich der Kapitalwert auf null, ist die Maßnahme unwirtschaftlich. Vgl. Dena: Leitfaden, S.23, S.42.

^[29] Obwohl die Preise für Heizöl zuletzt stark gefallen ist, ist der langfristig steigende Trend über alle Energieträger hinweg ungebrochen. Vgl. für eine Übersicht BMWI: Energiedaten, S.45.

^[30] Vgl. Eikmeier: Monetäre Bewertung, S.31, S.45f .

^[31] Es wird geschätzt, dass nur in Städten über 200.000 Einwohnern in der Liegenschaftsverwaltung die Mitarbeiter ausreichend spezialisiert sind, um ein Energiemanagement vollständig verwaltungsintern zu realisieren. Vgl. hierzu Baedeker: Energie-Management, S.63-80. Es erscheint daher plausibel, dass eine Planung auf dem Stand der Technik und der effiziente Betrieb über Jahre auf dem Niveau eines spezialisierten Dienstleisters schon aus Gründen des Know-How nur einer geringen Zahl von Kommunen möglich ist.