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Reformperspektiven der deutschen Finanzverfassung. Wie lässt sich der Länderfinanzausgleich reformieren?

Bachelorarbeit 2015 48 Seiten

Politik - Grundlagen und Allgemeines

Leseprobe

Inhalt

1. Einleitung

2. Der Länderfinanzausgleich: Eine Bestandsaufnahme

3. Analysemethoden
3.1 Theorie der Pfadabhängigkeit
3.2 Rational-Choice Theorie

4. Analyse der Reformperspektiven

5. Entwicklungsgeschichte des Länderfinanzausgleichs
5.1 Länderfinanzausgleich im Parlamentarischen Rat
5.2 Finanzreform
5.3 Finanzreform
5.4 Deutsche Wiedervereinigung und Einbeziehung der ostdeutschen Länder
5.5 Finanzreform
5.6 Zwischenfazit

6. Positionen der Akteure zur Reform
6.1 Länder
6.1.1 Geberländer
6.1.2 Nehmerländer
6.2 Bundesverfassungsgericht
6.3 Bund
6.4 Zwischenfazit

7. Ergebnis

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Länderfinanzausgleich ist eines der Dauerkontroversen in der deutschen Politik und eines der großen ungelösten Problem des Föderalismus. Besonders in Wahlkampfzeiten sorgt er immer wieder für politische Kontroversen. Der Länderfinanzausgleich hat die Aufgabe unter den Ländern ein gewisses Maß an finanzieller Homogenität zu gewähr­leisten, um allen Ländern eine vergleichbare Aufgabenwahrnehmung zu ermöglichen.[1] Die drei Geberländer halten den Länderfinanzausgleich für ungerecht und fordern eine Entlastung. So meinte der bayrische Ministerpräsident Horst Seehofer: „Wir haben für Bayern die Schmerzgrenze beim Länderfinanzausgleich erreicht“[2]. Das jetzige System könne er vor den Bürgern nicht mehr verantworten. Während die Nehmerländer weder auf Ausgleichszahlen aus Hessen, Baden-Württemberg und Bayern verzichten können, noch wollen.[3] Die dem Länderfinanzausgleich zugrunde liegenden Gesetze laufen am 31.12.2019 aus. Zwar könnte man die in den Gesetzen enthaltene Befristung einfach streichen, sowohl Bund und Länder wollen jedoch eine Änderung der bisherigen Rege­lungen erreichen. Die Akteure sind somit gezwungen sich auf eine Reform zu einigen.[4] Die Frage die sich für die Arbeit stellt ist folgende: Wie könnte eine künftige Reform des Länderfinanzausgleichs gelingen? Daraus folgt die Frage welche Positionen die be­teiligten Akteure hinsichtlich einer Reform des Länderfinanzausgleich überhaupt vertre­ten. Als beteiligte Akteure gelten hierbei all jene, die an der Gesetzgebung teilhaben bzw. ihren verfassungsrechtlichen Rahmen festlegen. Wo gibt es Übereinstimmungen zwischen den Akteuren und wo liegen die großen Konfliktpunkte, die eine Reform er­schweren?

Um diese Fragen zu klären, wird in einem ersten Schritt zunächst den Länderfinanzaus­gleich in seiner derzeitigen Gestaltung dargestellt. Der Fokus liegt dabei auf den vier prägenden Elementen der föderalen Finanzstruktur in Deutschland: Vertikale Steuerver­teilung, horizontale Steuerverteilung, Bundesergänzungszuweisungen und dem eigentli­chen Länderfinanzausgleich.[5] Zur Erklärung der historischen Rahmenbedingungen wird sich der Theorie der Pfadabhängigkeit bedient. Der Positionen der Akteure soll sich mit Hilfe der Rational-Choice Theorie angenähert werden. Damit wird sowohl die histori­sche Entwicklung aber auch die aktuellen Forderungen der Akteure betrachtet, um ein ganzheitliches Bild der Reformperspektiven des Länderfinanzausgleichs zu schaffen. Deshalb erfolgt zunächst ein Rückgriff auf die bisherigen Reformen des Länderfinanz­ausgleichs: Die Finanzverfassung der Bundesrepublik wurde im Parlamentarischen Rat vorerst provisorisch geregelt. Danach folgten langwierige Diskussionen und Verhand­lungen über Reformen die schließlich 1955 und 1969 erreicht werden konnten. Eine ent­scheidende Veränderung erfuhr der Länderfinanzausgleich nach der Wiedervereinigung. Ab dem 1. Januar 1995 wurden die ostdeutschen Länder in die Finanzverfassung mit­einbezogen. Die Finanzverfassung wurde letztmalig 2001 reformiert. Neben dem Fi­nanzausgleichsgesetz wurde ein konkretisierendes Maßstäbegesetz verabschiedet, wel­ches bis 2019 gültig ist. In diesem Kapitel soll der Frage nachgegangen werden, ob es eine pfadabhängige Entwicklung im Länderfinanzausgleich gibt, die möglicherweise Einfluss auf die aktuellen Reformverhandlungen haben könnte.[6]

Der zweite Schwerpunkt der Arbeit liegt auf den unterschiedlichen Positionen der Ak­teure zu künftigen Reformen. Als wichtiger Akteur wird zunächst das Bundesverfas­sungsgericht angesehen, welches durch Urteile zumindest die verfassungsgemäße Rah­mengestaltung des Länderfinanzausgleichs vorgibt. Die Geberländer haben bereits mehrfach vor dem Bundesverfassungsgericht geklagt, zuletzt im Jahr 2013.[7] Die Urteile zu den Klagen und deren Folgen für zukünftige politischen Reformen werden deshalb näher betrachtet. Außerdem wird die aktuelle Verfassungsklage Gegenstand der Be­trachtung sein, da die Entscheidung des Gerichts Einfluss auf die Gestaltung der Reform nehmen könnte. Das Urteil wird allerdings erst im Jahr 2017 erwartet. Weitere wichtige Akteure sind die Geber- und Nehmerländer. Sie stellen in der Reformdebatte die Haupt­akteure dar. Als vierter wichtiger Akteur wird der Bund angesehen. Ihm obliegt unter Zustimmung des Bundesrates, die Neufassung der Finanzbeziehungen.[8] Grundsätzlich existieren zwei Konfliktlinien: Die erste besteht zwischen finanzstarken und finanz­schwachen Ländern. Die zweite zwischen der Ländergesamtheit und dem Bund. Nach dem die Positionen der Akteure aufgezeigt wurden, wird dargelegt, in welchem Punkten Einigkeit zwischen den Akteuren herrscht und welche Positionen die großen Konflikt­punkte sind, die es bis 2019 zu klären gilt. Im Ergebnis werden die gewonnenen Er­kenntnisse zusammengefasst. Das Erkenntnisinteresse der Arbeit ist es, prognostisch einen Ausblick darüber zu geben, welche Positionen der Akteure sich unter Berücksich­tigung von pfadabhängigen Entwicklungen und den Mehrheitsverhältnissen in Bundes­tag und Bundesrat durchsetzen könnten.[9]

Die Standpunkte und Reformvorschläge aus Politik und Wissenschaft sind mittlerweile so umfangreich, dass es kaum noch möglich ist einen Überblick zu behalten. Die vorlie­gende Arbeit ist darum bemüht, die Positionen zum Länderfinanzausgleich aus politik­wissenschaftlicher Perspektive zu betrachten. Finanzwissenschaftliche Aspekte, die sich mit der Verteilung von Steuern und sowie den Vor- und Nachteilen eines stärkeren Wett­bewerbs beschäftigen, werden deshalb nicht betrachtet. In der Literatur zum Länderfi­nanzausgleich liegt der Schwerpunkt der Betrachtungen stärker auf finanzwissenschaft­lichen Aspekten. Aus politikwissenschaftlicher Sicht wurde der Länderfinanzausgleich lange Zeit vernachlässigt. Wolfgang Renzsch hat im Jahr 1991 mit seinem Buch „Fi­nanzverfassung und Finanzausgleich: Die Auseinandersetzung um ihre politische Ge­staltung in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Währungsreform und deutscher Vereinigung (1948-1990)“ erstmals den politische Prozess der Gestaltung des Finanz­ausgleichs wissenschaftlich untersucht.[10]

In der Literatur zu Pfadabhängigkeiten im deutschen Föderalismus ist der Artikel „Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel“ von Gerhard Lehmbruch hervorzuheben. Seine Untersuchung hat aufgezeigt, dass der deutsche Föde­ralismus durch entwicklungsgeschichtliche Weichenstellungen bestimmt und somit pfadabhängig veränderungsresistent ist. Drei wesentliche Elemente stellen den institu­tionellen Kern des deutschen Bundesstaates dar: Die Aufteilung der Gesetzgebung auf Bund und Länder, die Bundesratskonstruktion sowie die finanzwirtschaftliche Verflechtung mit dem Steuerverbund als Kernelement. Eine Änderung einzelner Elemente dieses Kerns haben nach Lehmbruch keine Realisierungschance.[11]

2. Der Länderfinanzausgleich: Eine Bestandsaufnahme

Der heutige vierstufige Länderfinanzausgleich hat die Funktion die aufgabengerechte Finanzausstattung von Bund und Ländern sowie die Unabhängigkeit der beiden staatli­chen Ebenen voneinander sicherzustellen. Begrifflich von einander zu unterscheiden sind zunächst der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne und der Länderfinanzaus­gleich im weiteren Sinne. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne bezeichnet den horizontalen Finanzausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Staaten. Als Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne werden alle Ausgleichsmechanismen zwi­schen Bund und Ländern bezeichnet. Hauptstreitpunkt zwischen den Geber- und Neh­merländern ist der Finanzausgleich im engeren Sinne.[12]

Der Finanzausgleich zwischen den Ländern lässt sich aber nicht losgelöst vom gesam­ten System der Finanzverfassung betrachten, da einige Akteure beispielsweise mehr Un­terstützung durch den Bund bei der Finanzierung von finanzschwachen Ländern for­dern. Das Gesamtsystem gliedert sich in ein vierstufiges Verfahren: 1. Vertikale Steuer­verteilung, 2. horizontale Steuerverteilung, den sogenannten Umsatzsteuerausgleich, 3. Länderfinanzausgleich im engeren Sinne und 4. Bundesergänzungszuweisungen. In Stu­fe 1 wird zunächst das Aufkommen der Gemeinschaftssteuern vertikal zwischen Bund, Ländern und Gemeinden wie folgt verteilt:

– Lohn- und Einkommenssteuer: Bund 42,5%, Länder 42,5%, 15% Gemeinden
– Körperschaftssteuer: 50% Bund, 50% Länder
– Umsatzsteuer: 53,4 % Bund, 44,6% Länder, 2% Gemeinden
– Abgeltungssteuer auf Zins und Veräußerungserträge: 44% Bund, 44% Länder, 12% Gemeinden[13]

In der zweiten Stufe des Länderfinanzausgleichs erfolgt eine horizontale Steuervertei­lung durch die Aufteilung des Steuergesamtaufkommens der Ländergesamtheit auf die einzelnen Länder. Nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens steht den Ländern grundsätzlich das Steueraufkommen von Einkommens- und Körperschaftssteuer zu, dass in ihrem Land eingenommen wurde. Von diesem Prinzip wird bei der Zerlegung der Lohnsteuer und Körperschaftssteuer abgewichen. Die Lohnsteuer wird nach dem Wohnsitzprinzip verteilt, die Körperschaftssteuer nach dem Betriebsstättenprinzip. Bei der Zerlegung der Körperschaftssteuer wird das Steueraufkommen an die Länder ver­teilt, in denen die Unternehmen mit Betriebsstätten ansässig sind. Die Zerlegung der Körperschaftssteuer soll gewährleisten, dass die Länder das Steueraufkommen erhalten, welches die Einwohner innerhalb und außerhalb des Bundeslandes gezahlt haben. Bei der Umsatzsteuer werden in Form von Ergänzungsanteilen 25% der gesamten Länder­einnahmen aus der Umsatzsteuer an diejenigen Länder verteilt, deren Einnahmen aus Einkommens-, Körperschafts- und sonstigen Ländersteuern unterhalb des Länderdurch­schnitts liegen. Damit soll bereits vor Durchführung des Länderfinanzausgleichs im en­geren Sinne die Finanzkraft der finanzschwachen Länder auf 92% des Länderdurch­schnitt angehoben werden. Die restlichen 75% werden Anhand der Einwohnerzahl auf alle Länder verteilt.[14]

In Stufe 3, dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne, erfolgt die Zuweisung von Mitteln von finanzstarken an finanzschwache Länder. In einem aufwendigen Verfahren wird die Finanzkraft eines Landes je Einwohner festgestellt. Zur Ermittlung der Finanz­kraft werden sämtliche Steuereinnahmen der Länder und 64% der Einnahmen der Kom­munen herangezogen. Die Einnahmen der Länder werden in Bezug zur jeweiligen Ein­wohnerzahl gesetzt, damit erfolgt indirekt auch eine Berücksichtigung des Finanzbe­darfs. Es handelt sich um einen nach Art. 107 GG vorgeschriebenen Ausgleich, der die leistungsstarken Länder verpflichtet aus ihrer Finanzausstattung Gelder abzugeben, um einen angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder zu ge­währleisten. Ein vollständiger Ausgleich ist nicht vorgesehen, vielmehr eine hinreichen­de Annäherung der Finanzkraft der Länder, die es den ärmeren Ländern ermöglichen soll ihre Aufgaben zu erfüllen.[15] Die Länder, deren Finanzkraft unter dem Durchschnitt liegt sind ausgleichsberechtigt, jene die über den Durchschnitt liegen ausgleichspflich­tig. Die Finanzkraft der finanzschwachen Länder wird in der dritten Stufe auf 95% des Länderdurchschnitts angehoben. Den ausgleichspflichtigen Ländern müssen aber min­destens 100% der durchschnittlichen Finanzkraft verbleiben. Berlin, Bremen und Ham­burg wird ein Finanzbedarf von 135 Prozent je Einwohner der Flächenländer zugestan­den, um den abstrakten Mehrbedarf der Stadtstaaten gerecht zu werden. Die dünnbesie­delten Flächenländer Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt werden mit 105, 103 und 102% gewichtet. Der Bund ist an den Ausgleichszahlungen zwischen den Ländern nicht beteiligt. Seine Aufgabe ist es aber einen angemessenen Ausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern gesetzlich zu gewähr­leisten.[16] Im Jahr 2015 sind von den 16 Bundesländern lediglich drei Länder Geberländ­er: Bayern, Hessen und Baden-Württemberg. Die übrigen 13 Bundesländer sind Emp­fänger von Ausgleichszahlungen. Der horizontale Länderfinanzausgleich belief sich im Jahr 2014 auf ein Volumen von 9,05 Milliarden Euro. Der mit Abstand größte Zahler war Bayern mit 4,85 Mrd. Euro, gefolgt von Baden-Württemberg (2,38 Mrd.) und Hes­sen (1,76 Mrd.). Berlin war mit 3,491 Mrd. Euro der mit Abstand größte Empfänger von Ausgleichszahlungen.[17]

Die Bundesergänzungszuweisungen sind die vierte Stufe der Finanzverfassung. Zu un­terscheiden ist zwischen allgemeinen und Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisun­gen. Mit Bundesergänzungen kann der Bund Mittel an leistungsschwache Bundesländer gewähren. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen fließen an Länder, dessen Fi­nanzkraft nach dem Länderfinanzausgleich immer noch unterhalb von 99,5% der durch­schnittlichen Finanzkraft der Länder liegen. Die besonderen Bundesergänzungszuwei­sungen stehen außerhalb des Länderfinanzausgleichs und werden unabhängig von Fi­nanzkraftverhältnissen vergeben. Diese sind vor allem Teil des Solidarpakts für die ost­deutschen Länder zur Finanzierung der Wiedervereinigung. Sie sind degressiv gestaltet und laufen zeitgleich mit dem Länderfinanzausgleich 2019 aus. Wie eklatant die Finanz­kraftunterschiede zwischen den Bundesländern sind zeigt der Vergleich zwischen den fi­nanzschwächsten und finanzstärksten Bundesland: Thüringen hatte im Jahr 2013 als fi­nanzschwächstes Land ohne den vierstufigen Finanzausgleich eine Steuerkraft von 53,3% des Durchschnitts während Bayern mit 128,3% das finanzstärkste Bundesland Deutschlands war. Durch Umsatzsteuervorwegausgleich und Länderfinanzausgleich im engeren Sinne wird die Finanzkraft Thüringens auf 95,6% des Durchschnitts angeho­ben, welche dann nochmals durch allgemeine und besondere Bundesergänzungszuwei­sungen erhöht wird.[18]

Die vier Stufen des Finanzausgleichs stehen alle in einem Wirkungszusammenhang. Durch das baldige Auslaufen der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen für die ost­deutschen Länder sind die finanzschwachen Länder gezwungen ihre Einnahmen zu er­höhen oder durch Verhandlungen einen Ausgleich des Wegfalls der Zuweisungen zu er­reichen, in dem sie höhere Zahlungen aus einer der anderen Stufen des Finanzausgleichs erhalten. Der horizontale Länderfinanzausgleich lässt sich somit nicht völlig getrennt von den anderen Stufen betrachten, da eine Diskussion über die Verteilung zwischen den Ländern immer auch Verteilungsfragen zwischen Bund und Ländern beinhaltet.[19]

3. Analysemethoden

3. 1 Theorie der Pfadabhängigkeit

Das analytische Konzept der Pfadabhängigkeit stammt ursprünglich aus den Wirt­schaftswissenschaften. Pfadabhängigkeit bezeichnet dabei einen vergangenheitsdetermi­nierten Prozess der durch eine relativ kontinuierliche Entwicklung gekennzeichnet ist. Der Wirtschaftshistoriker Paul A. David versuchte mit Hilfe der Pfadabhängigkeit zu er­klären, warum sich ineffiziente Technologien auf dem Markt behaupten können. Als klassisches Beispiel gilt hier die QWERTY-Tastaturbelegung, welche von der Schreib­maschine auf die neue Computertechnologie übertragen wurde. Die Tastaturbelegung wurde bei Schreibmaschinen gewählt, um mechanische Probleme zu beheben, welche bei Computern nicht vorhanden waren. Die Einführung einer neuen Tastaturbelegung wäre somit ohne weiteres möglich gewesen, hat sich aber aufgrund der Pfadabhängig­keit nicht durchgesetzt.[20]

Dieses wirtschaftswissenschaftliche Erklärungsmodell wurde in der Politikwissenschaft vor allem von Vertretern des historischen Institutionalismus adaptiert. Die Pfadabhän­gigkeit postuliert, das es kontingente Entwicklungen in der Politik gibt. Die Entwicklun­gen der Pfadabhängigkeit werden in drei Stadien unterschieden: Zu Beginn ist ein ent­scheidender Entwicklungszeitpunkt („critical juncture“) gegeben, die Alternativen sind zunächst offen und die Entwicklung könnte verschiedene Richtungen nehmen. Nach der „critical juncture“ treten erstmals selbstverstärkende Effekte („increasing returns“) auf, weil sich eine der Alternative durchsetzen konnte. Der Entwicklungspfad erhält eine ganz bestimmte Richtung. In der zweiten Phase erfolgt eine Selbstreproduktion, bei der sich die Möglichkeiten der nun verfügbaren Optionen verengt („lock in“) und der Pfad sich festigt. Ein Kurswechsel wird somit wesentlich schwieriger als zu Beginn der Ent­wicklungsphase. Die Richtung des bisherigen Pfades wird durch weitere Weichenstel­lungen entweder bestätigt oder modifiziert. An neuen kritischen Entscheidungspunkten ist eine weitere Verzweigung aber auch die Auflösung des Pfades möglich. Erfolgt eine weitere Verzweigung, wurde der Entwicklungspfad durch kausale Mechanismen repro­duziert. Diese Reproduktion des Entwicklungspfades wird als positive Rückkopplung interpretiert. Rückkopplungsmechanismen können hohe Startkosten, Lerneffekte aber auch Machtkonstellationen oder systemische Notwendigkeiten sein, die den Pfad erhal­ten. Die Pfadabhängigkeit kann dadurch erhalten werden, weil sich die Kosten der Ent­scheidungsfindung reduzieren lassen. Wenn Akteure einmal in eine Institution investiert haben, sind sie gewillt diese Kosten wieder hereinzuholen und nicht in etwas völlig neu­es mit ungewissen Ergebnis zu investieren. Einmal getätigte Investitionen schaffen eine Pfadtreue. Der ausgewählte Pfad muss nicht der effizienteste sein, vielmehr nutzt er vor­angegangene Entscheidungen optimal aus. Ferner können Akteure es lernen, mit be­stimmten Institutionen umzugehen, was deren Effizienz steigert.[21]

In der dritten Phase kann die pfadabhängige Sequenz abbrechen, weil das System einem externen Schock ausgesetzt ist, wie dem Ende des 2. Weltkrieges oder die Reprodukti­onsmechanismen versagen. Diese Mechanismen können versagen, wenn die Vorteile ei­nes Pfadwechsels groß sind, die Transaktionskosten des Übergangs klein und die selbst­verstärkende Wirkung des bisherigen Pfades durch negative Erwartungen aufgehoben wird. Akteure haben die Möglichkeit die Anfälligkeit von Pfadabhängigkeiten für einen fundamentalen Wechsel gezielt ausnutzen. Bei einer auf Funktionalität beruhen­den Pfadabhängigkeit kann die Entwicklung durch Infragestellung des systemischen Zusam­menhangs abgebrochen werden. Machtbasierende Pfadabhängigkeit können abgebro­chen werden, wenn die Legitimität von Akteuren in Frage gestellt wird oder der bisheri­ge Pfad nicht mehr von der Mehrheit der Akteure getragen wird. Auf Veränderung drän­gende Reformanstrengungen sind immer mit unbeabsichtigten Effekten belastet, beson­ders bei komplexen Handlungssituationen. Reformen sind zwar grundsätzlich möglich, es bleibt aber für den Akteur, der die Pfadentwicklung abbrechen will, unsicher, in wel­chem Maße die angestoßenen Reformen seinen ursprünglichen Erwartungen entspre­chen werden.[22]

Die selbstreproduktive Stabilität in der zweiten Phase kann sehr lange anhalten und muss nicht zwangsläufig versagen. Wenn die Reproduktionsmechanismen robust genug sind, können Institutionen selbst nach einem externen Schock durch Strukturanpassun­gen wieder auf ihren alten Entwicklungspfad zurückkehren.[23] Für die Entwicklung des Länderfinanzausgleich ist die Theorie besonders geeignet, da sie unterschiedliche Ent­wicklungen im Föderalismus besser darstellen kann, als beispielsweise ein stochasti­sches Erklärungsmodell.[24]

3.2 Rational-Choice Theorie

Der Rational Choice Ansatz basiert auf der Theorie, dass politische Prozesse stets auf das Verhalten einzelner Akteure zurückzuführen sind. Ebenso wie die Theorie der Pfadabhängigkeit hat auch dieser theoretische Ansatz seinen Ursprung in den Wirtschaftswissenschaften. In der Politikwissenschaft wurde mit diesem Ansatz zunächst versucht das individuelle Wahlverhalten zu erklären, da klassische Erklärungsmodelle an Erklärungskraft verloren hatten. Der Mensch wird als rational handelnder homo oeconomicus begriffen, der ausschließlich unter Abwägung von Kosten und Nutzen mit dem Ziel einer größtmöglichen Nutzenmaximierung handelt.[25] In der Rational-Choice Theorie werden folgende vier Hypothesen zugrunde gelegt:

„1. Entscheidungsträger können nur Individuen sein, ob isoliert oder in Zusammenschlüssen. Aussagen über soziale, ökonomische und politische Entscheidungsprozesse sind demnach aus Aussagen über individuelles Handeln abzuleiten.
2. Das Prinzip der (ökonomischen) Rationalität: Jedes Individuum entscheidet und handelt in jeder Situation rational, d.h. es wählt immer die Alternative, die den höchsten Nutzen verspricht oder mit den geringsten Kosten verknüpft ist.
3. Darüber hinaus ist rationales Verhalten primär von eigennützigen Absichten geleitet. Was als Eigennutz gilt, ist abhängig von subjektiven, nicht aber von objektiv messbaren Werthaltungen. Es wird angenommen, dass das Individuum in der Lage ist, diese in eine konsistente und transitive Ordnung zu bringen (Präferenzbildung).
4. Weiterhin wird angenommen, dass ein Individuum auch in sozialen Zusammenhänen primärdeshalb handelt, weil es seinen individuellen Zielen (Einkommen, Prestige, Macht, Anerkennug, Liebe ect.) dient.“[26]

Die Nutzenkalkulation wird als generelle Grunddisposition des menschlichen Handelns betrachtet, die unter der Bedingung der Knappheit wirksam ist. Die Bedingung der Knappheit sorgt dafür, dass die Akteure ihre begrenzten Mittel in Hinblick auf die unter­schiedliche Befriedigung ihrer Bedürfnisse bzw. ihres Nutzen miteinander vergleichen. Handlungen werden als Wahlen angesehen. Da ein Akteur niemals alle Handlungsoptio­nen kennt, entscheidet er sich nicht immer für die optimale Handlungsoption, sondern wägt unter den verschiedenen Optionen ab und entscheidet sich für eine für ihn zufrie­denstellenden Lösung. Ein Akteur kann dabei gleichzeitig mehrere Ziele verfolgen. In­wiefern sich die Ziele realisieren lassen, hängt von den Handlungsbeschränkungen bzw. den Handlungsmöglichkeiten in der jeweiligen Situation ab. Diese Möglichkeiten oder Beschränkungen setzen wiederum Anreize für ein bestimmtes Handeln. Faktoren wie die persönlichen Fähigkeiten, soziale oder institutionelle Faktoren, wie Machtverhält­nisse oder Gesetze können die Realisierung der Ziele erleichtern oder erschweren.[27]

Das Verhalten der anderen Akteure hat stets Auswirkungen auf das eigene Handeln des Akteurs. Die Akteure sind in soziale Zusammenhänge eingebunden, die ihre Handlun­gen beeinflussen. Die Grundannahmen der Theorie lassen sich nicht nur auf individuelle Akteure anwenden, sondern auch auf korporative Akteure wie Staaten oder Parteien. Hier gilt jedoch das Prinzip des methodologischen Individualismus: Als handelnder Ak­teur wird nicht die Institution in ihrer Gesamtheit gesehen, sondern Individuen inner­halb der Institutionen. Die Rational-Choice Theorie liefert somit Erklärungen, wie Ak­teure handeln und entscheiden, wenn sie bestimmte Interessen haben, diese aber nur in einem eingeschränkten Maß verwirklichen können.[28]

4. Analyse der Reformperspektiven

Folgt man der Theorie der Pfadabhängigkeit, können Reformen im Länderfinanzaus­gleich nur insoweit realisiert werden, dass sie sich innerhalb des Rahmens des bisher eingeschlagenen Pfades halten. Die Abkehr vom bisherigen Pfad hin zu einem Alterna­tivmodell kann keine Realisierungschance eingeräumt werden. Es sei denn, externe Schocks oder fehlerhafte Reproduktionsmechanismen sorgen für ein Abbrechen der pfadabhängigen Sequenz. Diese Prognose setzt voraus, dass die Entwicklung des Län­derfinanzausgleichs in Deutschland die Merkmale eines pfadabhängigen Prozesses auf­weist. Im folgenden wird deshalb die Entwicklung des Finanzausgleichs von seiner Ent­stehung im Parlamentarischen Rat bis zur letzten Reform im Jahr 2001 hinsichtlich der Frage untersucht, ob eine Pfadabhängigkeit vorliegt. Die Rational-Choice Theorie wird im zweiten Teil der Arbeit angewendet, um zu untersuchen, wie sich Akteure mit gegen­sätzlichen Standpunkten, in diesem Fall Geber- und Nehmerländer verhalten. Der Theo­rie zu folge, müssten alle Akteure eigennützig handeln mit dem Ziel ihre individuellen Interessen zu erreichen. Dieses Handeln könnte jedoch bestimmten Grenzen unterlie­gen, z.b. durch grundgesetzliche Regelungen die bestimmte Reformforderungen verhin­dern. Hierbei soll geprüft werden, ob sich die Reformforderungen der Akteure innerhalb des eingeschlagenen Pfades bewegen. Es sich also um eine bloße Modifizierung des bis­herigen Weges handelt oder es auch Alternativmodelle zum bisherigen Pfad der Finanz­verfassung gibt. Anhand der bisherigen Entwicklungen der Finanzverfassung wird im Kontext der Reformforderungen der Akteure versucht, prognostisch eine Aussage dar­über zu treffen, welche Positionen sich durchsetzen könnten und ob eine Abkehr vom bisherigen Entwicklungspfad realistisch ist.[29]

[...]


[1] Vgl. Renzsch, Wolfgang, Finanzverfassung und Finanzausgleich: Die Auseinandersetzungen um ihre politische Gestaltung in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Währungsreform und deutscher Vereinigung (1948-1990), Bonn 1991, S. 12.

[2] Holl, Thomas; Soldt, Rüdiger, Klage gegen den Länderfinanzausgleich - „Die Schmerzgrenze ist erreicht“, FAZ, http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/klage-gegen-laenderfinanzausgleich-die-schmerzgrenze-ist-erreicht-12051768.html, zuletzt abgerufen am 19.06.2015 12:29.

[3] Vgl. Bartsch, Matthias, Spiegel Online, Klage gegen Länderfinanzausgleich: Bayern und Hessen entdecken die Schmerzgrenze, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/laenderfinanzausgleich-klage-als-wahlkampf-thema-a-881690.html, zuletzt abgerufen am 29.05.2015 23:00.

[4] Vgl. Behnke, Nathalie, Lerne klagen ohne zu leiden? Karlsruhe ist die falsche Richtung für eine Re­form der Finanzverfassung in: Klage gegen den Länderfinanzausgleich: Ein richtiger Schritt gegen unfaire Verurteilung? in: ifo Schnelldienst 65:09 (2013), S. 18.

[5] Vgl. Haushalts Steuerung, Portal zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, http://www.haushaltssteuerung.de/lexikon-laenderfinanzausgleich-lfa.html, zuletzt abgerufen am 18.06.2015 11:17.

[6] Vgl. Bräuer, Christian, Finanzausgleich und Finanzbeziehung im wiedervereinigten Deutschland, Wiesbaden 2005, S. 69ff.

[7] Vgl. Wieland, Joachim, Verhandeln statt klagen! in: Klage gegen den Länderfinanzausgleich: Ein richtiger Schritt gegen unfaire Verurteilung?, ifo Schnelldienst 67:09 (2013), S. 13.

[8] Vgl. ebd., S. 14.

[9] Vgl. Behnke, Lerne klagen ohne zu leiden?, S. 19.

[10] Renzsch, Wolfgang, Finanzverfassung und Finanzausgleich: Die Auseinandersetzungen um ihre politische Gestaltung in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Währungsreform und deutscher Vereinigung (1948-1990), Bonn 1991.

[11] Vgl. Lehmbruch, Gerhard, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel in: Lehmbruch, Gerhard; Benz, Arthur (Hrsg.), Föderalismus – Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, Baden-Baden 2008, S. 81.

[12] Vgl. Haushalts Steuerung, Länderfinanzausgleich.

[13] Vgl. ebd.

[14] Vgl. Laufer, Heinz; Münch, Ursula, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland Wiesbaden 2006, S. 222ff.

[15] Vgl. Kienemund, Andreas in: Hömig, Dieter (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – Handkommentar, 10. Aufl. Baden-Baden 2013, S. 675.

[16] Vgl. Plachta, Robert; Kitterer, Wolfgang, Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs als Kernelement einer Modernisierung des deutschen Föderalismus, Baden-Baden 2008, S. 20f.

[17] Vgl. O.V., Länderfinanzausgleich erreicht Rekordwert, Süddeutsche Zeitung, http://www.sueddeutsche.de/politik/umstrittene-umverteilung-laenderfinanzausgleich-erreicht-rekordwert-1.2303601, zuletzt abgerufen am 17.6.2015 11:12.

[18] Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2013, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2014/02/Inhalte/Kapitel-3-Analysen/3-3-ergebnisse-des-laenderfinanzausgleichs-2013.html, zuletzt abgerufen am 18.7.2015 20:58

[19] Vgl. Historisches Lexikon Bayerns, Länderfinanzausgleich.

[20] Vgl. Werle, Raymund, Pfadabhängigkeit in: Benz, Arthur (Hrsg.), Handbuch Governance, Theoreti­sche Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden 2007, S. 119ff.

[21] Vgl. Sturm, Roland, Von der Symmetrie zur Asymmetrie – Deutschlands neuer Föderalismus in: Euro­päisches Zentrum für Föderalismus-Forschung, Jahrbuch des Föderalismus 2007, Baden-Baden 2008, S. 29f.

[22] Vgl. Beyer, Jürgen, Pfadabhängigkeit: über institutionelle Kontinuität, anfällige Stabilität und funda­mentalen Wandel, Frankfurt a.M. 2006, S.37f.

[23] Vgl. Lehmbruch, Gerhard, Unitarische Bundesstaat, S. 59ff.

[24] Vgl. Werle, Pfadabhängigkeit, S. 121.

[25] Vgl. Braun, Dieter, Theorien rationales Handelns in der Politikwissenschaft – Eine kritische Einführung, Opladen 1999, S. 39.

[26] Thiery, Peter, Moderne politikwissenschaftliche Theorie in: Lauth/Wagner (Hrsg.), Politikwissen­schaft: Eine Einführung, 6. Aufl., Paderborn 2009, S. 215.

[27] Vgl. Kunz, Volker, Rational Choice, Köln 2004, S. 34f.

[28] Vgl. ebd.

[29] Vgl. Lehmbruch, Unitarischer Bundesstaat, S. 60.

Details

Seiten
48
Jahr
2015
ISBN (eBook)
9783668601789
ISBN (Buch)
9783668601796
Dateigröße
702 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v386026
Institution / Hochschule
Friedrich-Schiller-Universität Jena
Note
1,3
Schlagworte
reformperspektiven finanzverfassung länderfinanzausgleich

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Titel: Reformperspektiven der deutschen Finanzverfassung. Wie lässt sich der Länderfinanzausgleich reformieren?