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Die Bedeutung des Ownerships in der Klimafinanzierung

Der Einfluss der Governance-Strukturen auf die Direktzugangs- und Partizipationsmechanismen in multilateralen Klimafonds

Fachbuch 2018 141 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Entwicklungspolitik

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Zusammenfassung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Untersuchungsgegenstand
2.1 Fallauswahl: multilaterale Anpassungsfonds
2.2 Entstehung und Organisationsstruktur der Fonds

3 Problemstellung: Beteiligung nationaler Akteure in der Anpassungsfinanzierung
3.1 Hintergrund: Anpassungsfinanzierung in multilateralen Institutionen
3.2 Geberdominanz in der Governance
3.3 Ownership: Hintergrund und Relevanz in der Anpassungsfinanzierung

4 Theorie
4.1 Forschungsstand- und Lücke
4.2 Begriffsdefinitionen und Operationalisierung
4.3 Erklärungsmodelle: Theorie der internationalen politischen Ökonomie
4.4 Anwendung auf den Untersuchungsgegenstand
4.5 Abgeleitete Hypothesen

5 Methodik: Konzepte und Durchführung der Analyse
5.1 Polity und Politics in der Governance
5.2 Ownership- Policies: Direktzugangs- und Partizipationsmechanismen
5.3 Analyse der Daten

6 Analyse
6.1 Governance: Polity und Politics
6.2 Ownership-Policies

7 Komparative Perspektive und Synthese
7.1 Politische Ökonomie in der Governance
7.2 Grad des Ownerships

8 Fazit und Handlungsempfehlungen

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungen

Tabellen

Zusammenfassung

Diese Arbeit befasst sich mit den Hürden der Umsetzung des „Ownership-Prinzips“ in multilateralen Klimafonds. Das Forschungsinteresse ergibt sich in erster Linie aus dem kritisierten, noch schwach ausgeprägten Direktzugang nationaler Institutionen aus Entwicklungsländern zu den Mitteln der Fonds. Zugleich wird die schwache Einbeziehung der Projektbetroffenen innerhalb des gesamten Projektzyklus kritisiert. Die theoretische Grundlage bildet die auf den Untersuchungsgegenstand angewandte Theorie der internationalen politischen Ökonomie. Auf Grundlage dieser wird untersucht, ob dominant wirkende Interessen der Geber- gegenüber denen der Empfängerländer- und Bevölkerungen in der Governance der Fonds eine schwache Ausprägung der Ownership- Policies und Unterstützungsmaßnahmen nationaler Institutionen begünstigen. Somit untersucht diese Arbeit erstens den Einfluss der Sitz- und Stimmverteilung zwischen den Geber- und Empfängerländern auf die Ausprägung der vorhandenen Direktzugangsmechanismen sowie dafür vorgesehenen finanziellen und technischen Unterstützungsmaßnahmen und Anreizen seitens der Fonds. Zweitens wird die Rolle von Beobachtern aus der Zivilgesellschaft in der Governance und deren Einfluss auf die Ausprägung der bestehenden Policies zur Stakeholder-Partizipation überprüft. Dies gelingt durch einen qualitativen Fallvergleich der offiziell vorliegenden Informationen und Policies des Least Developed Country Fund, Adaptation Fund sowie Green Climate Fund, deren Fokus auf die Finanzierung von Anpassungsprojekten liegt. Die Analyseergebnisse zeigen, dass eine stärkere Vertretung und Einbeziehung der Empfängerländer bzw. zivilgesellschaftlicher Beobachter in der Governance zu einem höheren Grad der Direktzugangs- und Partizipationsmechanismen führen. Ausgehend davon sollte diese Korrelation durch weitergehende Untersuchungen auf einen Kausalzusammenhang überprüft und gegebenenfalls eine Erweiterung der Fallanzahl vorgenommen werden.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Übersicht der multilateralen Klimafinanzierungsarchitektur

Abbildung 2: Projektzustimmungsprozess des LDCF, AF und GCF

Abbildung 3: eingenommene Projektsummen in Anpassungsprojekten (in Mio. USD)

Abbildung 4: Projektanzahl nach Art der IE des AF 2011- 2014

Abbildung 5: Projektsummen nach IE beim LDCF im Jahr 2015

Abbildung 6: Leiter der Partizipation nach Arnstein

Abbildung 7: Beteiligungsgrade des GEFs

Abbildung 8: Konzept zur Analyse der Partizipationsrichtlinien

Abbildung 9: Elemente der internationalen politischen Ökonomie

Abbildung 10: Entstehung von Policies in der Entwicklungs- und Aushandlungsphase

Abbildung 11: Haupt- Geberbeiträge beim LDCF

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Vergleich der Governance

Tabelle 2: Vergleich der Rolle der Zivilgesellschaft im Board/Rat

Tabelle 3: Vergleich der Direktzugangsmechanismen

Tabelle 4: Vergleich der Stakeholder-Partizipation in der Projektplanung

Tabelle 5: Vergleich der Stakeholder-Partizipation in der Projektumsetzung

Tabelle 6: Vergleich der Stakeholder-Partizipation in der Projektkontrolle

Tabelle 7: Bewertung der Stakeholder- Partizipationsrichtlinien

1 Einleitung

In der aktuellen akademischen und öffentlichen Debatte ist das Thema Klimawandel und dessen bereits sichtbaren Folgen in Ländern des globalen Südens allgegenwärtig. Zuletzt erzeugte die Klimakonferenz in Paris im Jahr 2015 einen hohen Grad an Aufmerksamkeit. In dem dabei entstandenen und von mittlerweile 160 Staaten ratifizierten Abkommen verpflichteten sich die internationale Gemeinschaft und insbesondere die Industrieländer dazu, bis 2025 jährlich 100 Milliarden USD zu mobilisieren[1] (Vgl. UNFCCC 2015: 8). Fast ein Drittel der Gelder für Maßnahmen zur Minderung von Treibhausgasen sowie Anpassung an die Folgen des Klimawandels werden mittlerweile durch multilaterale Fonds verwaltet (Vgl. OECD 2015). Diese vergeben auch die für Anpassungsmaßnahmen bereitstehenden Mittel an akkreditierte Organisationen, die Projekte oder Programme in sogenannten Empfängerländern umsetzen, welche schließlich der Bevölkerung zu Gute kommen sollen.

Seit dem Jahr 2009 können neben internationalen auch nationale Institutionen aus den Empfängerländern Gelder direkt aus den multilateralen Fonds erhalten und Projekte oder Programme eigenständig umsetzen. Anstelle der traditionellen Vorherrschaft internationaler Institutionen in der Entwicklungs- und auch Klimafinanzierung (Vgl. Menzel 2013), erlaubte zuerst der Adaptation Fund (AF) und seit 2015 auch der Green Climate Fund (GCF) einen sogenannten „Direktzugang“. Da es den nationalen Institutionen häufig an Erfahrungen und Kapazitäten für die Akkreditierung und anschließende Projektplanung- und Umsetzung mangelt, lassen ihnen einige der Fonds finanzielle oder technische Unterstützung zukommen. Trotz dessen wird die überwiegende Projekt-oder Programmumsetzung durch multilaterale Organisationen wie die der Vereinten Nationen oder multilaterale Entwicklungsbanken zunehmend kritisiert: “International climate finance [is] overwhelmingly delivered through the multilateral access pathway” (Schäfer et al. 2014: 36). Denn Der Direktzugang würde aber nachweislich eine Reihe von Vorteilen mit sich bringen (sh. Kapitel 3). Dazu zählt zum Beispiel eine nachhaltigere und effektivere Gestaltung der Projekte bzw. Programme oder eine langfristige Stärkung der nationalen Kapazitäten. Dies ist vor allem bei Anpassungsmaßnahmen sowohl auf nationaler, als auch auf lokaler Ebene besonders wichtig. Neben dem Direktzugang werden die bisher schwachen Policies und Richtlinien zur Beteiligung der betroffenen Zivilgesellschaft kritisiert.

Daher untersucht diese Arbeit anhand eines Fallvergleichs dreier multilateraler Fonds, ob eine Korrelation zwischen der Sitz- und Stimmverteilung der Geber- und Empfängerländer sowie der Einbeziehung der Vertreter der Zivilgesellschaft und den Policies und Richtlinien zum Direktzugang und der Stakeholder- Partizipation besteht. Den theoretischen Rahmen für die machtkritische Analyse der Governance- Strukturen und deren Einfluss auf die Policies liefert die abgewandelte Theorie der internationalen politischen Ökonomie. Die übergreifende Forschungsfrage lautet:

Wirken sich Governance-Strukturen zugunsten von Empfängerländern positiv auf die Direktzugangs- und Partizipationsmechanismen multilateraler Klimafonds aus?

Die Arbeit ist folgendermaßen aufgebaut. Zur Heranführung an die Thematik werden im zweiten Kapitel die drei zu untersuchenden Fonds vorgestellt. Dabei wird deren Auswahl begründet (2.1) sowie der jeweilige Entstehungskontext, die Organisationsstruktur und der Projektzyklus dargelegt (2.2). Im dritten Kapitel wird der Hintergrund der Anpassungsfinanzierung und deren Relevanz innerhalb der vorliegenden Forschungsarbeit erläutert (3.1). Darauf aufbauend wird die Bedeutung einer Governance (3.2) und eines Ownership (3.3) zugunsten der Empfängerländer und die derzeitige Kritik am Status quo aufgezeigt. Im vierten theoretischen Kapitel wird zuerst der Forschungsstand und die -lücke beschrieben (4.1). Anschließend werden relevante Definitionen der unabhängigen Variable Governance und der abhängigen Variable Ownership sowie deren Operationalisierungen vorgenommen (4.2). Nachdem die Auswahl der zugrundeliegenden Theorie begründet und eine kurze Einordnung vorgenommen wurde, werden deren relevante Grundannahmen beschrieben (4.3) und diese auf den Untersuchungsgegenstand angewandt (4.4). Daraus werden Hypothesen abgeleitet (4.5). Im Methodik-Kapitel werden die Konzepte für die Analyse der Governance (5.1) und des Ownerships (5.2) durch entsprechende Kategorien und Kriterien beschrieben. Außerdem werden die verwendeten Daten (5.3) und deren Verwertung (5.4) skizziert. Im sechsten Kapitel wird die Analyse vorgenommen, indem beide Variablen entlang der Kategorien eingehend untersucht werden (6). Im siebten Kapitel wird der darauf aufbauende Vergleich vorgenommen, durch den das Vorliegen der angenommenen Korrelation getestet wird (7). Die Ergebnisse werden im Fazit abschließend diskutiert und daraus Handlungsempfehlungen sowie künftiger Forschungsbedarf abgeleitet (8).

Im Folgenden Kapitel wird nun der Untersuchungsgegenstand beschrieben. Dies bildet die Grundlage für das Verständnis der darauffolgenden Kapitel.

2 Untersuchungsgegenstand

In diesem Kapitel wird die Fallauswahl begründet und die Organisationsstruktur multilateraler Klimafonds einführend erläutert. Anschließend werden der Entstehungskontext, die Architektur sowie der Projektzyklus der ausgewählten Fonds vorgestellt. Dieses Hintergrundwissen ist grundlegend für das Verständnis, aber auch für die Analyse der jeweiligen Variablen in sechsten Kapitel.

2.1 Fallauswahl: multilaterale Anpassungsfonds

Es wurden drei multilaterale Fonds ausgewählt, deren Fokus auf der Finanzierung von Anpassungsprojekten- und Programmen liegt. Dabei handelt es sich um den Least Developed Country Fund (LDCF), dem Adaptation Fond sowie Green Climate Fond. Alle drei Fonds gehören der Klimarahmenkonvention (engl. United Nations Framework on Climate Change, kurz: UNFCCC) an. Ein Überblick über die gesamte Klimafinanzierungsarchitektur unter der UNFCCC findet sich im Anhang (sh. Abbildung 1). Während der LDCF und GCF den Richtlinien der jährlich stattfindenden Vertragsstaatenkonferenz (engl.: Conference of the Parties, kurz: COP)[2] untersteht und ihr gegenüber rechenschaftspflichtig ist, gehört der AF dem Kyoto-Protokoll[3] an und untersteht der CMP[4] (Vgl. IISD 2011). Die drei Fonds werden im Folgenden kurz vorgestellt.

Der der Globalen Umweltfazilität (engl.: Global Environment Facility, kurz: GEF) unterstehende und seit 2002 operative Least Developed Countries Fund verfolgt vorrangig einen programmatischen Ansatz und finanziert neben Projekten und Programmen auch nationale Aktionsprogramme zur Anpassung (NAPAs) und nationale Anpassungspläne (NAPs) in aktuell 51 der am wenigsten entwickelten Länder (engl. Least Developed Countries, kurz: LDCs)[5] (Vgl. GEF IEO 2014). Sein Fokus liegt auf der Reduzierung der Vulnerabilität der für die Entwicklung und für den Lebenserhalt wichtigen Sektoren[6]. Der AF wurde 2001 unter dem Kyoto Protokoll gegründet, ist aber erst seit 2010 operativ. Er finanziert in erster Linie Anpassungsprojekte in Entwicklungsländern (Vgl. AF 2015a). Der AF ist der erste multilaterale Klimafonds, der einen Direktzugang sowie eine ausgeglichene Repräsentation der Geber- und Empfängerländer im Vorstand ermöglichte (Vgl. AF 2017a: 1). Da er seit mittlerweile acht Jahren aktiv ist, können erste Ergebnisse zur Effektivität des Direktzugangs und der Governance zugunsten der Empfängerländer abgeleitet werden (sh. Kapitel 3.3). Der im Jahr 2010 gegründete und seit 2015 aktive Green Climate Fund ist derzeit der größte multilaterale Klimafond. Die Industrie- und wenige Entwicklungsländer haben insgesamt 10,3 Milliarden USD zugesagt, um die ersten vier Jahre von 2015 bis 2018 zu finanzieren. (Vgl. GCF 2017a: 1, Stand: August 2017). Die Hälfte der Mittel sollen für Anpassungs- und die andere für Minderungsmaßnahmen sowie an vulnerable Länder fließen (Vgl. GCF 2014c: 1).

Die drei multilateralen Fonds sind in vierfacher Hinsicht relevant für das Forschungsinteresse dieser Arbeit. Erstens stellen multilaterale Fonds die meisten Gelder für die hier relevante Anpassungsfinanzierung bereit. Im Jahr 2013-14 waren dies 30 Prozent (Vgl. OECD 2015). Zweitens wurden Fonds mit einem Fokus auf der Finanzierung von Anpassungsprojekten und -programmen ausgewählt, da die Eigenverantwortung der Partnerländer und deren Bevölkerungen dabei eine besondere Relevanz erfährt. Nähere Erläuterungen dazu finden sich in Kapitel 3.1. Drittens können zur unabhängigen Variable „Governance“ aufgrund deren multilateralen Charakters Aussagen über die Bedeutung der Empfängerinteressen getroffen werden, welche im Gegensatz zu uni- oder bilateralen Fonds stärker repräsentiert sind (sh. z.B. Eckersley 2012, Eichenauer, Hug 2014). Außerdem sollen diese sich an den Artikel elf der UNFCCC halten, in dem eine „ equitable, balanced representation of all Parties through universal membership within a transparent system of governance.” (UNFCCC 1992) verlangt wird. Gleichzeitig können die Geberinteressen in den Verhandlungen stärker zum Vorschein kommen, da sie ihre Beiträge zur Anpassungsfinanzierung auf dem Prinzip der historischen Verantwortung über die ODA hinaus aufbringen sollen. Viertens steht die Anpassungsfinanzierung in einem engen Zusammenhang zu Themen der Armutsreduzierung oder Ernährungssicherung der Entwicklungszusammenarbeit. Die Effektivität der Projekte oder Programme sollte daher durch die Verwirklichung des zentralen Ownership-Prinzips[7] auf der nationalen Ebene durch einen Direktzugang nationaler Institutionen und auf der lokalen Ebene durch eine Stakeholder-Partizipation im Projektzyklus sichergestellt werden. Da der Direktzugang in der Klimafinanzierung erstmals unter dem Adaptation- und Green Climate Fond möglich wurde (Vgl. Ballesteros et al. 2010: 36), ist eine vergleichende Analyse möglich.

2.2 Entstehung und Organisationsstruktur der Fonds

Bevor die Struktur und der Projektzyklus der Fonds im Einzelnen dargestellt werden, wird ein kurzer Überblick über die Architektur und den Projektzyklus multilateraler Klimafonds gegeben. Dies soll das Verständnis des Lesers für die wichtigen Begrifflichkeiten und das Zusammenspiel der Organisationseinheiten erleichtern.

Die Fonds besitzen wie fast jede Institution einen Vorstand, in dem finale Entscheidungen über die Policies, Richtlinien oder Ressourcenallokation getroffen werden. Da es sich um multilaterale Institutionen handelt, setzt sich dieser Vorstand aus Repräsentanten aller Mitgliedsländer oder deren Vertreter in Wahlkreisen zusammen. Die Umsetzungsorganisationen (engl: implementing entities; kurz: IEs) können nur Projekte oder Programme umsetzen, wenn sie bestimmten Standards entsprechen. Aufgrund dessen wird die Arbeit des Vorstands von einem Akkreditierungspanel begleitet. Weitere Beratungs-, Forschung- oder Verwaltungsfunktionen nehmen das Sekretariat oder Expertengremien ein (Vgl. Polycarp et al. 2013: 8). Die drei zu untersuchenden Fonds verfügen außerdem über einen Treuhänder[8], der für die Verwaltung und Auszahlung der Gelder zuständig ist und somit die finanzielle Verantwortung trägt, sowie rechenschaftspflichtig für die Ergebnisse ist. Auf Grundlage der Policies und Richtlinien gehen die Fonds eine Vertragsbeziehung mit den IEs ein. Diese sind für die Entwicklung, Projektumsetzung und -kontrolle der Projekte oder Programme in den Partnerländern zuständig.

Der Projektzyklus von der Einreichung bis zur Umsetzung des Projektes oder Programmes unterscheidet sich zwischen den drei Fonds. Beim AF und GCF wird zwischen nationalen (NIEs)[9] und multilateralen Umsetzungsorganisationen (MIEs) unterschieden. Der LDCF bezeichnet all diese als „GEF- Agenturen“. Die IEs werden von einer nationalen Behörde[10] nominiert und können erst danach in Abstimmung mit diesen Projekt- oder Programmvorschlägen beim Fond einreichen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Projekte oder Programme mit den nationalen Prioritäten übereinstimmen[11]. Die IEs gehen nach der Zusage der Fonds eine Vertragsbeziehung mit einer national ansässigen Durchführungsorganisation (engl.: Executing Entity, kurz: EE) ein. Auch wenn die EE die Durchführung vor Ort vornimmt, unterliegt die Entwicklung und Kontrolle der Projekte der Umsetzungsorganisation und die Überprüfung und Zustimmung dem Vorstand der Fonds[12].

Im Folgenden werden neben kritischen Entscheidungen und Konflikten in der Entstehungsphase der Fonds sowie den einzelnen Elementen und deren Funktionen auch der Projektzyklus der einzelnen Fonds dargestellt[13]. Dies bildet die Grundlage für die spätere Analyse, da auch die Hauptentscheidungsorgane identifiziert werden.

2.2.1 Least Developed Country Fund

Der LDCF sollte sich seinem Mandat entsprechend in erster Linie den Bedürfnissen vulnerabler Länder annehmen (Vgl. GEF 2017f). Die Entwicklungsländer forderten daher ein Instrument zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen, das unabhängig vom GEF[14] agiert. Da die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen eher Gelder für die Entschädigung[15] als Entwicklungshilfe darstellten sollte, wollten sie, dass der LDCF weniger von den Gebern dominiert ist (Vgl. Ballesteros et al. 2010: 20). Auch wenn sich die LDCs bei der Gründung des LDCF erstmals als eigenständige Gruppe organisierten, wurde die Verwaltung mit seiner Gründung an den GEF ausgelagert, der die grundlegenden Politiken und Prozesse fortan bestimmt (Vgl. O`Sullivan 2011: 15). Die Governance- Strukturen und operationalen Prozesse des LDCF stimmen daher mit wenigen Ausnahmen mit dem des GEF überein[16]. Er verfolgt die gleichen treuhänderischen Standards sowie M&E- Praktiken, es sei denn, der GEF-Rat entscheidet, auf Grundlage der COP-Richtlinien Modifizierungen im Sinne der Zielerreichung des LDCF vorzunehmen (Vgl. GEF 2011a: 7).

Hinsichtlich der Organisationsstruktur ist der LDCF- Rat[17] als zentrales Entscheidungsorgan zu nennen. Er trifft sich zweimal jährlich parallel zum GEF-Rat und ist gemeinsam mit dem Geschäftsführer (engl.: Chief Executive Officer, kurz: CEO) für das Budget und dessen Verwendung verantwortlich. Außerdem übernimmt der Rat die Entwicklung, Anpassung und Auswertung der Policies sowie die Verantwortung über etwaige Projektüberprüfungen- und Zusagen (Vgl. GEF IEO 2017a; GEF IEO 2014: 22). Seine Arbeit wird vom Treuhänder, dem Wissenschafts- und Beratungsgremium (engl.: Scientific and Technical Advisory Panel, kurz: STAP), der Versammlung, dem Sekretariat, der Expertengruppe der LDCs (engl.: Least Developed Countries Expert Group, kurz: LEG) und dem unabhängigen Evaluierungsbüro (engl.: Independent Evaluation Office, kurz: IEO) unterstützt (Vgl. GEF IEO 2014: 23). Das Sekretariat wird vom CEO geleitet und ist in Konsultation mit den GEF-Agenturen unter anderem dafür zuständig, die Richtlinien der Stakeholder-Partizipation zu bestimmen und deren Befolgung sicherzustellen (Vgl. GEF 2015: 12). Da sich der Rat nur alle zwei Jahre trifft, übernimmt das Sekretariat die täglich anfallenden Aufgaben und entwirft auch Vorlagen für die Ratsentscheidungen. Außerdem kann der CEO des Sekretariats mittlere Projekte unter einer Million USD und einem Teil der „enabling activities“, die unter 350.000 USD liegen, zustimmen (Vgl. Andler 2007: 10). Einer Evaluierung des GEF IEO zufolge traf das Sekretariat sogar eigenständige Entscheidungen außerhalb der Ratssitzungen (Vgl. GEF IEO 2009: 13) und übernahm Aufgaben des STAP (Vgl. ebd.: 24). Die alle drei bis vier Jahre stattfindende Versammlung aus den 184 Mitgliedsländern und vier Konventionen[18] überprüft die vom Rat verabschiedeten Policies, Richtlinien und Mitgliedschaften und handelt sie gegebenenfalls neu aus (Vgl. GEF 2017a). Das IEO legt die minimalen Voraussetzungen für die Überprüfung und Evaluierungen der Projekte und Programme fest und verfasst jährlich zwei Projektfortschritts und einen Kontrollbericht (Vgl. GEF IEO 2017). Das STAP unterstützt den Rat durch objektive, strategische, wissenschaftliche und technische Beratungsleistungen bei der Auswahl der Projekte und Programme. Es wird von einem globalen Netzwerk aus Experten und Institutionen unterstützt und arbeitet mit anderen relevanten wissenschaftlichen und technischen Gremien sowie vor allem den vier soeben genannten Konventionen zusammen (Vgl. STAP, GEF, UN Environment o.J.).

Der Projektzyklus des LDCF beginnt mit einer Konzeptidee, die an eine der derzeit 18 akkreditierten GEF-Agenturen herangetragen wird. Sie kann vom nationalen „Focal Point“[19] befürwortet werden. Mittelgroße Projekte unter zwei Millionen USD werden durch ein CEO-Befürwortungsformular (engl.: CEO endorsement form) eingereicht. Auf Grundlage dessen kommt es zur Auszahlung der Gelder (Vgl. GEF IEO 2014: 7). Alle Projekte über zwei Mio. USD (sogenannte „full-sized projects“) werden durch eine Projektidentifizierungsform (Project identification form, kurz: PIF) beim Fond eingereicht. Die Voraussetzung besteht darin, dass vorab ein NAPA durch das LDC eingereicht wurde. Das Sekretariat überprüft die Qualität der PIF und reicht es dann an den Rat weiter. Im zweiten Schritt entwickelt die GEF-Agentur einen Projektvorschlag (engl.: project proposal). Da für diesen keine Zustimmung des Focal Points notwendig ist, wird er direkt an den Rat weitergeleitet und ggf. vom CEO befürwortet. Die GEF-Agentur erhält schließlich die Gelder vom Treuhänder, um die Projekte unter seiner Aufsicht durchzuführen. (Vgl. ebd.: 6, sh. Abbildung 2)

2.2.2 Adaptation Fund

Im Gegensatz zum LDCF, bei dem die Verwaltung an den GEF ausgelagert wurde, setzten sich die Entwicklungsländer bei den Verhandlungen um den Vorstand im Jahr 2007 durch und ein eigenes Board als operative Einheit des AF entstand (sh. UNFCCC 2008). Dieses nahm erst 2009 und somit sechs Jahre nach der Gründung des Fonds seine Arbeit auf (Vgl. Harmeling, Kaloga 2011: 23). Nach der Gründung des AF übernahm der GEF auf vorübergehender Basis die Dienstleistungen des Sekretariats und die Weltbank die Treuhandfunktion (Vgl. UNFCCC 2008).

Die höchste Entscheidungsmacht in der Governance des AF besitzt das Board. Es übernimmt die Verwaltung und Überprüfung der Aktivitäten des Fonds unter Leitung der CMP. Die Boardmitglieder sind für die Gestaltung der treuhänderischen, Umwelt- und Sozialstandards, den Akkreditierungsprozess, für Entscheidungen über die Akkreditierung der IEs sowie die Projekt- bzw. Programmzustimmung zuständig. Außerdem sind sie für die Entwicklung, Verhandlung und Anpassung der Strategien und Programme zuständig, werden aber durch das Sekretariat, Komitees und Arbeitsgruppen unterstützt (Vgl. UNFCCC 2013; Elges, Martin 2014 22). Das AF-Sekretariat übernimmt die Forschung, Beratungs- und Verwaltungsleistungen für die Gremien. Es ist in die Vorauswahl und die technische Überprüfung der Projekte oder Programme auf Grundlage der Policies und Standards des Fonds involviert. Außerdem entwirft es Verträge zwischen dem Board und den IEs und bereitet die Board-Treffen sowie deren Aufzeichnungen vor (Vgl. AF 2015b; AF 2015c:3). Das Ethik- und Finanzierungskomitee (engl.: Ethics and Finance Committee, kurz: EFC) sowie das Projekt- und Programmkommitee (engl.: Project and Programme Review Committee, kurz: PPRC) stellen gemeinsam mit dem Board die Gremien (engl.: „Bodies“) des Fonds dar. Das PPRC unterstützt das Board bei der Überprüfung der eingereichten Projekt- oder Programmvorschläge und -konzepte der IEs und berät es zu Finanzierungsentscheidungen. Das EFC ist im gesamten Projektzyklus bis hin zu M&E -Aktivitäten aktiv[20] (Vgl. Elges, Martin 2014: 22). Das Akkreditierungspanel übernimmt die Überprüfung der Bewerbungen, berät das Board zu Akkreditierungsentscheidungen entsprechend der treuhänderischen und rechtlichen Standards sowie der Notwendigkeit einer technischen Unterstützung für EEs durch externe Gutachter. Während der Umsetzungsphase kann es außerdem Empfehlungen zur Beendigung, Aussetzung oder nochmaligen Akkreditierung der IEs aussprechen (Vgl. AF 2015b; AF 2015c.: 24).

Eine akkreditierte Institution kann von einer nationalen Behörde als IE nominiert werden. In gegenseitiger Abstimmung wird dann ein „Konzeptpapier“ erarbeitet, welches vom Sekretariat auf Qualität überprüft wird. Nach der Zustimmung des Boards kann mit Zustimmung der DA ein Projektvorschlag (engl.: project proposal) entwickelt und beim Sekretariat eingereicht werden. Dieses leitet es an die Komitees weiter, die den Vorschlag auf Konsistenz mit den Policies und Richtlinien überprüfen. Das Sekretariat entscheidet schließlich gemeinsam mit dem Board über die Ablehnung oder Annahme des Projektvorschlags, der dann auf der Webseite des AF veröffentlicht wird. Erst danach gehen die Gremien, also das Board, das EFC und PPRC eine Vertragsbeziehung mit der IE und diese wiederum mit der EE ein (sh. Anhang: Abbildung 2).

2.2.3 Green Climate Fund

Bei der Gründung des Green Climate Fond in Cancún forderten die Entwicklungsländer im Gegensatz zu den Geberländern eine finanzielle Institution, die unter den Richtlinien der UNFCCC und der COP fungiert. Die versprochenen 100 Milliarden USD sollten nach den Präferenzen der COP vergeben werden (Vgl. Dubosse, Calland 2011: 8). Im Jahr 2010 wurde das GCF-Board eingerichtet und der Fond wurde dem Cancún Abkommen zufolge Teil der UNFCCC. Seit 2012 untersteht er auch den COP-Richtlinien und ist der UNFCCC gegenüber rechenschaftspflichtig. Ein signifikanter Anteil der Gelder für Anpassungsfinanzierung soll an diesen Fond fließen (Vgl. UNFCCC 2010: 17). In Cancún wurde die Weltbank als vorübergehender Treuhänder festgelegt (Vgl. ebd.). Das Sekretariat bestand auf vorübergehender Basis aus technischen Experten der UNFCCC und des GEF (Vgl. Climate Funds Update). Die 2011 gegründete, von der USA geleitete und aus der Mehrzahl von Geberländern bestehende Übergangsverwaltung erarbeitete Vorschläge zur Gestaltung des GCF (Vgl. O’Sullivan et al. 2011: 35).

Die Organisationsstruktur der GCF ähnelt der des AF. Das Board ist für die Entwicklung, Verwaltung und Kontrolle des Akkreditierungsprozesses aller IEs auf Grundlage der ausgehandelten Kriterien zuständig (Vgl. GCF 2014a: 6f.). Wie auch beim AF übernimmt das Akkreditierungspanel die Überprüfung der Bewerbungen, berät das Board zu Akkreditierungsentscheidungen entsprechend der treuhänderischen und rechtlichen Standards. Die Weltbank stellt den Treuhänder (Vgl. ebd.: 13f., 20). Ferner soll eine unabhängige Evaluierungseinheit sowie ein Risikoverwaltungs-, Investitions-, Ethik- und Finanzierungskomitee sowie eine Privatsektor-Beratungsgruppe[21] eingerichtet werden (Vgl. ebd.: 2,9).

Im Projektzyklus wird nach der Akkreditierung die „Concept Note“ mit der NDA abgestimmt. Diese kann im Gegensatz zu den beiden anderen Fonds direkt an das Sekretariat weitergeleitet werden, das sich direkt an die IE zurückmeldet. Danach kann die IE einen Finanzierungsvorschlag einreichen. Durch einen „no-objection“-Brief der NDA wird sichergestellt, dass dieser mit den nationalen Klimatstrategien und -plänen übereinstimmt und eine Konsultation stattgefunden hat. Das Board und Sekretariat überprüfen diesen Finanzierungsvorschlag und bewilligen ihn (Vgl. GCF 2014b, sh. Abbildung 2).

3 Problemstellung: Beteiligung nationaler Akteure in der Anpassungsfinanzierung

In diesem Kapitel wird das Forschungsinteresse dargelegt. Dieses basiert auf der Kritik und der Relevanz des Ownerships in der Anpassungsfinanzierung. Im ersten Schritt werden daher das Verständnis und die Besonderheit der Anpassungsfinanzierung in multilateralen Fonds aufgezeigt. Anschließend werden die zwei Hauptproblematiken, die unausgeglichene Governance sowie ein gering umgesetztes Ownership beschrieben und ggf. mit Zahlen belegt.

3.1 Hintergrund: Anpassungsfinanzierung in multilateralen Institutionen

Da sich die Arbeit mit multilateralen Klimafonds beschäftigt, die vorrangig Anpassungsprojekte und -programme finanzieren, soll im folgenden Kapitel ein Überblick über die grundlegenden Begriffsverständnisse sowie die Struktur und Arbeitsweise der ausgewählten Fonds gegeben werden.

Die Klimafinanzierung umschreibt im Allgemeinen jegliche Form nationaler oder im Fall multilateraler Finanzierung grenzüberschreitender Finanzflüsse, die in die Bekämpfung des Klimawandels oder in die Anpassung an seine Folgen in Empfängerländer fließen. Bei Empfängerländern handelt es sich in der Regel um Entwicklungsländer im globalen Süden, welche nicht im Annex I der UNFCCC („non-Annex I Parties“) aufgelistet sind. Die Einordnung orientiert sich an der Liste des Ausschusses für Entwicklungshilfe (engl.: Development Assistance Committee, kurz: DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (engl.: Organisation for Economic Co-operation and Development, kurz: OECD). Diese umfassten Länder mit einem Zugang zur offiziellen Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, kurz: ODA) (Vgl. OECD 2015). Geberländer hingegen sind alle beitragszahlenden Länder, die im Annex I der UNFCCC aufgelistet sind[22]. Dies umfasst die 24 Mitglieder der OECD, die Europäische Union sowie 14 Schwellenländer (Vgl. UNFCCC 2014). Der Definition zufolge wird zwischen der Finanzierung der Eindämmung (Minderung) des und der Anpassung an den Klimawandel unterschieden. Laut dem IPCC ist Anpassung

“The process of adjustment to actual or expected climate and its effects. In human systems, adaptation seeks to moderate or avoid harm or exploit beneficial opportunities. In some natural systems, human intervention may facilitate adjustment to expected climate and its effects.” (IPCC 2014: 5).

Anpassungsmaßnahmen unterliegen also einer gewissen Zielstrebigkeit, was eine ungeplante oder eigenständige Anpassung ausschließt.

Seit der Gründung der UNFCCC im Jahr 1992, welche als globales Umweltabkommen sowie Sekretariat die Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen koordiniert, herrscht zwischen deren Mitgliedsstaaten ein Einverständnis darüber, dass der Klimaschutz grundsätzlich Aufgabe aller Staaten ist. Dies wird im Artikel drei unter dem Prinzip der "gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten" (engl.: „common but differentiated responsibilities and respective capabilities“, kurz: CBDR-RC)[23] deutlich. Es verkörpert auch den Konsens darüber, dass die Annex I Länder durch ihren historisch höheren Emissionsausstoß im Vergleich zu den Entwicklungsländern die Hauptverursacher des Klimawandels sind[24] und infolge dessen durch höhere Zahlungsverpflichtungen für die Schäden aufkommen müssen (Vgl. Masullo et al. 2015: 3, Pillay et al. 2017: 11, Schalatek 2010: 47). Dies wird häufig als das „Verursacherprinzip“ bezeichnet[25] (Vgl. Weikmans 2016: 2). Zudem sollen sie aufgrund ihrer fortgeschritteneren technischen, ökonomischen und verwaltungstechnischen „Fähigkeiten“ die Entwicklungsländer, allen voran aktuell 44 LDCs[26] und 57 kleine Inselstaaten (SIDS)[27] finanziell und technisch bei Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel unterstützen (sh. UNFCCC 1992: Art 3(1), 3(2), 4(3), 4(5)). Eckersley bezeichnet diese beiden Forderungen als Prinzip der umgekehrten Diskriminierung oder affirmativen Multilaterismus. Die ungleichen Macht-, Einkommens- und Risikoasymmetrien der entwickelten gegenüber den Entwicklungsländern sollen ausgleichen werden, indem den Industrieländern größere Zahlungsverpflichtungen und Aufgaben auferlegt werden (Vgl. Eckersley 2012: 31).

Auch wenn die Übereinkunft über das CBDR-RC-Prinzip seit 1992 besteht, bestehen erst seit dem Klimagipfel in Cancún im Jahr 2010 konkrete Zahlungsverpflichtungen. Auf diesem haben sich Industrieländer erstmals im Rahmen des „Fast Start Finance Programm“ bereit erklärt, von 2010 bis 2012 30 Milliarden USD an ausgewählte, vom Klimawandel besonders stark betroffene Entwicklungsländer für Anpassungs- und Minderungsprojekte zur Verfügung stellten. Zuletzt wurde im Pariser Klimaabkommen im Jahr 2015, welches die Klimapolitik ab 2020 bestimmen wird, festgelegt, bis 2025 100 Mrd. zu mobilisieren[28] (Vgl. Knoke 2016: 1). Diese Gelder sollen über die bereits existierenden Verpflichtungen, wie der offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) hinaus aufgebracht werden[29] (UNFCCC 2015: Art. 9.1).

Vor allem in der Anpassungsfinanzierung ist die Beteiligung der Empfängerländer an der Enscheidungsfindung über die potentiellen Maßnahmen sowie deren Teilhabe an der Umsetzung dieser Maßnahmen von besonderer Relevanz. Die aktuelle Problematik und Bedeutung dessen wird im folgenden Unterkapitel dargelegt.

3.2 Geberdominanz in der Governance

Die Akteure aus den vom Klimawandel am meisten betroffenen Entwicklungsländern nahmen ihre Repräsentation und Stimmrechte in der Entscheidungsfindung[30] multilateraler Fonds in der Vergangenheit oftmals als unbefriedigend wahr (Vgl. Schalatek 2010: 42). Denn die Fonds sprachen den Geberländern oder -Institutionen wie der Weltbank, in der die entwickelten Länder die größten Anteilseigner sind, unverhältnismäßig viel Einfluss zu (Vgl. Schalatek 2010: 43). Der GEF wurde zum Beispiel aufgrund seiner mangelnden Transparenz in der Enscheidungsfindung sowie der Zusprache von Vorrechten an mächtige Akteure kritisiert (Vgl. Mitchell et al. 2008: 2). Einer Umfrage aus dem Jahr 2009 zufolge waren die Ratsentscheidungen nur 69 Prozent der Interviewten gegenüber transparent gestaltet. Außerdem verfügten die Geberländer über größere und erfahrenere Delegationen, während sich mehrere Entwicklungsländer einen Delegierten teilen müssen, so dass deren Stimmen in den Verhandlungen nicht angemessen vertreten zu sein scheinen (Vgl. GEF 2009: 14). Daher fordern die Empfängerländer mehr Mitbestimmungsrechte, um auch ihre Prioritäten entgegen denen der Geberinstitutionen durchzusetzen zu können: “Developing countries are increasingly calling for […] a shift away from a climate finance architecture in which decision making is often dominated by contributor-driven institutions and priorities.“ (Brown et al. 2013: 5, Ballesteros et al. 2010: 18). Bis zur Errichtung des AF, welcher erstmals Empfängerländern eine formale Mehrheit durch die Sitzverteilung zusprach (Vgl. Harmeling, Kaloga 2011: 26), herrschte ein Konsens darüber, dass die Governance- Strukturen in der Klimafinanzierung die traditionellen Geber-Nehmer Dynamiken widerspiegeln (Vgl. Oxfam 2010: 5). Neben der mangelnden Einbeziehung der Empfängerländer in die Governance sind auch nichtstaatliche Akteure wie zivilgesellschaftliche Organisationen, welche die Interessen lokaler Stakeholder und allen voran die vulnerabler Bevölkerungsgruppen vertreten, weder in der Verwaltung, noch bei der Entscheidungsfindungsfindung in den vertikal gestalteten Klimafonds angemessen vertreten (Vgl. Ballesteros et al. 2010: 7). Ihre bisherige Rolle beschränkt sich bestenfalls auf oberflächliche Konsultationsprozesse durch einen Beobachter- oder Beraterstatus (Vgl. Schalatek 2010: 43).

Die Problematik dieser Geberdominanz in der Governance liegt erstens darin, dass die die Interessen und Prioritäten der Empfängerregierungen und -bevölkerungen dadurch in den Ownership- Policies untergraben werden. Denn diese könnten zumindest bei der Projektumsetzung die Reflektion ihrer Bedürfnisse sicherstellen. Zweitens ist eine Leitung des Verhandlungsprozesses durch die Hauptverursacher des Klimawandels ohne oder mit einer geringeren Einbeziehung der Positionen vulnerabler Entwicklungsländer und deren Bevölkerungen nicht legitim (Vgl. Eckersley 2012: 32-33). Denn wie bereits beschrieben werden die Gelder vor allem auf Grundlage des Prinzips der historischen Verantwortung bereitgestellt. Dies unterscheidet die Klima- deutlich von der Finanzierung von Aktivitäten in der Entwicklungszusammenarbeit. Denn letztere wird im Gegensatz zur Klimafinanzierung mit altruistischen Narrativen oder der Wohltätigkeit begründet. Da es sich aber bei der Anpassungsfinanzierung um eine Wiedergutmachung bereits entstandener Schäden in besonders vom Klimawandel gefährdeten Ländern (Vgl. Pillay et al. 2017: 11) als um traditionelle “Hilfe” handeln sollte (Vgl. Enting, Harmeling 2011: 38), ist das dahinterliegende Prinzip der Klimagerechtigkeit umso relevanter. Dies wird im Folgenden Zitat deutlich:

„[…] climate finance flows, especially for adaptation, are understood as compensation owed by wealthy countries for historical cumulative emissions and the climate change impacts they have caused. Thus, it is obligatory forgoverning bodies that make funding decisionsover compensatory climate finance flows to depart from established development cooperation thinking and practices“ (Schalatek 2010: 42).

Insofern hat Klimafinanzierung und allen voran die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen das Potential, die vorherrschenden traditionellen Geber- Nehmer Beziehungen zu transformieren (Vgl. Tanner, Allouche 2011: 9). Das Vorrecht der Geberländer über die Verwaltung und Umsetzung der Gelder nach dem „bottom-up Prinzip“ sollte bestenfalls durch einen “top-down”- Prozess im Sinne der Devolution ersetzt werden:

“In order to guarantee that the disbursement of funding for climate change action meets actual spending needs in the developing world, funding priorities should not be imposed upon a country or a community from the outside. Rather, funding decisions […] should be made at the lowest possible and appropriate level.” (Schalatek 2010: 44).

Dies bedeutet, dass neben Regierungsvertretern auch die der Zivilgesellschaft in der Governance der Fonds repräsentiert sein und somit einen Einfluss auf die Entscheidungsfindung nehmen sollten. Denn diese repräsentieren vor allem bei den hier relevanten Anpassungsprojekten und -programmen die am meisten betroffenen Akteure auf lokaler Ebene (Vgl. Schalatek 2010: 43).

Neben der Forderung nach mehr Mitbestimmungsrechten in den Entscheidungen über die Gestaltung der Fonds und Auszahlung der Gelder fordern die Empfängerländer zunehmend einen Direktzugang zu den Geldern durch NIEs sowie konkrete Partizipationsmöglichkeiten in der Projektplanung, -durchführung und -kontrolle (Vgl. de Sépibus 2014: 16). Der aktuelle Stand dieser beiden Dimensionen des Ownerships, welche bereits in der Entwicklungsfinanzierung gefordert wurden, werden im folgenden Unterkapitel dargelegt.

3.3 Ownership: Hintergrund und Relevanz in der Anpassungsfinanzierung

Die Diskussionen um die Eigenverantwortung der Empfängerländer im Sinne der Effektivität der Projekte und Programme hat ihren Ursprung in der entwicklungspolitischen Debatte. Während dem Ende der 1990er Jahre erkannten nicht nur Wissenschaftler wie Joseph Stiglitz, dass : “ […] key ingredients in a successful development strategy are ownership and participation” (Stiglitz 1998: 22). Auch eine von der Weltbank in Auftrag gegebene Studie zur Effektivität der Hilfeleistungen in Afrika erkannte einen Zusammenhang zwischen Ownership und einer effektiven und nachhaltigen Entwicklung sowie Armutsreduzierung[31] (Vgl. Devarajan et al. 2001). Die daraus folgende Forderung nach Ownership wurde in der Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe[32] im Jahr 2005 schriftlich festgehalten (Vgl. OECD 2005, 2008: 3). Im Gegensatz zum damals bereits bestehenden Grundsatz der „Hilfe zur Selbsthilfe“ liegt die Neuerung in der Festlegung eines gemeinsamen und verpflichtenden Rahmenabkommens und der Übertragung dessen in messbare Indikatoren mit Zeitvorgaben. Die Gewohnheiten und institutionellen Eigeninteressen der unterzeichnenden Geber- und Nehmerländer standen somit erstmals auf dem Prüfstand[33] (Vgl. Ashoff in Faust, Neubert 2012: 50). Das Ownership wurde in der Entwicklungshilfe meist durch zweckgebundene Budgethilfe umgesetzt. Durch die mangelnden demokratischen Strukturen in den Empfängerländern wurden die Gelder jedoch nicht immer wie gewünscht eingesetzt, so dass diese Form der Hilfe nicht erfolgreich war und schließlich wieder heruntergefahren wurde (Vgl. de Sépibus 2014: 5). Da es sich bei den Klimafonds aber um projekt-oder programmbezogene Gelder handelt und ex-ante Konditionen eingeführt wurden, kann dieses Problem umgangen werden. Die derzeitige Forderung nach Ownership in der Klimafinanzierung greift somit auch Lehren aus der Entwicklungshilfe und Aspekte aus der „aid effectiveness Debatte“ auf (Vgl. Masullo et al. 2015: 5).

Somit reflektiert das Prinzip des Direktzugangs “ […] decades of learning gleaned from development aid. It manifests Parties’ conviction that country-level leadership and accountability are the only ways to ensure the long-term effectiveness of climate finance” (Tango 2015: 36). Das Nachhaltigkeitsargument wird in der Klimafinanzierung durch den nationalen Kapazitätsaufbau und Erfahrungsgewinn verstärkt (Vgl. Masullo et al. 2015: 5). Denn die gestärkten Rechenschaftspflichtmechanismen, internen Verwaltungskapazitäten, Kooperationen und Dialoge zwischen Ministerien und Bevölkerung sowie die verminderte Toleranz gegenüber Korruption (Vgl. AF 2012: 2) kommt den Bevölkerungen in den Empfängerländern langfristig zugute. Da vor allem die in dieser Arbeit relevanten Anpassungsmaßnahmen möglichst nachhaltig gestaltet werden müssen, ist eine Umsetzung der Projekte oder Programme durch Institutionen in den Empfängerländern somit umso wichtiger[34]. Zugleich spielt auch hier das Verursacherprinzip eine Rolle, welches das Recht auf den Direktzugang verstärkt. Denn wenn die Entscheidungen und Hoheit über die Projektumsetzungen weiter im Besitz der entwickelten Länder bzw. deren Institutionen liegen, wäre die Klimafinanzierung lediglich als eine Erbschaft aus dem Entwicklungsregime anzusehen (Vgl. Pauw 2017: 58). Die Forderung und Durchsetzung des Direktzugangs ist somit auch eine Folge der Erkenntnis der Entwicklungsländer, dass die traditionell geberorientierten Systeme nicht zur effektiven Zielerreichung beitragen (Vgl. Caritas, CIDSE 2010: 8). Neben den bereits in der Entwicklungszusammenarbeit bekannten Vorteile des Ownerships existieren weitere Gründe, welche gegen eine ausschließliche Projektumsetzung durch MIEs sprechen. Denn diese berechnen erstens durchschnittlich anderthalb Mal höhere Projekt- oder Programmverwaltungs- und in der Regel auch höhere Umsetzungskosten[35] im Vergleich zu NIEs (Vgl. Schäfer et al. 2014: 12f.). Dies könnte dazu führen, dass weniger Gelder an die Projektbegünstigten fließen. Zweitens ist die Bilanz von MIEs zur Einhaltung der Umwelt- und Sozialstandards schwach. Drittens besitzen NIEs ein besseres Verständnis von den lokalen Kontexten, Bedürfnisse, deren Adressierung und können die Projekte eher diesen entsprechend gestalten (Vgl. Rai, Norton 2016).

Auch die Stakeholder-Partizipation als zweite Dimension des Ownerships ist in der Anpassungsfinanzierung relevant, denn: “[…] it is difficult to think of an area that demands greater civil society input and buy-in, especially at the local level, than adaptation to climate change.“ (Abott, Gartner 2011: 6). Im Allgemeinen können frühe Konsultationen in der Projektplanung die Koordination der Maßnahmen erleichtern und mögliche Risiken, Hürden sowie Dopplungen vermeiden (Vgl. Schäfer et al. 2014: 62). Die lokalen Erfahrungen und das Wissen über die notwendigen Maßnahmen für die Anpassung an den Klimawandel können häufig auch eine finanzielle Entlastung in der Projektplanung darstellen und schließlich Zeit sparen (Vgl. ebd.; Chaum et al. 2011). Die Nutzung der Erfahrungen zivilgesellschaftlicher Organisationen ist somit vor allem für IEs ohne viel Erfahrung bei der Planung von Anpassungsprojekten und -programmen ratsam (Vgl. Kaloga et al. 2010: 22). Durch die Einbeziehung der Bevölkerung in die Projektgestaltung wird entsprechend der Prioritäten und Bedürfnisse der betroffenen Individuen oder Gruppen gehandelt (Vgl. Brown et al. 2013: 15). Dies erhöht automatisch die gewünschte Nachhaltigkeit und Erfolgswahrscheinlichkeit des Projektes, was bereits vom AF im gesamten Projektzyklus bestätigt wurde (Vgl. Schäfer et al. 2014: 62). Die Stakeholder profitieren langfristig von einem gestärkten Bewusstsein zum Themenfeld und Kooperationsmöglichkeiten durch Netzwerk-oder Gruppenbildungen, die Kapazitäten zur gemeinsamen Lösungsfindung schaffen (Vgl. Conde, Lonsdale 2005: 51).

3.3.1 Direktzugang: Status quo

Der seit 2009 aktive Adaptation Fund hob sich als erster von den traditionellen Strukturen der multilateralen Klimafinanzierung heraus, weil er auch nationalen Institutionen den Zugang zu den Geldern für die eigenständige Projektplanung, -umsetzung und -kontrolle ermöglichte (Vgl. Trujillo, Nakhooda 2013: 1). Auch der danach entstandene GCF ermöglicht solch einen Direktzugang (Vgl. Ballesteros et al. 2010: 36; Bird et al. 2011: 8).

Trotz dessen flossen im Jahr 2014 insgesamt 98 Prozent der Gelder zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen durch MIEs[36] (Vgl. Parker et al. 2014: 22, sh. Abbildung 3). Mehr als die Hälfte (55 Prozent) flossen an die IBRD und UNDP als MIEs und lediglich zwei Prozent an NIEs (Vgl. ebd.: 32). Beim seit 2009 operativen AF sind momentan 18 NIEs und 12 MIEs[37] akkreditiert[38].Zwischen 2011 und 2014 wurden aber nur 11 Prozent der Projekte durch diese umgesetzt[39] (sh. Abbildung 4; Tango 2015: 29), aktuell sind es ein Viertel[40] (Stand: August 2017). Die Vorreiter sind somit bis heute MIEs, allen voran UNDP, welcher derzeit 28 Projekte oder Programme umsetzt[41]. Dennoch hat sich die Ressourcenverteilung wie beschrieben sowohl qualitativ als auch quantitativ stetig verbessert. Laut Parker et al. flossen im Jahr 2011 noch 90 Prozent der Gelder an MIEs (Vgl. 2014: 22), momentan sind es 64 Prozent (Stand: August 2017, basierend auf eigenen Auswertungen des aktuellen Portfolios). Beim GCF zeigt sich ein ähnliches Bild, auch wenn er noch recht jung ist[42] und somit weniger endgültige Schlussfolgerungen aus der bisherigen Mittelverteilung gezogen werden können. Aktuell handelt es sich bei 17 der 54 akkreditierten IEs um NIEs. Nur 16 Prozent der 43 in der Pipeline befindlichen Projekte oder Programme werden durch NIEs implementiert und 75 Prozent durch MIEs[43] (Vgl. GCF 2017b, Stand: August 2017). Fast die Hälfte (42 Prozent) werden wie auch beim AF von der UNDP umgesetzt. Betrachtet man die Finanzvolumina der Vorhaben, fließen Eckstein zufolge sogar rund 94 Prozent der Gelder an MIEs (Vgl. Eckstein 2017). Beim LDCF existiert bisher kein klassischer Direktzugang. Bei den sogenannten „enabling acitivties“ (deutsch: ermöglichende Aktivitäten) handelt es sich nicht um Projekte oder Programme im eigentlichen Sinne. Zwar können diese durch nationale Organisationen umgesetzt werden, setzen aber keine Akkreditierung voraus. Die Projekte werden durch eine der derzeit 18 akkreditierten GEF-Agenturen umgesetzt. Seit 2015 befinden sich darunter auch drei nationale Institutionen, welche bisher noch keine Projekte oder Programme umgesetzt haben. Unter den GEF-Agenturen ist der Projektanzahl zufolge die UNDP, gefolgt von der UNEP, Weltbank sowie der AfDB - der Projektvolumina nach zu urteilen Spitzenreiter (Vgl. GEF IEO 2016, sh. Abbildung 5). All diese Zahlen belegen, dass trotz des vorhandenen Direktzugangsmechanismus NIEs zahlenmäßig deutlich weniger Projekte und Programme und in der Regel auch kleinere Summen umsetzen.

3.3.2 Stakeholder- Partizipation: Status quo

Neben dem geringen Direktzugang wird auch immer wieder die mangelnde Partizipation und Konsultation nichtstaatlicher Akteure und der Zivilbevölkerung bemängelt (Vgl. Harmeling, Kaloga 2011; Shankland, Chambote 2011:66). In den Projektvorschlägen des AF variierten zum Beispiel die Länge und Tiefe der Konsultation in der Projektgestaltung in qualitativer und quantitativer Hinsicht. Teils existierten sogar nur Konsultationen mit Ministerien und gänzlich ohne eine Einbeziehung der Zivilgesellschaft (Vgl. Kaloga et al. 2010: 23). Auch das erste angenommene GCF-Projekt wurde wegen des nicht vorhandenen freien, vorausgehenden und sachkundigen Einverständnisses der betroffenen indigenen Bevölkerung kritisiert. Dies führte zu Bedenken über den Willen des GCF, die Gemeinden vor der Projektzustimmung mit einzubeziehen (Vgl. Heinrich Böll Foundation 2016: 2). Aus diesen Aussagen kann entnommen werden, dass die Partizipationsmechanismen noch nicht oder zu wenig ausgereift sind und somit eine umfassende Konsultation der Stakeholder im gesamten Projektzyklus nicht immer sicherstellen. Übergreifende oder vergleichende Studien der Stakeholder-Partizipation in multilateralen Fonds existieren bisher nicht, so dass auch in dieser Hinsicht Forschungsbedarf besteht. Die Forschungslücken und möglichen Ursachen werden im folgenden Theoriekapitel diskutiert.

4 Theorie

In diesem Kapitel wird nach der Beschreibung des Forschungsstands und der -lücken die ausgewählte Theorie der internationalen politischen Ökonomie als grundlegendes Erklärungsmodell beschrieben. Durch diese können der Zusammenhang zwischen der vorab definierten unabhängigen Variable Governance sowie die sich aus den zwei Dimensionen des Ownerships und dessen Unterstützung ergebenden abhängigen Variablen erklärt und Hypothesen für die Analyse abgeleitet werden.

4.1 Forschungsstand- und Lücke

Im vorangehenden Kapitel wurde bereits erläutert, dass weder die Beteiligung nationaler und lokaler Akteure auf der globalen Ebene, noch die Beteiligung der Empfängerländer und deren Bevölkerungen im Projektzyklus zufriedenstellend ist. Diese Arbeit interessiert sich in erster Linie für die Ursachen der mangelnden Umsetzung des Ownerships. Es wird vermutet, dass bestimmte Governance-Strukturen die schwach ausgeprägten Policies und Maßnahmen des Ownerships begünstigen.

[...]


[1] Entwicklungsländer können freiwillig Beiträge leisten.

[2] Dies ist das höchste Gremium der Klimarahmenkonvention und soll die Umsetzung der Klimakonvention fördern und überprüfen (Vgl. ACCCC 2008)

[3] Dieses Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der UNFCCC trat 2005 in Kraft (Vg. UNFCCC 2014a).

[4] Dies sind alle Staaten, die das Kyoto-Protokoll auch ratifiziert haben und somit an den Treffen zur Umsetzung dessen teilnehmen können (Vgl. UNFCCC 2014b)

[5] LDCs sind der UNFCCC zufolge Länder mit einem geringen Einkommen und Humankapital sowie einer hohen ökonomischen Vulnerabilität (Vgl. GEF 2011a: 2).

[6] Dies sind z.B. Wasser, Landwirtschaft, Ernährungssicherheit, Gesundheit, Katastrophenrisikomanagement und -vorsorge, Infrastruktur, Küstenzonen- und natürliches Ressourcenmanagement sowie fragile Ökosysteme

[7] Dies ist eines der fünf Grundprinzipien in der 2005 verabschiedeten Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe, welche stetig konkretisiert wurden und einen Leitfaden für die internationale Gemeinschaft bilden (sh. Kapitel 3.1).

[8] Da beim Direktzugangsmechanismus finanzielle Vereinbarungen mit der Empfängerinstitution eingegangen werden, muss es sich bei diesem um eine rechtliche Einrichtung handeln (Vgl. Bird et al. 2011: 5).

[9] NIEs sind nationale oder subnationale öffentliche oder private Institutionen.

[10] Diese werden wiederum vom Empfängerland nominiert. Beim GCF und AF werden sie als nationale Behörden (engl.: national designated authority, kurz: NDAs bspw. designated authority, kurz: DAs im Fall des AF) und beim LDCF als Focal Points bezeichnet.

[11] Einige Fonds bezeichnen dies bereits als „Ownership“. Streng genommen handelt es sich aber um „Alignement“, da sich lediglich an den Partnersystemen- und Politiken orientiert wird (sh. dazu Alignement der Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe 2005).

[12] Man könnte annehmen, dass EEs das Ownership sicherstellen. Allerdings handelt es sich bei diesen selten um zivilgesellschaftliche Organisationen, welche die engsten Verbindungen zu den vulnerablen Gemeinden vorweisen (Vgl. Kaloga et al. 2010: 24), so dass die nationalen Interessen im Zustimmungsprozesses nur geringfügig mit einbezogen werden (Vgl. Brown et al. 2013: 12).

[13] Da die Fonds teils auf die Erfahrungen und Strukturen ihrer Vorgänger aufbauen, werden Dopplungen durch Verweise auf bereits beschriebene Elemente vermieden.

[14] Der GEF entstand im Jahr 1991 als erstes operatives Instrument der UNFCCC (Vgl. UNFCCC 1992, Art. 11). Er wurde von Mitarbeitern der Weltbank und einigen westeuropäischen Regierungsministerien gegründet und spiegelte deren Präferenzen wider. Da er damals die einzig vorhandene Option eines multilateralen Finanzierungskanals von Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen war, sollte er lediglich reformiert werden. Auf Druck der Entwicklungsländer wurde er 1994 von der Weltbank unabhängig gemacht. Diese blieb aber weiterhin Treuhänder und hatte somit die Entscheidungskraft über die Auszahlung der Mittel (Vgl. de Chazournes, Boisson 2005).

[15] Sh. dazu Prinzip der historischen Verantwortung in Kapitel 3.1

[16] Die Hauptunterschiede zum GEF bestehen darin, dass beim LDCF die Projekte kontinuierlich bewilligt werden, das Prinzip des ausgeglichenen Zugangs verfolgt wird und er sich bei der Auszahlung der Gelder nicht an dem Rahmenwerk zur transparenten Ressourcenallokation (engl.: Transparent Ressource Allocation Framework, kurz: (STAR) des GEF orientiert. (Vgl. O Sullivan et al. 2011: 38).

[17] Die Ratssitzungen werden gemeinsam mit dem SCCF vorgenommen, so dass dieser eigentlich als LDCF/SCCF Rat bezeichnet wird. Bei Entscheidungen, die nur einen der Fonds betreffen, agieren diese separat (Vgl. GEF 2011a: 3).

[18] Dabei handelt es sich um die Konvention zur biologischen, der Klimarahmenkonvention (UNFCCC), Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung sowie Übereinkommen von Stockholm über persistente organische Schadstoffe.

[19] Beim diesem handelt es sich um Regierungsinstitutionen, einer CBO oder zivilgesellschaftlichen Organisation (Vgl. GEF 201a: 10). Dieser überprüft die Idee auf Projektdopplungen und vergleicht die Konsistenz mit nationalen Strategien (Vgl. GEF IEO 2014: 3).

[20] Im speziellen übernimmt es die Überprüfung des Portfolios, des Budgets, die Berichterstattung, die Aktivitäten des Sekretariats und des Treuhänders sowie die Leistungen der IEs. Außerdem erstellt es den Verhaltenskodex und ist für dessen Umsetzung und die Kontrolle von Verstößen zuständig, identifiziert Interessenkonflikte und Folgeverfahren und erstellt einen jährlichen Bericht über den Status und Fortschrittsergebnisse des Fonds (Vgl. Elges, Martin 2014 22).

[21] Auf Grundlage der Board-Entscheidung B.05/13 im Jahr 2013.

[22] Die Liste der Annex I Länder ist online verfügbar unter: http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/annex_i/items/2774.php.

[23] Diese Formulierung ist die aktuellste Version des kontinuierlich konkretisierten Prinzips. Erstmalig Erwähnung fand es im UNFCCC-Abkommen von 1992. Der Wortlaut im Pariser Abkommen lautet: “This Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.” (UNFCC 2015: Art.2.2) sowie: “ […] while recognizing the need to support developing country Parties for the effective implementation of this Agreement.” (ebd.: Art.3).

[24] In der Einleitung der Rio-Klimarahmenübereinkommen von 1992 wurde erstmals darauf hingewiesen, dass der größte Teil der früheren und gegenwärtig weltweiten Emissionen von entwickelten Ländern stammt, während die pro-Kopf-Emissionen in den Entwicklungsländern noch verhältnismäßig gering sind (Vgl. UNFCCC 1992: 2).

[25] In der internationalen Gemeinschaft dominieren zwei divergierende Ansätze, welche die Motivation der Klimafinanzierung begründen. Während erstere die Schuldbegleichung der Annex I Länder aufgrund ihrer historischen Verantwortung in den Mittelpunkt stellt, besteht das Ziel des zweiten Ansatzes darin, klimaresiliente Entwicklungspfade einzuschlagen. Dies soll durch eine Umverteilung der Gelder unter dem Motto „shifting the trillions“ hin zu einem grünem Wachstum geschehen (Vgl. Weikmans 2016: 2 , Climate Strategies 2016: 2).

[26] Die Liste der LDCs findet sich online unter http://unfccc.int/cooperation_and_support/ldc/items/3097.php.

[27] Die Liste der SIDS findet sich online unter: https://sustainabledevelopment.un.org/topics/sids/list.

[28] Auf der Klimakonferenz im Kopenhagen wurde dieses Ziel für 2020 angesetzt, kann aber nicht gehalten werden (Vgl. Knoke 2016: 1).

[29] Dennoch kommt es immer wieder zu Doppelanrechnungen. Die Begründung der Industrieländer lautet, dass die der ODA zugeschriebene Armutsreduzierung eng mit Anpassungsmaßnahmen zusammenhängen muss und somit nur schwer voneinander getrennt werden kann. Dies geschieht häufig auf Kosten der festgelegten 0,7 Prozent des BIP eines Landes für ODA und führt zu Konflikten zwischen Geber- und Empfängerländern.

[30] Diese beiden politischen Dimensionen, die Polity und Politics, werden in dieser Arbeit als „Governance“ bezeichnet (sh. dazu Kapitel 4.1.1).

[31] Eines der zentralen Ergebnisse lautete, dass jene Länder, in denen die politischen Reformen über die Entwicklungspolitik der Weltbank und des IWF nachhaltig umgesetzt wurden, eine starke Befürwortung des Ownerships bei den Reformen im Land aufwiesen Außerdem ergaben die Fallstudien, dass „[…] when reform is imposed from abroad, even as a quid pro quo for aid, it is not sustainable.“ (Devarajan et al. 2001: xi).

[32] Diese wurde auf dem zweiten hochrangigen Forum zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit von 130 wichtigen Vertretern der Entwicklungs‐ und Schwellenländer, NGOs als Repräsentanten der internationalen Entwicklungslobby sowie privaten Fonds verabschiedet (Vgl. Nuscheler 2008: 19). Neben Ownership (Eigenverantwortung) als das erste von fünf Grundprinzipien sind: Alignment (Geber nutzen Institutionen der Partnerländer), Harmonisierung (Geber stimmen Programme und Verfahren untereinander ab), Ergebnisorientierung (Maßnahmen werden auf Ergebnisse ausgerichtet) und Rechenschaftspflicht (Geber- und Partnerländer legen gemeinsam Rechenschaft ab). Die Grundprinzipien sind durch 56 Verpflichtungen mit 12 Indikatoren konkretisiert (Vgl. Ashoff in Faust, Neubert 2012: 49ff.). Die darauffolgenden Erklärungen von Accra und Busan bestätigten dies. Der Erklärung von Busan zufolge erhöht Ownership zum Beispiel den Erfolg von Entwicklungspartnerschaften, da den länderspezifischen Situationen und Bedürfnissen entsprochen werden kann (Vgl. OECD 2011: Art.11a).

[33] Das in der Pariser Erklärung geforderte nationale Ownership bezieht sich in erster Linie auf die eigenständige Durchführung von Entwicklungsstrategien durch nationale Durchführungsorganisationen. Dies hat sich am deutlichsten in dem Ansatz der nicht zweckgebunden Budgethilfe manifestiert. Da klientilistische oder mangelnde demokratische Strukturen in den Empfängerländern dazu führten, dass die Gelder nicht bei den Betroffen ankamen, wurde diese Form der Hilfe schließlich wieder heruntergefahren (de Sépibus 2014: 5). Da es sich bei den Fonds um projektbezogene Unterstützung und ex-ante Konditionen handelt, ist es jedoch möglich, die Einbeziehung dieser durch diverse Mechanismen von „oben“ zu steuern.

[34] Weitere Hinweise auf effektivere und nachhaltigere Erfolge durch eine Einbeziehung oder Projektdurchführung der Partnerländerfinden sich bei de Renzio 2008; Chaum et al. 2011, Brown et al. 2013: 8).

[35] Einer Studie zum AF zufolge veranschlagten NIEs etwa 5,5 Prozent und die MIEs 8,5 Prozent (Vgl. Schäfer et al. 2014: 12f.).

[36] Bei den MIEs handelt es sich meist um Entwicklungsbanken oder Organisationen der Vereinten Nationen. Die Weltbank, IBRD, EBRD, ADB, AfDB, UNDP oder UNEP sind fast immer vertreten.

[37] Liste der MIEs des AF Online unter: https://www.adaptation-fund.org/apply-funding/implementing-entities/multilateral-implementing-entities/.

[38] Liste der NIEs Online: https://www.adaptation-fund.org/apply-funding/implementing-entities/national-implementing-entity/.

[39] Darüber hinaus führen NIEs vorrangig Projekte in Ländern mittlerer Einkommensklassen und MIEs in LDCs durch (2015 waren es 71 Prozent) (Vgl. Tango 2015: 28). Dies ist für die durch das Ownership erwünschte Nachhaltigkeit kritisch.

[40] Von den aktuell 66 zugestimmten Projekten und Programmen werden 23 von NIEs durchgeführt. Die Projektliste ist online verfügbar unter: https://www.adaptation-fund.org/projects-programmes/project-information/projects-table-view/.

[41] Liste der Projekte des AF: https://www.adaptation-fund.org/projects-programmes/

[42] Seit März 2015 wurden 41 Institutionen akkreditiert und 14 Institutionen haben bereits das Accreditation Master Agreement (AMA) unterzeichnet.

[43] Beim Rest handelt es sich um regionale Umsetzungsorganisationen (kurz: RIEs).

Details

Seiten
141
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783960952053
ISBN (Buch)
9783960952060
Dateigröße
15.1 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v384442
Note
Schlagworte
Governance Ownership politische Partizipation Direktzugang Klimafinanzierung multilaterale Klimafonds Green Climate Fond Adaptation Fund Least Developed Country Fund internationale politische Ökonomie Stakeholder

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Titel: Die Bedeutung des Ownerships in der Klimafinanzierung