Die europäische Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik und die EU- Erweiterung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Entstehung der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres
2.1 Allgemeine Probleme einer Zusammenarbeit
2.2 Historische Entwicklung der Zusammenarbeit in der Justiz und Innenpolitik
2.3.1 Das Schengener Abkommen
2.3.2 Das Schengener Durchführungsabkommen

3. Die Verträge von Maastricht und Amsterdam
3.1 Der Vertrag von Maastricht
3.2 Der Vertrag von Amsterdam und die Zusatzprotokolle
3.2.1 Grundlegende Änderungen im Vergleich zum Maastrichter Vertrag
3.2.2 Titel VI des EUV
3.2.2.1 Die Kompetenzen und Aufgabenverteilung innerhalb des Titel VI des EUV
3.2.3 Der Titel IV des EGV
3.2.3.1 Die Entscheidungsverfahren innerhalb des Titel IV EGV
3.2.4 Das Protokoll zur Einbeziehung des Schengen- Besitzstandes in den Rahmen der EU
3.3 Die Sondertagung des Europäischen Rates in Tampere

4 Die polizeiliche Zusammenarbeit- Europol

5 Die ZJIP und die Erweiterung
5.1 Prämissen für den EU- Beitritt
5.2 Die Roma- Problematik in Ungarn
5.3 Das Korruptionsproblem in Polen
5.4 Der Datenschutz und das Asylrecht in Zypern

6 Literatur

1. Einleitung

Zur Zeit steht die Europäische Union (EU) vor ihrer bisher größten Erweiterung. Eine erste Beitrittsrunde ist auf der Konferenz von Nizza noch vor 2004 in Aussicht gestellt worden. Abgesehen von Malta und Zypern handelt es sich bei den Beitrittskandidaten vor allem um Länder des ehemaligen Ostblocks.

Eine Erweiterung dieser Größenordnung bringt jedoch zahlreiche Probleme mit sich. Die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den mittelosteuropäischen Ländern (MOEL) und den EU- Mitgliedstaaten sind groß, nicht zuletzt als Folge der verfehlten Planwirtschaft in der Zeit vor 1989. Die MOEL haben schwierige Demokratisierungsprozesse hinter sich, mit erheblichen Auswirkungen auf Gesellschaft und Politik.

Mit der Erweiterung machen diese Länder einen Schritt von enormer Reichweite. Von Seiten der EU wird eine Übernahme des gemeinsamen Besitzstandes (aquis communautaire) erwartet. Umgekehrt wird man die neuen Mitglieder in den Institutionen und Verfahren der EU mit ihren spezifischen Interessen und Problemen berücksichtigen müssen.

Von den zahlreichen Politikfeldern, die Gegenstand der Beitrittsverhandlungen sind, werden wir hier die Justiz- und Innenpolitik betrachten. Zunächst wollen wir kurz einige allgemeine Probleme und die Entstehung der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres beschreiben. Danach werden wir auf die grundlegenden Verträge eingehen, die EU- Verträge von Maastricht und Amsterdam sowie die Übereinkommen von Schengen. Am Beispiel des europäischen Polizeiamtes Europol wird gezeigt, auf welchem Stand die Zusammenarbeit innerhalb der EU ist.

Den Stand der Beitrittskandidaten werden wir am Beispiel Zyperns (als Mittelmeerstaat), sowie Polens und Ungarns (als Mittelosteuropäische Länder) darstellen.

2. Entstehung der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres

2.1 Allgemeine Probleme einer Zusammenarbeit

Die Justiz- und Innenpolitik grenzt sich deutlich gegen andere Politikfelder ab. Eine Gemeinschaftspolitik scheint hier sehr viel schwieriger als in vielen anderen Politikbereichen. Dies liegt sicherlich auch daran, dass es hier um das Monopol auf die legitime Anwendung physischer Gewalt geht. So wie bei der Souveränität in der Außen- und Verteidigungspolitik handelt es sich also um ein wesentliches Definitionsmerkmal des Nationalstaates. (Vergl. Nohlen, S. 476 f).

Im demokratischen Rechtsstaat steht die staatliche Gewalt außerdem den individuellen Menschen- und Bürgerrechten gegenüber, die der Staat schützen muß. Das verlangt eine sorgfältige Abwägung von Politik und Justiz: Die Aufrechterhaltung von innerer Sicherheit bei gleichzeitiger Wahrung der Grundrechte.

Zwei offensichtliche Probleme entstehen aus dieser Sonderstellung der Justiz- und Innenpolitik. Zum einen müssten die Nationalstaaten mit einer Verlagerung auf die europäische Ebene auf wesentliche Rechte verzichten. Andererseits müssten verschiedene Vorstellungen von rechtsstaatlichen Verfahrensweisen aneinander angeglichen werden. Hierbei würde es wohl durch Interessendivergenzen der beteiligten Staaten häufig zu unzureichenden Problemlösungen kommen.

Im Justizwesen müssten außerdem die verschiedenen Rechtsnormen angepasst und die Methoden der Rechtsauslegung angepasst werden. Auch verschiedene Organisationsformen der Behörden (föderale Struktur, wie in Deutschland versus zentralistische Struktur, wie in Frankreich) würden einen Konsens aller Staaten erfordern.

Dementsprechend schwierig gestaltet es sich eine gemeinsame Politik auf Ebene der EU zu betreiben. Wenn auch ein Einverständnis über die grundlegenden Ziele herrschen mag, so gibt es eine Vielzahl nationaler Besonderheiten. Im Gegensatz zu anderen Politikfeldern kann die Justiz- und Innenpolitik deshalb nur begrenzt als Gemeinschaftspolitik im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft (EG) betrieben werden.

Es gibt jedoch auch Bereiche, die eine Zusammenarbeit der EU- Staaten notwendig machen. Exemplarisch sei der Verkehr von Waren und Personen innerhalb des Binnenmarktes erwähnt. Hier ist eine gemeinsame Politik und Gesetzgebung im Hinblick auf Grenzkontrollen, Visapflicht etc. notwendig, da nur so Freizügigkeit und Wettbewerb garantiert werden können.

Hier ist eine gemeinsame Regelung auf europäischer Ebene notwendig.

Der weitaus größere Teil der Justiz- und Innenpolitik wird jedoch weiterhin national betrieben, oder, wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), in Form einer intergouvernementalen Zusammenarbeit.

Neben der EG und der GASP bildete die Justiz- und Innenpolitik auf diese Art die dritte Säule der EU im Vertrag von Maastricht. Inzwischen beschränkt sich diese Säule auf die Zusammenarbeit im Bereich Polizei und Strafjustiz. Durch Europol, und neuerdings auch Eurojust, wird der Versuch unternommen, auch eine Zusammenarbeit auf Ebene der ausführenden Organe (hier: Polizei und Staatsanwaltschaft) zu ermöglichen.

In der intergouvernementalen Zusammenarbeit wird der Versuch unternommen, die wichtigsten Rechtsnormen anzupassen, Wege einer gegenseitigen Amtshilfe zu finden Auslieferungsverfahren zu vereinfachen usw.. Die Kooperation in einigen Bereichen, zum Beispiel in der Zusammenarbeit im Zivilrecht, konnten bereits vergemeinschaftet werden.

2.2 Historische Entwicklung der Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik

Innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde die Verantwortung für die Justiz- und Innenpolitik zunächst den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Ein erster Schritt der Zusammenarbeit wurde auf dem Gipfeltreffen von Paris 1974 getan. Die neun damaligen Mitgliedstaaten fassten den Beschluss, Möglichkeiten für eine Passunion zu prüfen. Bereits 1975 legte die Kommission einen Bericht über die Probleme einer Passunion vor (Taschner, S.15).

„Ziel war ein Europa für die Bürger, das über Industrie und Handel, über Landwirtschaft und Verkehr hinausging“ (Taschner, S. 15, Herv. im Orig.).

Im Jahre 1975 wurde schließlich die sogenannte TREVI- Kooperation ins Leben gerufen, eine informelle Arbeitsgruppe der Innen- und Justizminister der EG- Mitgliedstaaten. Die TREVI- Kooperation befasste sich mit den Themen Terrorismus, Rauschgifthandel, und organisierter Kriminalität. Daneben entstanden zahlreiche Arbeitsgruppen, zum Beispiel der Europäische Ausschuß zur Drogenbekämpfung (CELAD) (Dworak, S. 269).

Einer der wichtigsten Schritte wurde jedoch erst 1985 mit dem Abkommen von Schengen getan. Bereits im Juni 1984 trafen sich Bundeskanzler Kohl und Staatspräsident Mitterand in Saarbrücken, wo sie über einen Abbau der Kontrollen an der deutsch- französischen Grenze berieten. Der kurz darauf tagende Europäische Rat wurde ersucht, Maßnahmen zum Abbau der Kontrollen an den innergemeinschaftlichen Grenzen zu prüfen.

Auf Ebene der EG wurde das Ersuchen jedoch zunächst nicht beachtet. Allerdings wurde im Juli 1984 das Regierungsabkommen von Saarbrücken unterzeichnet, in dem Frankreich und Deutschland den schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen beschlossen (Taschner, S. 18).

2.3.1 Das Schengener Abkommen

Zwischen Belgien, den Niederlanden und Luxemburg existierte bereits eine BENELUX- Passunion. Im Dezember 1984 schlugen diese Staaten eine Erweiterung des Abkommens von Saarbrücken um die BENELUX- Passunion vor. Das Ergebnis dieser Verhandlungen war das Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux- Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den Gemeinsamen Grenzen.

Dieses Übereinkommen wurde, nach dem Ort der Unterzeichnung, als Schengener Abkommen bekannt.

Inhaltlich wurde das Schengener Abkommen in zwei Teile gegliedert: Der erste Teil (Titel I) beinhaltet die kurzfristig durchzuführenden Maßnahmen. Diese regeln die Grenzformalitäten bis zum völligen Abbau der Grenzkontrollen. Der Inhalt von Titel I entspricht weitgehend dem Saarbrückener Abkommen. Im Titel II des Abkommens wurden die langfristig durchzuführenden Maßnahmen festgelegt, die als Ziel den Abbau der Grenzkontrollen haben.

In den Artikel 2 bis 6 wird die Erleichterung des Personenverkehrs geregelt. Dazu wurde an den Binnengrenzen eine Sichtkontrolle vereinbart, mit dem Ziel, den Aufenthalt an der Grenze zu verkürzen (Art. 2-4). Artikel 5 sieht die Errichtung gemeinsamer Kontrollstellen vor, Artikel 6 räumt Personen der Grenzregionen einen erleichterten Grenzübertritt ein.

In den Artikeln 7 bis 10 gehen die Vertragsstaaten auf Probleme der Visaregelungen und der inneren Sicherheit ein. Konkrete Maßnahmen werden jedoch nicht vorgesehen. Vereinbart wird lediglich, die „Sichtvermerkspolitik anzunähern“ (Art. 7), den „Handel mit Betäubungsmitteln [...] entschieden zu bekämpfen“ (Art. 8) und die Zusammenarbeit der Behörden zu verstärken.

Artikel 10 sieht für diese Zusammenarbeit vor, dass „in regelmäßigen Abständen Zusammenkünfte der zuständigen Behörden“ (Art. 10) stattfinden sollen. Die übrigen sechs Artikel des Titel I enthalten die Maßnahmen für den Straßengüterverkehr und die Eisenbahn.

Für die kurzfristigen Maßnahmen vereinbarte man die Durchführung zumeist noch innerhalb der sechs Monate, die der Vertragsunterzeichnung folgten. Aus diesem Grund sind die Maßnahmen nicht sehr weitreichend.

Die langfristigen Maßnahmen wurden in Artikel 17 ff geregelt. Artikel 17 fasst diese Maßnahmen zusammen als Harmonisierung von Gesetzen und Vorschriften und Maßnahmen zum Schutz der innern Sicherheit. Als Ziel wird der „Abbau der Kontrollen an den Gemeinsamen Grenzen und deren Verlegung an ihre Außengrenzen“ (Art. 17) festgelegt.

Die folgenden Artikel legen Bereiche fest, in denen die Schengen- Staaten zusammenarbeiten wollen. In Artikel 18 wird vereinbart, daß insbesondere die Bereiche der polizeilichen Zusammenarbeit in der Prävention und Fahndung, der internationalen Rechtshilfe und der gemeinsamen Verbrechensbekämpfung „unter Berücksichtigung der Ergebnisse der kurzfristigen Maßnahmen“ diskutiert werden sollen.

Die Angleichung von Gesetzen wird vor allem im Betäubungsmittelrecht, im Waffen- und Sprengstoffrecht und im Hotelmelderecht (Art. 19), sowie in der Visa- und Ausländerpolitik (Art. 20) angestrebt.

In den folgenden Artikeln des Übereinkommens geht es vor allem um den Warenverkehr. In diesem Zusammenhang werden Regelungen zu den Zollformalitäten vereinbart, um die Verlagerung der Kontrollen an die Außengrenzen zu erreichen. Weiterhin gehören die Erleichterung des Datenaustauschs und eine Harmonisierung des Steuerwesens in bezug auf indirekte Steuern zu den Inhalten.

Ein Überblick über den Inhalt läßt das Hauptproblem des Schengener Abkommens deutlich werden: Die meisten Regelungen werden nicht konkret vereinbart, sondern auf nachfolgende Verhandlungen verschoben. Dies führt dazu, daß das Schengener Abkommen in dieser Form kaum durchsetzbar ist. Die kurzfristigen Maßnahmen bewirken lediglich eine geringe Erleichterung des Grenzverkehrs. Gerade die langfristigen Maßnahmen sind jedoch in ihrer Umsetzung auf weitergehende Verhandlungen angewiesen.

Die Zusammenarbeit zwischen den Schengen- Vertragspartnern wurde in Form eines Ministerausschusses durchgeführt, der sich regelmäßig traf. Die Entscheidungen des Ministerausschusses wurden von einer Zentralen Verhandlungsgruppe vorbereitet. Dieser unterstanden wiederum vier Arbeitsgruppen: Gruppe 1 (Polizei und innere Sicherheit); Gruppe 2 (Freier Personenverkehr); Gruppe 3 (Transport); Gruppe 4 (Freier Warenverkehr). Der Vorsitz wechselte jeweils halbjährlich (Taschner, S. 24).

Dadurch, daß nur fünf EG- Staaten am Schengener Abkommen beteiligt waren, stand die EG- Kommission diesem Vorstoß zunächst skeptisch gegenüber. Dennoch begrüßte die Kommission das Abkommen als Fortschritt für die europäische Integration. Allerdings wurde eine Untersuchung, ob eine Verletzung der Vertragsziele vorliege in Betracht gezogen (Taschner, S. 24).

Auf einer Konferenz der Innen- und Justizminister 1986 in London wurde die Einrichtung einer permanenten Einwanderungsgruppe, unter anderem zu den Themen Asyl- und Visapolitik beschlossen. Diese Konferenz, durch den britischen EG- Vorsitz einberufen, „markierte die feste Absicht [...], ‚Einwanderung’ ausschließlich als Objekt intergouvernementaler Zusammenarbeit außerhalb der Europäischen Gemeinschaft verstehen zu lassen“ (Taschner, S.25).

Diese Sichtweise setzte sich auch im EU- Vertrag von Maastricht durch.

2.3.2 Das Schengener Durchführungsabkommen

Die langfristigen Maßnahmen des Schengener Abkommens sollten bis zum 1. Januar 1990 durchgeführt werden (Art. 30). Bereits 1989 wurde ein Abkommen zur Durchführung fertiggestellt, aufgrund der Wiedervereinigung konnte es jedoch zunächst nicht zur Unterzeichnung kommen. 1990 wurde dann, erneut in Schengen, das Abkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 (Schengen II) unterzeichnet.

Das Durchführungsabkommen ist mit 142 Artikeln bei weitem umfangreicher als das Schengener Abkommen. Es ist unterteilt in acht Titel.

In Titel 1 (Begriffsbestimmung) werden zunächst die amtlichen Begriffe einheitlich definiert, was für die Auslegung des Vertragstextes hilfreich ist.

Titel 2 regelt die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und Personenverkehr.

Im Titel 3 (Polizei und Sicherheit) werden gemeinsame Maßnahmen festgelegt, die den Sicherheitsverlust der Vertragsstaaten durch den Wegfall der Grenzen kompensieren sollen.

Weiterhin wird die Einrichtung eines Schengener Informationssystems (SIS) in Titel 4 beschlossen.

Titel 5 enthält Bestimmungen die den Transport und Warenverkehr betreffen.

Der Datenschutz (vor allem in Bezug auf das SIS) wird in Titel 6 geregelt.

Titel 7 sieht die Errichtung eines Exekutivausschusses vor, Titel 8 enthält die Schlußbestimmungen.

Die wichtigsten Inhalte des Schengener Durchführungsabkommens in bezug auf die Justiz- und Innenpolitik sollen hier kurz zusammengefaßt werden.

Im Artikel 2, Absatz 1 heißt es nun: „Die Binnengrenzen dürfen an jeder Stelle ohne Personenkontrolle überschritten werden.“

Ausnahmen sind jedoch zulässig, wenn „die öffentliche Ordnung oder die nationale Sicherheit es indessen erfordern“ (Art. 2, Abs. 2). Von dieser Möglichkeit wurde in jüngster Vergangenheit Gebrauch gemacht, um gewaltsame Proteste von Globalisierungsgegnern zu vermeiden.

Auch Personenkontrollen innerhalb des Hoheitsgebietes der einzelnen Staaten bleiben unberücksichtigt (Art. 2, Abs. 3).

Im folgenden Kapitel des Titels 2 werden einheitliche Verfahren für die Einreise von Drittausländern (d.h. Personen, die nicht aus einem der Vertragsstaaten stammen) festgelegt. Die jeweiligen Behörden werden zur Kontrolle der gemeinsamen Außengrenze verpflichtet.

Auch in den weiteren Kapiteln geht es um eine Angleichung der Visapolitik und des Reiseverkehrs.

Mit der Behandlung von Asylbegehren befaßt sich wiederum ein eigenes Kapitel. Es wird unter anderem vereinbart, daß der Staat, der die Einreise gewährte, für das Asylverfahren zuständig ist (Art. 30). Der Flüchtlingsstatus aus der Genfer Konvention wird explizit anerkannt (Art. 28).

Besonders interessant sind die gemeinsamen Maßnahmen der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit. Diese sind im Titel 3 zusammengefaßt.

Zunächst werden allgemeine Grundlagen in Artikel 39 festgelegt. Es geht um eine gegenseitige Amtshilfe, die „nach Maßgabe des nationalen Rechts“ (Art. 39, Abs. 1) gewährleistet werden soll.

Artikel 40 gestattet die Observation von Personen auf dem Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei, sofern ein Rechtshilfeersuchen gestellt wurde.

Die Befugnisse der beteiligten Beamten werden jedoch stark eingeschränkt, womit sichergestellt wird, daß die Beamte keine Hoheitsaufgaben auf fremden Hoheitsgebiet übernehmen. Weiterhin wird festgelegt, welche der Behörden der einzelnen Vertragspartner zuständig ist und welche Straftaten verfolgt werden müssen.

Artikel 41 gestattet eine Verfolgung von Straftätern, die bei der Begehung einer Tat ertappt wurden, oder aus der Haft entflohen sind. Auch diese Nacheile unterliegt strengen Bestimmungen, welche die Befugnisse der Beamten bei Überschreiten der Grenzen einschränken und zur Information der Sicherheitsbehörden des Vertragspartners verpflichten.

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