Verhindert die Schuldenbremse eine antizyklische Fiskalpolitik?

Inhaltsverzeichnis

A. Einführung

B. Hauptteil
1. Theoretische Grundlagen
2. Die Folgen der Schuldenbremse auf eine antizyklische Fiskalpolitik
a. Konjunkturelles Defizit
b. Antizyklisches Defizit
c. Strukturelles Defizit

C. Zusammenfassung

Verhindert die Schuldenbremse eine antizyklische Fiskalpolitik?

A. Einführung

In Krisenzeiten können Schulden aus stabilitätspolitischer Sicht unentbehrlich sein. Die Annahme, sie stünden einer mittelfristigen Konsolidierung der öffentlichen Haushalte entgegen, trifft nicht zwangsläufig zu. Allerdings ist gerade in Deutschland eine breite Ablehnung gegenüber Staatsschulden zu verzeichnen. Dies mag vor allem daran liegen, dass der Eindruck entsteht, dass zukünftige Generationen belastet werden, damit die heutige Generation auf großem Fuß leben kann. Doch dieser Eindruck täuscht, da Schulden aus der ökonomischen Perspektive ein unabdingbares wirtschaftspolitisches Instrument sind. Vor allem die antizyklische Fiskalpolitik, die ein zum Konjunkturver- lauf entgegengesetztes politisches Agieren verlangt, verdeutlicht diese elementare Be- deutung. Die theoretisch positive Eigenschaft der Schulden scheitert in der Realität oft an dem Verhalten der politischen Entscheidungsträger. Anstelle einer antizyklischen Fiskalpolitik ist vermehrt ein prozyklisches Verhalten zu beobachten. Die Folgen sind eine zunehmende Staatsverschuldung und eine in die Zukunft verlagerte Konsolidie- rung. Dieser abträglichen Problematik wurde mit der Implementierung einer Schulden- bremse in das deutsche Grundgesetz ein Instrument entgegengesetzt, das als opportun erachtet wird, um die erforderlichen Schranken zu setzten. Die Schuldenbremse enthält hierfür zielgerichtete Regelungen. Vor allem im Bezug auf die Neuverschuldung und Konsolidierung auf Bundes- und Landesebene (vgl. Scherf 2010: 1).

Die nachfolgende Ausarbeitung hat zum Ziel die Auswirkungen der Schuldenbremse auf die Fiskalpolitik zu durchleuchten. Der Schwerpunkt der Untersuchung liegt auf der Frage, inwieweit die Schuldenbremse eine antizyklische Fiskalpolitik behindert.

Im ersten Kapitel erfolgt ein grundlegender Überblick der für das weiterführende Verständnis der Arbeit notwendigen Begrifflichkeiten. Das Hauptaugenmerk liegt hierbei auf der Struktur und der Einflusssphäre der Schuldenbremse und ihrer einzelnen Komponenten. Der zweite Teil gibt einen abrissartigen Überblick über die Wirkungsweise einer antizyklischen Fiskalpolitik.

Das zweite Kapitel widmet sich dem reziproken Verhältnis zwischen der Schulden- bremse und einer antizyklischen Fiskalpolitik. Es werden zunächst die gesonderten De- fizitarten charakterisiert und die Wirkung der Schuldenbremse auf sie klassifiziert.

Im ersten Teilabschnitt wird das konjunkturelle Defizit erörtert und der Einfluss der Konjunkturkomponente auf die Fiskalpolitik untersucht. Nachfolgend wird die Tragweite des antizyklischen Defizits als stabilitätspolitisches Instrument und seine Beeinflussung durch die Ausnahmekomponente dargelegt. Anschließend wird analysiert, inwieweit die Schuldenbremse die Wirkungsweise des konjunkturellen und antizyklischen Defizits konterkariert. Der letzte Teil des zweiten Kapitels beschäftigt sich mit dem strukturellen Defizit. Hierbei wird untersucht, welche Auswirkungen das von der Bundesregierung verwendete Konjunkturbereinigungsverfahren kombiniert mit der terminierten Konsolidierung auf die Fiskalpolitik haben.

Abschließend erfolgt die Zusammenfassung der Arbeit, in der die Ergebnisse kritisch gewürdigt, sowie eine Schlussfolgerung gezogen wird. Dabei soll insbesondere eine Aussage darüber getroffen werden, ob die Schuldenbremse eine antizyklische Fiskalpo- litik behindert.

B. Hauptteil

1. Theoretische Grundlagen

Vor dem Hintergrund einer seit 1970 zunehmenden Staatsverschuldung, die im Jahr 2010 ihren Höhepunkt bei mehr als 83 % des Bruttoinlandsproduktes erreichte, wurde im Rahmen der Föderalismusreform II die Implementierung einer Schuldenbremse be- schlossen. Die Schuldenbremse wurde 2009 von Bundesrat und Bundestag mit einer Zweidrittelmehrheit verabschiedet und in das Grundgesetz aufgenommen. In Artikel 109 des Grundgesetzes wird seither ein Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben ohne Kredite gefordert. Eine zentrale Forderung der Schuldenbremse ist in Artikel 109 des Grundgesetzes verankert und verlangt den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben ohne Aufnahme von Krediten. Ferner musste das strukturelle Defizit des Bundeshaus- haltes bis 2016 abgebaut werden. Den Ländern wurde eine Frist zu Konsolidierung der Haushalte bis 2020 gesetzt. Artikel 115 des Grundgesetzes regelt die weiteren Bestand- teile der Schuldenbremse. Zu den wesentlichen Bestandteilen der Schuldenbremse ge- hören hierbei die Struktur-, die Konjunktur- und die Ausnahmekomponente, sowie ein Kontrollkonto (vgl. Spiecker et al. 2010: 713; Kastrop et al. 2012: 1 f.). Die Struktur- komponente beschränkt die Neuverschuldung des Bundeshaushaltes seit 2016 auf ma- ximal 0,35 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP). Die Neuverschuldung der Länderhaus- halte ist dagegen ab dem Jahr 2020 auf 0 % des BIP angesetzt. Da sich die Erreichung dieser Ziele für finanzschwache Länder wie Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein als schwierig erweisen könnte, erhalten sie im Zeitraum von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen. Die Hilfszahlungen umfassen jährlich insgesamt 800 Millionen Euro und werden von Bund und Ländern zu gleichen Teilen getragen (vgl. Gröteke/ Mause 2009: 310).

Die Konjunkturkomponente berücksichtigt konjunkturelle Schwankungen und gleicht diese durch eine Ausweitung oder Beschränkung der Nettokreditaufnahme wieder aus. Das bedeutet, dass der Haushalt nicht auf die Haushaltsjahre, sondern bezogen auf den Konjunkturzyklus ausgeglichen werden muss. Vornehmlich soll damit der verbreitete Aberglaube, den Abschwung nicht „hinterhersparen“ und dem Aufschwung nicht „ka- puttsparen“ zu dürfen, beseitigt werden. Die Orientierung an konjunkturellen Effekten, um gute und schlechte Zeiten identifizieren zu können, macht die Bestimmung eines Referenzpunktes für die konjunkturelle Normallage unerlässlich. Erst der Vergleich der aktuellen Situation mit der Normallage ermöglicht eine konjunkturbedingte Aussage über die Defizite oder Überschüsse der Haushalte. Die Normallage wird auf Bundes- ebene mit dem aggregierten Quotierungsverfahren (AQV) ermittelt. Beim AQV wird ex-ante die Konjunkturkomponente nach dem Produktionslückenverfahren der Europäi- schen Union (EU) bestimmt. Es erfolgt die Ermittlung der ex-post Konjunkturkompo- nente aus der ex-ante Konjunkturkomponente, welche als Differenz aus geplanten und tatsächlichen Steuereinnahmen ermittelt werden kann. Auf Landesebene ist es den Län- dern freigestellt, ob sie eine Konjunkturbereinigung vornehmen möchten und welches Verfahren sie dabei verwenden. Die bisher in Deutschland gängigsten Verfahren sind das vom Bund verwendete AQV, das Trendsteuereinnahmeverfahren und das Refe- renzwertverfahren. Die Trendsteuereinnahmemethode bestimmt die konjunkturelle Normallage mithilfe von Trendsteuereinnahmen aus dem Vorjahr und der durchschnitt- lichen Wachstumsrate des Steueraufkommens über einen bestimmten Zeitraum. Diese Methode wird vornehmlich von westdeutschen Bundesländern verwendet. Das von den ostdeutschen Bundesländern favorisierte Referenzwert-Modell ermittelt einen Refe- renzwert für die konjunkturelle Normallage durch einen gleitenden Mittelwert des Steu- eraufkommens der vergangenen Perioden. In beiden Modellen kann davon ausgegangen werden, dass eine konjunkturelle Notsituation vorliegt, wenn das Steueraufkommen von dem Referenzwert oder den Trendsteuereinnahmen divergiert. Die Gefahr der freien Gestaltungsspielräume auf Landesebene besteht darin, dass es zu einer Vielzahl unter- schiedlicher Methoden kommt und dadurch die Vergleichbarkeit der Ergebnisse nicht mehr gewährleistet werden kann. Zudem können die verschiedenen Konjunkturbereini- gungsmethoden zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Es ist also denkbar, dass ein Modell für das kommende Haushaltsjahr eine positive und ein anderes eine negative konjunkturelle Abweichung vorhersagt. Abhängig von dem verwendeten Modell führt dies dazu, dass unter Berücksichtigung der Schuldenbremse in dieser Situation sowohl ein Defizit, als auch ein Überschuss im Haushalt ausgewiesen werden kann.

Die Ausnahmekomponente gestattet in prekären Notsituationen, wie Naturkatastrophen oder extremen Krisen, die Verschuldungsrestriktionen der Schuldenbremse außer Acht zu lassen. Hierfür müssen jedoch folgende Bedingungen erfüllt sein:

- Die Notsituation muss außergewöhnlich sein.
- Die Situation muss außerhalb der Kontrolle des Staates liegen.
- Die Lage muss den Haushalt erheblich negativ beeinträchtigen.

Diese grobe Abgrenzung ist damit zu begründen, dass die möglichen Notsituationen ex-ante für den Staat nicht immer antizipierbar sind. Des Weiteren wäre aufgrund der Fülle an möglichen Ereignisse, die Aufnahme in das Gesetz praktisch nicht realisierbar. Die Verwendung von diskretionären Stabilitätsmaßnahmen erfordert, zusätzlich zu dem Vorliegen der beschriebenen drei Bedingungen, noch eine quantifizierte Mehrheit des Bundestags. Zudem muss für die Gewährung einer erhöhten Kreditaufnahme ein Til- gungsplan vorgelegt werden, der die Rückführung in einen „angemessenen Zeitraum“ sicherstellt. Die Einhaltung der Schuldenbremse und die Begrenzung der Defizite soll durch ein, für den Bund nach Artikel 115 des Grundgesetzes, verpflichtendes Kontroll- konto gewährleistet werden. Die Abrechnung der Haushalte auf dem Kontrollkonto er- möglicht den Vergleich zwischen tatsächlichen und zulässigen Finanzierungssalden, was eine Aussage bezüglich der Einhaltung der zulässigen Defizithöhe ermöglicht. Wurden Kredite aufgenommen, die höher sind als es die konjunkturelle Lage rechtfer- tigt, entsteht ein Fehlbetrag. War die Kreditaufnahme geringer als es aufgrund der Lage möglich wäre, erfolgt eine Gutschrift auf dem Konto. Bei Überschreitung des Saldos von 1,5 % des BIPs auf Bundesebene hat eine schrittweise Rückführung zu erfolgen. Die Länder sind bei der Gestaltung von Obergrenzen für den negativen Saldo keinen konkreten Vorgaben unterworfen und haben somit freien Gestaltungsspielraum. Wäh- rend Hessen sich für eine Obergrenze von 5 % der durchschnittlichen Steuereinnahmen der letzten drei Jahre verpflichtet hat, liegt die Obergrenze in Rheinland-Pfalz bei 15 % (vgl. Horn 2008: 2 f.; Rietzler 2015: 8-10, 17; Bundestag 2014: 1 f.; Truger / Will 2009: 3-5).

Nach dem Konzept der antizyklischen Fiskalpolitik sollte der Staat in Zeiten der Rezes- sion die gesamtwirtschaftliche Nachfrage durch entsprechende Fiskalpolitik erhöhen, um eine Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung zu gewährleisten. In Zeiten des Aufschwungs sollen Überschüsse erwirtschaftet werden, um die in der Vergangenheit eingegangenen Schulden wieder abbauen zu können. Bewegt sich der Verschuldungs- grad mit dem Verlauf der Konjunktur, ist dies für eine Volkswirtschaft unbedenklich. Problematisch wird es erst, wenn ein Ungleichgewicht entsteht, also der Verschul- dungsgrad stärker steigt als das aus konjunktureller Sicht nötig wäre. Das Gleiche gilt für die Phasen des Aufschwungs. Werden in Zeiten des Aufschwungs weniger Über- schüsse erwirtschaftet als dies aufgrund der konjunkturellen Lage möglich wäre, kann von einem ineffizienten finanzpolitischen Verhalten ausgegangen werden. Die Finanzie- rung der Staatsausgaben kann generell durch Kreditaufnahme oder Steuern sicherge- stellt werden. Im Fall einer Kreditfinanzierung kann der Staat Ausgaben tätigen, die über seine laufenden Einnahmen hinausgehen. Damit werden heutige Steuerverpflich- tungen gegen zukünftige Steuerverpflichtungen substituiert, was aber nicht als Nach- weis für eine Belastung zukünftiger Generationen dient. Denn im Falle der Inlandsver- schuldung ist die Gesellschaft Gläubiger und Schuldner in einem. Somit werden nicht nur die Schulden, sondern auch die Vermögensbildung in die Zukunft transferiert. Die eigentliche Nebenwirkung der Kreditaufnahme besteht darin, dass die staatliche Mehr- nachfrage einen Preisanstieg zur Folge hat und dadurch das reale Einkommen auf An- bieterseite und folglich auch deren Kaufkraft reduziert werden. Ein weiteres Problem kann sich ergeben, wenn der Staat durch Steuersenkungen die gesamtwirtschaftliche Nachfrage erhöhen möchte. Eine Reduktion der Steuern in Zeiten der Rezession wird breite Zustimmung in der Bevölkerung erhalten und kurzfristig die Gesamtnachfrage erhöhen. Langfristig müssen die Steuern in Zeiten des Aufschwungs wieder erhöht wer- den, um dem Konzept der antizyklischen Fiskalpolitik gerecht zu werden. Die Erhöhung der Steuern kann zu erheblichen Steuerwiderstand in der Bevölkerung führen. Stim- menmaximierende oder opportunistische Politiker sind nicht gewillt diese Steuerwider- stände zu überwinden, was letztlich zu einer zunehmenden Staatsverschuldung führen kann. Die in der Krise aufgenommenen Schulden werden somit in Zeiten des Wohl- stands nicht getilgt. Insbesondere zwei Ansätze finden aber in Krisenzeiten breite Zu- stimmung. Den ersten Ansatz bilden die diskretionären Maßnahmen.

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