Unionsrechtliche Grenzen passbeschränkender Maßnahmen aus finanziellen Gründen

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

A. Schutz der Ausreisefreiheit
I. Verfassungsrechtlicher Schutz
1. Art. 11 Abs. 1 Grundgesetz
2. Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz
II. Europarechtlicher Schutz
1. Art. 21 Abs. 1 AEUV
2. Art. 45 Abs. 1 GRCh
3. Sekundärrechtliche europarechtliche Vorschriften
III. Völkerrechtliche Verankerungen

B. Nationale gesetzliche Einschränkungsmöglichkeiten des unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrechts aus finanziellen Gründen
I. Passversagung und Passentziehung
1. Verstoß gegen steuerliche Verpflichtungen
2. Verstoß gegen die Unterhaltspflicht
II. Beschränkung des Passes
III. Beschränkung des Personalausweises
IV. Konsequenzen passbeschränkender Maßnahmen und Zuwiderhandlungen

C. Europarechtskonforme Auslegung der nationalen gesetzlichen Einschränkungsmöglichkeiten des unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrechts aus finanziellen Gründen
I. Vereinbarkeit von nationalen Vorschriften und unionsrechtlichen Vorschriften
II. Schutzbereich des Art. 21 Abs. 1 AEUV
1. Persönlicher Schutzbereich
2. Sachlicher Schutzbereich
3. Räumlicher Schutzbereich
4. Zeitlicher Schutzbereich
III. Eingriff
IV. Rechtfertigung
1. Rechtfertigungsgründe
2. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Schranken-Schranken)
a) Geeignetheit
b) Erforderlichkeit
c) Angemessenheit

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Im Rahmen der zunehmenden Mobilität der Menschen ist das Überschreiten von Auslandsgrenzen allgegenwärtig. Niemand stellt dies in Frage. Es scheint sogar, als sei „die Freiheit, aus Deutschland ausreisen zu dürfen, derart selbstverständlich geworden (…), dass ihrem rechtlichen Schutz kaum noch Aufmerksamkeit geschenkt wird“^[1].

Wer in Deutschland seiner Steuer- oder Unterhaltspflicht nicht nachkommt, dem droht die Eintreibung in Form von Lohn-, Sach- und Kontopfändungen. Doch was ist, wenn die Betroffenen versuchen, sich diesen Maßnahmen zu entziehen, indem sie sich ins Ausland absetzen? Jeder Unionsbürger und jede Unionsbürgerin^[2] hat doch schließlich das Recht, sich in der Europäischen Union (EU)^[3] frei zu bewegen oder nicht? Schützt dieses Recht bestenfalls auch beim Versuch, sich der Rechtsordnung des Heimatlandes zu entziehen? Besteht etwa ein Anspruch eines jeden Deutschen auf Verlassen des Heimatstaates, sozusagen ein grenzenloses Recht auf Freizügigkeit - oder ist dieses aufgrund nationaler Gesetze einschränkbar? Können in solchen Fällen des Missbrauchs der unionsbürgerlichen Freizügigkeit pass- und ausweisbeschränkende Maßnahmen zur Durchsetzung der Steuer- und Unterhaltspflicht getroffen werden? Inwiefern lässt sich die Festsetzung in Form von Lohn- und Kontopfändungen im europäischen Ausland durchsetzen?

Daneben ist noch eine weitere Frage entscheidend, die selbst Dr. Max Stadler (F.D.P) bei der Änderung des Passgesetzes im Bundestag aufwarf: „Ist die [passbeschränkende] Maßnahme überhaupt geeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen?“^[4] Dazu müsste der zwingende Inlandsaufenthalt aus Sicht des Betroffenen förderlich sein, die Steuer- bzw. Unterhaltsschulden zu begleichen. Oder gibt es etwa andere, gleich geeignete Maßnahmen?

Wie steht es mit der rechtlichen Zulässigkeit bei Beschränkung der allgemeinen Ausreisefreiheit der Deutschen - halten solche Maßnahmen vor nationalen Gerichten sowie vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) bestand? Könnten nationale Regelungen etwa eine Gefährdung des europäischen Freizügigkeitsrechts implizieren? So gelten Unionsbürger doch als Bürger „mit weitreichenden Rechten“^[5], dessen Reichweite durch die Rechtsprechung des EuGH „kontinuierlich fortentwickelt“^[6] wurde. Der EuGH hat die Möglichkeit „freizügigkeitsrechtliche Standards [zu] entwickel[n], die die europäische und die nationale Gesetzgebung“^[7] prägen. Fraglich ist, inwiefern die EU den Unionsbürgern mit Hilfe des unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrechts die Möglichkeit eröffnet, sich trotz Verstößen gegen die nationale Rechtsordnung innerhalb der EU frei fortzubewegen.

Vor diesem Hintergrund und all dieser offenen Fragen werden in dieser Masterarbeit die Vorschriften über die unionsbürgerliche Freizügigkeit auf ihre Grenzen überprüft.

Zunächst erfolgt eine kurze Darstellung des Schutzes der Ausreisefreiheit (Kap. „A.“). Die Regelungen dazu werden sowohl verfassungsrechtlich, europarechtlich als auch völkerrechtlich skizziert. Anschließend werden im Kap. „B.“ die nationalen gesetzlichen Einschränkungsmöglichkeiten des unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrechts aus finanziellen Gründen beleuchtet. Entsprechende Schranken enthalten in Deutschland etwa die §§ 7, 8 Passgesetz^[8] (PassG) und § 6 Abs. 7 des Gesetzes über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis - Personalausweisgesetz^[9] (PAuswG). Darunter fallen insbesondere die Maßnahmen der Passversagung, Passentziehung sowie Beschränkung von Pass und Personalausweis. Anhand dieser nationalen Vorschriften wird der Frage nachgegangen, unter welchen Voraussetzungen diese pass- und personalausweisrechtlichen Maßnahmen zulässig sind. Außerdem werden Entscheidungen aus deutscher Rechtsprechung hinzugezogen, um zu analysieren, inwiefern das Unionsrecht beachtet und insbesondere der Begriff der öffentlichen Ordnung ausgelegt wird.

Anschließend wird die europarechtskonforme Auslegung pass- und ausweisrechtlicher Maßnahmen aus finanziellen Gründen behandelt (Kap. „C.“). So wird in „C.I.“ erst einmal die grundsätzliche Vereinbarkeit von nationalen und unionsrechtlichen Vorschriften skizziert. Dabei wird u.a. thematisiert, inwiefern europäisches Recht vor nationalen Behörden Berücksichtigung findet. Anschließend wird anhand der Rechtsprechung des EuGH und der sekundärrechtlichen Vorschriften beleuchtet, ob pass- und ausweisbeschränkende Maßnahmen als Einschränkung des unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrechts zulässig sind oder dieses dadurch verletzt ist. Dabei wird zunächst der Schutzbereich, welcher in den persönlichen, sachlichen, räumlichen und zeitlichen aufgegliedert ist, definiert. Daran anknüpfend wird erörtert, ob die nationalen Vorschriften einen Eingriff in den Schutzbereich des europäischen Freizügigkeitsrechts begründen. Weiterhin ist zu prüfen, inwiefern ein solcher Eingriff zu rechtfertigen und dabei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren ist. Bei der gesamten Prüfung, insbesondere bei der Rechtfertigung, ist die europarechtskonforme Auslegung von unbestimmten Begriffen sowie die Nachprüfung durch den EuGH zu erörtern. Dabei werden Leitentscheidungen des EuGH zu diesem Sachverhalt herangezogen.

Obgleich der Schwerpunkt dieser Masterarbeit auf der Betrachtung und Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe liegt, wird insbesondere auch untersucht, inwiefern sich die Rechtsprechung des EuGH von der der nationalen Gerichte unterscheidet. Die Arbeit schließt ab mit einem Fazit, in dem die Befunde zu Ergebnissen zusammengefasst werden. Es soll dazu Stellung genommen werden, ob pass- und/oder ausweisbeschränkende Maßnahmen mit dem unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrecht vereinbar sind. Sodann sollte die Frage beantwortet werden, inwiefern die deutsche Rechtsprechung bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der öffentlichen Ordnung mit der des EuGH harmoniert.

A. Schutz der Ausreisefreiheit

I. Verfassungsrechtlicher Schutz

1. Art. 11 Abs. 1 Grundgesetz

Der Art. 11 Abs. 1 Grundgesetz (GG) für die Bundesrepublik Deutschland^[10] (BRD) schützt die Freizügigkeit aller Deutschen i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG im gesamten Hoheitsgebiet der BRD, aber nur bis „zur Grenze, nicht jedoch über diese hinweg“^[11]. Laut Rechtsprechung des BVerfG (Elfes-Entscheidung) schützt Art. 11 Abs. 1 GG nicht die Ausreisefreiheit, sondern nur rein innerstaatliche Sachverhalte.^[12] Darauf lassen die Schranken im Art. 11 Abs. 2 GG schließen,^[13] da nur „‘Beschränkungen der innerstaatlichen Freizügigkeit‘^[14] aufgeführt sind.

2. Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz

Art. 2 Abs. 1 GG schützt als Bestandteil der allgemeinen Handlungsfreiheit gleichermaßen auch die Ausreisefreiheit.^[15] Diese kann zu jedem legitimen Zweck, ergo anhand der „verfassungsmäßigen Ordnung, der Rechte anderer und des Sittengesetzes“^[16] beschränkt werden. Soweit aber die Grenze zu einem europäischen Mitgliedstaat überschritten wird, tritt „[n]eben und über diesen verfassungsrechtlichen Schutz“^[17] die unionsrechtliche Garantie der Freizügigkeit.

II. Europarechtlicher Schutz

1. Art. 21 Abs. 1 AEUV

Das aus der Unionsbürgerschaft fließende Freizügigkeitsrecht nach Art. 21 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union^[18] (AEUV), früher Art. 18 Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV), zählt zu den Grundfreiheiten^[19] der EU und begründet das allgemeine und unmittelbare Recht^[20] eines jeden Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesen Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.

Es handelt sich hierbei um eine europarechtliche Regelung, zum Primärrecht sowie zum „Kernbestandteil des Unionsbürgerstatus“^[21] gehörend, die jeden Unionsbürger zum Grenzübertritt und zum Aufenthaltsrecht^[22] in anderen Mitgliedstaaten berechtigt. Art. 21 Abs. 1 AEUV beinhaltet auch den Schutz der Ausreisefreiheit aus dem Hoheitsgebiet des Heimatlandes,^[23] d.h. Unionsbürger, die ihren Herkunftsstaat verlassen wollen, können sich auch gegenüber ihrem Heimatland auf die unionsbürgerliche Freizügigkeit berufen.^[24] Daneben wird auch „ein unmittelbar^[25] geltendes, wenn auch einschränkbares Recht auf Einreise und Aufenthalt“^[26] in einem fremden europäischen Mitgliedstaat gewährt, unabhängig einer wirtschaftlichen Tätigkeit^[27] und eines bestimmten Aufenthaltszwecks.^[28] Daher wird die europäische Freizügigkeit auch als „Grundfreiheit ohne Markt“^[29] bezeichnet.

Da die „Unionsbürgerfreizügigkeit“^[30] über den verfassungsrechtlichen Schutz der Ausreisefreiheit i.S.d. Art. 2 Abs. 1 GG hinausgeht und eine europarechtskonforme Anwendung im Einzelfall nicht mit den grundrechtlichen Vorgaben des Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar ist^[31], ist „Art. 2 Abs. 1 GG außer Acht zu lassen und unmittelbar auf Art. 18 Abs. 1 EGV [Art. 21 Abs. 1 AEUV] zu rekurrieren“^[32], soweit die Grenze zu einem europäischen Mitgliedstaat überschritten wird. Zudem hat das Unionsrecht^[33] Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht.^[34]

2. Art. 45 Abs. 1 GRCh

Gem. Art. 45 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union^[35] (GRCh) hat jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Somit wird das Recht auf europäische Freizügigkeit gem. Art. 21 Abs. 1 AEUV parallel dazu im Art. 45 Abs. 1 GRCh als subjektives Recht des Einzelnen gewährleistet und damit komplementiert.^[36] Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erkennt die Union die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der GRCh niedergelegt sind (vgl. Art. 6 Abs. 1 des Vertrages über die Europäische Union^[37] (EUV). Die GRCh ist nach Art. 6 Abs. 1 EUV mit dem EUV und dem AEUV rechtlich gleichrangig und gehört ebenfalls zum Primärrecht. Gem. Art. 51 Abs. 1 GRCh verpflichten die Unionsgrundrechte sowohl die Unionsorgane als auch die Mitgliedstaaten zur Durchführung des Unionsrechts. Daher unterliegen „alle Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegen, der Bindung an die Unionsgrundrechte“^[38]. Zudem stellt der EuGH klar, dass „eine Durchführung von Unionsrecht i. S. des Art. 51 GRCh auch dann vorliegt, wenn das nationale Handeln im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegt“^[39].

„Beschränkungen und Bedingungen sind in der gegenständlichen Bestimmung – abweichend von Art. 21 Abs. 1 AEUV – keine vorgesehen.“^[40] Sie ergeben sich aber aus Art. 52 GRCh, der die Auslegung des Art. 45 Abs. 1 GRCh regelt. So bestimmt Art. 52 Abs. 2 GRCh, insbesondere für den Fall, dass es in den Verträgen und in der GRCh zu parallelen Regelungen kommt, „dass die Ausübung dieser Rechte im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Bedingungen und Grenzen zu erfolgen hat.“^[41] Da ebenso auf die sekundärrechtlichen Regelungen verwiesen wird, stimmen Art. 45 Abs. 1 GRCh und Art. 21 Abs. 1 AEUV inhaltlich überein.^[42]

Im Wesentlichen sind die unionsbürgerlichen Grundrechte den Grundfreiheiten gleichgestellt.^[43] Sobald es aber zu Dopplungen kommt (siehe Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 GRCh), „spricht der konkretere Charakter der Grundfreiheiten sowie die Vorrangbestimmung des Art. 52 II GRCh (…) dafür, zunächst von diesen auszugehen“^[44], d.h. vorliegend ist die unionsbürgerliche Freizügigkeit i.S.d. Art. 21 Abs. 1 AEUV als speziellere Regelung vorrangig zu berücksichtigen.^[45]

3. Sekundärrechtliche europarechtliche Vorschriften

Es bestehen neben den oben erwähnten Normen des AEUV und der GRCh auch sekundärrechtliche Vorschriften, die vorliegend die Freizügigkeit näher konkretisieren, aber auch einschränken.^[46] Notwendige sekundärrechtliche Bestimmungen hinsichtlich des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger finden sich vor allem in der Richtlinie (RL) 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004^[47] (auch Freizügigkeitsrichtlinie^[48] genannt), welche unmittelbare Wirksamkeit auf die EU-Mitgliedstaaten entfaltet und die europäische Freizügigkeit innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraumes bestimmt. So findet sich das Recht auf Ausreise in Art. 4 RL 2004/38/EG, darin heißt es, dass alle Unionsbürger, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, das Recht besitzen, das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verlassen und sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben. In Art. 5 RL 2004/38/EG finden sich nähere Bestimmungen zur Einreisefreiheit in andere EU-Mitgliedstaaten; in den Art. 6 ff. RL 2004/38/EG ist das Aufenthaltsrecht näher definiert. Mit Hilfe der RL wurde versucht, „den Kern des bisherigen (beschränkten) Freizügigkeitskonzeptes in die neue Zeit hinüberzuretten“^[49]. Die RL 2004/38/EG enthält Leitsätze und nähere Konkretisierungen, „zum Teil unter unveränderter Übernahme einzelner aus dem case law des EuGH entlehnter Formulierungen.“^[50] Weiterführend kommt die RL zur Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zur Anwendung (vgl. Art. 27 ff. RL 2004/38/EG).^[51] Neben diesen „materiellen Bestimmungen“^[52] beinhaltet die RL 2004/38/EG auch „wichtige Verfahrensgarantien, die sowohl das Verwaltungsverfahren als auch den Rechtsschutz zum Gegenstand haben“^[53] (siehe dazu Art. 30, 31 RL 2004/38/EG).

Als weitere sekundärrechtliche Regelung ist die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen^[54] zu nennen. Die Ausreisefreiheit betreffend dürfen gem. Art. 20 des Schengener Grenzkodex die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden. Im Rahmen des Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 1 des Schengener Grenzkodex dürfen nur sogenannte (sog.) Mindestkontrollen durchgeführt werden, d.h. es können Daten über gestohlene, missbräuchlich verwendete, abhanden gekommene und für ungültig erklärte Dokumente erfasst werden. Häufig geschieht allerdings nur eine Art Sichtkontrolle des Reisedokuments,^[55] denn ein sog. Sachfahndungsabgleich an den Schengen-Außengrenzen ist „im Schengenraum für die jeweiligen Schengenstaaten nicht verpflichtend“^[56], sogar „nur auf nicht systematische Weise zulässig“^[57].

III. Völkerrechtliche Verankerungen

Zu den völkerrechtlichen Verankerungen gehört Art. 13 Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte^[58] (AEMR). Demnach hat jeder Mensch das Recht, „jedes Land, einschließlich des eigenen, zu verlassen sowie in sein Land zurückzukehren“^[59]. Analog dazu finden sich entsprechend ähnliche Wortlaute in den Regelungen des Art. 2 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 2 des 4. Zusatzprotokolls (ZP) zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 16. September 1963 und Art. 12 Abs. 2 und 4 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte^[60] (IPbpR). Während die europarechtlichen Freizügigkeitsbestimmungen das Recht auf Einreise und Aufenthalt in einem Mitgliedstaat der EU aufzeigen, so beinhalten die völkerrechtlichen Verankerungen nur das Recht auf Ausreise sowie die Rückkehr in das eigene Heimatland. Daher „fällt die Freizügigkeitsgarantie des Völkerrechts (…) mit der Ausreisefreiheit zusammen“^[61] ; ergo bestehen auch nur dahingehend Schranken.^[62] So bestimmt Art. 2 Abs. 3 des 4. ZP zur EMRK, dass die Ausübung dieser Rechte nur Einschränkungen unterworfen werden dürfen, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind. Art. 12 Abs. 3 IPbpR lässt Einschränkungen zu, wenn dies gesetzlich vorgesehen und zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Volksgesundheit, der öffentlichen Sittlichkeit oder der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist und die Einschränkungen mit den übrigen in diesem Pakt anerkannten Rechten vereinbar sind.^[63] Im Folgenden wird aus den oben genannten Gründen auf das unionsbürgerliche Freizügigkeitsrecht i.S.d. Art. 21 Abs. 1 AEUV abgestellt.

B. Nationale gesetzliche Einschränkungsmöglichkeiten des unionsbürgerlichen Freizügigkeitsrechts aus finanziellen Gründen

Für die Verwendung von Pässen und Personalausweisen in unterschiedlichen Lebensbereichen existiert eine Vielzahl gesetzlicher Regelungen. Gem. § 1 Abs. 1 S. 1 PassG sind Deutsche i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG, die aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes aus- oder in ihn einreisen, verpflichtet, einen gültigen Pass mitzuführen und sich damit über ihre Person auszuweisen. Der Pass gilt somit als amtlicher Ausweis, der „nach dem Recht des ausstellenden Staates zum grenzüberschreitenden Reisen“^[64] und zur Rückkehr in das eigene Heimatland berechtigt. Mithilfe einer Passversagung, Passentziehung sowie einer Passbeschränkung wird „verhindert, dass dieser Pflicht [i.S.d. § 1 Abs. 1 S. 1 PassG] genüge getan werden kann“^[65].

Das Passrecht enthält genauso wie das Personalausweisrecht Regelungen, die die Ausreisefreiheit einschränken oder sogar die Verwendung der Dokumente zum Grenzübertritt ausschließen (vgl. § 8 i.V.m. § 7 PassG, § 6 Abs. 7 PAuswG).^[66] Im Folgenden werden pass- und ausweisrechtliche Maßnahmen aus finanziellen Gründen behandelt. All diese Maßnahmen greifen in das unionsbürgerliche Freizügigkeitsrecht nach Art. 21 Abs. 1 AEUV ein, weil dadurch die Bewegungsfreiheit auf einen einzelnen Mitgliedstaat der EU begrenzt wird.^[67]

I. Passversagung und Passentziehung

Während die Maßnahme einer Passversagung i.S.d. § 7 Abs. 1 PassG bei einer Passbeantragung des Ausreisewilligen in Frage kommt, ist eine Entziehung des Passes gem. § 8 PassG relevant, wenn der Ausreisewillige bereits im Besitz eines Passes ist;^[68] somit dient § 8 PassG als Ergänzung zu § 7 Abs. 1 PassG.

Jeder Deutsche i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG hat einen Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Passes, wenn kein Versagungsgrund nach § 7 Abs. 1 PassG vorliegt (vgl. Ziffer 7.0.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des PassG - Passverwaltungsvorschrift^[69] (PassVwV)). Der Pass ist zwingend zu versagen, wenn ein Versagungsgrund i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt oder Nr. 5 PassG vorliegt, es sei denn, die Passversagung ist unverhältnismäßig oder es ist ausreichend, den Geltungsbereich oder die Gültigkeitsdauer zu beschränken (vgl. Ziffer 7.0.1 PassVwV, § 7 Abs. 2 PassG).

Nach § 7 Abs. 4 PassG darf ein Pass oder Passersatz nicht versagt werden, wenn der Antragsteller diesen zur Einreise in die BRD benötigt (vgl. Ziffer 7.4 PassVwV). Allerdings verbietet der § 7 Abs. 4 PassG nur die Versagung des Passes, nicht jedoch die Beschränkung, demzufolge kann „ein Passdokument ausgestellt werden, das ausschließlich zur Einreise und nur für einen kurzen Zeitraum gültig ist“^[70].

Gem. § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt. und Nr. 5 PassG kann ein Pass oder Passersatz (der aufgrund des § 13 Abs. 1 Nr. 2 PassG sichergestellt worden ist) dem Inhaber entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die die Passversagung rechtfertigen würden (vgl. Ziffer 8.1 PassVwV). So hat die Passbehörde im Unterschied zu § 7 Abs. 1 PassG nach pflichtgemäßem Ermessen^[71] über die Passentziehung gem. § 8 PassG zu entscheiden (vgl. 8.2 PassVwV). Die Vorschrift des § 8 PassG greift, wenn Tatsachen, die eine Passversagung rechtfertigen, erst nach Passausstellung bekanntwerden oder eintreten (vgl. Ziffer 8.1 PassVwV).^[72] Hingegen rechtfertigen bekannte Tatbestände, die nachträglich anders bewertet werden, eine Passentziehung nicht.^[73] Die Vorschrift des § 8 PassG gilt allerdings nur für gültige Pässe bzw. Passersatzpapiere; ungültige sind gem. § 12 PassG einzuziehen.

Die Entscheidung einer Passversagung bzw. –entziehung ist dem Passinhaber oder ihrem gesetzlichen Vertreter durch schriftlichen, mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid bekannt zu geben. Sachlich zuständig für den Erlass eines solchen Bescheides sind die Passbehörden (siehe § 19 Abs. 1 PassG). Die örtliche Zuständigkeit der Passbehörden richtet sich gem. § 19 Abs. 3 S. 1 PassG nach dem (Haupt-)Wohnsitz des Betroffenen. Sollte der Passbewerber- bzw. inhaber keinen inländischen Wohnsitz haben, so ist gem. § 19 Abs. 2 PassG das Auswärtige Amt mit den dazugehörigen Auslandsvertretungen örtlich zuständig. Ist der Wohnsitz des Betroffenen nicht bekannt oder besitzt dieser keine ladungsfähige Adresse, ist der Bescheid öffentlich zuzustellen.^[74] Die Entscheidung ist schriftlich zu begründen (vgl. Ziffer 7.1, 7.2.1 und 8.3 PassVwV). Vor Erlass des Bescheides ist der Ausreisewillige gem. § 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören, wenn dies nicht i.S.d. Abs. 2 entbehrlich erscheint. Dies ist u.U. der Fall, wenn eine sofortige Entscheidung i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint, z.B. „wenn zu befürchten ist, dass der Passinhaber (…) [die Anhörung] zum Anlass nehmen würde, das Bundesgebiet zu verlassen“^[75] oder er sogar untertaucht^[76].

Wird ein schriftlicher Verwaltungsakt zur Passentziehung nach § 8 i.V.m. § 7 PassG erlassen, gilt die Sicherstellung des Passes gem. § 13 Abs. 1 Nr. 2 PassG sowie die sofortige Vollziehung gem. § 14 PassG als angeordnet, d.h. Widersprüche oder Klagen haben keine aufschiebende Wirkung; der Passinhaber hat den ihm schriftlich entzogenen Pass unverzüglich an die Passbehörde herauszugeben. Die Herausgabe ist notfalls mit Mitteln des Verwaltungszwanges zu erwirken (vgl. 8.3 PassVwV).

Sobald die Entscheidung vollziehbar oder nicht mehr anfechtbar ist, teilt die Passbehörde die Versagung oder Entziehung eines Passes oder Passersatzpapieres bzw. die Beschränkung des Geltungsbereichs dem Bundesamt für Justiz zur Eintragung in das Bundeszentralregister mit (vgl. Ziffer 7.2.2 und 8.5 PassVwV). Nach § 9 PassG sind die Anordnungen gem. §§ 8, 7 PassG im polizeilichen Grenzfahndungsbestand zu speichern.

1. Verstoß gegen steuerliche Verpflichtungen

Nach §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt. PassG ist ein Pass zu versagen bzw. zu entziehen^[77], wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber sich seinen steuerlichen Verpflichtungen entziehen will. Liegen Anhaltspunkte dafür vor, ist die Stellungnahme der Finanzbehörden (Finanzamt, Hauptzollamt) einzuholen (vgl. Ziffer 7.1.4 PassVwV). Ist in Deutschland bereits ein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung gem. § 370 Abgabenordnung^[78] (AO) anhängig, so kommt zusätzlich eine Passversagung nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 PassG^[79] in Betracht.

Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt. PassG sind bereits erfüllt, wenn der Steuerbescheid, aus dem sich erhebliche Steuerrückstände ergeben, vollziehbar und nicht offensichtlich rechtswidrig ist;^[80] hingegen wird die Rechtskraft des Bescheides nicht vorausgesetzt.^[81] Dies wäre mit dem Zweck der Vorschrift nicht vereinbar, denn so könnte sich der Passbewerber durch die Einlegung des Rechtsbehelfs von der Durchsetzung der Steuerpflicht entziehen.^[82] Sollten „ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit“^[83] des Steuerbescheides bestehen, steht dem Antragsteller die Möglichkeit zu, „die Aussetzung der Vollziehung gegen Sicherheitsleistung“^[84] zu beantragen. Nur dann ist das Finanzgericht gem. § 69 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 2 S. 2 Finanzgerichtsordnung^[85] (FGO) dazu verpflichtet, die Vollziehung des Bescheides auszusetzen. Sieht ein Beschuldigter von einem Aussetzungsantrag ab oder wird dieser abgelehnt, spricht dies für eine Rechtmäßigkeit des Bescheides.^[86]

Wichtig ist, dass bei dem Ausreisewilligen ein sog. „Steuerfluchtwille“^[87] erkennbar ist. Dieser spiegelt die Absicht wider, den Auslandsaufenthalt fortsetzen zu wollen, um den steuerlichen Verpflichtungen zu entgehen.^[88] Unerheblich ist dabei, ob dieser „das einzige Motiv für das Verlassen der Bundesrepublik und die Fortsetzung des Aufenthalts im Ausland ist“^[89]. Der Steuerfluchtwillen ist zu bejahen, wenn die steuerlichen Verpflichtungen im Inland kausal mit dem beabsichtigten Aufenthalt im Ausland zusammenhängen, so dass „Tatsachen die Annahme rechtfertigen, der Passbewerber wolle sich diesen Verpflichtungen entziehen“^[90] und sich ins Ausland absetzen.^[91] Befindet sich der Betroffene bereits im Ausland, müssen „[d]as gesamte Verhalten und sonstige Umstände (…) die Annahme zulassen, dass er in der Absicht handelt, im Ausland zu bleiben, um den Zugriff der Steuerbehörden auf sein Vermögen zu verhindern oder zu erschweren.“^[92] Es ist unerheblich, „[o]b die Entziehungsabsicht bereits bei Erzielung des steuerpflichtigen Einkommens bestand“^[93] oder erst im Nachhinein hinzutritt. Um weiterhin einen Steuerfluchtwillen zu begründen, muss zunächst die Passbehörde zahlreiche Gesichtspunkte berücksichtigen. So müssen jeweils „objektive empirische Befunde“^[94] vorliegen, bloße Vermutungen genügen für eine Passversagung bzw. -entziehung nicht. Dabei ist das gesamte Verhalten des Passbewerbers zu berücksichtigen, insbesondere sein Verhalten „in der Vergangenheit (…) [als auch] sein künftiges Verhalten, das prognostisch zu bewerten ist“^[95] ; es kommen alle beweis- und belegbaren Tatsachen in Betracht.^[96]

Außerdem muss bei der Feststellung des Fluchtwillens „bereits eine konkrete Steuerschuld entstanden sein“^[97] ; dabei kann eine hohe Summe an Steuerschulden „ein maßgebliches Indiz“^[98] darstellen. Weisen die Steuerrückstände eine erhebliche Höhe auf, „deutet [dies] nach ständiger Rechtsprechung auf einen Steuerfluchtwillen hin; dazu genügen schon Steuerrückstände in Höhe von 60.000.- DM (OVG Berlin, Beschluss vom 11. August 2003 – OVG 5 S 25.03–; vgl. ferner OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2007 – OVG 5 S 56.07 – NJW 2008, 313).“^[99] Ungeachtet dessen wird der unbestimmte Rechtsbegriff der erheblichen Höhe der Steuerrückstände von der Rechtsprechung unterschiedlich ausgelegt. So geht das VG Potsdam^[100] bereits bei einer Steuerschuld i.H.v. 20.499 € von einer erheblichen Summe aus. Höhere Beträge von Steuerrückständen tragen erst Recht zu Feststellung des Fluchtwillens bei (siehe OVG Berlin-Brandenburg - Steuerschulden i.H.v. 228.000 €)^[101]. Sollten die Steuerschulden sich sogar auf die Höhe von 531.981 € und mehr belaufen, „lässt sich der Steuerfluchtwille des Antragstellers allein daraus bejahen“^[102].

Ebenso die „Nichtzahlung von Teilbeträgen der Steuerschuld und die Verdunkelung der Vermögensverhältnisse“^[103] tragen dazu bei. Auch undurchsichtige, dubiose Einkommens- und Vermögensverhältnisse, wie z.B. etwaiges Grundstückseigentum, fehlende ernsthafte Bemühungen zur Reduktion der Steuerschulden, Nichtabgabe von Steuererklärungen in den letzten Jahren, keine Leistung von Einkommensteuervorauszahlungen lassen einen Steuerfluchtwillen erkennen.^[104] Auch allzu oft kann eine behauptete Vermögens- und Einkommenslosigkeit von den Behörden widerlegt werden mit der Argumentation, dass Betroffene „um Ratenzahlung, Stundung oder Teilerlass nach[suchen]“ oder „die wirtschaftlichen Verhältnisse durch Vorlage eines Vermögensverzeichnisses offen[legen] und deren Richtigkeit an Eides statt (…) versichern“^[105] würden. Dabei müsste sich der Betroffene bei der Offenlegung von Einkommens- und Vermögenverhältnissen allerdings auf eine eidesstattliche Versicherung nach § 284 AO einlassen; nicht aber auf eine solche i.S.d. § 27 VwVfG.^[106] Denn im Gegensatz dazu ist mit einer eidesstattlichen Versicherung nach § 284 AO eine Eintragung in das Schuldnerverzeichnis und ein Strafmaß i.S.d. §§ 156, 163 StGB bei Falschangaben verbunden.^[107]

Auch „ein gewichtiges Indiz für den Steuerfluchtwillen“^[108] können widersprüchliche Angaben über den Aufenthaltsort (in der Vergangenheit) sein.^[109] So können zahlreiche (Schein-)Wohnsitze, verschiedene Aufenthaltsorte im In- und Ausland und des Nichtnachkommens der Meldepflicht dazu führen, dass der Betroffene „als hochmobile Person“^[110] charakterisiert wird, der es leicht fällt, ihren Aufenthaltsort zu verschleiern.^[111] Auch häufige Wohnsitzwechsel ohne triftigen Grund, die zu einem Wechsel des jeweiligen Sachbearbeiters beim Finanzamt führen und die Vollstreckung erschweren, fallen bei Berücksichtigung der Gesamtumstände negativ in die Waagschale.^[112] Allerdings muss die Behörde Vorsicht wahren, denn „eine allgemeine Vermutung von Steuerflucht (…) kann nicht auf die bloße Wohnsitzverlagerung gestützt werden“^[113], d.h. die Behörde sollte immer aufgrund mehrerer Tatbestände auf den Steuerfluchtwillen schließen.

Durch eine Abmeldung beim Einwohnermeldeamt ohne neue Wohnsitzangabe sowie durch die Gründung von Gesellschaften, Firmen o. ä. oder den Erwerb von Eigentum im Ausland kann die Behörde auch Rückschlüsse auf einen Steuerfluchtwillen ziehen.^[114] So konnte das Niedersächsische OVG^[115] bei einem Passinhaber diesen dadurch begründen, weil der Betroffene möglicherweise hohe Geldbeträge ins Ausland geschafft hat, indem er regelmäßig nach Deutschland zurückkehrt und nur zeitweise im Ausland verblieben ist.^[116] Sollte der Betroffene keine Bemühungen anstellen, „seine Steuerschulden zu reduzieren oder sonst eine Klärung mit den Steuerbehörden herbeizuführen“^[117], bestärkt dies den Steuerfluchtwillen.

Im Rahmen der Rechtsprechung haben die nationalen Gerichte gem. Art. 4 Abs. 3 EUV auch die Vereinbarkeit einer Passversagung bzw. -entziehung mit europäischem Recht zu prüfen und die „Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten“^[118], denn auch sie müssen sich damit auseinandersetzen, inwiefern dieses eingeschränkt werden darf.^[119] Allein die fehlende Berücksichtigung dieses Rechts, lässt auf eine fehlerhafte Entscheidung schließen, „unabhängig davon, ob das Ergebnis im Einklang mit materiellem Recht steht oder nicht“^[120]. Zwar sind solche Ermessensfehler i.S.d. § 114 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung^[121] (VwGO) im verwaltungsgerichtlichen Verfahren heilbar, dennoch „werden die Verwaltung und die Gerichte durch diese Sanktion (…) zumindest gezwungen, sich überhaupt mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zu befassen“^[122].

Das Sekundärrecht, insbesondere die Vorschriften des Kapitel VI der RL 2004/38/EG, einschließlich „der dort niedergelegten Verfahrensgarantien (Art. 30, 31 UnionsbürgerRL)“^[123], fungiert als Bedingung und Beschränkung des Freizügigkeitsrechts.^[124] So unterliegt die in Art. 21 Abs. 1 AEUV garantierte unionsbürgerliche Freizügigkeit dem sog. „ordre-public-Vorbehalt“^[125] und ist folglich analog zu den Personenverkehrsfreiheiten gem. Art. 45 Abs. 3, Art. 52 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 61 Abs. 1 AEUV beschränkbar, wenn Gründe der unionsrechtlich zu interpretierenden öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit dies erfordern (siehe Art. 27 Abs. 1 S. 1 RL 2004/38/EG).^[126]

Auffällig ist auch, dass sich die deutsche Rechtsprechung nur sehr selten auf den ordre-public-Vorbehalt bezieht; so geben z.B. das VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 (23 L 410.14); das VG Ansbach, Urt. v. 23.2.2017 (AN 5 K 15.01676) und das OVG Magdeburg, Beschluss v. 25.3.2009 (3 M 531/08) keine Stellung dazu ab. Im Gegensatz dazu subsumiert das OVG Berlin-Brandenburg^[127] die Regelung des Art. 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt. PassG unter den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit. Es führt präzisierend aus, dass die nationale Maßnahme „der Durchsetzung der Steuerpflicht dient“^[128] als auch „[o]hne Einhaltung der Steuerpflicht (…) die Rechts- und Staatsordnung nicht aufrechterhalten [werden könne] und (…) staatliche Aufgaben nicht effizient erfüllt werden.“^[129] Letztlich kommt das OVG Berlin-Brandenburg zu dem Entschluss, dass die erwähnten Gründe es rechtfertigen, „eine Person durch pass- und ausweisrechtliche Maßnahmen daran zu hindern, sich der Steuerpflicht zu entziehen“^[130]. In einer anderen Entscheidung subsumiert das OVG Berlin-Brandenburg^[131] die Maßnahmen gem. §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 4 1 Alt. PassG ebenfalls unter den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und definiert die Maßnahmen „als Mittel der Gefahrenabwehr“^[132]. Insofern wäre das „am Gemeinwohl ausgerichtete Funktionsinteresse des Staates und eine effiziente staatliche Aufgabenerfüllung ohne eine Sicherung der finanzwirtschaftlichen Grundlagen des Staates und damit ohne Einhaltung und nötigenfalls Durchsetzung der Steuerpflicht nicht möglich. Dies rechtfertigt es, eine Person durch pass- und ausweisrechtliche Maßnahmen daran zu hindern, sich der Steuerpflicht zu entziehen“^[133]. Auch das VG Berlin kommt zu dem Entschluss, dass eine Passversagung bzw. -entziehung „der unverzichtbaren Beschaffung staatlicher Mittel“^[134] diene.

Dieser Bezug auf die öffentliche Ordnung zeugt davon, dass die deutsche Rechtsprechung den Begriff eher mit dem aus dem Polizei- und Ordnungsrecht gleichsetzt. So versteht auch das BVerfG unter der öffentlichen Ordnung „die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln (…), deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerläßliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets“^[135]. Daraus geht hervor, dass das BVerfG auf die verfassungsmäßige Ordnung abstellt und diese mit der gesamten „‘verfassungsmäßige[n] Rechtsordnung‘“^[136] gleichsetzt. Darunter „fallen sämtliche geschriebene Normen des öffentlichen und privaten Rechts“^[137], somit auch die §§ 8, 7 PassG.

2. Verstoß gegen die Unterhaltspflicht

Gem. § 7 Abs. 1 Nr. 5 PassG ist ein Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber sich seiner gesetzlichen Unterhaltspflicht entziehen will. Nach Ziffer 7.1.5.1 PassVwV kommt dabei nur die unmittelbar auf Gesetz beruhende Unterhaltspflicht^[138] in Betracht; vertragliche Verpflichtungen fallen nicht darunter (siehe Ziffer 7.1.5.1 PassVwV). Gesetzliche Unterhaltspflichten betreffen Familien (§§ 1360 ff. BGB), getrennt lebende Ehegatten (§ 1361 BGB), geschiedene Ehegatten (§§ 1570 ff. BGB), Verwandte in gerader Linie (§§ 1601 ff. BGB) und Kinder nicht miteinander verheirateter Eltern (§§ 1615a ff. BGB). Derartige Unterhaltspflichten werden der Passbehörde oftmals erst nach gerichtlichen Entscheidungen bekannt,^[139] da die Verletzung der Unterhaltspflicht ebenso eine Straftat i.S.d. § 170 Strafgesetzbuch^[140] (StGB) ist. Ist in Deutschland bereits ein solches Strafverfahren anhängig, so kommt zusätzlich eine Passversagung nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 PassG in Betracht.^[141]

Die bloße Möglichkeit, dass sich der Passbewerber seiner Unterhaltspflicht durch Ausreise entziehen will, stellt nach Ziffer 7.1.5.2 PassVwV noch keinen Versagungsgrund dar. Es müssen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sich der Ausreisewillige der Unterhaltspflicht entziehen will (siehe Ziffer 7.1.5.2 PassVwV).

Ein Pass ist bereits vor Abschluss eines schwebenden Unterhaltsrechtsstreits zu versagen, wenn gewichtige Gründe dafür sprechen, dass sich die antragstellende Person einer gesetzlichen Unterhaltspflicht entziehen will (vgl. Ziffer 7.1.5.3 PassVwV). Allein die Tatsachen einer unregelmäßigen bzw. zu geringen Unterhaltszahlung, der Anhäufung von Unterhaltsrückständen oder der Umstand, dass der Passbewerber sich seiner Unterhaltspflichten ganz entzieht, rechtfertigen noch keine Passversagung bzw. –entziehung (siehe Ziffer 7.1.5.2 PassVwV).^[142] Auch hier muss der sog. „Unterhaltsfluchtwillen“ erkennbar sein, welcher aufgrund der vielzähligen gesetzlichen Unterhaltspflichten gewissenhaft zu prüfen ist.^[143] Hierbei wird nicht vorausgesetzt, dass dieser das einzige Motiv für die Beantragung eines Passes ist.^[144]

Der Unterhaltsfluchtwillen spiegelt die Absicht wider, sich ins Ausland abzusetzen bzw. den Auslandsaufenthalt fortsetzen zu wollen, um den „Unterhaltsberechtigten die Durchsetzung ihrer gesetzlichen Ansprüche zu erschweren“^[145]. Dabei muss ein Kausalzusammenhang zwischen den Unterhaltspflichten und dem angestrebten Auslandsaufenthalt vorhanden sein.^[146] Um den Fluchtwillen bestätigen zu können, genügen verschiedene Indizien und Tatsachen, z.B. dass sich der Betroffene „in den vergangenen Jahren planmäßig seinen Unterhaltspflichten entzogen hat“^[147], rechtskräftig wegen Unterhaltspflichtverletzung gem. § 170 StGB verurteilt und die Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt wurde.^[148] Wie bei einer Passversagung gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt. PassG ist bei der Prüfung des Unterhaltsfluchtwillens auf das gesamte Verhalten des Passbewerbers abzustellen, welches prognostisch zu beurteilen ist (siehe „B.I.1.“). So wurde vom OVG Münster angenommen, dass Unterhaltsverweigerer, die seit Jahren keinen Unterhalt leisten, ihr „Verhalten auch künftig nicht ändern“^[149] werden. Auch lassen Auslandsaufenthalte, die „dazu dienen, den Unterhaltsberechtigten die Durchsetzung ihrer gesetzlichen Ansprüche zu erschweren“^[150], sowie eine vollkommene Verweigerung der Erfüllung der Unterhaltspflichten auf den Unterhaltsfluchtwillen schließen.^[151] Im Rahmen der Indizien, die einen Fluchtwillen belegen, ist auf die Rechtsprechung zum Thema Passversagung bzw. -entziehung aufgrund §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 4 1. Alt. PassG zurückzugreifen; somit wird auf das Kapitel „B.I.1.“ verwiesen.

[...]

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^[1] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 613.

^[2] Im Folgenden wird zur besseren Lesbarkeit nur die männliche Form verwendet. Die weibliche Form ist selbstverständlich immer mit eingeschlossen. Entsprechende Begriffe gelten im Sinne der Gleichbehandlung für beide Geschlechter.

^[3] Bezüglich der verwendeten Abkürzungen wird auf Kirchner/Pannier, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 6. Auflage 2008, verwiesen.

^[4] BT-Plenarprotokoll 14/90 v. 24.2.2000, S. 8421.

^[5] Lehmann, Es gilt die Freizügigkeit der Unionsbürger zu stärken - nicht zu schwächen, ZAR 2015, S. 213.

^[6] Frenz, Das europäische Freizügigkeitsrecht als umfassendes Gleichstellungsrecht?, ZESAR 2011, S. 307.

^[7] Raschka, Aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum unionsrechtlichen Freizügigkeitsrecht, ZAR 2012, S. 231.

^[8] Passgesetz v. 19.4.1986 (BGBl. I S. 537), zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes v. 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437).

^[9] Personalausweisgesetz v. 18.6.2009 (BGBl. I S. 1346), zuletzt geändert durch Art. 6 des Gesetzes v. 8.6.2017 (BGBl. I S. 1570).

^[10] Grundgesetz v. 23.5.1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes v. 23.12.2014 (BGBl. I S. 2438) m.W.v. 1.1.2015.

^[11] Gusy, in: Starck/Mangoldt/Klein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz. Band 1: Präambel, Art. 1-19, 6. Auflage 2010, Art. 11 GG Rn. 41.

^[12] BVerfG, 1 BVR 253/56 v. 16.1.1957, BVerfGE 6, 32.

^[13] Hornung/Möller, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, Einführung Rn. 30.

^[14] Winkler/Schadtle, Ausreisefreiheit quo vadis? Neue gesetzliche Regelungen zur Entziehung des Personalausweises, JZ 2016, S. 766.

^[15] BVerfG, 1 BVR 253/56 v. 16.1.1957, BVerfGE 6, 32 (72, 200, 245).

^[16] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 617.

^[17] Ebd., S. 652.

^[18] ABl. EG Nr. C 115 v. 9.5.2008, S. 47, zuletzt geändert durch ABI. EU L 112/21 v. 24.4.2012 m.W.v. 1.7.2013.

^[19] Dies scheint plausibel, da der EuGH die Freizügigkeit i.S.d Art. 21 Abs. 1 AEUV ebenfalls den Grundfreiheiten zuordnet, siehe EuGH, Rs. C-200/02 (Zhu und Chen), Slg. 2004, S. I-9925, Rn. 39; Rs. C-148/02 (Garcia Avello), Slg. 2003, S. I-11613, Rn. 24 m.w.N.; Kokott, Die Freizügigkeit der Unionsbürger als neue Grundfreiheit, in: Dupuy (Hrsg.), Völkerrecht als Wertordnung, 2006, S. 214; Leopold/Semmelmann, Civis europaeus sum: Gewährleistungen und Grenzen der Freizügigkeit der Unionsbürger, ZEus 2008, S. 287; Seyr/Rümke, Das grenzüberschreitende Element in der Rechtsprechung des EuGH zur Unionsbürgerschaft, EuR 2005, S. 673; Ziekow, Die Freizügigkeit des Unionsbürgers, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, 2004, S. 109-111.

^[20] Kokott, Die Freizügigkeit der Unionsbürger als neue Grundfreiheit, in: Dupuy (Hrsg.), Völkerrecht als Wertordnung, 2006, S. 215; Zacker/Wernicke, Examinatorium Europarecht, 3. Auflage 2004, S. 149; Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 70; Möller, Die Entwicklung des Rechts der Unionsbürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt und seine Bedeutung in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, 2004, S. 33; siehe dazu EuGH, Rs. C-413/99 (Baumbast), Slg. 2002, I-7091, Rn. 84, 94.

^[21] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union. Kommentar, Stand 2015, 57. EL., Art. 21 AEUV Rn. 8.

^[22] EuGH, Rs. C-413/99 (Baumbast), Slg. 2002, I-7091, Rn. 84 ff.

^[23] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union. Kommentar, Stand 2015, 57. EL., Art. 21 AEUV Rn. 19.

^[24] Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 7. Auflage 2016, § 16 Rn. 17.

^[25] D.h. „dass sich ein Einzelner vor nationalen Gerichten und Behörden direkt auf eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts berufen kann und sie auf diese Weise gerichtlich durchsetzbare Rechte Einzelner begründet“, siehe Leopold/Semmelmann, Civis europaeus sum: Gewährleistungen und Grenzen der Freizügigkeit der Unionsbürger, Zeus 2008, S. 284-285.

^[26] Hornung/Möller, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, Einführung Rn. 17.

^[27] Haltern, Europarecht, 2. Auflage 2007, § 10 Rn. 1264.

^[28] Khan, in: Geiger/Khan/Kotzur (Hrsg.), EUV/AEUV, Kommentar, 5. Auflage 2010, Art. 21 AEUV Rn. 1.

^[29] Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, 2007, S. 124.

^[30] Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, 2009, S. 66.

^[31] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 620.

^[32] Ebd., S. 620.

^[33] Der Begriff des Unionsrechts folgt aus dem Inkrafttreten des AEUV; der Begriff des Gemeinschaftsrechts wird im Folgenden nur in Zusammenhang mit Zitaten verwendet.

^[34] Thiele, Europarecht, 11. Auflage 2014, S. 123; Sauer, Staatsrecht III, Auswärtige Gewalt, Bezüge des Grundgesetzes zu Völker- und Europarecht, 3. Auflage 2015, § 8 Rn. 27, 28 unter Hinweis auf EuGH, Rs. C-6/64 (Costa /ENEL), Slg. 1964, 1251, 1270.

^[35] ABl. C 83 v. 30.3.2010, S. 389-403.

^[36] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union. Kommentar, Stand 2015, 57. EL., Art. 21 AEUV Rn. 11.

^[37] ABl. EG Nr. C 115 v. 9.5.2008, S. 13, zuletzt geändert durch ABI. EU L 112/21 v. 24.4.2012 m.W.v. 1.7.2013.

^[38] Schulte, Teil 3: Recht der Europäischen Union, in: Kock (Hrsg.), Öffentliches Recht und Europarecht, 2016, Rn. 821.

^[39] Ebd., Rn. 821.

^[40] Obwexer, Das Freizügigkeitsrecht als elementares und persönliches Recht der Unionsbürger, in: Schroeder/Obwexer (Hrsg.), 20 Jahre Unionsbürgerschaft: Konzept, Inhalt und Weiterentwicklung des grundlegenden Status der Unionsbürger, 2015, S. 54.

^[41] Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 2016, Rn. 760.

^[42] Obwexer, Das Freizügigkeitsrecht als elementares und persönliches Recht der Unionsbürger, in: Schroeder/Obwexer (Hrsg.), 20 Jahre Unionsbürgerschaft, Konzept, Inhalt und Weiterentwicklung des grundlegenden Status der Unionsbürger, 2015, S. 54; Clemens, Vom Marktbürger zum Unionsbürger - Die Unionsbürgerschaft als "Grundfreiheit ohne Markt"?, 2014, S. 25, 36.

^[43] Ehlers, Allgemeine Lehren der Grundfreiheiten, in: Ehlers/Becker (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2014, § 7 Rn. 13-14.

^[44] Ebd., § 7 Rn. 14.

^[45] Auch der EuGH geht „in seiner Rechtsprechung davon aus, dass das in Art. 21 Abs. 1 AEUV verankerte Freizügigkeitsrecht in Art. 45 GRC lediglich ‚bekräftigt‘ wird, siehe Obwexer, Das Freizügigkeitsrecht als elementares und persönliches Recht der Unionsbürger, in: Schroeder/Obwexer (Hrsg.), 20 Jahre Unionsbürgerschaft, Konzept, Inhalt und Weiterentwicklung des grundlegenden Status der Unionsbürger, 2015, S. 54.

^[46] Zacker/Wernicke, Examinatorium Europarecht, 3. Auflage 2004, S. 149-150; Hornung/Möller, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, Einführung Rn. 17.

^[47] ABl. EU 2004 L 158/77 (ber. ABl. EU 2004 L 229/35), im Folgenden: RL 2004/38/EG. Die vorherigen Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG, 93/96/EWG sind dadurch aufgehoben worden.

^[48] Schroeder, Grundkurs Europarecht, 2009, § 13 Rn. 3.

^[49] Hailbronner, EU-Freizügigkeit für nicht erwerbstätige Unionsbürger?, JZ 2014, S. 870.

^[50] Ebd., S. 870.

^[51] Eichholz, Europarecht, 2. Auflage 2011, Rn. 351.

^[52] Obwexer, Grundfreiheit Freizügigkeit, 2009, S. 243.

^[53] Ebd., S. 243.

^[54] ABl. L 105 v. 13.4.2006, S. 1-32, im Folgenden: Schengener Grenzkodex.

^[55] BMI, Gesetzentwurf der Bundesregierung - Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Personalausweisgesetzes zur Einführung eines Ersatz-Personalausweises und zur Änderung des Passgesetzes, 2015, S. 8.

^[56] Ebd., S. 10.

^[57] Ebd., S. 10.

^[58] A/RES/217, UN-Doc. 217/A-(III) v. 10.12.1948.

^[59] Gusy, in: Starck/Mangoldt/Klein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz. Band 1: Präambel, Art. 1-19, 6. Auflage 2010, Art. 11 GG Rn. 9.

^[60] Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte v. 19.12.1966 (BGBI. 1973 II 1553).

^[61] Gusy, in: Starck/Mangoldt/Klein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz. Band 1: Präambel, Art. 1-19, 6. Auflage 2010, Art. 11 GG Rn. 10.

^[62] Hornung/Möller, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, Einführung Rn. 25-26.

^[63] Ebd., Einführung Rn. 26.

^[64] Sinock, Passgesetz und Passverwaltungsvorschrift, 2010, S. 1.

^[65] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 613.

^[66] Hornung/Möller, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, Einführung Rn. 24.

^[67] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 618.

^[68] Breucker, Transnationale polizeiliche Gewaltprävention. Maßnahmen gegen reisende Hooligans, 2003, S. 146-148.

^[69] Passverwaltungsvorschrift vom 17.12.2009 (GMBl. S. 1686).

^[70] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 45.

^[71] Breucker, Transnationale polizeiliche Gewaltprävention. Maßnahmen gegen reisende Hooligans, 2003, S. 149.

^[72] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 8 PassG Rn. 1.

^[73] Ebd., § 8 PassG Rn. 2.

^[74] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[75] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 8 PassG Rn. 5.

^[76] Breucker, Transnationale polizeiliche Gewaltprävention. Maßnahmen gegen reisende Hooligans, 2003, S. 144.

^[77] Im Folgenden wird die Möglichkeit der Entziehung des Passes analog zur Versagung eines Passes mitbetrachtet.

^[78] Abgabenordnung v. 1.10.2002 (BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61), zuletzt geändert durch Art. 6 Abs. 32 des Gesetzes v. 13.4.2017 (BGBl. I S. 872).

^[79] Diese Möglichkeit wird im Folgenden nicht näher betrachtet.

^[80] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 13.

^[81] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 25 unter Hinweis auf VGH Baden-Württemberg, NJW 1990, 660.

^[82] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 13.

^[83] Ebd., Rn. 15.

^[84] Ebd., Rn. 15.

^[85] Finanzgerichtsordnung v. 28.3.2001 (BGBl. I S. 442, 2262; 2002 I S. 679), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes v. 11.10.2016 (BGBl. I S. 2222).

^[86] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 15.

^[87] Ebd., Rn. 8, 14.

^[88] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 25 unter Hinweis auf OVG Nordrhein-Westfalen, DVBl. 1996, 576.

^[89] OLG Düsseldorf, Urt. v. 26.11.2008 - 18 U 146/08, BeckRS 2010, 20270.

^[90] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 26 unter Hinweis auf BVerwG, NVwZ 1990, 660.

^[91] Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08, Rn. 3.

^[92] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[93] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 14.

^[94] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 7.

^[95] Ebd., § 7 PassG Rn. 7.

^[96] Ebd., § 7 PassG Rn. 7; Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08, Rn. 3.

^[97] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 25 unter Hinweis auf BVerwG, NVwZ 1990, 369.

^[98] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 14; Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08, Rn. 3.

^[99] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[100] VG Potsdam, Beschluss v. 15.2.2005 - 3 L35/05, BeckRS 2005, 23923.

^[101] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 14, 16.

^[102] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[103] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07, Rn. 14.

^[104] Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08, Rn. 4, 7.

^[105] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[106] Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08, Rn. 10.

^[107] Ebd., Rn. 10.

^[108] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[109] Ebd., unter Hinweis auf OVG Bremen, Beschluss v. 25.1.2013 - 1 B 297/12, BeckRS 2013, 47081.

^[110] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[111] Ebd.

^[112] Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08, Rn. 4, 8.

^[113] Wernsmann/Falkner, Kann in der nachgelagerten Besteuerung die einheitliche steuerliche Bemessungsgrundlage für die Unternehmensgewinne in der Europäischen Gemeinschaft gefunden werden?, in: Fuest/Fuest-Mitschke (Hrsg.), Nachgelagerte Besteuerung und EU-Recht, 1. Auflage 2008, S. 176.

^[114] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 28.02.2006 - 5 S 52.05, Rn. 8.

^[115] Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 4.11.2008 – 11 ME 286/08.

^[116] Ebd., Rn. 12.

^[117] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[118] EuGH, Rs. C-249/11 (Byankov), Urt. v. 4.10.2012, Rn. 64.

^[119] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 645.

^[120] Ebd., S. 646.

^[121] Verwaltungsgerichtsordnung v. 19.3.1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Art. 17 des Gesetzes v. 22.12.2016 (BGBl. I S. 3106).

^[122] Rossi, Beschränkungen der Ausreisefreiheit im Lichte des Verfassungs- und Europarechts, AöR 2002, S. 646.

^[123] Lehmann, Es gilt die Freizügigkeit der Unionsbürger zu stärken - nicht zu schwächen, ZAR 2015, S. 219.

^[124] Kanitz/Steinberg, Grenzenloses Gemeinschaftsrecht? Die Rechtsprechung des EuGH zu Grundfreiheiten, Unionsbürgerschaft und Grundrechten als Kompetenzproblem, EuR 2003, S. 1017-1018.

^[125] Kokott, Die Freizügigkeit der Unionsbürger als neue Grundfreiheit, in: Dupuy (Hrsg.), Völkerrecht als Wertordnung, 2006, S. 221; Lindart, Europarecht, 2011, S.72; Obwexer, Grundfreiheit Freizügigkeit, 2009, S. 234; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 6. Auflage 2015, Rn. 253.

^[126] Breucker, Präventivmaßnahmen gegen reisende Hooligans, NJW 2004, S. 1632.

^[127] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 11.9.2007 - 5 S 56.07.

^[128] Ebd., Rn. 17.

^[129] Ebd., Rn. 17.

^[130] Ebd., Rn. 17.

^[131] OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 28.02.2006 - 5 S 52.05.

^[132] Ebd., Rn. 5.

^[133] Ebd., Rn. 5.

^[134] VG Berlin, Beschluss v. 27.8.2014 - 23 L 410.14, BeckRS 2014, 55737.

^[135] BVerfGE 69, 315, 352 (Brokdorf).

^[136] Starck, in: Starck/Mangoldt/Klein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz. Band 1: Präambel, Art. 1-19, 6. Auflage 2010, Art. 2 Abs. 1 GG Rn. 25.

^[137] Hintz, Maßnahmen gegen gewaltbereite Fußballfans im Rahmen von Sportgroßveranstaltungen, 2008, S. 29.

^[138] Darunter „versteht man (…) Leistungen durch den Unterhaltsverpflichteten ur Sicherstellung des Lebensbedarfs des Unterhaltsberechtigten“, siehe Botschaft der Bundesrepublik Deutschland Wien, Merkblatt zur Geltendmachung und Durchsetzung von Kindesunterhaltsansprüchen Deutscher in Österreich, 2015, S. 6.

^[139] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 29.

^[140] Strafgesetzbuch v. 13.11.1998 (BGBl. I S. 3322), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes v. 13.4.2017 (BGBl. I S. 872).

^[141] Botschaft der Bundesrepublik Deutschland Wien, Merkblatt zur Geltendmachung und Durchsetzung von Kindesunterhaltsansprüchen Deutscher in Österreich, 2015, S. 1; Diese Möglichkeit wird im Folgenden nicht näher betrachtet.

^[142] OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.1.1986 - 18 A 2789/83, NJW-RR 1986, 1008 (1008).

^[143] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 29.

^[144] OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.1.1986 - 18 A 2789/83, NJW-RR 1986, 1008 (1008).

^[145] Hornung, in: Hornung/Möller (Hrsg.), Passgesetz, Personalausweisgesetz, Kommentar, 2011, § 7 PassG Rn. 29 unter Hinweis auf OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.1.1986 - 18 A 2789/83, NJW-RR 1986, 1008.

^[146] OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.1.1986 - 18 A 2789/83, NJW-RR 1986, 1008 (1008).

^[147] Ebd.

^[148] Ebd.

^[149] Ebd.

^[150] OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.1.1986 - 18 A 2789/83, NJW-RR 1986, 1008 (1009).

^[151] Ebd.