Ist das Kulturgutschutzgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Teil: Einleitung
A. Hintergrund der Themenstellung
B. Aspekte der Novellierung des Abwanderungsschutzes
I. Genehmigungserfordernis / Eintragungsverfahren
II. Ausfuhrgenehmigung für nationales Kulturgut

2. Teil: Verfassungsrechtliche Grundlagen
A. Bundeskompetenz
B. Vereinbarkeit mit Föderalismus

3. Teil: Vereinbarkeit des KGSG mit Art. 14 GG
A. Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 14 GG
I. Markt-/ Verkehrswert
II. Handelbarkeit / Mitnahmefreiheit
1. Verkauf ins Ausland als geschützte Eigentumsnutzung
2. Mitnahmefreiheit
B. Eingriff in das grundrechtlich geschützte Rechtsgut
I. Inhalts- und Schrankenbestimmung oder Enteignung?
II. Fallgruppe 1: Erfolgte Eintragung / Ausfuhrverbot
III. Fallgruppe 2: Vorübergehendes Ausfuhrverbot
C. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des KGSG
I. KGSG als Schranke
II. Formelle Verfassungsmäßigkeit
III. Materielle Verfassungsmäßigkeit
1. Legitimer Zweck
2. Geeignetheit
3. Erforderlichkeit
4. Angemessenheit
a. Fallgruppe 1: Erfolgte Eintragung / Ausfuhrverbot
b. Fallgruppe 2: Vorübergehendes Ausfuhrverbot

4. Teil: Zusammenfassung / Eigene Stellungnahme

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser eseprobe nicht enthalten

Literaturverzeichnis

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Germelmann, Claas Friedrich: Kultur und staatliches Handeln – Grundlagen eines öffentlichen Kulturrechts in Deutschland, Tübingen 2013

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Wienbracke, Mike: Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, ZJS 2013, S. 148-155

1. Teil: Einleitung

A. Hintergrund der Themenstellung

Ausgangspunkte für die Novellierung des Kulturgutschutzes durch das am 6. August 2016 in Kraft getretene Kulturgutschutzgesetz (KGSG)^[1] waren vornehmlich die anstehende Umsetzung der Richtlinie 2014/60/EU^[2] in nationales Recht sowie der Bericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2013.^[3] Im neuen KGSG wurden die Gesetze im Bereich des Kulturgutschutzes, das Gesetz zum Schutz deutschen Kulturguts gegen Abwanderung (KuSchG) von 1955^[4], das Kulturgutsicherungsgesetz von 1998^[5] und das Kulturgüterrückgabegesetz von 2007^[6], zusammengeführt. Das KGSG vereint im Wesentlichen zwei Bereiche, den Abwanderungsschutz deutschen Kulturguts und die Kulturgüterrückgabe.

Die Frage der Vereinbarkeit des KGSG mit dem Grundgesetz hat sich bereits vor der gesetzlichen Neuregelung gestellt. Jedoch erhält sie besondere Brisanz dadurch, dass jetzt auch die Ausfuhr innerhalb des Binnenmarktes der EU genehmigungspflichtig ist, wenn für bestimmte Kulturgüter festgelegte Alters- und Wertgrenzen überschritten werden. Bislang galt die Genehmigungspflicht aufgrund der bindenden und unmittelbar geltenden Verordnung (EG) Nr. 116/2009^[7] lediglich für die Ausfuhr in Drittstaaten außerhalb der EU. Die mit Blick auf eine Genehmigungsbedürftigkeit maßgeblichen Schwellenwerte für Ausfuhren in den EU-Binnenmarkt sind im KGSG allerdings im Vergleich zu dem Katalog der EG-VO deutlich heraufgesetzt worden,^[8] um dem Interesse des Kunsthandelsstandortes Deutschland Rechnung zu tragen.

B. Aspekte der Novellierung des Abwanderungsschutzes

Im Rahmen dieser Arbeit wird zugrunde gelegt, dass sich die Kunst- und Kulturgüter in privater Hand befinden. Die Grundsystematik der Regelungen des KGSG zum Abwanderungsschutz, die auf den Erhalt des nationalen Kulturguts als Teil des kulturellen Erbe Deutschlands zielt (§ 5 KGSG), weist zwei Pfade auf. Es erfolgt eine Differenzierung zwischen bestimmten Arten von Kulturgütern nach Alters- und Wertgrenzen (I.) sowie den Kulturgütern, die durch die Eintragung in ein Verzeichnis als national wertvoll registriert sind (II.).

I. Genehmigungserfordernis / Eintragungsverfahren

Werden bei bestimmten Arten von Kulturgütern die festgelegten Schwellenwerte überschritten, besteht ein unter Genehmigungsvorbehalt stehendes Verbot der Ausfuhr sowohl in Drittstaaten als auch in den EU-Binnenmarkt (§ 21 Nr. 2 i.V.m. § 24 Abs. 1 KGSG).^[9] Die zuständige Landesbehörde hat in diesem Zusammenhang zwei Handlungsoptionen. Sie kann das Eintragungsverfahren einleiten, um zu überprüfen, ob es sich bei dem Kulturgut um national wertvolles Kulturgut handelt, das in das Verzeichnis zwecks Unterschutzstellung aufzunehmen ist. Während des Eintragungsverfahrens besteht ein absolutes Ausfuhrverbot (§ 21 Nr. 1 KGSG). Leitet die Behörde das Eintragungsverfahren nicht ein, ist über den Antrag auf Erteilung der Genehmigung innerhalb von zehn Arbeitstagen zu entscheiden und die Genehmigung zu erteilen, wenn nicht anderweitige Ausfuhrverbote entgegenstehen (§ 24 Abs. 5, Abs. 7 KGSG).

II. Ausfuhrgenehmigung für nationales Kulturgut

Gemäß § 23 Abs. 1 KGSG ist die dauerhafte Ausfuhr von nationalem Kulturgut genehmigungspflichtig. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 KGSG ist nationales Kulturgut im Privateigentum von der Listung im Verzeichnis national wertvollen Kulturguts abhängig. Besonders bedeutsames Kulturgut ist einzutragen, wenn seine Abwanderung einen wesentlichen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeuten würde (§ 7 Abs. 1 KGSG).^[10] Überwiegen bei der vorzunehmenden Abwägung der Umstände im Einzelfall die Belange des deutschen Kulturgutbesitzes, ist die Ausfuhrgenehmigung zu versagen (§ 23 Abs. 2 KGSG). Wird diese erteilt, endet die Unterschutzstellung des betreffenden Kulturguts und es wird aus dem Verzeichnis gelöscht (§ 23 Abs. 5 KGSG).

2. Teil: Verfassungsrechtliche Grundlagen

A. Bundeskompetenz

Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Schutz deutschen Kulturguts gegen Abwanderung ins Ausland und ist damit zuständig für die diesbezüglichen Regelungen im KGSG.^[11] Für die weiteren Regelungsgegenstände des KGSG, wie z.B. Zoll und Steuern betreffend, kommen andere Kompetenzzuweisungen zum Tragen.^[12]

B. Vereinbarkeit mit Föderalismus

Im Hinblick auf die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern betont Art. 30 GG die Eigenstaatlichkeit der Länder, wozu nach der Rspr. des BVerfG die Kulturhoheit als Kernstück gehört.^[13] Da das KGSG vorsieht, dass sowohl eine Bundesbehörde als auch Behörden der Länder zum Schutz des Kulturguts tätig werden, wird z.T. der Vorwurf eines Verstoßes gegen den Föderalismus und einer unzulässigen Mischverwaltung erhoben.^[14] Das Land, in dem sich das Kulturgut befindet, ist zuständig für die Genehmigungserteilung für nicht eingetragenes Kulturgut (§ 24 Abs. 6 KGSG), die Führung des Verzeichnisses (§ 16 Abs. 1 KGSG) sowie für das Eintragungs- und Löschungsverfahren (§ 14, § 23 Abs. 5 S. 2 KGSG). Die Zuständigkeit für Entscheidungen, ob eine Ausfuhrgenehmigung für eingetragenes nationales Kulturgut erteilt wird oder nicht, liegt bei der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde (BKM, § 23 Abs. 4 KGSG). Überschneidungen im Kompetenzbereich von Bund und Ländern liegen aufgrund dieser Zuständigkeitsverteilung nicht vor und damit auch keine „Vermischung“. Zudem können die Landesbehörden eher die regionale Bedeutung des Kulturguts und die BKM besser die bundesweite Bedeutung aus der Sicht des Gesamtinteresses am nationalen Kulturbesitz berücksichtigen.^[15] Ein unzulässiger Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder als Verstoß gegen das Föderalismusprinzip scheidet mithin aus.

3. Teil: Vereinbarkeit des KGSG mit Art. 14 GG

Durch die im KGSG geregelten Ausfuhrbeschränkungen könnte ein unrechtmäßiger Eingriff in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum dadurch vorliegen, dass der Eigentümer sein Kulturgut, evtl. auch nur vorübergehend, nur im deutschen Binnenmarkt nutzen und verkaufen kann. Dann müsste eine Ausfuhr- und Mitnahmefreiheit unter den Schutzbereich des Art. 14 GG fallen.

A. Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 14 GG

Der Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG bezieht sich als Individualrecht auf vermögenswerte Positionen, die dem Einzelnen, natürlichen und juristischen Personen, In- und Ausländern,^[16] nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet sind.^[17] Hierzu zählt insbesondere das Sacheigentum i.S.d. BGB sowie dingliche Rechte und Urheberrechte. Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff ist weiter als der zivilrechtliche, sodass nach dem sog. funktionalen Eigentumsbegriff auch vermögenswerte Positionen umfasst sind, die einem Rechtssubjekt ein Ausschließlichkeitsrecht zur privaten Nutzung zuweisen.^[18] Gewährleistet wird, dass der Eigentümer über sein Eigentum verfügen und die Nutzungsart selbst bestimmen kann.^[19] Das Vermögen an sich, Erwartungen und Chancen sind jedoch nicht geschützt.^[20] Das Sacheigentum an Kulturgütern unterfällt dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG. Das KGSG sieht für bestimmte Kulturgüter Beschränkungen vor, sodass dem Eigentümer ggf. die Verbringung seines Eigentums in das Ausland verwehrt wird. Mit Blick auf einen etwaig beabsichtigten Verkauf könnte dadurch der Markt- bzw. Verkehrswert des betreffenden Kulturguts verringert sein. Insofern ist maßgeblich, ob Art. 14 GG die Handelbarkeit, die Mitnahmefreiheit sowie den Markt- bzw. Verkehrswert schützt.

I. Markt-/ Verkehrswert

Bei dem Markt- bzw. Verkehrswert handelt es sich nicht um feststehende Größen, denn sie sind von Marktschwankungen aufgrund von Angebot und Nachfrage abhängig. Von daher sind sie dem Bereich der Erwartungen und Chancen zuzuordnen, die nicht unter den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fallen.^[21]

II. Handelbarkeit / Mitnahmefreiheit

Sowohl die wirtschaftliche Nutzungsmöglichkeit durch einen Verkauf ins Ausland als auch die nicht wirtschaftliche, ideelle Nutzungsmöglichkeit in Form der Mitnahmefreiheit bei einem Wohnortwechsel ins Ausland könnten vom Schutzbereich umfasst sein.

1. Verkauf ins Ausland als geschützte Eigentumsnutzung

Die Regelungen des KGSG können dazu führen, dass der Eigentümer bei einem Verkauf auf den deutschen Binnenmarkt beschränkt ist. Seine Verfügungsbefugnis in Form des Verkaufs und Verbringung ins Ausland und damit das von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Verfügungsrecht des Eigentümers ist betroffen. Dem entgegenzuhalten, bei einem etwaigen Verkauf in das Ausland handele es sich lediglich um eine Erwartung eines möglichen Gewinns, der rein spekulativer Natur sei und nicht unter den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG falle,^[22] greift zu kurz. Denn es wird das geschützte Verfügungsrecht des Eigentümers verwechselt mit dem wirtschaftlichen Ergebnis seiner Verfügung. Das Verfügungsrecht des Eigentümers des Kulturguts, die Handelbarkeit in Form des Verkaufes ins Ausland, fällt als Wesensmerkmal des Eigentums in den Schutzbereich.^[23]

2. Mitnahmefreiheit

Die Ausfuhrbeschränkungen im KGSG können ferner dazu führen, dass der Eigentümer bei einem Wohnortwechsel in das Ausland sein Kulturgut nicht mitnehmen darf. Diese nicht wirtschaftliche, ideelle Nutzungsmöglichkeit könnte der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG unterfallen. Die allgemeine Handlungsfreiheit als sog. Auffanggrundrecht tritt aber regelmäßig hinter speziellere Grundrechte zurück.^[24] Insofern ist kein Rückgriff auf Art. 2 Abs. 1 GG als lex generalis möglich, wenn der Schwerpunkt der Handlung in der grundrechtlichen Eigentumsgewährung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 GG liegt. Im Eigentumsgrundrecht sind Elemente der allgemeinen Handlungsfreiheit und des allgemeinen Persönlichkeitsrechts mitenthalten.^[25] Nicht nur die Freiheit, den Eigentumsgegenstand zu veräußern, gehört zu Art. 14 Abs. 1 GG, sondern auch die Freiheit, ihn selbst zu nutzen und über die Nutzungsart in Form einer nicht wirtschaftlichen, ideellen Nutzung selbst zu bestimmen.^[26] Art 14 Abs. 1 GG geht mithin als spezielleres Grundrecht vor.^[27] Die Mitnahmefreiheit gehört somit zum Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG.

B. Eingriff in das grundrechtlich geschützte Rechtsgut

Ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 GG durch die Bestimmungen des KGSG liegt vor, wenn das Eigentum oder die Nutzungsmöglichkeiten des Eigentums beschränkt werden. Dabei ist zwischen einem Eingriff durch Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) oder durch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) zu unterscheiden.

I. Inhalts- und Schrankenbestimmung oder Enteignung?

Während früher die Abgrenzung nach der Schwere des Eingriffs vorgenommen wurde, erfolgt diese mittlerweile vor allem nach der Intention des Gesetzgebers, ob Eigentumspositionen ganz oder teilweise entzogen oder aber nur Rechte und Pflichten für die Ausübung des Eigentums konkretisiert werden.^[28] Eine Enteignung ist danach jede zielgerichtete (finale) Entziehung einer konkreten eigentumsrechtlichen Position durch Gesetz (Legislativenteignung) oder behördlichen Verwaltungsakt (Administrativenteignung) für öffentliche Zwecke. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung legt abstrakt-generell die Rechte und Pflichten bezüglich des Eigentums fest.^[29]

II. Fallgruppe 1: Erfolgte Eintragung / Ausfuhrverbot

Sofern ein Kulturgut unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 KGSG durch Eintragung in das Verzeichnis unter Schutz gestellt ist, bedarf dessen Eigentümer nach § 21 Nr. 2 i.V.m. § 23 Abs. 1 KGSG einer Genehmigung bei dauerhafter Ausfuhr.

Die Intention des Gesetzgebers liegt darin, durch die Festlegung abstrakt-genereller Pflichten einen weitgehend unkontrollierten und ungehinderten Export national wertvollen Kulturguts ins Ausland zu verhindern, und nicht darin, eigentumsrechtliche Positionen endgültig zu entziehen.^[30] Dies hat der Gesetzgeber umgesetzt, indem die beabsichtigte Ausfuhr gemäß § 21 Nr. 2 KGSG einer behördlichen Kontrolle in Form einer vorherigen Genehmigungsbedürftigkeit unterstellt, aber die Ausfuhr nicht generell untersagt wird. Mithin handelt es sich hierbei um die Beschränkung einer Nutzungsform des Eigentums durch ein präventives Ausfuhrverbot mit Erlaubnisvorbehalt.^[31] Auch im Fall der Versagung einer begehrten Ausfuhrgenehmigung verbleiben dem Eigentümer alle anderen Nutzungsmöglichkeiten. Insbesondere kann er nach wie vor sein Eigentum in Deutschland verkaufen. Folglich liegt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung vor.

III. Fallgruppe 2: Vorübergehendes Ausfuhrverbot

Werden gewisse Alters- und Wertgrenzen überschritten, bedarf es gemäß § 21 Nr. 2 i.V.m. § 24 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 KGSG für die Ausfuhr bestimmter Arten von Kulturgütern einer Genehmigung auch ohne erfolgte Aufnahme in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturguts. Über den Antrag auf Erteilung der Genehmigung hat die Landesbehörde binnen zehn Arbeitstagen zu entscheiden (§ 24 Abs. 7 KGSG), sodass es sich um ein vorübergehendes Ausfuhrverbot handelt. Dieses präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch als Inhalts- und Schrankenbestimmung anzusehen.^[32]

Entscheidet sich die Behörde, ein Eintragungsverfahren einzuleiten, führt dies nach § 21 Nr. 1 KGSG während des laufenden Eintragungsverfahrens, das gemäß § 14 Abs. 6 S. 2 KGSG grundsätzlich nach der Dauer von sechs Monaten als beendet gilt, zu einem absoluten Ausfuhrverbot ohne Genehmigungsmöglichkeit. Ein derartiges vorübergehendes Ausfuhrverbot stellt die Beschränkung einer Nutzungsform des Eigentums dar und ist ebenfalls eine Inhalts- und Schrankenbestimmung.^[33]

C. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des KGSG

Der Eingriff in die Eigentumsfreiheit könnte verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn die Regelungen des KGSG zum Abwanderungsschutz nicht gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstoßen.

I. KGSG als Schranke

Nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG müssen Inhalts- und Schrankenbestimmungen durch Gesetz erfolgen. Das KGSG als Bundesgesetz genügt diesem Gesetzesvorbehalt.

II. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Der Bund hat nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Abwanderungsschutzes. Wie oben ausgeführt,^[34] sind Verstöße gegen die Kompetenzverteilung von Bund und Ländern nicht gegeben, sodass die formelle Verfassungsmäßigkeit vorliegt.

III. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Die Regelungen des KGSG müssen ferner materiell verfassungsgemäß sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Das ist der Fall, wenn sie einem legitimen Zweck dienen, geeignet, erforderlich und angemessen sind.

1. Legitimer Zweck

Der Gesetzgeber sieht den legitimen Zweck in der identitätsstiftenden Bedeutung national wertvollen Kulturguts für die Kultur Deutschlands. Werke, die für die deutsche kulturgeschichtliche Entwicklung, für das künftige kulturelle Leben und damit für die nationale Identität besonders bedeutsam sind, sollen vor einer Abwanderung ins Ausland geschützt werden.^[35] Dass hierin ein hinreichender legitimer Zweck liegt, wird auch gestützt durch das aus der Verfassung zu entnehmende Kulturstaatsprinzip. So kommt Art. 5 Abs. 3 GG als wertentscheidende Grundsatznorm eine zentrale Rolle zu, plakativ als „Herzstück des freiheitlichen Kulturverfassungsrechts“ bezeichnet.^[36] Dies lässt sich letztlich darauf zurückführen, dass der Erhalt und die Erneuerung der kulturellen Identität die Grundlage für den dauerhaften Bestand des freiheitlichen Verfassungsstaates darstellt.^[37] Hierfür spricht auch die Kompetenzzuweisung aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG, sodass ein legitimer Zweck vorliegt.

2. Geeignetheit

Für die Geeignetheit ist ausreichend, wenn die Regelungen die abstrakte Möglichkeit aufweisen, den jeweiligen Zweck zu erreichen.^[38] Die Ausfuhrbeschränkungen (§ 21 Nr. 1, Nr. 2 KGSG) dienen dem Zweck, der Verwaltung Kenntnis von einer anstehenden Abwanderung von national wertvollem Kulturgut zu verschaffen und stellen sicher, dass mit entsprechenden Maßnahmen ihr Verbleib im Inlandsbereich erreicht werden kann.^[39] Sie sind damit geeignet.

3. Erforderlichkeit

Die Regelungen des KGSG sind erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger einschränkendes Mittel hätte wählen können.^[40]

Es wird z.T. diskutiert, ob ein Vorkaufs- oder Ankaufsrecht des Staates oder anderer Institutionen^[41] mit der Maßgabe, dass im Falle der Nichtausübung die Ausfuhrgenehmigung zu erteilen wäre, ein milderes Mittel sein könne.^[42] Mit diesem Gesichtspunkt hatte sich bereits das BVerwG im Jahr 1993 zum damaligen KuSchG befasst und ausgeführt, es sei weder Sache des Staates, sich durch Ausübung eines Vorkaufsrechtes am internationalen Kunsthandel zu beteiligen und auf diesem Wege wertvolles Kulturgut zu verstaatlichen, noch wäre ein derartiges Vorgehen mit dem Grundsatz des sparsamen Umganges mit öffentlichen Mitteln vereinbar.^[43] Für die Erforderlichkeit der Ausfuhrbeschränkungen spricht auch, dass ein Vorkaufs- oder Ankaufsrecht des Staates oder anderer Institutionen kein gleich wirksames Mittel wäre. Zwar mag in Einzelfällen die Lösung über Ankäufe denkbar, aber angesichts der Knappheit der öffentlichen Mittel und der hohen Werte der besonders bedeutsamen Kulturgüter kaum generell durchführbar sein.^[44] Dies zöge dann quasi als „Sanktion“ der Nichtausübung nach sich, die Ausfuhrgenehmigung erteilen zu müssen. Mithin würde ein solcher Gesetzesmechanismus nicht gleich wirksam der Abwanderung entgegenwirken, sodass die Erforderlichkeit gegeben ist.

4. Angemessenheit

Des Weiteren müssen die Regelungen der in § 21 Nr. 1, Nr. 2 KGSG enthaltenen Ausfuhrbeschränkungen angemessen sein. Das gewählte Mittel ist angemessen zur Zweckerreichung, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne, wenn die Schwere des Eingriffs für den Betroffenen bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der den Eingriff rechtfertigenden Gründe steht.^[45]

Dabei ist zu berücksichtigen, dass einerseits die Privatnützigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistet ist, andererseits gemäß Art. 14 Abs. 2 GG das Eigentum verpflichtet und zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dient (sog. Sozialpflichtigkeit des Eigentums). Die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung reicht umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt einen sozialen Bezug oder eine soziale Funktion aufweist.^[46] Im Hinblick auf die Besonderheit der sozialen Bedeutung des Sacheigentums Kulturgut, kann dieser soziale Bezug weitgehende Einschränkungen rechtfertigen, wenn die Interessen der Allgemeinheit dies erfordern.

a. Fallgruppe 1: Erfolgte Eintragung / Ausfuhrverbot

Liegt die Eintragung in ein Verzeichnis vor und ist eine Ausfuhrgenehmigung versagt worden, darf der Export in Form der Verbringung aus dem Bundesgebiet (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 KGSG), sei es im Wege des Verkaufs an einen im Ausland ansässigen Kaufinteressenten oder sei es im Wege einer Wohnsitzverlegung ins Ausland, nicht erfolgen (§ 21 Nr. 2 i.V.m. § 23 Abs. 1 KGSG). Ob in derartigen Fallkonstellationen ein unangemessener Eingriff in das Eigentumsrecht vorliegt, ist umstritten.

Nach einer Meinung führt die Schwere des Eingriffes in das Eigentum grundsätzlich zur Unzulässigkeit der gesetzlich angeordneten Verfügungsbeschränkung.^[47]

Dem ist mit der Gesetzesbegründung^[48] zunächst entgegenzuhalten, dass durch die Eintragung und die beschränkte Ausfuhrmöglichkeit dem Eigentümer nicht generell die Verfügungsbefugnis entzogen wird. Es verbleibt ihm die Möglichkeit, das Kulturgut im Inland zu nutzen, es vorübergehend mit Genehmigung ins Ausland zu verbringen oder im Inland zu veräußern. Etwaige wirtschaftliche Nachteile werden durch steuerliche Begünstigungen des Eigentümers abgemildert (§ 12 Abs. 1 KGSG). Ferner ist in § 12 Abs. 2 KGSG für den Fall der Ausfuhrversagung und eines Verkaufes infolge einer wirtschaftlichen Notlage vorgesehen, dass die zuständige Landesbehörde auf einen billigen Ausgleich hinzuwirken hat.^[49] Zudem kann bei wesentlichen Veränderungen der Umstände, die zu der Eintragung geführt hatten, die Eintragung gelöscht werden (§ 13 KGSG). Schließlich blendet diese Meinung aus, dass dem begrenzten Eingriff in die Verfügungsmöglichkeiten des Eigentümers die ebenfalls in der Verfassung angelegte Staatsaufgabe des Kulturgüterschutzes^[50] gegenübersteht und es einer entsprechenden Abwägung bedarf, die angesichts des vorstehend Ausgeführten nicht generell zu Lasten des Kulturgüterschutzes auszugehen hat. Vielmehr muss mit Blick auf die Sozialpflichtigkeit des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm möglicherweise eine rentablere Nutzung des Kulturguts verwehrt wird, zumal Art. 14 GG nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums garantiert.

Eine andere Auffassung^[51] verneint die Angemessenheit der Regelungen des KGSG ebenfalls generell und zwar mit der Begründung, dass die im Privatbesitz befindlichen Kulturgüter aufgrund nicht vorgesehener öffentlicher Zugänglichmachung keine identitätsstiftende Wirkung für die Kultur Deutschlands haben.

Hiergegen ist einzuwenden,^[52] dass die Einführung einer Pflicht, die im Privateigentum befindlichen Kulturgüter der Allgemeinheit zugänglich zu machen, zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsrecht führen würde. Ferner ist die identitätsstiftende Wirkung nicht allein auf die öffentliche Zugänglichkeit beschränkt.^[53] Die Sicherstellung des Verbleibs im Bundesgebiet trägt dazu bei, dass auch zu einem späteren Zeitpunkt Kulturgut in Privateigentum der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden kann (Leihgaben an Museen, Erwerb durch die öffentliche Hand oder andere Einrichtungen). Das Beschädigungs- und Zerstörungsverbot gemäß § 18 KGSG ergänzt dies.

Die Ansätze, die die Angemessenheit generell ablehnen wollen, verkennen, dass im Rahmen der Angemessenheitsbeurteilung der soziale Bezug der betreffenden Eigentumsposition zu berücksichtigen ist. Je bedeutender die soziale Funktion ist, umso mehr kommt die Sozialbindung von Art. 14 Abs. 2 GG zum Tragen.^[54] Angesichts des hohen Ranges des Kulturgutschutzes und mit Blick auf Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG sind Einschränkungen der Privatnützlichkeit des Eigentums hinzunehmen, zumal dem Eigentümer die inländischen Nutzungsmöglichkeiten verbeiben. Die Regelungen des KGSG als Inhalts- und Schrankenbestimmung sind daher grundsätzlich angemessen.

Allerdings bedarf es einer differenzierenden Betrachtung denkbarer Härtefälle unter Berücksichtigung der hierfür gesetzlich vorgesehenen Regelungen, wie die des § 12 Abs. 2 KGSG und des § 23 Abs. 6 bis 8 KGSG.

Sollte die Sondersituation gegeben sein, dass dem Eigentümer nur ein (verwehrter) Verkauf ins Ausland möglich, also für ihn kein inländischer Kaufinteressent ermittelbar ist, und er sich zudem in einer wirtschaftlichen Notlage befindet, könnte die Abwägung anders ausfallen. In einer solchen Konstellation ist der Eigentümer auf den Verkauf des Kulturguts angewiesen. Ihm verbleibt dann keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr, sodass die Privatnützlichkeit des Eigentums nahezu vollständig beseitigt wird. In diesem Sonderfall wäre an sich ein Ausfuhrverbot unangemessen. Bei atypischen Ausnahmefällen kann der Gesetzgeber durch Ausgleichsmaßnahmen die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer sonst unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG herbeiführen.^[55] § 12 Abs. 2 KGSG könnte eine solche Regelung sein. Bei wirtschaftlicher Notlage des Eigentümers hat die zuständige Landesbehörde die Pflicht, auf einen billigen Ausgleich hinzuwirken. Die Hinwirkungspflicht könnte z.B. dadurch erfüllt werden, dass die Behörde Museen oder Galerien für den Ankauf findet. Damit wäre verhindert, dass die Abwägung zwischen dem Eigentums- und dem Kulturgüterschutz zu einem unangemessenen Eingriff führt. Gelingt das trotz pflichtgemäßen Bemühens der Behörde nicht, zieht § 12 Abs. 2 KGSG keinen finanziellen Ausgleichsanspruch des Eigentümers nach sich.^[56] Dann bleibt die Inhalts- und Schrankenbestimmung mangels Ausgleichs unangemessen.

[...]

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^[1] BGBl. I 2016, S. 1914.

^[2] Abl. 2014 L 159, 1.

^[3] BT-Drs. 17/13378.

^[4] BGBl. I 1955, S. 501.

^[5] BGBl. I 1998, S. 3162.

^[6] BGBl. I 2007, S. 757 und S. 2547.

^[7] Abl. 2009 L 39, 1.

^[8] Elmenhorst/Heimann, NJW 2016, 3398, 3400; Strobl, DS 2016, 101 f.

^[9] Z.B. bei einer Ausfuhr in Staaten der EU liegt die Grenze für Gemälde bei einem Alter von 75 Jahren und einem Wert von 300.000 Euro (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 KGSG).

^[10] Ausnahmen gelten für Werke lebender Künstler / Hersteller (§ 7 Abs. 1 Satz 2 KGSG), Leihgaben privater Sammler an öffentliche Museen (§ 6 Abs. 2 KGSG) und eher unbedeutende Münzen (§ 24 Abs. 2 S. 2 KGSG).

^[11] Maunz, in Maunz/Dürig, Art. 73 Rn. 129; Fechner, in Martin/Krautzberger, S. 106 f.

^[12] Zollrechtliche Bestimmungen (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG); gerichtliche Verfahren (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG); Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG); Pflichten aus der Haager Konvention (Art. 73 Abs. 1 GG); steuerliche Fragen (Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2, 3 GG).

^[13] BVerfGE 6, 309, 346 f.

^[14] Walser, KUR 2016, 139; Hellwig, FAZ v. 16.3.2016, http://www.faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/kulturgutschutzgesetz-rechtswidriger-kulturschutz-14128495.html, Abruf am 04.02.2017.

^[15] Germelmann, S. 715; Anhörung zum Gesetzesentwurf v. 13.4.2016: Odenthal, S. 1, 7; Zimmermann, S. 5; Hilgert, S. 4, http://www.bundestag.de/ausschuesse18/a22/oeffentliche_sitzungen/stellungnahmen-sv-inhalt/418264, Abruf am 7.2.2017.

^[16] Hofmann, in Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 14 Rn. 3.

^[17] BVerfGE 89, 1, 6; Wieland, in Dreier, Art. 14 Rn. 49; Bryde, in v. Münch/Kunig, Art. 14 Rn. 12 f.

^[18] BVerfGE 83, 201, 208 f.; 88, 366, 377; vgl. Grochtmann, S. 115 ff.; Ipsen, S. 204; Pieroth/Schlink, Rn. 992.

^[19] BVerfGE 79, 292, 304; Henschel, NJW 1989, 937, 938; Lubberger, S. 300 f.; Böhmer, NJW 1988, 2561, 2563.

^[20] Hofmann, in Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 14 Rn. 4; Bryde, in v. Münch/Kunig, Art. 14, Rn. 24; Papier, in Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 164; Dietlein, in Stern, S. 2215; Wendt, in Sachs, Art. 14 Rn. 44.

^[21] BVerfG DVBl 1984, 284, 285 f.; OVG Lüneburg NVwZ 1984, 741, 743; Leibholz/Lincke, DVBl 1975, 933, 939; anders bei einem rechtlich gesicherten Anspruch auf Kaufpreiszahlung (§ 433 Abs. 2 BGB): BVerfGE 31, 229, 241; 38, 348, 371; 71, 230, 253; Radloff, S. 456 ff.

^[22] In diesem Sinne Radloff, S. 453 ff.

^[23] Vgl. Krischok, S. 117.

^[24] BVerfGE 6, 32, 37; 23, 50, 55 f.; 67, 157, 171; Kunig, in v. Münch/Kunig, Art. 2 Rn. 12.

^[25] BVerfGE 50, 290, 339 f.; 79, 292, 304.

^[26] BVerfGE 46, 325, 334; 52, 1, 36; vgl. auch BVerfGE 88, 366, 377; Radloff, S. 460 f.; Henschel, NJW 1989, 937, 938; vgl. Körner, S. 133.

^[27] Radloff, S. 468 f., 472 f., 475; anders Byrde, in v. Münch/Kunig, Art. 14 Rn. 14, der nur den Erwerb und die Veräußerungsbefugnis unter Art. 14 fallen lässt.

^[28] BVerfGE 58, 300, 330 ff. („Nassauskiesungsfall“).

^[29] BVerfGE 100, 226, 240; 104, 1 ff; Bryde, in v. Münch/Kunig, Art. 14 Rn. 51.

^[30] BT-Drs. 18/7456, S. 61 ff; vgl. Kirchmaier, KUR 2015, 88, 89.

^[31] Radloff, S. 490 ff., 508 f.; vgl. BVerwGE 92, 288, 290; OVG Lüneburg NVwZ-RR 1993, 79, 80; Bernsdorff, in Bernsdorff/Kleine-Tebbe, Teil A Vorbemerkung Rn. 4.

^[32] Elmenhorst/Wargalla, ZRP 2016, 15, 17.

^[33] Vgl. Radloff, S. 507.

^[34] Siehe S. 3.

^[35] Vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 KGSG; BT-Drs. 18/7456, 68 f.

^[36] BVerfGE 36, 321, 331; Steiner, S. 449; Germelmann, S. 133 ff.; Krischok, S. 101 ff.

^[37] Krischok, S. 100.

^[38] BVerfGE 100, 313, 373; 115, 276, 308.

^[39] Vgl. BT-Drs. 18/7456, S. 75 f.

^[40] BVerfGE 30, 292, 316.

^[41] Wie z.B. in Großbritannien, Frankreich oder in den Niederlanden, https://www.bundestag.de/blob/414072/b43f1957e5d993f3c78d1bd57b87a97c/wd-10-003-16-pdf-data.pdf, Abruf am 6.2.2017.

^[42] Sturm, KUR 2016, 73, 75 f.; vgl. Hellwig, 22.3.2016, http://www.bvdg.de/sites/default/files/Hellwig_Abwanderungsschutz_nationales_Kulturgut.pdf, Abruf am 7.2.2017; unklar Lenski, Kurzgutachten, 9.5.2016, S. 8, 11 ff., www.kulturgutschutz.info/dokumente/, Abruf am 7.2.2017.

^[43] BVerwGE 92, 288, 293.

^[44] Radloff, S. 581 ff.; Germelmann, S. 598.

^[45] BVerfGE 118, 168, 195; Wienbracke, ZJS 2013, 148, 152.

^[46] Hofmann, in Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 14 Rn. 42.

^[47] Walser, KUR 2016, 139; Raue, Der Tagesspiegel v. 13.7.2015, http://www.tagesspiegel.de/kultur/peter-raue-zum-neuen-kulturgutschutzgesetz-und-das-soll-keine-enteignung-sein/12045352.html, Abruf am 5.2.2017.

^[48] BT-Drs. 18/7456, S. 62 f.; im Ergebnis ebenso Elmenhorst/Wargalla, ZRP 2016, 15, 17; Elmenhorst/Heimann, NJW 2016, 3398, 3399; Müller, Kulturpolitische Mitteilungen, Nr. 153, 26, 31.

^[49] Vgl. Elmenhorst/Wargalla, ZRP 2016, 15, 17.

^[50] Siehe S. 8.

^[51] Lenski, Öffentliche Anhörung v. 13.4.2016, S. 1, 15 f., http://www.bundestag.de/ausschuesse18/a22/oeffentliche_sitzungen/stellungnahmen-sv-inhalt/418264, Abruf am 7.2.2017; dies., Kurzgutachten 9.5.2016, S. 8 ff., www.kulturgutschutz.info/dokumente/, Abruf am 7.2.2017; dies., DÖV 2015, 677, 686; dies., ZRP 2015, 118, 120.

^[52] Öffentliche Anhörung v. 13.4.2016: Odenthal, S. 15; Kugler, S. 10, http://www.bundestag.de/ausschuesse18/a22/oeffentliche_sitzungen/stellungnahmen-sv-inhalt/418264, Abruf am 7.2.2017.

^[53] Vgl. Fechner, in Martin/Krautzberger, S. 96.

^[54] BVerfGE 71, 230, 246 f.; 101, 54, 75 f.; 112, 93, 109 f.; Jarass, in Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 42; Wieland, in Dreier, Art. 14 Rn. 106.

^[55] BVerfGE 58, 137, 149 ff. („Pflichtexemplarfall“).

^[56] Vgl. Radloff, S. 625 ff. m.w.N.