Der Bundespräsident. Sein Amt und seine Funktionen als Staatsoberhaupt

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

B. Das Amt des Staatsoberhauptes
I. Zum Begriff des Staatsoberhauptes
II. Notwendigkeit eines Staatsoberhauptes in parlamentarisch-demokratisch verfassten Republiken

C. Vom Deutschen Kaiser zum Bundespräsidenten- historische Entwicklung des deutschen Staatsoberhauptes
I. Das Staatsoberhaupt in der konstitutionellen Monarchie des Kaiserreiches
II. Stellung des Reichspräsidenten in der Weimarer Reichsverfassung
III. Lernen aus der Weimarer Republik: Die Entmachtung des Bundespräsidenten im Grundgesetz
IV. Konzipierung des Amtes des Bundespräsidenten
V. Legitimation des Amtes

D. Funktionen des Bundespräsidenten
I. Innerstaatliche Aufgaben eines deutschen Staatsoberhauptes
1. Innerstaatliche Repräsentation?
2. Staatssymbole und Ordensverleihung
3. Staatsnotarielle Aufgaben
4. Integration im staatlichen und gesellschaftlichen Bereich
II. Vertretung der Bundesrepublik Deutschland nach außen

E. Fazit

Literaturverzeichnis

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A. Einleitung

Auch wenn sich Staatswissenschaftler seit der Schaffung des Grundgesetztes in seiner jetzigen Form darüber streiten, ob der Bundespräsident ein „ pouvoir neutre“^[1] ist, ein „ Staatsnotar “^[2] oder ein „ Hüter der Verfassung “^[3], so steht außer Frage, dass er das deutsche Staatsoberhaupt ist- und das, obwohl dies im Grundgesetz keinerlei Erwähnung findet. Über seine Konzipierung hingegen ist man sich nicht eins. Isensee stellt den Grund passend fest: „ Eigentlich ein unmögliches Staatsamt, wie es das Grundgesetz dem Bundespräsidenten zuschneidet: dem Protokoll nach das höchste, ist es das ärmste der Kompetenzausstattung nach.“^[4] Es gilt daher zu betrachten, wie genau dieses „ unmögliche Staatsamt “ hierzulande entworfen wurde und wie das Amt des Bundespräsidenten durch die konkrete Eigenschaft, als Staatsoberhaupt protokollarisch an der Spitze des Staates zu stehen, beeinflusst wurde.

Um darzustellen, wie dieses Amt in der Bundesrepublik Deutschland ausgestaltet ist, wird zunächst ein Überblick über die Begrifflichkeit des Staatsoberhauptes gegeben, wobei auf die Entwicklung der Bedeutung im Laufe der (Verfassungs-)Geschichte eingegangen wird. Daran anknüpfend wird aufgezeigt werden, weswegen es in parlamentarischen Demokratien, wie auch Deutschland, Staatsoberhäupter gibt, obwohl diese „ nicht wesensnotwendig “^[5] sind. Um die Stellung des Bundespräsidenten in der heutigen Bundesrepublik verständlich einordnen zu können ist es unerlässlich, die historische Entwicklung des Amtes zu beleuchten. Sowohl das Staatsoberhaupt in der konstitutionellen Monarchie, als auch in der Weimarer Republik werden vorgestellt sowie die Konsequenzen und Lehren der jeweiligen verfassungsrechtlichen Position und tatsächlichen Amtsausgestaltung. Daran anschließend wird auf die Stellung und Bedeutung des Bundespräsidenten im heutigen Verfassungsgefüge dargelegt, die als direkte als Konsequenz und Lehre aus dem Amtsverständnis der Weimarer Reichsverfassung angesehen wird. Nachdem die Legitimierung und das Wahlverfahren zum heutigen Staatsoberhaupt erläutert wurden, wird auf die Funktionen des Bundespräsidenten eingegangen, die typischerweise Staatsoberhäuptern zugeordnet werden. Zentral sind dabei die Kompetenzbereiche der Vertretung, Repräsentation und Integration^[6].

B. Das Amt des Staatsoberhauptes

I. Zum Begriff des Staatsoberhauptes

Wenngleich die Begrifflichkeit des Staatsoberhauptes im Grundgesetz an keiner Stelle erwähnt wird, bezeichnen die Staatsrechtslehre und die Politikwissenschaft den deutschen Bundespräsidenten als solches^[7]. Mit der Definition des Begriffs ‚Staatsoberhaupt‘ hingegen wird sich in der Wissenschaft mitunter schwergetan^[8]. So umgeht beispielsweise Herzog in einer Grundgesetzkommentierung einen Versuch der Begriffserklärung und führt aus: „Staatsoberhaupt […] (was immer darunter dann im Einzelnen zu verstehen sein mag)“ ^[9].

Obwohl es Staatsoberhäupter in fast allen Verfassungen der Welt gibt, lassen sich aus der bloßen Existenz dieses Amtes keinerlei spezifische Funktion oder Stellung im Verfassungsgebilde folgern^[10]. Mehr als das Vorhandensein eines Staatsorgans, aus dem allgemein die Personifizierung eines Staates abgeleitet wird, kommt dadurch vorerst nicht zum Ausdruck^[11]. Auch die Staatsform oder das Regierungssystem geben nicht zwingend Aufschluss über Ausgestaltung des Amtes, Funktion und Einordnung in den jeweiligen Verfassungskontext des jeweiligen Staatsoberhauptes^[12]. Vielmehr zeigt sich, dass sich, durch Landestraditionen und politische Milieus geprägt, zahlreiche unterschiedliche Variationen von Staatsoberhäuptern herausgebildet haben^[13].

Um sich zu vergegenwärtigen, was ein Staatsoberhaupt nach heutigem Verständnis ausmacht, kommt man nicht umhin einen Blick auf die Historie des Begriffs zu werfen. Der Ausdruck ‚Staatsoberhaupt‘ geht auf die Staatsrechtslehre der monarchistischen Zeit, besonders die des 19. Jahrhunderts, zurück^[14]. Zentral waren dabei zunächst die Entwicklungen der organischen Staatslehre^[15]. Danach wird der Staat als Körper konstruiert verstanden, in dem alle Organe und Glieder funktional ineinander greifen^[16]. Das Staatsoberhaupt, der Hauptaugenmerk liegt hier bei der Bezeichnung des ‚Hauptes‘, wird dabei als die entscheidende Steuerzentrale angesehen^[17]. Die hervorgehobene Position zeigt auf, welche Wichtung dem Monarchen als Staatsoberhaupt regelmäßig zukam. Diese Lehre gipfelt in der Ansicht, dass das Staatsoberhaupt den Staat, vor allem die Einheit des Staates, in seiner Person verkörpert^[18]. Kimminich fasste anschaulich zusammen, dass das Haupt den Körper mit seiner Umwelt sprechen ließe, seine Kräfte sammle und ihn dirigiere^[19].

In absoluten Monarchien lag die gesamte Staatsgewalt beim Monarchen, der damit wörtlich das Haupt des Staates darstellte^[20]. In der konstitutionellen Monarchie hatte der Monarch zwar noch den entscheidenden Anteil der Staatsgewalt inne, jedoch wird seine Macht durch die Mitwirkung einer gewählten Volksvertretung beschränkt^[21]. Die Position an der Spitze des Staates hatte er dennoch weiter inne. Er verkörperte noch immer die Einheit des Staates und war Repräsentant des Staates nach außen, sowie gegenüber des eigenen Volkes^[22].

Durch die Parlamentarisierung der Monarchie schließlich kam es zu erheblichen Kompetenzeinbußen des Staatsoberhauptes^[23]. Die Staatsgewalt ging dabei auf die Volksvertretung über, die von nun an für die Gesetzgebung und die Bestellung der Regierung verantwortlich war^[24]. Die Kompetenzen des Monarchen blieben zwar weiterhin bestehen, wurden aber inhaltlich entleert und auf reine Formalrechte gemindert^[25]. Solche parlamentarischen Monarchien bestehen bis heute. Dänemark, Schweden und das Vereinige Königreich Großbritannien seien nur als einige Beispiele genannt. Diese bestehenden Monarchien zeigen jedoch, dass die Staatsoberhäupter, trotz der Machteinbuße und der Beschränkung der auf formelle Befugnisse, noch immer eine große Autorität ausstrahlen und einen beachtlichen Einfluss ausüben können^[26].

Einen letzten Wandel erfuhr das Amt des Staatsoberhauptes in zahlreichen ehemaligen Monarchien mit der Einführung der parlamentarischen Demokratie. Im folgenden Abschnitt wird sich dieser Regierungsform noch einmal vertieft gewidmet. An dieser Stelle soll jedoch ausgeführt werden, dass die gesamte Staatsgewalt auf die Volksvertretung und die aus ihr hervorgegangenen Regierung übertragen wird und das Verfassungsorgan des Monarchen gänzlich wegfällt^[27]. Die Lehre vom Staatsoberhaupt sei nur bedingt und mit beschränkenden Modifikationen auf parlamentarisch- demokratische Republiken anwendbar, so Rausch^[28]. Dennoch wird der demokratisch gewählte Staatspräsident in parlamentarischen Demokratien als direktes Nachfolgeorgan des Monarchen angesehen und weiter als ‚Staatsoberhaupt‘ bezeichnet^[29].

Es wird zwar oftmals betont, dass der Begriff längst überholt und ohne eigenen Gehalt sei, aber dennoch wird ihm zuerkannt, dass das Staatsoberhaupt auch noch heute verfassungsideell an der Spitze des Staates steht^[30].

II. Notwendigkeit eines Staatsoberhauptes in parlamentarisch-demokratisch verfassten Republiken

Die Bundesrepublik ist eine parlamentarische Demokratie. Als eine solche bezeichnet man ein Regierungssystem, bei dem die Verantwortlichkeit, für eine handlungsfähige Regierung zu sorgen, beim Parlament beziehungsweise der Parlamentsmehrheit liegt. Zentrales Merkmal ist dabei die Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament und das damit einhergehende Abhängigkeitsverhältnis^[31]. Steffani unterscheidet verschiedene Formen parlamentarischer Regierungsformen, wobei die Bundesrepublik Deutschland als eine mit Kanzlerhegemonie beschrieben wird^[32]. Der Kanzler bestimmt dabei die Richtlinien der Politik und das Staatsoberhaupt nimmt die wesentlichen repräsentativen Aufgaben wahr - es besteht somit eine doppelte Exekutive^[33].

Um ein solches System zu konstituieren und zu erhalten bedarf es neben eines Regierungschefs nicht eines zusätzlichen staatlichen Organs an der Spitze des Staates zur Repräsentation - es ist nicht wesensnotwendig^[34]. Dennoch, wie bereits erwähnt, verzichtet kaum eine parlamentarische Demokratie der Moderne auf dieses Konstrukt. Aufgrund der im vorherigen Abschnitt beschriebenen Reduktion der Kompetenzen wird zusammenhängend hierzulande mit dem Amt des Bundespräsidenten danach gefragt, ob und inwiefern überhaupt ein Sinn in der Erhaltung des Amtes des Staatsoberhauptes besteht^[35].

Während die staatsrechtliche Stellung des Staatsoberhauptes in präsidentiellen Demokratien klar als Gegenspieler des Parlaments und Leiter der Gubernative definiert ist, so ist seine Verortung in einer parlamentarischen Demokratie schwieriger. Als Grund dafür lässt sich anführen, dass das Amt ‚ keinen natürlichen, quasi systemtragenden Platz ‘^[36] einnimmt. Die Literatur bietet bislang auch keine einheitliche Darstellung der staatsrechtlichen Konzeption des Staatsoberhauptes in einem solchen Regierungssystem^[37]. Die damit einhergehenden Schwierigkeiten damit, die Funktionen des Staatsoberhauptes zu bestimmen, tragen ebenso dazu bei, dass die Notwendigkeit des Amtes oftmals infrage gestellt wird^[38].

Der Staatsrechtler Kelsen sieht im Vorhandensein des Amtes des Staatsoberhauptes eine reine Symbolfunktion^[39]. Es bedürfte seiner Auffassung nach eines sinnlich wahrnehmbaren Autoritätssymbols, das die Einheit der staatlichen Ordnung darstellt^[40]. Zu dieser Argumentation passend scheint die Annahme, dass im Staatsoberhaupt die logische Vollendung einer hierarchischen pyramidaler Organisationsstruktur verkörpert sei^[41]. Außerdem kann das Vorhandensein dieses Verfassungsorgans mit dem Blick auf die monarchische Vergangenheit vieler parlamentarisch- demokratischen Republiken erklärt werden. Kaltefleiter gibt in seiner Analyse zu Staatsoberhäuptern sogar an, dass die Funktionen eines republikanischen Staatsoberhauptes einer parlamentarischen Demokratie die gleichen seien wie die des Monarchen^[42]. Seine Stellung im Verfassungsgefüge ist „historisch aus der Tradition des Monarchen in der konstitutionellen Monarchie und strukturell als ein mehr oder weniger starkes Gegengewicht zum Regierungschef sowie als Stabilisator des politischen Prozesses zu verstehen“^[43].

Dass das Staatsoberhaupt in parlamentarischen Demokratien keine Gegenkraft zu anderen Verfassungsorganen darstellt und sich außerhalb des machtpolitischen Tagesgeschäftes der anderen Organe befindet, wird dem Amt angelastet und der Sinn seines Fortbestandes wird infrage gestellt. Aber gerade, dass das Staatsoberhaupt außerhalb des politischen Kräftefeldes steht, zeichnet das Wesen und die Relevanz seines Amtes aus. Durch beispielsweise öffentliche Reden oder andere Arten der Stellungnahme kann ein Staatsoberhaupt in diesen Regierungssystemen mahnen, kritisieren und den öffentlichen Diskurs anregen, wo Parlamente und Regierung aufgrund ihrer Machtposition gehemmt sind^[44]. Das auf die monarchische Tradition zurückzuführende Amt ist zwar für einige Autoren verzichtbar. Aus der politischen Praxis parlamentarischer Demokratien jedoch ist das, Autorität und Einheit ausstrahlende, Staatsoberhaupt nicht wegzudenken.

C. Vom Deutschen Kaiser zum Bundespräsidenten- historische Entwicklung des deutschen Staatsoberhauptes

Um sich der Stellung und Bedeutung des Amtes des Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland bewusst zu werden, ist es unabdingbar die historischen Vorläufer und die jeweiligen Kontexte zu betrachten. Die bereits im Abschnitt B.I beschriebene Entwicklungslinie von Staatsoberhäuptern in ehemaligen Monarchien lässt sich in Deutschland gut nachvollziehen. Die Erfahrungen mit einem konstitutionellen Monarchen im Deutschen Kaierreich und mit einem übermächtigen Reichspräsidenten in der Weimarer Republik haben die Schöpfer des Grundgesetzes gelehrt, auf welche Weise das Amt des deutschen Staatsoberhauptes nicht konzipiert werden soll^[45].

I. Das Staatsoberhaupt in der konstitutionellen Monarchie des Kaiserreiches

Wie bereits angeklungen, geht das Amt des Staatsoberhauptes in modernen westlichen Demokratien historisch als direktes Erbe aus Monarchen hervor^[46]. Das monarchische Konzept wurde in Deutschland vergleichsweise lange aufrechterhalten und die Reichsverfassung von 1871 wurde konstitutionell gestaltet^[47].

Der König von Preußen übernahm zum Inkrafttreten der Reichsverfassung zugleich den Titel des Deutschen Kaisers, als auch das im Art. 11 Abs. 1 der Reichsverfassung (RV) bezeichnete Amt ‚Präsidium des Bundes‘^[48]. Er hatte alle Kompetenzen eines Monarchen in einer konstitutionellen Monarchie inne^[49]. Seine Befugnisse waren im Verfassungstext festgeschrieben. Sie waren unter anderem: die Berufung, Vertagung, Eröffnung und Schließung sowohl des Bundesrates, als auch des Bundestages (Art. 12 RV); die Ausfertigung von Reichsgesetzen, deren Verkündung und die Überwachung der Ausführung derselben (Art. 17 S. 1 RV); Die Kommandogewalt über die Kriegsmarine und das Heer (Art. 53 und 63 RV); alleiniger Souverän im völkerrechtlichen Verkehr (Art. 45 S. 1 RV); die Ernennung und Entlassung von Reichsbeamten (Art. 18 RV), Offizieren (Art. 53, 64 RV) und des Reichskanzlers (Art. 15 RV).

[...]

^[1] Vgl. Nierhaus in Sachs: GG, Art. 54 Rn. 5.

^[2] Vgl. Nettesheim in Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts (3. Aufl.), § 61 Rn. 45.

^[3] Vgl. Nettesheim in Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts (3. Aufl.), § 61 Rn. 46.

^[4] Isensee: Braucht die Republik einen Präsidenten?, in NJW 1994, S. 1330.

^[5] Kelsen: Allgemeine Staatslehre, S. 305.

^[6] Waldhoff/ Gefrath in: Berliner Kommentar Art. 54 Rn. 44.

^[7] Vgl. Maurer: Staatsrecht, § 15 Rn. 1; Herzog in Maunz/ Dürig: GG, Art. 54 Rn. 3; Kimminich in Bonner Kommentar GG, Vorbem. zu Art. 54- 61 Rn.8.

^[8] Vgl. Wiegand: Zum Begriff des Staatsoberhaupts, in AöR 2008, (476) S. 480ff.

^[9] Herzog in Maunz/ Dürig: GG, Art. 54 Rn. 3.

^[10] Rausch: Der Bundespräsident ,S. 19.

^[11] Jekewitz in AK-GG, Art. 54 Rn. 1.

^[12] Vgl. ebenda.

^[13] Loewenstein: Staatspräsident, in AöR 1949, (129) 134.

^[14] Kimminich in Bonner Kommentar GG, Vorbem. zu Art. 54- 61 Rn. 9.

^[15] Vgl. Friedrich: Geschichte der deutschen Staatsrechtswissenschaft, S. 155.

^[16] Wiegand: Begriff des Staatsoberhauptes, in: AöR 2008, (476) S. 491.

^[17] Vgl. Wiegand: Begriff des Staatsoberhauptes, in AöR 2008, (476) S. 496.

^[18] Herzog in Maunz/ Dürig: GG, Art. 54 Rn. 7.

^[19] Kimminich: Das Staatsoberhaupt im Völkerrecht, in: ADV 1988, S. 139.

^[20] Maurer: Staatsrecht I, § 15 Rn. 3.

^[21] Henke: Bundesrepublik ohne Staatsoberhaupt, S. 725.

^[22] Kimminich in: Bonner Kommentar GG, Vorbem. zu Art. 54. 61 Rn. 9.

^[23] Stern: Staatsrecht, Band II, § 30 S. 13.

^[24] Maurer: Staatsrecht I, § 15 Rn. 3.

^[25] Maurer: Staatsrecht I, § 15 Rn. 3.

^[26] Vgl. Maurer: Staatsrecht I, § 15 Rn. 3.

^[27] Maurer: Staatsrecht I, § 15 Rn. 3.

^[28] Rausch: Der Bundespräsident, S. 20.

^[29] Maurer: Staatsrecht I, § 15 Rn. 3.

^[30] Wiegand: Zum Begriff des Staatsoberhaupts, in AöR 2008, (476) S. 520; Nettesheim in Isensee/ Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts (3.Aufl.), § 61 Rn. 16.

^[31] Steffani: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 39.

^[32] Steffani: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 43.

^[33] Billing: Der Bundespräsident, in von Westphalen (Hrsg.): Deutsches Regierungssystem, S. 313.

^[34] Kelsen: Allgemeine Staatslehre, S. 305.

^[35] Isensee: Braucht die Republik einen Präsidenten?, in NJW 1994, S. 1329.

^[36] Nettesheim, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts (3.Aufl.), § 61 Rn. 1.

^[37] Nettesheim, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts (3.Aufl.), § 61 Rn. 1.

^[38] Nettesheim, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts (3.Aufl.), § 61 Rn. 3.

^[39] Kelsen: Allgemeine Staatslehre, S. 305.

^[40] Kelsen: Allgemeine Staatslehre, S. 305.

^[41] Waldhoff / Grefrath, in: Berliner Kommentar GG, Art. 54 Rn. 6; vgl. Dreier: Hierarchische Verwaltung im de- mokratischen Staat, S. 114 ff..

^[42] Kaltefleiter: Funktionen des Staatsoberhauptes, S. 201.

^[43] Winkler: Bundespräsident, S. 8.

^[44] Vgl. Nettesheim in Isensee/ Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts (3.Aufl.), § 61 Rn. 3.

^[45] Vgl. Hartmann/ Kempf: Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien, S. 15.

^[46] Maurer: Politisches Mitspracherecht, in DÖV 1966, (665) S. 666.

^[47] Ebenda, S. 667.

^[48] Hartmann/ Kempf: Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien, S. 15.

^[49] Ebenda.