Aufgaben und Struktur des Bundesrates

INHALTSVERZEICHNIS

I. Einleitung
1. Relevanz des Themas und Problemaufriss
2. Thesen
3. Vorgehensweise

II. Die Entstehungsgeschichte des Bundesrates
1. Die Modelle – Bundesratsmodell versus Senatsmodell
2. Die abgeschwächte Bundesratslösung

III. Die Struktur des Bundesrates in Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit
1. Zusammensetzung und demokratische Legitimation
2. Organisation und Arbeitsweise

IV. Die Aufgaben des Bundesrates in Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit
1. Aufgaben im Bereich der Gesetzgebung
2. Aufgaben im Bereich der Verwaltung
3. Weitere Aufgaben

V. Fazit

VI. Abkürzungsverzeichnis

VII. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

1. Relevanz des Themas und Problemaufriss

In der aktuellen Diskussion besteht in weiten Teilen der deutschen Wirtschaft und Politik kein Zweifel darüber, dass der deutsche Föderalismus reformiert werden muss.^[1] Ob dies aber auch für den Deutschen Bundesrat zutrifft, ist weit umstrittener. In der Bewertung des Bundesrates finden sich im Verlauf der Zeit sehr unterschiedliche Ansichten. In den siebziger Jahren noch galt er aus konkordanzdemokratischer Sicht als wesentliches und durchaus effizientes Element eines Bund-Länder-Verwaltungssystems. In den neunziger Jahren kamen in der politischen Debatte Stimmen auf, die das „Verhandeln“ als Gegenpol zu effizienten Regieren z. B. nach dem Vorbild der Konkurrenzdemokratie Großbritanniens sahen. So argumentiert beispielsweise der Politikwissenschaftler Wilhelm Hennis: „Wenn wir eine Föderalismusdebatte führen wollen, dann doch bitte die richtige. Nicht über den Föderalismus überhaupt, sondern über die genauere Frage, ob nicht der Bundesrat – als Vertretung der Landesregierungen – ein Relikt des monarchischen Obrigkeitsstaats ist. Dieses Organ ist demokratisch kaum zu rechtfertigen und inzwischen das eigentliche Scharnier eines sich selbst blockierenden Parteienstaats“^[2].

Aufgrund dieser aktuellen Debatte und der unterschiedlichen Positionen bzgl. des Bundesrates allgemein und seinen Aufgaben und Funktionen im speziellen, beschäftigt sich die folgende Abhandlung mit der Entstehung des Bundesrates, seiner Struktur und seinen Aufgaben. Es wird insbesondere auf die Frage eingegangen auf welchen verfassungsrechtlichen Grundlagen die Aufgaben und die Struktur des Bundesrates basieren und wie deren Ausgestaltung in der Verfassungswirklichkeit aussieht. Es steht in erster Linie jedoch nicht die vollständige Präsentation der formellen Struktur und Aufgaben des Bundesrates im Mittelpunkt, sondern vielmehr der Strukturmerkmale und Aufgabenbereiche, die in der Verfassungswirklichkeit bedeutsam sind.

2. Thesen

1. Der Bundesrat erlangt seine große politische Potenz vor allem dadurch, dass seine Zustimmung bei zustimmungspflichtigen Gesetzen unabdingbar ist!
2. Der Bundesrat wirkt als „Transmissionsriemen für die Unitarisierung der Bundesrepublik“^[3] !

3. Vorgehensweise

Nach der Einleitung folgt der Hauptteil, welcher in drei Kapitel untergliedert ist. In Kapitel II. wird ein kurzer Überblick über die Entstehungsgeschichte des Bundesrates gegeben und auf die Entscheidung des Parlamentarischen Rates im Jahre 1949 für die „abgeschwächte Bundesratslösung“. Das folgende Kapitel beschäftigt sich mit der Struktur des Bundesrates in Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit. Hier wird insbesondere auf die Arbeitsteiligkeit der Institution Bundesrat eingegangen. Kapitel IV. stellt die verfassungsrechtlichen Aufgabenzuweisungen des Grundgesetzes an den Bundesrat dar und thematisiert wie der Bundesrat seine verfassungsrechtlich zugeschriebenen Aufgaben in der Verfassungswirklichkeit wahrnimmt. Es wird hier versucht eine Gewichtung der Aufgaben vorzunehmen, um herauszuarbeiten, welche Aufgaben es vorrangig sind, die dem Bundesrat seine große politische Potenz verleihen. Die Abhandlung schließt mit einem Fazit aus den zuvor dargestellten Gedanken und Fakten. Weiterhin wird hier noch einmal Bezug auf die eingangs aufgestellten Thesen genommen.

II. Die Entstehungsgeschichte des Bundesrates

1. Die Modelle – Bundesrats- versus Senatsmodell

Die Bundesrepublik Deutschland wurde am 23. Mai 1949 als demokratischer und sozialer Bundesstaat gegründet.^[4] Mit der so genannten Ewigkeitsgarantie in Art. 79 Abs. 3 GG haben die Verfassungsväter das bundesstaatliche Prinzip für unantastbar deklariert. Im Parlamentarischen Rat herrscht im Jahre 1949 auch von Beginn an Einvernehmen über die Schaffung eines Organs durch das die Länder ihre Rechte gegenüber dem Bund wahren können.^[5] Begründet wurde dies mit der Wiederherstellung deutscher Bundesstaatlichkeit – einem weiteren unumstrittener Punkt – die vorrangig aus Gründen der Gewaltenteilung nach den katastrophalen Erfahrungen mit der nationalsozialistischen Diktatur und der stark unitarisch geprägten Weimarer Republik verfolgt wurde.^[6] Bezüglich der Form, welche die zweite Kammer erhalten sollte, spalteten sich jedoch die Meinungen.^[7] Kontrovers diskutierte der Parlamentarische Rat zwei mögliche Ausprägungen der für Bundesstaaten charakteristischen institutionalisierten Mitwirkung der Gliedstaaten an der zentralstaatlichen Politikgestaltung: das Senatsprinzip und das Bundesratsprinzip.^[8] Die beiden Modelle unterscheiden sich vorrangig in ihrer Zusammensetzung und ihrer Besetzung voneinander. Das Senatsmodell verfügt über eine paritätische zweite Kammer (wie z.B. der US-Senat), die sich aus Senatoren zusammensetzt, welche durch direkte Wahl durch die Bevölkerung oder durch die Landesparlamente gewählt werden.^[9] Jedem Land steht dabei die gleiche Anzahl an Senatoren zu. Das klassische Bundesratsmodell kennzeichnet die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871.^[10] Ihre zweite Kammer, der Bundesrat, setzte sich aus den Mitgliedern der Landesregierungen zusammen. Im Gesetzgebungsverfahren waren Reichstag und Bundesrat völlig gleichberechtigt und verfügten beide über ein Vetorecht gegenüber Entscheidungen des anderen Organs. Das Stimmgewicht eines jeden Landes richtet sich sehr stark nach seiner Bevölkerungszahl. Aus den gerade angesprochenen Modellen ergaben sich allerdings auch unterschiedlichste Mischformen und somit ein großer Spielraum für Kompromisse.^[11]

2. Die abgeschwächte Bundesratslösung

Der zwischen den Vertretern des Bundesratsprinzips und den Anhängern des Senatsmodells entstandene Kompromiss war die so genannte abgeschwächte Bundesratslösung.^[12] Sie beinhaltet einige Elemente des klassischen Bundesratsprinzips. Wesentliche Kompetenzen dieses Prinzips wurden jedoch auch ausgeschlossen. Die abgeschwächte Bundesratslösung sieht die Ausgestaltung der zweiten Kammer als ein von den Landesregierungen beschickten Bundesrat vor, weshalb der Bundesrat auch als die Vertretung der Länderregierungen (Art. 51 I GG) definiert wurde. Die volle Parität des Bundesrates gegenüber dem Bundestag sollte allerdings nicht der Regelfall sein, sondern sich auf Ausnahmen beschränken.^[13] Das Stimmenverhältnis im Plenum zeigt klar, dass es sich um einen Kompromiss handelt, denn es wird weder die Bevölkerungsgröße vollkommen ignoriert, noch handelt es sich um eine proportionale Aufteilung. In seiner Ausgestaltung verkörpert der Bundesrat also ein neues Modell einer zweiten Kammer. Er stellt das Ergebnis eines politischen Kompromisses dar und nicht das Resultat staatsrechtlicher und staatstheoretischer Erwägungen. In ebendiesem Kompromiss sieht der Politikwissenschaftler Heinz Laufer bereits den „Keim für die Entwicklung der bundesstaatlichen Ordnung […] zum unitarischen Bundesstaat“^[14] . Aus der Tatsache, dass es sich bei der Ausgestaltung des Bundesrates um einen Kompromiss handelt, lassen sich die folgenden zwei Schlüsse ableiten: erstens konnte der Bundesrat Gegenstand politischer Meinungsverschiedenheiten werden, da keine Partei ihre Vorstellungen vollkommen erfüllt sah und sich in der Ausformung dieser zweiter Kammer so immer wieder Anhaltspunkte für die früher vertretenen Ansichten finden und (verfassungs-)politisch einsetzen ließen; zweitens sollte eine verfassungsrechtliche Einordnung des Bundesrates mit Schwierigkeiten verbunden sein.^[15]

III. Die Struktur des Bundesrates

1. Zusammensetzung und demokratische Legitimation

Die Zusammensetzung des Bundesrates ist in Art. 51 Abs. 1 GG geregelt: „Der Bundesrat

besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen. Sie können durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden“^[16]. Der Bundesrat besteht also aus Mitgliedern der Landesregierungen, d.h. aus Personen, die im Landeskabinett Sitz und Stimme haben.^[17] Dabei handelt es sich um Ministerpräsidenten und Ministern bzw. Bürgermeister und Senatoren der Bundesländer. Bundesratmitglieder werden nicht gewählt, sondern durch Beschluss der Landesregierung bestellt. Art. 51 Abs. 1 GG macht weiterhin klar, dass Mitglieder des Bundesrates das Recht haben sich vertreten zu lassen. Oft kommt es daher vor, dass eine Landesregierung einem so genannten „Stimmführer“ eine entsprechende Weisung für eine bestimmte Abstimmung erteilt und dieser dann für diese Landesregierung allein abstimmt.^[18] Die Vertreter der Landesregierungen verfügen also nicht über ein freies, sondern ein imperatives Mandat, d.h. sie müssen Kabinettsweisungen folgen.^[19] Sie haben für ein Bundesland einheitlich abzustimmen. Stimmt ein Bundesland nicht geschlossen, so sind die Stimmen dieses Landes ungültig.^[20] Aufgrund dessen war auch der Versuch des damaligen Bundesratspräsidenten Wowereit bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz eine uneinheitliche Stimmabgabe als Ja-Stimme zu werten nicht verfassungskonform.

Die Bundesratsmitglieder haben, da sie nicht gewählt werden, als Mitglieder dieses Organs keine Amtsperioden.^[21] Scheiden sie aus der Landesregierung aus, erlischt gleichzeitig ihre Mitgliedschaft im Bundesrat. Auf diese Weise ist der Bundesrat verfassungsrechtlich gesehen ein so genanntes ewiges Organ, das keine Wahlperioden oder Diskontinuität kennt. Der Bundesrat erneuert sich kontinuierlich, da nach jeder Wahl eines Landesparlaments die neu gebildete Regierung auch die Bundesratsmitglieder des Landes neu bestellt. Während der Bundesrat somit nur über eine mittelbare Legitimation über die Wahlachse Wahlberechtigte – Landtage – Landesregierung verfügt, besitzt der Bundestag eine unmittelbare Legitimation.^[22] “Der Bundesrat ist also keine repräsentative parlamentarische Körperschaft, sondern eine Ländervertretung, die Gebietskörperschaften repräsentiert.“^[23]

„Die Stimmenverteilung im Bundesrat ist Ausdruck eines Kompromisses zwischen dem föderativen Gesichtspunkt prinzipiell gleichberechtigter Länder und dem demokratischen einer gleichen Repräsentanz der Bürger“^[24]. Nachdem im Zusammenhang mit der deutschen Einheit eine Grundgesetzänderung mit positiven Auswirkungen für die bevölkerungsstarken Bundesländer vollzogen wurde, stehen heute jedem Land mindestens drei Stimmen zu.^[25] Länder mit über 2 Millionen Einwohnern entsenden 4, mit über 6 Millionen 5 und Länder mit mehr als 7 Millionen Einwohnern 6 Vertreter in den Bundesrat. Das Grundgesetz macht hier vom so genannten Degressionsprinzip Gebrauch.^[26] Dieses geht den Mittelweg zwischen dem Prinzip der Gleichberechtigung der Länder im Bundesrat, nach dem jedes Land eine Stimme haben müsste, und der Berücksichtigung unterschiedlicher Bevölkerungszahlen der einzelnen Länder, die von den Landesregierungen repräsentiert werden. Nach Ansicht des Politikwissenschaftlers Klaus von Beyme ist diese Verfassungsbestimmung ein „faire(r) Kompromiss zwischen dem Prinzipien der Volkssouveränität und des Föderalismus“^[27] . In der politischen Praxis wurde diesem „goldenen Mittelweg“^[28] aber auch Kritik zuteil.^[29] So fühlt sich insbesondere das Bundesland Nordrhein-Westfalen mit ungefähr 17 Millionen Einwohnern und nur sechs Stimmen im Bundesrat klar unterrepräsentiert. Akut wurde dieses Problem zuletzt im Zusammenhang mit der deutschen Wiedervereinigung. Bundesratsmitgliedern der „alten“ Bundesländer kritisierten die Gründung von 5 neuen Bundesländern auf dem Gebiet der ehemaligen DDR, welche gemeinsam mit rund 16,4 Millionen Einwohnern weniger Einwohner als Nordrhein-Westfalen repräsentieren, im Bundesrat jedoch 15 Stimmen besitzen.

[...]

^[1] Die folgende Darstellung stützt sich auf Sturm, Roland (2002): Vorbilder einer Bundesratsreform? Lehren aus den Erfahrungen der Verfassungspraxis Zweiter Kammern, in: ZParl 2002, S. 166-167.

^[2] Zit. n. Wilhelm Hennis (1998): Auf dem Weg in den Parteienstaat, Stuttgart, S. 159.

^[3] Zit. n. Fabritius, Georg (1976): Der Bundesrat: Transmissionsriemen für die Unitarisierung der Bundesrepublik?, in: ZParl 1976, S. 448.

^[4] Die folgende Darstellung stützt sich auf Kilper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Opladen, S. 79.

^[5] Vgl. Ziller, Gebhard und Georg-Berndt Oschatz (1993): Der Bundesrat, Düsseldorf, S. 17.

^[6] Vgl. Hanf, Dominik (1999): Bundesstaat ohne Bundesrat?, Baden-Baden, S. 36-37.

^[7] Vgl. Ziller, Gebhard und Georg-Berndt Oschatz: S. 17.

^[8] Vgl. Laufer, Heinz (1995): Bundesrat, in: Andersen, Uwe und Wichard Woyke: Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, S. 57.

^[9] Die folgende Darstellung stützt sich auf Pfitzer, Albert (1987): Der Bundesrat. Mitwirkung der Länder im Bund, Heidelberg, S. 143. und Hanf, Dominik (1999): S. 37.

^[10] Die folgende Darstellung stützt sich auf Laufer, Heinz (1992): Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, S. 97-98.

^[11] Vgl. Hanf, Dominik (1999): S. 38.

^[12] Die folgende Darstellung stützt sich auf Laufer, Heinz (1992): S. 99.

^[13] Die folgende Darstellung stützt sich auf: Hanf, Dominik (1999): S. 40.

^[14] Zit. n. Laufer, Heinz (1992): S. 99.

^[15] Vgl. Hanf, Dominik (1999): S. 40.

^[16] Zit. n. Art. 51 Abs. 1 des deutschen Grundgesetzes, in: Grundgesetz, in: Beck-Texte im dtv (Hrsg.) (2001), 37. Aufl., München, S. 27.

^[17] Die folgende Darstellung stützt sich auf Ziller, Gebhard und Georg-Berndt Oschatz: S. 56.

^[18] Vgl. Laufer, Heinz (1992): S. 113.

^[19] Die folgende Darstellung stützt sich auf Sontheimer, Kurt und Wilhelm Bleek (2003): Grundzüge des politischen Systems Deutschlands, Bonn, S. 360.

^[20] Die folgende Darstellung stützt sich auf Rudzio, Wolfgang (2003): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, S. 321.

^[21] Die folgende Darstellung stützt sich auf Patzelt, Werner (1999): Der Bundesrat, in: Gabriel, Oscar W. und Everhard Holtmann (Hrsg.): Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, München, S. 219 und Kilper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): S. 117.

^[22] Vgl. Kilper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): S. 115.

^[23] Zit. n. Kliper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): S. 115.

^[24] Zit. n. Rudzio, Wolfgang (2003): S. 321.

^[25] Die folgende Darstellung stützt sich auf Sontheimer, Kurt und Wilhelm Bleek (2003): S. 360.

^[26] Die folgende Darstellung stützt sich auf Kliper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): S. 116.

^[27] Zit. n. Von Beyme, Klaus (1974): Die Funktionen des Bundesrates. Ein Vergleich mit Zweikammersystemen im Ausland, in: Bundesrat: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, Bad Honnef, S. 370.

^[28] Zit. n. Kilper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): S. 117.

^[29] Die folgende Darstellung stützt sich auf Kilper, Heiderose und Roland Lhotta (1996): S. 117.