Aufgaben und Probleme von Gemeinden in Baden-Württemberg. Eine kommunalpolitische Analyse

Inhaltsverzeichnis

1. Arten der Gemeinden

2. Rechtsstellung der Gemeinden

3. Wirkungskreis und Aufgaben der Gemeinden
3.1 Frewillige Aufgaben/Pflichtaufgaben
3.2 Pflichtaufgaben
3.3 Weisungsfreie Aufgaben

4. Organe der Gemeinden
4.1 Gemeinderat
4.2 Bürgermeister

5. Kommunalpolitische Handlungsfelder
5.1 Der kompetente Gemeinderat
5.2 Zusammenarbeit innerhalb des Gemeinderates
5.3 Zusammenarbeit - Gemeinderat und Bürgermeister
5.4 Öffentlichkeitsarbeit

6. Probleme der Gemeinden
6.1 Armut und Obdachlosigkeit - zentrale Herausforderungen für die Kommunen
6.2 Das Ausmaß der Wohnungslosigkeit in den Kommunen

7. Quellen und Literaturverzeichnis

1. Arten der Gemeinden

Die Kommunalverfassung ist für jede Gemeinde des Landes einheitlich. Nach ihren Zuständigkeiten lassen sich demnach folgende Kategorien unterscheiden:

- Stadtkreise: So nennt man Gemeinden, die auf Antrag durch Gesetz gebildet werden (§ 3 Abs. 1 GemO). Die Bezeichnung „Stadtkreis“ wird in Deutschland nur noch in Baden-Württemberg verwerdet. Sie bestehen nur aus einer einzelnen, keinem Landkreis eingegliederten Stadt und nehmen alle Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde, wie sie sonst die Landkreise erledigen, mit eigenen Organen wahr. In Stadtkreisen nennt man den Bürgermeister „Oberbürgermeister“. Der Oberbürgermeister muss mindestens einen Beigeordneten als hauptamlichen Stellvertreter haben. Zurzeit gibt es in Baden-Württemberg neun Stadtkreise (Baden-Baden, Freiburg, Karlsruhe, Mannheim, Pforzheim, Stuttgart und Ulm).
- Große Kreisstädte: Diese Bezeichnung führen kreisangehörige Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von mehr als 20000 Einwohnern, die auf Antrag von der Landesregierung zu solchen Städten erklärt werden können (§ 3 Abs. 2 GemO). Sie bekommen einen Teil der Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörden übertragen. Derzeit gibt es 93 Große Kreisstädte. Der Oberbürgermeister der Großen Kreisstädten führt ebenso den Ausdruck Oberbürgermeister.
- Sonstige kreisangehörige Gemeinden.

Den Begriff „Stadt“ führen die Gemeinden, der ihnen bereits beim Inkrafttreten der Gemeindeordnung im Jahre 1956 zustand oder denen sie auf Antrag von der Landesregierung verliehen wurde (§ 5 Abs. 2 GemO). Die Verleihung weist aus, dass die betreffende Gemeinde nach Einwohnerzahl, Siedlungsform, ihren kulturellen Verhältnissen und ihrer Wirtschaftsstuktur ein städtisches Gepräge trägt; was gleichzeitig Voraussetzung für die Verleihung ist. Die Stadt hat dadurch aber keine besondere rechtliche, insbesondere gemeindeverfassungsrechtliche Bedeutung (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 1). Die Mitglieder des Gemeinderats, jedoch nicht das Gremium als solches, bezeichnet man als Stadtrat (§ 5 Abs. 2 GemO).

Sonstige Bezeichnungsn (z.B „Bad“, „Kurstadt“) dürfen Gemeinden führen, wenn sie diese schon nach früherem Recht verwenden durften oder wenn sie ihnen auf Antrag an die Landesregierung verliehen wurde. Andere Bezeichnungen wie beispielsweise „Landeshauptstadt“,

„Universitätsstadt“ oder „Schillerstadt“ müssen auf der geschichtlichen Vergangenheit, der Eigenart oder der heutigen Bedeutsamkeit der Gemeinden und Ortsteile beruhen (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 7).

2. Rechtsstellung der Gemeinden

Den Gemeinden in Deutschland, wie auch in Baden-Württemberg wurde das Recht zur Selbstveraltung zugeteilt. Dies bedeutet, dass sie auf ihren verfassungsrechtlich geschützten Wirkungskreisen selbstverantwortlich und mit eigenen ausgestatteten Organen arbeiten und handeln dürfen. Die Gemeinden werden als der verlängerte Arm des Staates angesehen, da sie bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben eine entscheidende Rolle spielen. Durch das zugeteilte Selbsverwaltungsrecht, sind sie jedoch auch eigenständige Aufgabenträger welche nicht vollkommen vom Staat losgelöst sind. Laut §1 Abs. 1 GemO sind Gemeinden Grundlage sowie auch Glied des demokratischen Staates. Das kommunale Recht zur Selbstverwaltung ist institutionell gesehen, sowohl durch das Grundgesetz als auch durch die Landesverfassung Baden­Württemberg bekräftigt (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 1).

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland garantiert das Recht der Kommunen zur Selbstverwaltung wie folgt:

„Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände (gemeint sind damit die Landkreise) haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenkreises nach Maßgabe der Gesetze das Recht zur Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“ (Art. 28 Abs. 2 GG, zit. in: Sixt; Notheis 2014, S. 1).

Die Landesverfassung für Baden-Württemberg gewährleistet das Selbsverwaltungsrecht der Kommunen so:

„(1) Das Land gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Landkreise) sowie den Zweckverbänden das Recht zur Selbstverwaltung. Sie verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantworung. Das Gleiche gilt für sonstige öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten in den durch Gesetz gezogenen Grenzen.

(2) Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet die Träger der öffentlichen Aufgaben, soweit nicht bestimmte Aufgaben im öffentlichen Interesse durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind. Die Gemeindeverbände haben innerhalb ihrer Zuständigkeit die gleiche Stellung.“ (Art. 71 LVerf, zit. in: Sixt; Notheis 2014, S. 1).

Die angeführten Verfassungsbestimmungen zeigen deutlich, dass Gemeinden Träger öffentlicher Aufgaben sind, welche mit Hoheitsrechten ausgerüstet wurden um nicht nur soziologisch definierte Gemeinwesen zu sein.

Zu den Hoheitsrechten gelten die Gebietshoheit, die Personalhoheit, die Finanz- und Abgabenhoheit, die Planungshoheit, die Rechtsetzungshoheit sowie die Organisationshoheit (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 2).

3. Wirkungskreis und Aufgaben der Gemeinden

Die Wirkungskreise der Gemeinden sind von dem Grundsatz der Allzuständigkeit der Gemeinden bestimmt. Sie sind für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben in ihrem Gemeindebereich zuständig. Aufgaben die durch die Gesetzgeber in Bund und Land anderen öffentlichen Aufgabenträgern zugewiesen werden, sind von diesem Grundsatz ausgenommen (§ 2 Abs. 2 GemO). Es gibt somit keinen fest fixierten Wirkungskreis der zahlenmäßig abschließend geregelt ist. Die Größe, örtliche Gemeindestruktur und Eigenart sowie die Finanzkraft der Gemeinde sind weitere Einflussgrößen, die die kommunale Aufgabenerfüllung beeinflussen.

3.1 Frewillige Aufgaben/Pflichtaufgaben

Die Aufteilung der kommunalen Aufgabenkreise in freiwillige- und Pflichtaufgaben, spiegelt die Entscheidung der Rechtsverpflichtung der Kommunen zur Aufgabenerfüllung an. Über Aufgaben, die zum Kreis der freiwilligen Aufgaben der Kommunen gehören, können die Gemeinden eigenverantwortlich entscheiden, ob sie eine solche Aufgabe erfüllen wollen und wenn ja, wie und in welchem Umfang sie die Aufgabe verwirklichen möchten. Ein wichtiger Punkt den man berücksichtigen muss ist, dass kein Gesetz die Kommunen innerhalb des freiwilligen Aufgabenkreises dazu zwingt eine Aufgabe zu erfüllen. Sie sind bezüglich der Art der Aufgabenerfüllung nicht eingeschränkt. Ihre grundsätzliche Verpflichtung nach § 10 Abs. 2 GemO zur Schaffung erforderlicher Einrichtungen im Rahmen der Daseinsvorsorge haben sie aber unabhängig davon in die Entscheidungsfindung mit zu berücksichtigen. Gemeinden können also in diesem Aufgabenbereich die Aufgabenträgerschaft sowie die Art und Weise der Aufgabenerfüllung eigenverantwortlich bestimmen. Die Entscheidung der Aufgabenwahrnehmung wird anhand der Größe, Verwaltungs- und Finanzkraft sowie an der Struktur (z.B Gemeinde mit zentralörtlicher Funktion, landwirtschaftlich strukturierte Gemeinde, Industriegemeinde) und deren Gegebenheiten ausgerichtet. Zur Entscheidungsfindung über die Art und Weise der Aufgabenerfüllung gehört auch, ob dazu eine eigene Einrichtung (z.B. Kindertagesstätte) betrieben wird, ob der Betrieb solcher Einrichtungen durch freigemeinnützige Verbände oder auch durch private Institutionen finanziell gefördert wird (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 2).

Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge können Gemeinden prinzipiell auch durch die Errichtung wirtschaftlicher Unternehmen bewerkstelligen. Die Gemeinde schränkt jedoch die Errichtung und den Betrieb solcher Unternehmen in dieser Hinsicht ein, als der öffentliche Zweck diese Unternehmen rechtfertigen muss und sie nach Art und Umfang in einem entsprechenden Verhältnis zur Leistungsfähigkeit und zum voraussichtlichen Bedarf stehen müssen. Wenn die Gemeinde außerhalb der öffentlichen Daseinsvorsorge tätig werden will, muss sie dafür garantieren, dass der Zweck des Unternehmens nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen privaten Anbieter erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Es gibt auch weitere Einschränkungen für die Errichtung und den Betrieb von Unternehmen in privater Rechtsform.

Beispiele für den freiwilligen Aufgabenbereich der Gemeinden sind:

- Sporteinrichtungen (Sportstätten aller Art, Bäder) sowie die Sportförderung von Vereinen durch die pachtweise Überlassung gemeindeeigener Sportstätten sowie die finanzielle Hilfesleistung von Kinder- und Jugendabteilungen oder auch Förderzuschüsse für die Unterhaltung und Pflege von vereinseigenen Sporteinrichtungen;
- Einrichtungen der Jugendpflege und sozialen Sicherung (dazu gehören Jugendhäuser, Jugendtreffs, Altenpflegeheime, Betreute Altenwohnungen, Sozialstationen);
- Organisationen und Veranstaltungen der Kunst, Kultur und der Erwachsenenbildung (Büchereien und anderen Mediotheken, Museen, Theater, Konzerthäuser einschließlich der Ensembles, Festhallen, Kulturveranstaltungen verschiedenster Art, Volkshochschulen, Musik- und Kunsthochschulen, kommunale Partnerschaften, Bürgerzentren);
- Erholunganstalten, Einrichtungen der Gesundheitsförderung (Parkanlagen, Lauf- und Gymnastikstrecken);
- Einrichtungen zur Förderung der Wirtschaft, des öffentlichen Personennahverkehrs, des Tourismus, Messen, Märkte, Messehallen, Kur- und Badebetriebe einschließlich der Förderung privater Einrichtungen;
- Förderung der Land- und Forstwirtschaft;
- Versorgungseinrichtungen (Wasserversorgung, Energieversorgung, Fernwärme) (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 3).

3.2 Pflichtaufgaben

Der Unterschied zu den freiwilligen Aufgaben ist, dass die Gemeinden im Bereich der Pflichtaufgaben einer gesetzlichen Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung unterliegen. Diese kann je nach gesetzlicher Ausgestaltung ohne weitere Vorbedingung für jede Gemeinde oder nur für Gemeinden bestimmter Größe bzw. Struktur vorliegen. Sie können auch auf bestimmte Bedarfsfälle beschränkt sein, wobei man dann aber von bedingten Pflichtaufgaben spricht. Ein wichter Punkt ist, dass die gesetzlich davon betroffenen Gemeinden, sich einer aufertragenden Aufgabenerfüllung nicht entziehen können. Die Kommune hat somit bezüglich der Aufgabenfüllung als solcher überhaupt kein Ermessen, sondern muss ihr nachkommen (§ 2 Abs. 2 GemO). Pflichtaufgaben sind jedoch trotzdem gemeindeeigene Aufgaben, aber eben mit dem Unterschied zu rein freiwilligen Aufgaben solche, bei denen der Gesetzgeber eine Aufgabenerfüllung zwingend verlangt. Eine materielle Privatisierung, also die Erledigung der Aufgaben durch private Dritte, scheidet grundsätzlich aus (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 4). Ausnahmen gibt es nur, wenn der Gesetzgeber in einem das Aufgabengebiet regelnden Gesetz die Einbeziehung privater Dritter ausdrücklich bestimmt. Für die nur gesetzlich möglichen Vergaben neuer Pflichtaufgaben ist es wichtig, dass dabei auch Bestimmungen über die Deckung der für die Gesetzesausführung anfallenden Kosten zu treffen sind.

3.3 Weisungsfreie Aufgaben

Im Gebiet der freiwilligen Aufgaben kann es, da es für die Kommunen keine Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung gibt, auch keine Einfluss- bzw. Weisungsrechte staatlicher Behörden geben. Hiergegen lassen sich gesetzliche Pflichtaufgaben der Gemeinden in solche unterteilen, bei denen der Gesetzgeber die Art und Weise der Aufgabenerfüllung den Kommunen überlässt und solche, bei denen er sich Weisungsrechte vorbehält (§ 2 Abs. 3 GemO). Diese Pflichtaufgaben bezeichnet die Gemeindeordnung als Weisungsaufgaben. Weisungsaufgaben gehören jedoch ebenso zum kommunalen Wirkungskreis, auch wenn sie nicht Selbstverwaltungsaufgaben im herkömmlichen Sinne sind. Weisungsrechte staatlicher Behörden bestehen nur dann und in dem Umfang, als sie in dem die bestimmte Aufgabe regelnden Gesetz explizit vorgesehen werden (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 4). Neben den Selbstverwaltungsaufgaben werden den Gemeinden durch Gesetz demzufolge weitere staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung zugeteilt. Zu den relevantesten Weisungsaufgaben zählen die Aufgaben der Ortspolizei sowie die Melde-, Pass- und Ausweisangelegenheiten, Aufgaben im Gewerbe- und Gaststättenrecht und das Standesamt.

Unter festgelegten gesetzlich geregelten Voraussetzungen können Gemeinden auf ihren Antrag auch die Aufgaben der unteren Baurechtsbehörde übertragen werden, beispielsweise die Bearbeitung von Bauanträgen. Davon haben viele Gemeinden Gebrauch gemacht. Die Gemeinde unterliegt bei der Wahrnehmung von Weisungsaufgaben neben der Rechtsaufsicht auch der Fachaufsicht durch Landratsamt, Regierungspräsidium und Fachministerien. Diese können zur Durchführung der Aufgaben generelle Weisungen und Weisungen im Einzelfall an die Gemeinde verordnen. Für die Erledigung der Weisungsaufgaben ist der Bürgermeister zuständig.

Beispiele von weisungsfreien Pflichtaufgaben der Gemeinden:

- Der Bau und die Unterhaltung allgemeinbildender Schulen und Schulsportanlagen einschließlich der Anstellung des nichtpädagogischen Personals und die Übernahme der Sachkosten des Schulbetriebs;
- der Bau und die Unterhaltung von Friedhöfen, die Unterhaltung einer leistungsfähigen Feuerwehr;
- der Bau und die Unterhaltung der Gemeindestraßen einschließlich der Gemeinde Verbindungsstraßen sowie der Straßenreinigung und Straßenbeleuchtung

Weisungsaufgaben (Pflichtaufgaben nach Weisung) sind z.B:

- das Einwohnermelde-, Pass- und Ausweiswesen
- die Aufgaben der Baurechtsbehörden;
- die Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde, soweit sie von Gemeinden wahrgenommen werden;
- die Wahrnehmung des Personenstandswesens (Standesamt);
- die Mitwirkung bei der Bundes- und Landesstatistik;
- die Mitwirkung der Gemeinden bei der Durchführung öffentlicher Wahlen zum Landtag, zum Bundestag und zum Europäischen Parlament (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 4).

Übersicht: Wirkungskreis und Aufgaben der Gemeinden

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 5)

4. Organe der Gemeinden

Das Gemeindeverfassungsrecht von Baden-Württemberg sieht für alle Gemeinden, unabhängig von der Größe und Aufgabenstruktur zwei Verwatlungsorgane vor, den Bürgermeister und den Gemeinderat. Die Organe haben eigene Zuständigkeiten und sind von einer dualistischen Kompetenzverteilung geprägt. Dieses Modell der Gemeindeverfassung zwischen der Volksvertretung auf der Gemeindeebene einerseits und der Verwaltungsspitze, dem Bürgermeister andererseits bezeichnet man als „Süddeutsche Ratsverfassung“ (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 7).

4.1 Gemeinderat

Der Gemeinderat ist das Hauptorgan der Gemeinde und wird auch als die Vertretung der Bürger anerkannt. Im Gemeinderat werden die Grundsätze für die Verwaltung festgelegt und über alle Angelegenheiten entschieden, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm vom Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten aufertragen wurden. Außerdem überwacht der Gemeinderat die Ausfertigung seiner Beschlüsse und sorgt beim Auftreten von Missständen in der Gemeindeverwaltung für deren Beseitigung durch den Bürgermeister. Der Gemeinderat entscheidet auch im Einvernehmen mit dem Bürgermeister über die Ernennung, Einstellung und Entlassung der Gemeindebediensteten. Kommt es zu keinem Einvernehmen, hat der Gemeinderat das Recht mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der Anwesenden allein zu entscheiden. Der Bürgermeister ist verantwortlich, soweit der Gemeinderat ihm die Entscheidung überträgt oder diese zur laufenden Verwaltung gehört (vgl. Sixt; Stingl 2014, S. 74,75). Der Gemeinderat besteht aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem und den ehrenamtlichen Mitgliedern (Gemeinderäten). In Städten nennt man die Gemeinderäte auch Stadträte. Die Amtszeit der Gemeinderäte beträgt fünf Jahre. Sie werden wie die Kreisräte, Landtags- und Bundestagsabgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl durch die Bürger gewählt. Gewählt wird aufgrund von Wahlvorschlägen unter Beachtung der Grundsätze der Verhältniswahl. Die Zahl der Gemeinderäte richtet sich nach der Einwohnerzahl der Gemeinde. Die Gemeinde- bzw. Stadträte üben ihre Tätigkeit ehrenamtlich aus erhalten jedoch eine Aufwandsentschädigung (www.landtagswahl-bw.de / entommen am: 27.12.16). Der Gemeinderat hat somit eine kommunalpolitische Führungsposition, die er vorwiegend durch die Entscheidung über den Haushaltsplan sowie über andere Grundsatzentscheidungen, z.B. zur Daseinsvorsorge, zur städtebaulichen Entwicklung und durch bedeutungsvolle Personalentscheidungen wahrnimmt. Er ist außerdem kein Parlament sondern ein Verwaltungsorgan, dass seine Entscheidungen dem Verwaltungsbereich zuordnet. Dies gilt formell auch für die rechtsetzenden Beschlüsse in Form von Satzungen. Aus diesem Grund besteht auch in der Beziehung zum Bürgermeister rechtlich kein Verhältnis wie zwischen dem Parlament und Regierung. Beide Organe üben Verwaltungstätigkeit aus (vgl. Sixt; Notheis 2014, S. 8). Die Größe des Gemeinderats setzt sich, abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde aus 8 bis 60 Mitgliedern zusammen. Beispielsweise stehen Gemeinden mit mehr als 2000 aber nicht mehr als 3000 Einwohnern 12 Gemeinderäte zu. Gemeinden mit mehr als 30.000 aber nicht mehr als 50.000 Einwohnern stehen 32 Gemeinderäte zu (vgl. Sixt; Stingl 2014, S. 76).

Um in den Gemeinderat gewählt zu werden muss man das 18. Lebensjahr vollendet haben und Bürger der Gemeinde sein.

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