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Die USAID im Konfliktgebiet Mindanao. Konflikterhaltende Faktoren innerhalb US-amerikanischer Entwicklungsprogramme

Hausarbeit (Hauptseminar) 2014 23 Seiten

Ethnologie / Volkskunde

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1.) Einleitung

2.) Darstellung der Kontexte
2.1) Der Moro-Konflikt in Mindanao
2.2) Entwicklung und Internationale Entwicklungshilfe in Mindanao
2.3) Die Beziehung der USA zu den Philippinen

3.) Fallbeispiel: Die Programme GEM und LEAP der USAID
3.1) Growth with Equity in Mindanao (GEM)
3.2) Livelihood Enhancement and Peace (LEAP)

4.) Analyse der Entwicklungsprogramme anhand Andersons „Do no harm“-Framework
4.1) Das „Do no harm“-Framework von Mary B. Anderson im Kontext von GEM-2 und LEAP
4.2) Anwendung auf internationaler Ebene
4.3) Anwendung auf nationaler Ebene
4.4) Anwendung auf lokaler Ebene

5.) Schlussfolgerung

6.) Anhang

7.) Abkürzungsverzeichnis

8.) Literatur- und Abbildungsverzeichnis

1) Einleitung

Sie gilt als Terroristenversteck, anhaltender Konflikthort und ärmstes Gebiet des Staates: Mindanao, die südliche Insel der Philippinen, scheint die Probleme der Menschheit in sich gebündelt zu haben. Seit 1968 verlaufen hier die blutigen Konfliktlinien zwischen den Truppen der hauptsächlich christlichen Regierung der Philippinen (GRP) und muslimischen Rebellen, die vorrangig für einen unabhängigen muslimischen Staat kämpfen. Mitte der 90er Jahre begannen die ersten internationalen Entwicklungshilfeorganisationen, Friedens- und Entwicklungsprojekte in der Region durchzuführen, doch bis heute haben sie, ähnlich wie die Friedensverhandlungen von Seiten der GRP, keine dauerhafte Beendigung des Konflikts erreicht. Die Gründe dafür sind vielschichtig und keinesfalls monokausal erklärbar, doch ein möglicher Aspekt könnte in der feh - lenden Sensibilität von Entwicklungshilfeorganisationen für mögliche konflikterhaltende Faktoren innerhalb ihrer eigenen Programme liegen.

Am Beispiel von zwei Programmen der United States Agency of International Development (USAID) soll daher nun in dieser Arbeit analysiert werden, inwieweit Entwicklungshilfeorganisationen und deren Arbeit, die theoretisch friedenssichernd wirken sollte, selbst für das Fehlen von signifikant positiven Auswirkungen im spezifischen Konfliktrahmen Mindanaos verantwortlich sind. Zu diesem Zweck wird das „Do no harm“-Framework von Mary B. Anderson herangezogen, bei dem allgemeine Kategorien vorgestellt werden, unter denen Entwicklungshilfe entweder konflikterhaltend bzw. -verstärkend oder konfliktlösend wirken kann (Anderson 1999, 23 ff.). Indem diese auf das genannte Fallbeispiel bezogen werden (wobei hier haupt - sächlich auf die konflikterhaltende Kategorien eingegangen werden soll), können problematische Faktoren und Entwicklungen innerhalb der Programme analysiert werden.

Da dieses Thema interdisziplinär angelegt ist, werden neben den offiziellen Veröffentlichungen der beteiligten Organisationen und Institutionen vor allem wissenschaftliche Quellen aus der Ethnologie, Politikwissenschaft und Friedens- und Konfliktforschung genutzt. Diese dienen dazu, im ersten Teil die Grundlagen für das Verständnis der Fallbeispielanalyse darzustellen: der Konflikt der muslimischen Rebel- len, die Lage zur Entwicklung und Entwicklungshilfe im Gebiet der muslimischen Bevölkerung in Mindanao, und die Rolle der Philippinen für die USA. Im zweiten Teil soll auf das Fallbeispiel der Programme Growth with Equity in Mindanao (GEM) und Livelihood Enhancement and Peace (LEAP) der USAID eingegangen und das Analysewerkzeug des „Do no harm“-Ansatzes von Mary B. Anderson vorgestellt werden, woraufhin im dritten Teil schließlich diese Entwicklungsmaßnahmen unter dem Blickwinkel ihrer möglicherweise konflikt - erhaltenden Kapazitäten auf internationaler, nationaler und lokaler Ebene beleuchtet werden sollen. Am Schluss sollen daraus Empfehlungen für zukünftige Entwicklungsarbeit abgeleitet werden, die sich zum Ziel gesetzt hat, durch ihre Projekte zum Frieden beizutragen.

Schon an dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass hier aufgrund des begrenzten Rahmens nur sehr grobe Darstellungen möglich sind und viele Aspekte nicht oder nur durch Stichpunkte angeschnitten werden können. Für eine genauere Themenbetrachtung empfiehlt sich daher das Studium der im Literaturverzeichnis angegebenen Quellen.

2.) Darstellung der Kontexte

2.1) Der Moro-Konflikt in Mindanao

Bei dem seit über 35 Jahre andauernden Konflikt in Mindanao1 handelt es sich um ein extrem komplexes Bedingungsgefüge aus einer Vielzahl von Akteuren mit ihren spezifischen Interessen, eingebettet in ein Gesellschaftssystem zwischen „traditionellen“ lokalen Strukturen und einer korrupten, postkolonialen Regierung, was in seiner Wechselwirkung zu immer wieder neuen und wechselhaften Entwicklungen führt (Bück 2012: 101).

Vordergründig geht es bei diesem Konflikt um muslimische Rebellen, die durch Gewaltakte gegen Mitglieder/Institutionen des philippinischen Staates und den Kampf gegen die Army of the Republic of the Philippines (AFP) einen unabhängigen muslimischen Staat im Westen Mindanaos erzwingen wollen (ZFD 2010: 8). Legitimiert wird diese Forderung hauptsächlich historisch, da sich die Moros2 als Erben der ab dem 14. Jahrhundert gegründeten, Sulu und Mindanao einschließenden Sultanate Sulu und Maguindanao verstehen (Digal u.a. 2003: 6). Vor allem seit den Umsiedlungsprogrammen der US-amerikanischen Kolonial- herren ab 19143, in denen christliche Siedler aus dem Norden der Philippinen ihre neue Heimat auf muslimi- schem Gebiet „entdeckten“, fühlten sich die Moros ihres Landes beraubt, zusammengedrängt, wirtschaftlich marginalisiert und politisch fremdbestimmt (Kreuzer 2005: 9/10). In dieser Lage der Hoffnungslosigkeit ent - standen neue, nationalistisch-muslimisch gesinnte Eliten, aus denen sich schließlich, nach einem Massaker an muslimischen Soldaten innerhalb der AFP 19684, die politisch und militärisch agierende Organisation Moro National Liberation Front (MNLF) bildete, die nach Verhängung des Kriegsrechts über Mindanao ab 1972 durch Präsident Ferdinand Marcos in blutige Kämpfe mit der AFP verwickelt war (Kreuzer 2008: 4). Zusätzlich dazu beteiligte sich ab 1984 eine weitere Rebellenorganisation am Konflikt: Die Moro Islamic Liberation Front (MILF) gründete sich als Abspaltung von der MNLF, da letztere eine eher nationalistische und weniger islamische Agenda verfolgte (Kreuzer 2008: 1). Der darauffolgende Konfliktverlauf war gekennzeichnet durch einen alternierenden Wechsel von Kämpfen und Friedensgesprächen bzw. -verträgen mit der GRP, die jedoch weitestgehend scheiterten oder die Akteure nur unzureichend erreichten. Bereits 1989 wurde zwar die ARMM (Autonomous Region in Muslim Mindanao) gegründet, die die muslimischen Hauptsiedlungsgebiete vereinigte, doch wurde diese nur mit unzureichenden Kompetenzen für die Moros ausgestattet (Kreuzer 2008: 1).

Hinter diesem Unabhängigkeitskampf finden jedoch sehr viele kleinere Konflikte auf der lokalen Ebene statt. Neben auf Entführungen spezialisierte Banden, Warlords, die Privatarmeen um sich gebildet haben, verschiedenen Milizengruppen und Bürgerwehren, die alle eher für ihre eigenen wirtschaftlichen und nur teilweise politischen Interessen kämpfen (Bück 2012: 103), sind vor allem die traditionellen Clan - fehden, sogenannte ridos, zwischen verfeindeten datus (lokale Machthaber), die ebenfalls in Verbindung zur politischen Elite in Manila, aber auch zur MNLF und MILF stehen, und ihren Familien und Privatarmeen für den Hauptteil der Auseinandersetzungen in Mindanao verantwortlich, die jedoch nicht selten vom über - geordneten Unabhängigkeitskampf gedeckt werden (Kreuzer 2005:13). Zusätzlich ist in Sulu die islamisti- sche Terrorgruppe Abu Sayyaf aktiv, die Kontakt zu al-Qaida unterhält (Lum 2012: 18). Die unübersichtlichen Konfliktkonstellationen auf der lokalen Ebene in ihren Wechselwirkungen mit dem „offiziellen“ Konflikt lassen ein baldiges Ende der Gewalthandlungen anzweifeln (Kreuzer 2005: 11/12).

2.2) Entwicklung und Internationale Entwicklungshilfe in Mindanao

Laut dem National Statistical Coordination Board des philippinischen Staates lebten 2012 46,9 Prozent der Haushalte innerhalb der ARMM unter der Armutsgrenze (NSCB 2013a). Damit ist die ARMM 2012 die mit Abstand ärmste Region der Philippinen5. Bei den Daten zum Human Development Index, zur Kindersterb- lichkeitsrate, zur Bildungsrate und ähnlichen Entwicklungsparametern belegt die ARMM ebenfalls negative Spitzenwerte (NSCB 2009).

Die ökonomische Marginalisierung und die sozialen Disparitäten der Region machten sich bereits in den 70er Jahren bemerkbar (FZF 2010: 15). Doch es kam erst 1996, nach dem Final Peace Agreement, bei dem die MNLF vorläufig längerfristig bereit war, die Waffen niederzulegen, zu verstärkten Entwicklungsbe - mühungen des philippinischen Staates und internationaler Organisationen, die in den folgenden Jahren rasch anstiegen (Bück 2012: 111). Aus dem internationalen Bereich sind seitdem vor allem Organisationen der UN (z.B. UNICEF, UNHCR), der Europäischen Union (z.B. ECHO) und die staatlichen Behörden für Entwicklungszusammenarbeit verschiedener Länder, vor allem der USA, Japan, Kanada und Australien, aber auch zahlreiche NGOs aktiv (Bück 2012: 107).

Die Struktur und Organisation der Entwicklungshilfe entwickelt sich jedoch recht unübersichtlich, da sich zahlreiche staatliche und nichtstaatliche lokale, nationale und internationale Organisationen beteiligen und dabei Zuständigkeiten unsicher sind und die Organisationen teilweise miteinander konkurrieren (Adriano und Parks 2013: 5). Dazu ist es oft unklar, wer auf philippinischer Seite Entwicklungsgelder verwalten oder Projekte koordinieren darf, da verschiedene miteinander rivalisierende Institutionen mit unterschiedlich starken Kompetenzen sowohl innerhalb der ARMM als auch von staatlicher Seite her existieren und diese teilweise bei den verschiedenen Friedensverträgen verändert, neu gegründet oder aufgelöst wurden/werden (Soriano 2006: 15-17; Bück 2012: 107, 113).

2.3) Die Beziehung der USA zu den Philippinen

„The United States is proud of our rich history and enduring alliance with the Philippines. Our shared democratic values, growing trade and investment, and strong people-to-people ties will continue to unite us in the future. And as President Obama said [...], we are honored and proud to call the Philippines an ally and friend.“ John Kerry am 11. Juni 20146 (Kerry 2014)

Die Beziehung zwischen USA und Philippinen ist weitaus vielschichtiger, als US-Außenminister John Kerry hier glauben lässt. Drei Aspekte dieser Beziehung sind für die nachfolgende Darstellung besonders relevant: Die Philippinen als ehemaliges Kolonialgebiet der USA, die Philippinen als Frontlinie im „war on terror“ und die Philippinen als militärischer Verbündeter der USA in Südostasien.

Die Geschichte der beiden Länder beginnt offiziell 1898, als die USA die spanischen Besatzer als Kolonialherren auf den Philippinen ablöste. Daraufhin folgten relativ typische Szenarien einer Kolonialherr - schaft: einerseits Aufstände der Lokalbevölkerung und daraufhin ein blutiger Kolonialkrieg (Amerikanisch- Philippinischer Krieg 1899-1902) und die „Befriedung“ des Landes bis ca. 1916, andererseits jedoch auch der Versuch, amerikanische Werte und Prinzipien durch Bildungsinitiativen, Aufbau von Infrastruktur und sozio-ökonomischen Umwandlungsprozessen (inklusive Umsiedlungsprogrammen) einzuführen (Werning 2006: 37; Hall 2010: 28).

Militärisch und wirtschaftlich blieben die beiden Staaten auch nach der Entlassung der Philippinen in die Unabhängigkeit am 04. Juli 1946 eng verbunden. Dafür sorgten verschiedene bilaterale Militär- und Wirtschaftsabkommen, die relativ ungleichgewichtig zugunsten der USA ausfielen7 (Hall 2010: 29). Nach Ende des Kalten Krieges rückten die Philippinen etwas aus dem außenpolitischen Blickwinkel der USA, was sich jedoch durch 9/11 deutlich änderte (Hall 2010: 29). Nicht nur agierte die al-Qaida-affine Terrorgruppe Abu Sayyaf auf philippinischem Boden, wodurch dieser zur Frontlinie im „war on terror“ wurde, auch wur - den die Philippinen ein wichtiger Zwischenstützpunkt und militärischer Verbündeter, um die südostasiati- schen al-Qaida-Ableger, vor allem Jemaah Islamiyah (JI), aber auch weitere Ziele im Westpazifik bis hin zum Arabischen Golf erreichen zu können (Padilla 2004: 26-28). Die beiden Abkommen Visiting Forces Agree - ment (1999) und Mutual Logistic and Servicing Agreement (2002) erlaubten es amerikanischen Truppen, nun dauerhaft auf den Philippinen stationiert zu bleiben und verstärkt gemeinsame Übungen mit der AFP durchzuführen. Seit dem „Pivot“ unter US-Präsident Barack Obama, der seinen außenpolitischen Fokus ab 2011 sehr stark auf Südostasien und China gerichtet hat, gewinnen die Philippinen als Militärstützpunkt im „Cool War“ zwischen China und der USA zusätzliche Bedeutung, gerade weil sie sich mit China im Streit um Gebiete bzw. Ölvorkommen im Südchinesischen Meer befinden (Lum 2012: 1, 24/25).

3.) Fallbeispiel: Die Programme GEM und LEAP der USAID

Entwicklungshilfe ist niemals neutral und unabhängig. Sie steht immer in bestimmten Kontexten, sie ist immer von bestimmten Akteuren abhängig und sie findet auf verschiedenen Ebenen statt (Anderson 1999: 1/2). Für diese Arbeit wurde ein Fallbeispiel gewählt, das durch sehr unterschiedliche Ebenen und Akteure gekennzeichnet ist und an dem dadurch deutlich gezeigt werden kann, wie die vielfältigen Dimensionen mit ihren gegenseitigen Überschneidungen Einfluss darauf nehmen, ob die lokalen Kontexte, in denen Entwick- lungshilfe letztendlich wirken soll, sich tatsächlich positiv oder eher negativ verändern. Diese Kontexte wurden im vergangenen Kapitel kurz umrissen, woraufhin nun das Fallbeispiel vorgestellt wird.

3.1) Growth with Equity in Mindanao (GEM)

Die United States Agency for International Development (USAID) ist als US-Behörde die führende Institution für Entwicklungshilfe in den USA und untersteht der US-Regierung8. In Mindanao war sie bereits Anfang der 70er Jahre aktiv, als sie zusammen mit der CIA eine Ausbildung für COIN-Strategien9 für die Philippine Natio- nal Police (PNP) durchführte (Werning 2006: 45). Entwicklungsbemühungen begannen jedoch verstärkt erst im Jahr 1995, als die Friedensgespräche zwischen Präsident Fidel Ramos und der MNLF im Gange waren und durch das Final Peace Agreement 1996 schließlich relative Sicherheit in Teilen der Region erreicht wurde (USAID 2007: 3).

Das Programm Growth with Equity (GEM) wurde 1996 gestartet und sollte ursprünglich nur bis 2002 verlaufen, doch „USAID deemed GEM to be such a useful and effective effort, that it decided to continue the program“ (USAID 2007: 4), wodurch die nächste Projektphase von 2002 bis 2007 unter dem Namen GEM-2 initiiert wurde, was wohl eher als Reaktion auf 9/11 geschah (Padilla 2004: 19). Zwar folgte auf diese Phase noch GEM-3 von 2007-2012, doch das Fallbeispiel in dieser Arbeit beschränkt sich aufgrund des begrenzten Rahmens, dem Mangel an aktueller Fachliteratur über GEM-3 und der relevanten zeitlichen Verbindung mit dem von US-Präsident George W. Bush propagierten „global war on terror“ (GWOT) ab 2001 ausschließlich auf die Phase GEM-2.

GEM-2 operierte von fünf verschiedenen Standorten aus in ganz Mindanao, wobei die einzelnen Projekte vor allem innerhalb der ARMM und der CAAM (Conflict-Affected Areas in Mindanao10 ) durchge- führt wurden. Das Programm teilte sich in sechs verschiedene Unterkategorien: Entwicklung von Infrastruk - tur, Wirtschaftswachstum, Verbesserung von Bildung, Verbesserung von Führungsqualitäten, Reintegration früherer Kombattanten und verschiedene Serviceleistungen (USAID 2007: 5).

[...]


1 Zusätzlich zu Mindanao gehört das im Südwesten angrenzende Sulu-Archipel ebenfalls zum Konfliktgebiet. Aus Gründen der Vereinfachung wird Sulu in der folgenden Darstellung jedoch nicht mehr explizit genannt, sondern, wenn nicht anders angegeben, mit unter die zusammenfassenden Bezeichnung „Mindanao“ fallen (sh. Abb. 1).

2 „Moro“ (span.: Maure) war anfangs eine pejorative Fremdzuschreibung der spanischen Kolonialherren, später wurde es zur Eigenbeschreibung als kollektive Identität der muslimischen Bevölkerung, die jedoch wiederum in ca. 13 verschiedene ethnische Gruppen unterteilt werden können (Kreuzer 2005: 9, 24).

3 Mindanao konnte die seit dem 16. Jahrhundert andauernden spanischen Kolonialisierungsversuche weitgehend ab- wehren, der US-amerikanischen Armee jedoch nicht mehr standhalten, sodass es ab 1914 als gesichert galt (Kreu - zer 2008: 3).

4 Beim sogenannten „Jabidah-Massaker“ wurden 1968 ca. 13 Soldaten aus Mindanao standrechtlich erschossen, als sie sich weigerten, bei einer geplanten Invasion auf Malaysia auf Muslime zu schießen. Dieses Ereignis gilt als auslö - sendes Moment der Moro-Rebellion (Digal u.a. 2003: 9).

5 Die Region mit der nächsthöchsten Armutsrate ist mit nur 37,5 Prozent die „Region XII“, die an der Grenze der ARMM gelegen ist (NSCB 2013a).

6 Dieses Zitat stammt aus einer Presseerklärung anlässlich des philippinischen Unabhängigkeitstages am 12.06.2014.

7 Militärisch sind hier vor allem drei Verträge zu nennen: Das Military Bases Agreement 1947, das Military Assistance Program 1951 und die Mutual Defence Treaty 1951. Diese Abkommen erlaubten der USA u.a., Militärbasen auf den Philippinen zu unterhalten. Der AFP wurden im Gegenzug amerikanisches Militär-Equipment und Training durch die US-Army angeboten (Hall 2010: 29). Wirtschaftlich sorgte vor allem der „Bell Act“ 1946 dafür, dass die USA weiterhin wirtschaftliche Kontrolle über die Philippinen ausüben konnte (Werning 2006: 50).

8 Der leitende Administrator wird vom Präsidenten ernannt und vom Senat bestätigt (USAID 2012a).

9 COIN: Counterinsurgency (Aufstandsbekämpfung) ist eine vor allem durch das US-Militär genutzte Kriegsform „niedriger Intensität“, die besonders in Kriegen mit Guerilla-Einheiten und gegen Rebellen- und Terrorgruppierun- gen zum Einsatz kommt (Hippler 2011: 256). COIN hat auf Mindanao besondere „Tradition“, da hier in der „Befrie - dungsphase“ bis 1916 die ersten Strategien durch die US-Army entwickelt wurden, die später erfolgreich in Viet- nam und Korea, und schließlich auch wieder im „war on terror“ auf Mindanao Anwendung fanden (Werning 2006: 37).

10 Die CAAM umfasst laut USAID mit Ausnahme der ARMM den gesamten Westen und Südwesten Mindanaos (USAID 2007: 4) (sh. Anhang Abb. 2).

Details

Seiten
23
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783668475076
ISBN (Buch)
9783668475083
Dateigröße
655 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v369960
Institution / Hochschule
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main – Institut für Ethnologie
Note
1,0
Schlagworte
Entwicklungszusammenarbeit USAID Mindanao Philippinen USA Konflikt

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