Kontrollverfahren der parlamentarischen Oppositionen in Frankreich und Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Entstehungsgeschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa
2.1 Entwicklung in Deutschland
2.2 Entwicklung in Frankreich

3 Kontrollverfahren in Deutschland und Frankreich

4 Legitimation der Verfassungsgerichtsbarkeit
4.1 Legitimation des Bundesverfassungsgerichts
4.2 Legitimation des Conseil Constitutionnel

5 Qualität und Quantität von Kontrollverfahren in Deutschland und Frankreich
5.1 Deutschland
5.2 Frankreich
5.3 Vergleich und Rückschlüsse auf die Legitimation der Kontrollverfahren

6 Ergebnis
6.1 Legitimation
6.2 Effektivität der Kontrollverfahren
6.3 Antizipatorische Wirkung
6.4 Fazit

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die vorliegende Arbeit versucht die Veto-Spieler-Rolle der Verfassungsgerichte in Deutschland und Frankreich im jeweiligen Gesetzgebungsprozess zu untersuchen. Mit der abstrakten Normenkontrolle in Deutschland und Frankreich sowie dem Organstreitverfahren und dem Bund-Länder-Streit in Deutschland scheint die jeweilige parlamentarische Opposition die Möglichkeit zu erhalten, „Regierungsaktionen und parlamentarische Mehrheitsentscheidungen zu stoppen und ihre eigenen rechtlichen Standpunkte durchzusetzen“(Stüwe 2001: 34).

Konkret versuche ich die These zu belegen, dass die abstrakte Normenkontrolle des französischen Verfassungsrechts sowie die abstrakte Normenkontrolle, der Organstreit und der Bund-Länder-Streit des deutschen Verfassungsrechts effektive und legitime Mittel der parlamentarischen Opposition sind.

Beginnen werde ich mit einem kurzen Überblick über die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa, bevor ich die Entstehung, den Aufbau und die Kompetenzen des deutschen Bundesverfassungsgerichts (BVG) und des französischen Conseil Constitutionnel (CC) zusammenfasse. Zur Vervollständigung des ersten eher theoretischen Teils gehe ich anschließend auf die abstrakte Normenkontrolle in beiden Ländern und das Organstreitverfahren sowie den Bund-Länder-Streit in Deutschland näher und expliziter ein.

Im zweiten praxisorientierten Teil untersuche ich zum einem die Rolle und das Ansehen der beiden Institutionen in der jeweiligen Gesellschaft, um Rückschlüsse auf Legitimation und Anerkennung des BVG und des CC ziehen zu können. Zu diesem Zweck und um die tatsächliche Rolle und Wirkung der beiden Institutionen einschätzen zu können, untersuche ich die Gebrauchspraxis der besagten Verfahren, also die Quantität und Qualität der Kontrollverfahren^[1].

Schließlich überprüfe ich im Schlussteil, ob die oben genannte These den Erkenntnissen über Funktionalität und Anerkennung der Verfassungsgerichte sowie den Erkenntnissen über den Erfolg der Kontrollverfahren standhält.

Teil 1

2 Entstehungsgeschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa

Bis zum 2. Weltkrieg standen die europäischen Staaten der Verfassungsgerichtsbarkeit skeptisch und ablehnend gegenüber. Negativ beeindruckt durch das amerikanische Modell, in dem jedes Gericht über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen urteilen darf und der Supreme Court in diesem Gefüge die höchste Position einnimmt, waren die europäischen Regierungen darauf bedacht, oberste Hüter der Verfassung zu bleiben, und eine unabhängige Kontrolle nicht zu zulassen.

Auch das 1928 entwickelte Modell eines Verfassungsgerichts des Österreichers Hans Kelsen – eine unabhängige, von Exekutive und Judikative formell getrennte, Institution, die nicht selbstständig, sondern nur auf Anrufung festgelegter Personen und Gruppen aktiv werden kann – konnte die Vorbehalte und die Angst vor einem „government of judges“ nicht brechen (Stone Sweet 2000: 34).

Erst nach dem 2. Weltkrieg, in Anbetracht der politischen Entwicklung in Deutschland ab ´33, setzte sich im Zuge des New Constitutionalism^[2] die Einsicht durch, dass ein Parlament Fehler machen kann, und diese Fehler berichtigt werden müssen (Stone Sweet 2000: 50). Besonders in Deutschland bestanden die Amerikaner auf eine in der Verfassung verankerte Grundrechts-Charta und eine Institution, die diese Grundrechte beschützen kann (Stone Sweet 2000: 49).

2.1 Entwicklung in Deutschland

Das am 23. Mai 1949 in Kraft getretene Grundgesetz sieht schließlich neben einer Grundrechts-Charta die Institution des Bundesverfassungsgerichts (BVG) vor. Dieses soll unabhängig von der Exekutive bei Bedarf über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen entscheiden und somit das Parlament als „Hüter der Verfassung“ ablösen und eine Abschaffung des Rechtsstaates durch das Parlament, wie ´33 geschehen, verhindern (Wewer 1991: 33).

Im Sinne Hans Kelsens (siehe oben) bedarf die Aktivität des BVG immer der Anrufung, es kann also nicht selbst aktiv werden. Im Vergleich zu anderen europäischen Verfassungsgerichten fällt das BVG durch die Vielzahl von Verfahrensarten und Möglichkeiten auf, sich gegen Akte der öffentlichen Gewalt zu wehren. So bieten abstrakte Normenkontrolle, Organstreit sowie Bund-Länder-Streit parlamentarischen Gruppen und Regierungen auf Bund- und Länderebene die Möglichkeit Gesetze sowie Inanspruchnahme von Kompetenzen durch das BVG auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen. Die konkrete Normenkontrolle bietet Richtern die Möglichkeit, Fragen der Verfassungskonformität von Gesetzen und Akten der öffentlichen Gewalt vom BVG klären zu lassen, wenn davon eine Entscheidung in einem konkreten Fall abhängt. Die größte Rolle spielt aber die individuelle Verfassungsbeschwerde, die jedeR BürgerIn einreichen kann, wenn er/sie sich in seinen/ihren Grundrechten verletzt sieht. So befassen sich 95 Prozent der Verfahren des BVG mit individuellen Verfassungsbeschwerden, vier Prozent mit konkreten Normenkontrollen und nur ein Prozent mit den Kontrollverfahren.

Formell besteht das BVG aus zwei Senaten á 8 Richtern. Jeweils die Hälfte der Richter wird von einem 10köpfigen Ausschuss des Bundestages, die andere Hälfte vom Bundesrat mit 2/3-Mehrheit gewählt. Die einmalige Amtszeit beträgt 12 Jahre. Das BVG hat seine Arbeit 1951 aufgenommen.

2.2 Entwicklung in Frankreich

Bei der Entstehung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Frankreich gibt es drei wesentliche Unterschiede zu Deutschland.

Erstens, die V. Verfassung, die als erste französische Verfassung Verfassungsgerichtsbarkeit vorsieht, entstand nicht in Folge des 2. Weltkrieges, denn Frankreich gehörte zu den Siegermächten, was eine neue Verfassung nicht notwendig machte. Trotzdem entstand die 1958 verabschiedete V. Verfassung wie in Deutschland als Folge einer Krise: dem Algerienkrieg.

Zweitens ist die V. Verfassung vom französischen Volk legitimiert, da sie mit der Mehrheit des Parlaments beschlossen wurde. Das deutsche Grundgesetz hingegen wurde vom Parlamentarischen Rat, der von den Besatzungsmächten eingesetzt wurde, erarbeitet. Die Endfassung musste außerdem von den Besatzungsmächten genehmigt werden und somit deren Ansprüchen genügen.

Drittens kam die V. Verfassung auf Grund der Mehrheitsverhältnisse im französischen Parlament gegen die Stimmen der linken Opposition zu Stande – es handelt sich also um ein Kind des bürgerlichen Präsidenten und Regierungslagers. Im Gegensatz dazu ist das Grundgesetz das Ergebnis von Verhandlungen zwischen linken und bürgerlichen Politikern im Parlamentarischen Rat (Stone Sweet 2000: 41, 47).

Diese Unterschiede erklären, warum das französische Verfassungsgericht, der Conseil Constitutionell (CC), zu Beginn seiner Arbeit 1959 für die Opposition eine viel geringere Bedeutung besaß, als das deutsche BVG. So bestanden die Aufgaben des CC unter anderem in der Kontrolle der Wahlen. Auch die abstrakte Normenkontrolle sieht die V. Verfassung vor, allerdings sind ausschließlich der Präsident der Republik, sowie die Präsidenten der Nationalversammlung und des Senats antragsberechtigt (in Deutschland ist die abstrakte Normenkontrolle ein Minderheitenrecht, schon 1/3 der Mitglieder des Bundestages kann eine Überprüfung beantragen). Sowohl die konkrete Normenkontrolle als auch eine individuelle Verfassungsbeschwerde sieht die V. Verfassung bis heute nicht vor (Stone Sweet 2000: 47).

Die relative Bedeutungslosigkeit des CC änderte sich 1971 und 1974. Am 16. Juli ´71 bezieht der CC zum ersten Mal Grundrechte^[3] in seine Entscheidung mit ein und erklärt ein Gesetz der Regierung an diesem Maßstab für verfassungswidrig (Stone Sweet 2000: 41). Hatten in Folge dessen die möglichen Antragsteller (Staatspräsident, Präsidenten der beiden Kammern) nun kein Interesse mehr an ein verfassungsrechtlichen Prüfung ihrer Gesetze, scheint der am 29.10.´74 folgenden Schritt der Politik folgerichtig^[4]. Dieser Schritt macht die abstrakte Normenkontrolle auch in Frankreich zu einem Minderheiten- bzw. Oppositionsrecht, indem er jeweils 60 Abgeordneten der Nationalversammlung oder des Senats ermöglicht, einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle zu stellen (Wahl 2001: 50). Diese Verfassungsänderung wird auch als „Geburtsstunde der parlamentarischen Opposition“ bezeichnet (Helms 2002: 117).

[...]

^[1] Mit dem Begriff „Kontrollverfahren“ beschreibe ich in Folge die abstrakte Normenkontrolle in Frankreich sowie die abstrakte Normenkontrolle, den Organstreit und den Bund-Länder-Streit in Deutschland.

^[2] Der New Constitutionalism basiert auf folgenden vier Grundsätzen: 1. Die Staatsorganisation fußt auf einer geschriebenen Verfassung. 2. Legitimation durch demokratische Wahlen. 3. Öffentliche Akte müssen verfassungskonform sein. 4. Wahrung der Gesetze durch unabhängigen Justizapparat. (Stone-Sweet 2000: 37)

^[3] Der so genannte „bloc de constitutionalité“ umfasst die Menschenrechtserklärung von 1789, die Präambel der Verfassung der IV. Republik von 1946 und auf „die Grundsätze, die durch die Gesetze der Republik anerkannt sind“. Somit wir die bis zu diesem Zeitpunkt wegweisende Orientierung an formellen Gesichtspunkten durch die Überprüfung materiellen Rechts ergänzt (Kempf 1997:146).

^[4] Eine Prüfung am Maßstab der Grundrechte macht nur Sinn, wenn sie von der Parlamentsminderheit eingeleitet werden kann. Die Ausweitung der Antragsbefugnis war Teil einer generellen Verbesserung der Rechte der Opposition im Parlament (Kimmel 1986: 538).