Das Deutsche Gemeinde-Steuersystem - Befund und Möglichkeiten der Reform

Gliederung

I. Einleitung

II: Stellung der Gemeinden im Föderalismus

III. Das kommunale Finanzsystem

IV. Entwicklung der kommunalen Finanzen

V. Reformansätze
1. Reformierte Gewerbesteuer
2. Anrechenbare Wertschöpfungssteuer
3. Kommunale Betriebssteuer
4. Gemeindewirtschaftssteuer
5. Kommunaler Zuschlag auf Einkommen- und Körperschaftssteuer
a) Model I
b) Model II
6. Konnexitätsprinzip

VI. Fazit

Literatur

I. Einleitung

Seit Jahrzehnten wird über eine Reform des Gemeindefinanzsystems nachgedacht.

Kaum eine Partei oder politisch aktive Gruppierung lässt es sich nehmen, verschiedenste Reformvorschläge auszuarbeiten.

Durch die verschärfte Finanzsituation in den Kommunen werden die Schwächen des jetzigen Steuersystems immer offensichtlicher.

Die heutige Gewerbesteuer ist seit dem Wegfall der Gewerbekapitalsteuer 1998 wesentlich konjunkturanfälliger geworden und ist nicht mehr in der Lage den Gemeinden eine gesicherte finanzielle Grundlage zu bieten. Auch die den Gemeinden in diesem Zuge als Ausgleich zugestandene Beteiligung an der Umsatzsteuerbeteiligung ist stark konjunkturanfällig und die kommunale Beteiligung an der Einkommensteuer belastet die Wohnbevölkerung der Gemeinden im Vergleich zu den Wirtschaftsbetrieben über Gebühr.

Mit zu der finanziellen Situation der Gemeinden trägt natürlich auch das Beitrags- und Gebührenwesen als Haupteinnahmequelle bei. Hier gibt es sicherlich noch Spielraum zur finanziellen Optimierung.

Auf der anderen Seite kann bei Betrachtung der Finanzen die Ausgabenseite eigentlich nicht unbeachtet bleiben. So wäre zu fragen, wo es Einsparpotenziale gibt. Eine Idee wäre die Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe.

Diese beiden letzten Aspekte der Finanzsituation, Beiträge und Gebühren, sowie Einsparungen auf der Ausgabenseite müssen in dieser Arbeit jedoch leider aufgrund des Umfangs und der Aufgabenstellung unberücksichtigt bleiben.

Im Reformprozess und den Überlegungen der Verantwortlichen dürfen sie aber keinesfalls unbeachtet bleiben.

II. Stellung der Gemeinden im Föderalismus

Oft werden die Gemeinden als dritte Ebene im föderalen Staatsaufbau bezeichnet, dennoch stellen sie verfassungsrechtlich keine eigene Ebene dar.^[1] Sie sind als Teile der Länder anzusehen, was sich auch in der Finanzverfassung widerspiegelt.^[2]

Doch auch wenn sie als Untergliederungen der Länder gelten, haben Gemeinden das generelle Recht, „neue die örtliche Gemeinschaft betreffende Aufgaben [zu] übernehmen, sofern diese Aufgaben nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern zugewiesen wurden.“^[3]

Die Grundlage dieser kommunalen Selbstverwaltung bildet der Art. 28 Abs. 2 GG. Er bestimmt, dass die Gemeinden das Recht haben „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen des Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“.^[4]

Die sich aus diesem Artikel ergebende eigenständige Aufgabenverantwortung der Kommunen beinhaltet genauso eine eigene Finanzverantwortung^[5], da das hohe Maß an Aufgabenautonomie eine ebenso hohe Flexibilität auf der Einnahmen- und Ausgabenseite erfordert.^[6]

Dabei bleibt der Art. 28 Abs. 2 GG jedoch recht ungenau was die konkreten finanziellen Möglichkeiten und Rechte der Gemeinde angeht. Lediglich eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht der Gemeinde wird genannt.

III. Das kommunale Finanzsystem im Überblick

Auch wenn der Artikel 28 Abs. 2 GG die Aufgaben einer Gemeinde nur relativ ungenau festlegt, so regelt das Grundgesetz doch sehr genau, welche Steuereinnahmen einer Kommune zustehen:

- Nach Art. 106 Abs. 5 GG sind die Gemeinden an der Einkommenssteuer zu beteiligen.
- Art 106 Abs. 5a GG schreibt eine Umsatzsteuerbeteiligung der Gemeinden zur Kompensation des Wegfalls der Gewerbekapitalsteuer vor.
- Aus Art. 106 Abs. 6 GG ergibt sich die so genannte Realsteuergarantie. Gewerbe- und Grundsteuereinnahmen stehen den Gemeinden zu, wobei Bund und Länder durch eine Umlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt werden.
- Gemäß Art. 106 Abs. 6 GG fließen auch die örtlichen Verbrauch- und Aufwandssteuern den Gemeinden zu.
- Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ergibt sich, dass den Kommunen zur Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung eine Steuerquelle zustehen muss, die einen Bezug zur kommunalen Wirtschaft aufweist und den Gemeinden die Anwendung eines Hebesatzes ermöglicht.^[7]

Aus diesen Gesetzesgrundlagen resultieren folgende, zur Zeit gültigen kommunalen Steuern oder Steuerbeteiligungen:

- Die Gewerbesteuer, die die Heranziehung ortsansässiger Unternehmen zur Finanzierung kommunaler Leistungen sichern soll. Land- und Forstbetriebe, sowie freie Berufe sind von dieser Steuer jedoch ausgenommen. Doch auch von den übrigen Betrieben, fallen immer weniger unter die Steuerpflicht, da sich durch zahlreiche Modifikationen in den letzten Jahrzehnten immer mehr Möglichkeiten ergeben für die Betriebe, sich von der Gewerbesteuerpflicht durch hohe Freibeträge zu befreien.^[8]

Bund und Länder sind am Gewerbesteueraufkommen durch eine Umlage der Gemeinden beteiligt.

- eine weitere eigene kommunale Steuer ist die Grundsteuer. Sie besteht aus der Grundsteuer A auf land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitz und Grundsteuer B auf Betriebs- und Wohngrundstücke. Eine wichtige Rolle für die Finanzsituation der Gemeinden spielt jedoch nur die Grundsteuer B. Die Steuereinnahmen aus Grundsteuer A betrugen 1999 gerade 0,5 % der Steuereinnahmen der deutschen Gemeinden.
- Der Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer bildet das Gegengewicht zur wirtschaftsbezogenen Gewerbesteuer.

Stand 2001 erhielten die Gemeinden 15% vom Aufkommen der Lohnsteuer und der veranlagten Einkommenssteuer und 12% vom Aufkommen des Zinsabschlags.

- Als teilweise Kompensation des Wegfalls der Gewerbekapitalsteuer, wurde ein Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer eingeführt. Die Beteiligung beträgt 2,2% und wird in einem aufwendigen Verfahren auf die einzelnen Kommunen verteilt.^[9]

Unbeachtet bleiben in dieser Aufzählung die Gebühren und Beiträge als primäres Instrument der Kommunen zur Finanzierung ihrer Ausgaben.^[10] Bei einer Reform der Gemeindefinanzen, sind jedoch sie und ihr Kostendeckungsgrad in die Überlegungen einzubeziehen.

Ein weiterer Faktor der kommunalen Finanzausstattung ist der kommunale Finanzausgleich der Länder. Dieser besteht zum Größten Teil aus der Teilhabe an den Gemeinschaftssteuern (Einkommen- und Körperschaftssteuer, Umsatzsteuer). Die prozentuale Verteilung erfolgt durch eine vertikale Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern. Da die Kommunen staatsrechtlich Teil der Länder sind, ist die adäquate Finanzausstattung der Gemeinden in diesem Zusammenhang auf der Länderseite zu berücksichtigen.

Dieser Pflicht kommen die Länder gegenüber den Gemeinden oft nur nachlässig nach. Die Kommunen selber haben jedoch nur geringe Möglichkeiten zur eigenverantwortlichen Anpassungen der Einnahmen an den lokalen Aufgabenbedarf.^[11]

Dies führt zu einer immer schwierigeren Finanzsituation der Gemeinden, auf die im Folgenden genauer eingegangen werden soll.

[...]

^[1] vgl. Junkernheinrich, Martin: Gemeindefinanzen West. Systemmängel und Reformbedarf. In: Wilkens, Herbert (Hrsg.): Probleme des Finanzausgleichs in nationaler und internationaler Sicht. Bonn, 1993. S. 167

^[2] vgl. ebd.

^[3] Scherf, Wolfgang und Hofmann, Kai: Die kommunale Finanzverfassung in Deutschland. In: Kost, Andreas und Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): Kommunalpolitik in den Deutschen Ländern. Bonn 2003. S. 319

^[4] vgl. ebd. S. 318

^[5] vgl. Rehm, Hannes und Matern-Rehm, Sigrid: Kommunale Finanzwirtschaft. Frankfurt a.M. 2003. S. 151

^[6] Scherf, Wolfgang und Hofmann, Kai. a.a.O. S. 319

^[7] vgl gesamten Abschnitt Scherf, Wolfgang: Perspektiven der kommunalen Besteuerung. In: Andel, Norbert (Hrsg.): Probleme der Kommunalfinanzen. Berlin 2001. S. 10 ff.

^[8] vgl. Scherf, Wolfgang: Ersatz der Gewerbesteuer durch eine anrechenbare Wertschöpfungssteuer. In: Wirtschaftsdienst 2002. Nr. 10. S. 603

^[9] vgl für den vorangegangenen Abschnitt ebd. S. 11 bis 13

^[10] vgl. Scherf, Wolfgang und Hofmann, Kai. a.a.O. S. 321

^[11] vgl. Junkernheinrich, Martin. a.a.O. S. 167 f.