Steuerungsprobleme wirkungsorientierter Kinder- und Jugendhilfe

Gliederung

1. Einleitung

2. Hintergründe und Einordnung in den wissenschaftlichen Kontext
2.1 Ökonomische Merkmale der Sozialen Arbeit
2.1.1 Soziale Arbeit als Dienstleistung
2.1.2 Das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis
2.2 Steuerung und Controlling
2.2.1 „New Public Management“ (NPM) – das neue Steuerungsmodell
2.2.2 Operatives Controlling
2.2.3 Strategisches Controlling
2.2.4 Benchmarking
2.3 Von der Qualitätsdebatte zur Wirkungsorientierung
2.3.1 Die Einführung der §§ 78a ff. SGB VIII
2.3.2 Mängel in der Umsetzung
2.3.3 Internationaler Vergleich
2.3.4 Ebenen und Intentionen wirkungsorientierter Steuerung
2.4 Chancen und Grenzen der Wirkungsorientierung
2.5 Zwischenfazit

3. Stand der Forschung
3.1 Herausforderungen bei Wirkungsforschung in den Hilfen zur Erziehung
3.2 Ergebnisse und Aussagen bisheriger Studien
3.2.1 Leistungen und Grenzen von Heimerziehung (JULE)
3.2.2 Jugendhilfe-Effekte-Studie (JES)
3.3 Das Bundesmodellprogramm „Wirkungsorientierte Jugendhilfe“
3.3.1 Hintergrund, Forschungsdesign und Zielsetzung
3.3.2 Zentrale Aussagen und Ergebnisse
3.3.3 Der Capability-Ansatz
3.3.4 Perspektive: Wirkungsorientierte Qualifizierung
3.4 Eigene Umfrageergebnisse
3.4.1 Vorgehen und Zielsetzung
3.4.2 Darstellung und Auswertung der Ergebnisse
3.4.3 Unterschiedliche Sichtweisen der Kostenträger und Leistungserbringer
3.5 Zwischenfazit

4. Die praktische Umsetzung durch den Steuerungsansatz „evidence based practice“ (EBP)
4.1 Grundlagen der EBP
4.2 Triangulation von Expertise, Klient und Wissenschaft
4.3 Schritte der EBP in der Sozialen Arbeit
4.4 Chancen und Grenzen der EBP
4.5 Transfer der Ergebnisse des Bundesmodellprogramms in die EBP

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Anlage

1. Einleitung

Diese Ausarbeitung in Form einer Bachelor-Thesis beschäftigt sich thematisch mit der Wirkungsorientierung in der Kinder- und Jugendhilfe. Die Auseinandersetzung mit der Frage nach Wirksamkeit in der Sozialen Arbeit ist kein neues Phänomen – bereits vor 200 Jahren gab es erste Diskussionen über Erfolge, Nebenwirkungen und Nachhaltigkeit im Zusammenhang mit der Erziehung in Waisenhäusern. Aus heutiger Sicht entwickelte sich die bis dato aktuelle Wirkungsdebatte in den 1970er Jahren in den USA. Zu Beginn der 1980er Jahre erregten die Diskussionen um wirkungsorientierte Steuerung innerhalb der Sozialen Arbeit dann auch erstmals in Deutschland Aufmerksamkeit.

In die Maßnahmen der Kinder- und Jugendhilfe fließen große finanzielle Beträge, sodass die Frage nach der Wirkung dieser Dienstleistung aufkommt und Forderungen nach Effizienz- und Effektivitätssteigerungen laut werden. Dieses ökonomische Denken ist verständlich, steht aber auch in einem Konflikt zu der Tatsache, dass es sich dabei um Arbeit mit Menschen handelt, deren Erfolge man kaum objektiv messen kann. Hinzu kommt die ethische Frage, ob diese Sichtweise in der Sozialen Arbeit überhaupt legitim ist. In diesem Spannungsfeld bewegt sich die Diskussion über Wirkungsorientierung, die einerseits durch das „Damoklesschwert“ des Kostendrucks und andererseits durch das Ziel der Qualitätssteigerung gekennzeichnet ist.

Aktuell ist zu beobachten, dass die theoretischen Überlegungen und Diskussionen ihren Weg von der Fachliteratur in die Praxis finden (Stand: 02/2011). In den Vorlesungsverzeichnissen der Fachhochschulen finden sich Lehrveranstaltungen zu diesem Thema und im Gespräch mit Jugendämtern zeigt sich, dass momentan Fortbildungen an der Tagesordnung sind, bei denen die Fachleute in der Praxis auf den Umgang mit wirkungsorientierter Steuerung und evidenzbasierter Arbeit geschult werden. Daran ist zu erkennen, dass dieses Thema aktuell von höchster Relevanz ist.

Um mich selbst eingehender damit zu beschäftigen und zu einem eigenen Standpunkt diesbezüglich zu gelangen, habe ich mich dazu entschieden, dieses Thema im Rahmen der Abschlussarbeit zu behandeln. Dies ist mit Zielsetzung und der Hoffnung verbunden, dass ich für meinen beruflichen Werdegang möglichst gut vorbereitet bin, um mich den daraus resultierenden Herausforderungen (Qualitätssicherungssysteme, Evaluationen, professionelles Selbstverständnis etc.) in der Praxis stellen zu können.

Zu Beginn der Auseinandersetzung mit dem Thema Wirkungsorientierung stellen sich folgende Leitfragen, die im Verlauf der Arbeit beantwortet werden sollen:

- Wie hat sich der Trend zur wirkungsorientierten Steuerung in den letzten Jahren in Deutschland entwickelt?
- Welche internationalen Gemeinsamkeiten und Unterschiede gibt es zu diesem Thema?
- Welche Chancen und Probleme sind mit den Forderungen nach wirkungsorientierter Steuerung verbunden?
- Welche gemeinsamen, respektive unterschiedlichen Sichtweisen vertreten Kostenträger und Leistungserbringer?
- Zu welchen Ergebnissen kommt die Wirkungsforschung?
- Welche neuen Erkenntnisse liefert das Bundesmodellprogramm?
- Ist das Konzept der evidenzbasierten Sozialen Arbeit in der Praxis umsetzbar und führt es zu einem neuen Professionsverständnis?

Zu Beginn soll das Thema Wirkungsorientierung in den wissenschaftlichen Kontext eingeordnet werden. Dabei finden auch allgemeine Hintergründe aus Sicht des Managements und der Sozialökonomie Beachtung. Diese Hinführung zur Wirkungsdebatte soll beim Leser eine gedankliche Basis dafür erzeugen, wie es zu der Diskussion kommt und welche Standpunkte der Befürworter und Kritiker sich gegenüberstellen lassen.

Der zweite inhaltliche Block widmet sich der Wirkungsforschung im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe. Dazu werden bisherige Studien in den Fokus gerückt und das Bundesmodellprogramm „Wirkungsorientierte Jugendhilfe“ beschrieben und analysiert. Der Evaluationsbericht zu dieser Studie erschien im Jahr 2010 und stellt damit das wohl aktuellste Forschungsergebnis zur Verfügung. Zudem findet sich unter diesem Gliederungspunkt die Darstellung und Auswertung einer eigenen empirischen Erhebung, die Anhand einer katamnestischen Umfrage bei den teilnehmenden Standorten des Bundesmodellprogramms durchgeführt wurde. Dabei wird eine Unterscheidung zwischen den Standpunkten der Kostenträger und Leistungserbringer vorgenommen.

Aus der Essenz dieses zweiten Blocks lassen sich Auswirkungen und Perspektiven für die berufliche Praxis ableiten, die Thema des dritten Abschnitts sein werden. Dieser befasst sich mit dem Ansatz der evidenzbasierten Sozialen Arbeit, der danach strebt, die Theorie der wirkungsorientierten Steuerung in der beruflichen Praxis umzusetzen. Wenn sich die Hypothese bestätigt, dass sich die Ergebnisse aus der Wirkungsforschung positiv auf die Qualität der Arbeit auswirken, lässt sich abschließend ein zukunftsorientiertes Bild von Sozialer Arbeit mit einer neuen Form des professionellen Selbstverständnisses generieren und mit Blick auf die damit verbundenen Chancen und Grenzen kritisch betrachten. Dies soll zusätzlich in Relation zu den aktuellen Ergebnissen des Bundesmodellprogramms gesetzt werden, wodurch diese Arbeit einen Neuigkeitsgehalt und Nutzen für den Leser in sich birgt.

Abschließend werden die Kernaussagen der Arbeit und die abgeleiteten Perspektiven für die berufliche Praxis im Rahmen des Fazits mit Rückblick auf die Ausgangsfragen resümiert.

2. Hintergründe und Einordnung in den wissenschaftlichen Kontext

Um die Thematik der Wirkungsorientierung und die Hintergründe der Diskussion möglichst umfassend überblicken zu können, ist es notwendig, einige Grundlagen im Zusammenhang mit Sozialer Arbeit zu berücksichtigen. Aus diesem Grund soll die Soziale Arbeit hier zu Beginn in den gesellschaftlichen und ökonomischen Kontext und die damit zusammenhängenden Entwicklungen eingeordnet werden.

2.1 Ökonomische Merkmale der Sozialen Arbeit

Aus wirtschaftlicher Sicht werden Dienstleistungen von anderen Produkten, die auf dem Markt angeboten werden, abgegrenzt, da sie besondere und charakteristische Merkmale aufweisen. Auch die Soziale Arbeit fällt in den Dienstleistungssektor – daher werden hier zu Beginn die Besonderheiten bei der Erbringung von Dienstleistungen in Augenschein genommen.

2.1.1 Soziale Arbeit als Dienstleistung

Im System unserer Wirtschaftsgüter lassen sich Dienstleistungen unter den immateriellen Gütern verorten, die zu den sogenannten Realgütern gehören. Unter Dienstleistungen werden qua Definition „selbstständige, marktfähige Leistungen verstanden, die bestimmte Leistungsfähigkeiten/Potentiale bereitstellen (z.B. Versicherungsleistungen), bzw. einsetzen (z.B. Heilleistung). Dabei werden interne Faktoren (z.B. Geschäftsräume, Personal, Ausstattung) und externe Faktoren (z.B. Person oder Objekt des Dienstleistungsnachfragers) im Rahmen des Erstellungsprozesses kombiniert. Ziel dieser Faktorenkombination ist es, nutzenstiftende Wirkungen bei den externen Faktoren zu erzielen.“ (Arnold/Maelicke 2009 S. 440)

Bei der Betrachtung von Dienstleistungen lassen sich fünf ökonomische Merkmale anführen:

- Immaterialität/Intangibilität
- Unteilbarkeit/Vergänglichkeit
- Integration des externen Faktors
- Standortgebundenheit
- Individualität

(aus: Arnold/Maelicke 2009, S. 439)

Je nach Grad der Mitwirkung des Konsumenten werden Dienstleistungen unterschiedlich kategorisiert. Dieser Mitwirkungsgrad ist bei einer Autoreparatur relativ gering, bei einer Psychotherapie hingegen enorm hoch. Aus Sicht der Sozialen Arbeit soll hier der Fokus (in Abgrenzung zu sachbezogenen Dienstleistungen) auf personenbezogene Dienstleistungen gerichtet werden, die viel Mitwirkung des Konsumenten und einen hohen Vertrauensvorschuss vor Inanspruchnahme der Leistung erfordern („credence goods“). Der Vertrauensvorschuss ist dadurch begründet, dass der Konsument das Ergebnis und den Nutzen der Leistung im Voraus nicht abschätzen kann, da dieser von außen nicht unmittelbar zu erkennen ist (vgl. Arnold/Maelicke 2009, S. 438 ff.).

Bei der Sozialen Arbeit erfolgen die Prozesse der Produktion und Konsumtion gleichzeitig, was als „uno-actu-Prinzip“ bezeichnet wird. Die Formulierung „Integration des externen Faktors“ meint bei personenbezogenen Dienstleistungen, dass der Konsument in die Produktion involviert ist und maßgeblich zum Erfolg der Dienstleistung beiträgt. Bei diesem Status eines Konsumenten, der gleichzeitig an der Produktion beteiligt ist, spricht man auch vom „Prosumenten“. Dadurch, dass die Leistung speziell auf die Situation des jeweiligen Konsumenten und dessen Lebenslage angepasst wird und neu für ihn erstellt wird, erhält sie ein hohes Maß an Individualität. Vor diesem Hintergrund erklärt sich die schwere Standardisierbarkeit Sozialer Arbeit.

Neben diesen Abgrenzungen zu anderen Gütern lassen sich Dienstleistungen jedoch vergleichbar mit materiellen Produktionsprozessen auch in einem Verlauf von Input (eingehende Produktionsfaktoren), Throughput (Prozess der Erstellung) und Output (das fertige „Produkt“) abbilden. Bei vielen Dienstleistungen wird der Nutzen des Outputs sofort sichtbar (z.B. beim Frisörbesuch). Bei der Sozialen Arbeit hingegen tritt dieser sichtbare Nutzen oft erst mit großer zeitlicher Verzögerung ein, da z.B. Hilfen zur Erziehung (HzE) als Investition in die Zukunft der Kinder und Jugendlichen zu betrachten sind, was die Messbarkeit der Dienstleistung erschwert. Dieses Ergebnis und der Nutzen bzw. die Wirkung der Intervention werden als „Outcome“ bezeichnet. Bei einer differenzierteren Betrachtung der Begrifflichkeiten wird der „Outcome“ (Folgen für die Gesellschaft) nochmals vom „Impact“ (subjektiv empfundene Wirkung) und dem „Effect“ (objektiv messbare Veränderung) abgegrenzt (vgl. WOJH Band 9, S. 9; Arnold/Maelicke 2009, S. 438 ff.; Wohlfahrt o.J.a, S. 13 ff.).

Anders formuliert: Die Qualität und der Nutzen bei personenbezogenen Dienstleistungen sind im Voraus nur schwer zu erkennen. Daher müssen die Konsumenten dem Leistungserbringer einen Vertrauensvorschuss entgegenbringen. Bei der Erstellung der Dienstleistung trägt der Konsument durch seine Mitwirkung zum Gelingen der Intervention bei, die speziell an seine Bedürfnisse angepasst wird, was eine Standardisierung erschwert. Der Nutzen und die Wirkung der Dienstleistung (Outcome) werden oft erst mit großer zeitlicher Verzögerung sichtbar, woraus Schwierigkeiten in der Messbarkeit des Wirkungsgrades resultieren.

2.1.2 Das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis

In der Regel gehen Ökonomen davon aus, dass der Austausch von Gütern in einem marktwirtschaftlichen System vollzogen wird. Soziale Arbeit wird jedoch nicht in einem solchen System auf Grundlage von Angebot und Nachfrage erbracht, sondern geschieht auf einem „Quasi-Markt“. Dies ist unter anderem dadurch begründet, dass zwischen dem Kunden und dem Anbieter keine direkte Leistungsbeziehung (Geld gegen Ware) besteht, was auch als „nicht schlüssige Tauschbeziehung“ bezeichnet wird. Im Bereich der Sozialen Arbeit gibt es neben dem Leistungserbringer und dem Leistungsempfänger noch den Kostenträger. Diese drei Positionen lassen sich modellhaft gegenüberstellen, was als sozialrechtliches Dreiecksverhältnis bezeichnet wird. Anhand der schematischen Darstellung auf der folgenden Seite lässt sich in Grundzügen erkennen, im welchem gesellschaftlichen Rahmen Soziale Arbeit stattfindet.

Der Leistungsempfänger (Klient) steht zum einen dem Leistungserbringer (in der Grafik Leistungsträger genannt) in einem privatrechtlichen Verhältnis gegenüber und erhält von ihm die erwünschte Leistung. Zum anderen positioniert sich der Leistungsempfänger gegenüber dem Kostenträger, welcher überprüft, ob ein rechtlicher Anspruch auf den Erhalt der Leistung besteht. Dieser ergibt sich im Feld der Kinder- und Jugendhilfe aus § 1 Abs. 1-3 SGB VIII und § 27 SGB VIII, wenn „ eine dem Wohl des Kindes entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist “ (SGB VIII 2008, § 27). Ist dies der Fall, finanziert der Kostenträger die Leistung, indem er dem Leistungserbringer die Kosten für den jeweiligen Einzelfall erstattet, z.B. über Pflegesätze oder vereinbarte Leistungsentgelte.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Ausschnitt aus: Arnold/Maelicke 2009 S. 128)

Der Kostenträger kann auch gleichzeitig der Leistungserbringer sein, wenn z.B. eine Sozialpädagogische Familienhilfe vom Jugendamt selber angeboten wird. Der Trend geht jedoch dahin, dass die Kommunen als Kostenträger nur noch die Leistungen finanzieren und von einem externen Anbieter erbringen lassen. Begrifflich betrachtet wird der Leistungserbringer vielfach auch als Leistungsträger benannt. Hier werden jedoch die Begriffe Kostenträger, Leistungserbringer und Leistungsempfänger verwendet.

In manchen Fällen kommt der Leistungsempfänger insofern einer Vergütungspflicht für den Erhalt der Leistung nach, als dass er über Sozialabgaben in entsprechende Kassen einzahlt (z.B. Pflegekasse). Dieser Aspekt der Vergütungspflicht über Anwartschaften von Seiten des Leistungsempfängers tritt in den meisten Fällen der Kinder- und Jugendhilfe jedoch in den Hintergrund. Dort genügt es, den sozialrechtlichen Anspruch auf die Leistung gegenüber dem Kostenträger (i.d.R. Jugendamt) geltend zu machen (vgl. Arnold/Maelicke 2009, S. 127 ff.).

Aus diesem Zusammenhang entsteht nun ein Spannungsfeld, da die Leistungsempfänger von einer Dienstleistung profitieren, die sie nicht auf „herkömmliche“ Art selbst bezahlen, sondern die aus öffentlichen Mitteln von der Gesellschaft finanziert wird. Daraus ergibt sich eine gesellschaftliche Erwartung an den kollektiven Nutzen dieser Dienstleistung und die Forderung nach Transparenz und einem Nachweis über die Sinnhaftigkeit und den Erfolg der Sozialen Arbeit. Somit steht Soziale Arbeit immer vor der Herausforderung, die mit ihr verbundenen Kosten zu rechtfertigen und zu legitimieren.

Diese gesellschaftlichen Forderungen und das öffentliche Interesse werden durch die Politik verkörpert, die von der Sozialen Arbeit Nachweise über Erfolge, Wirkungen, Zielgenauigkeit, Nachhaltigkeit, Effektivität und Effizienz erwartet. Dirk Nüsken und Bernd Seidenstücker (2008, S. 141) führen dazu ein Zitat von Ziegler an: „ Es geht nicht darum, dass soziale Dienste konsumiert werden, sondern darum, dass sie Nutzwerte entfalten “. Die Politik verleiht der Sozialen Arbeit dabei eine normative Komponente, da sie definiert, welcher individuelle Nutzen von z.B. Jugendhilfe aus gesamtgesellschaftlicher Sicht gewünscht ist. Diese Prozesse finden vor dem Hintergrund finanzieller Engpässe in öffentlichen Haushalten und gleichzeitig steigenden Kosten in der Kinder- und Jugendhilfe statt. Die Öffentlichkeit erwartet von der Jugendhilfe harte und objektive Fakten bezüglich ihrer Wirksamkeit (z.B. durch Kennzahlen), um die finanziellen Ausgaben zu legitimieren und deren Sinn zu begründen (vgl. Frey 2008 S. 32 f.; Wohlfahrt o.J.a, S. 15).

2.2 Steuerung und Controlling

Bis Anfang der 1990er Jahre stand in der Sozialen Arbeit der Begriff der Professionalität im Zentrum, die durch die wissenschaftliche Ausbildung der Fachkräfte begründet war. Aus dieser Perspektive hatte die Soziale Arbeit ein hohes Maß an Handlungs- und Entscheidungsautonomie – sie erstellte und begründete selber (aus ihrer Professionalität heraus) die Bestimmungen für den fachlich angemessenen Umgang mit Klienten. Dieses Professionsverständnis ging einher mit einer wohlfahrtsbürokratischen Verwaltung (Korporatismus), die im englischsprachigen Raum als „bureau-professionalism“ bezeichnet wird. Innerhalb des Professionalismus wurden leistungserbringende Einrichtungen mit der Begründung belegt, dass die die Fachkräfte ihre Qualifikation durch eine entsprechende Ausbildung erlangt haben. Zudem regierte das Subsidiaritätsprinzip (bedingte Vorrangigkeit freier, gemeinnütziger Träger) und es wurde nicht nach Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der jeweiligen Einrichtung gefragt. Otto bezeichnet in seiner „What Works?“ Expertise (2007, S. 28) diese Form der Steuerung, bei der nur die Professionalität (sprich: Ausbildung) der Leistungserbringer eine Rolle spielt, als „ Hemmschuh einer […] Erhöhung von Effizienz und Effektivität “.

Diese als ineffektiv betrachtete Verwaltungsform des „bureau-professionalism“ wurde Anfang der 1990er Jahre durch das Konzept des New Public Management abgelöst, welches seine Wurzeln im angloamerikanischen Raum hat und auch als „neues Steuerungsmodell“ bezeichnet wird. Um einen Überblick über diese Steuerungsform in der Sozialen Arbeit zu bekommen, die noch bis heute Einflüsse und Aktualität besitzt, sollen im Folgenden der Grundgedanke und die Zielsetzung des NPM sowie dessen zentrale Elemente Controlling und Benchmarking näher erläutert werden.

2.2.1 „New Public Management“ (NPM) – das neue Steuerungsmodell

Bei der manageriellen Steuerungsform des NPM bedient man sich diverser Elemente der Betriebswirtschaft, um Kostensteigerungen einzudämmen, Transparenz zu schaffen und Wettbewerb zu fördern. Dahme, Schütter und Wohlfahrt formulieren zur Zielsetzung des NPM: „ es muss ein System geschaffen werden, das mehr leistet und weniger kostet und dabei bürgernäher agiert “ (Dahme/Schütter/Wohlfahrt 2008, S. 12).

Das Neue Steuerungsmodell orientiert sich am Output einer Dienstleistung, welcher im Vorfeld in Vereinbarungen festgelegt wird. Dabei wird nach dem Preis-Leistungs-Verhältnis einer Maßnahme gefragt, indem deren Kosten und die Qualität gegenübergestellt werden. Im Zuge dessen nahmen die Kostenträger Abstand von einer retrospektiven Finanzierungsform, bei der nach dem Selbstkostendeckungsprinzip auch im Nachhinein entstandene Kosten übernommen wurden. Die Finanzierung der Dienstleistungen im NPM erfolgt nun prospektiv, das heißt, dass im Vorfeld zwischen Kostenträger und Leistungserbringer Vereinbarungen über erbrachte Leistungen und die dafür gezahlten Entgelte getroffen werden. Den Leistungsvereinbarungen stehen Controllingprozesse zum transparenten Informationsfluss und zur Überprüfung der Einhaltung dieser Vereinbarungen gegenüber (Kontrakt-Management). Im Fall von Fehlkalkulationen wird das unternehmerische Risiko nun auf die Leistungserbringer „abgewälzt“.

Aus diesen Ökonomisierungstendenzen in der Sozialen Arbeit entsteht aufgrund der leistungsbezogenen Bezahlung ein Kosten- und Qualitätswettbewerb zwischen den Leistungserbringern, die sich nun in einem Konkurrenzverhältnis auf einem pluralisierten, marktähnlichen Feld befinden. Auf diesem versuchen sowohl non-profit-Organisationen, als auch Privatanbieter (for profit), ihre Angebote zu platzieren. Elemente der Betriebswirtschaft und des Managements halten Einzug in alle Sektoren Sozialer Arbeit und in das professionelle Handeln der Sozialarbeiter, die dem Trend zum „Wohlfahrtsmanager“ unterliegen. Sie müssen nun dafür Sorge tragen, dass die Einrichtungen dem Wettbewerbsdruck standhalten und nicht vom Markt verdrängt werden. (vgl. Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 142; Otto 2007, S. 28; Dahme/Schütter/Wohlfahrt 2008, S. 10 ff.).

Durch die betriebswirtschaftliche Ausrichtung der Sozialverwaltung erhält der Managementprozess Planung – Durchführung – Kontrolle (abgekürzt auch: PDC – plan, do, check) eine zentrale Bedeutung. Dieses Vorgehen ist eng mit dem Begriff des Controllings verbunden, der jedoch unterschiedlich verstanden werden kann und deshalb hier in seinen divergierenden Bedeutungen differenziert werden sollte. Aus der Sicht des Kostenmanagements wird Controlling als Teil des Rechnungswesens verstanden, wobei es sich über Budgetierungen, Soll-Ist-Vergleiche etc. mit der finanziellen Steuerung befasst. Über diese Ressourcensteuerung hinaus kann Controlling jedoch auch fachlich weiterentwickelt werden mit dem Ziel, Bestandteil einer strategischen Steuerung zu werden. Dazu werden die Instrumente des Controllings hin zur Überprüfung von Wirksamkeitsannahmen und Zielerreichungen (der Ziele, die in den Vereinbarungen zwischen Kostenträger und Leistungserbringer festgelegt werden) neu generiert. Im Zuge dieser Tendenz herrscht die Ansicht, dass Controlling eher Aspekte der Service- und Qualitätsverbesserung als eine Kontrollfunktion mit sich bringt. Bei diesem Verständnis des Controllings als Instrument zur Koordinierung, Steuerung und Informationsgewinnung wird zwischen einem operativen und einem strategischen Controlling unterschieden. (vgl. Wohlfahrt o.J.a, S. 5 f.)

2.2.2 Operatives Controlling

Diese Form geht von einer konkreten und unternehmensinternen Ausrichtung des Controllings aus, wobei der Fokus auf Abweichungsanalysen, Informationsversorgung und Koordination operativer Organisationsziele liegt. Der Zeitraum für diese Controllingschleifen wird auf ein bis drei Jahre angesetzt, in denen kontinuierlich und systematisch der Fluss und der Verbrauch diverser Ressourcen beobachtet werden. Neben der rein monetären Kontrolle und Steuerung lassen sich hier z.B. auch Leistungs- und Qualitätsmessungen verorten. Weitere typische Aufgaben und Instrumente des operativen Controllings und Berichtswesens sind z.B. Kostenvergleichsrechnungen, Scoring-Modelle, operative Abweichungskontrolle, Benchmarking (siehe auch 2.2.4), Monats-, Quartals- und Jahresberichte etc.

Als Ziel für diesen Controllingbereich nennt Wohlfahrt die Sicherung bzw. Verbesserung der Leistungserstellung und ordnet ihm den Leitsatz „doing the things right“ zu. (vgl. Wohlfahrt o.J.a, S. 6 f.; Arnold/Maelicke 2009, S. 665 ff.)

2.2.3 Strategisches Controlling

Bei diesem Controllingbereich steht - in Abgrenzung zum verwaltenden Charakter des operativen Controllings - die Gestaltung im Mittelpunkt. Hierbei geht es um die strategische und längerfristige Gestaltung und Weichenstellung z.B. innerhalb einer Kommune. Zeitlich ist das strategische Controlling auf fünf Jahre und länger ausgerichtet. Die grundlegende Aufgabe ist die Beschaffung, Bereitstellung und Analyse diverser Informationen, die für den jeweiligen Bereich der strategischen Planung relevant sind, z.B. bei der Stadtentwicklung oder kommunalen Jugendhilfeplanung. Dabei soll das strategische Controlling im Vorfeld Entwicklungen und Trends erkennen, Handlungsoptionen darauf ausrichten/entwickeln und ungewollten Entwicklungen vorbeugen. Das Controlling einer kommunalen Verwaltung kann aus operativen und strategischen Elementen bestehen, das politische Controlling hingegen ist immer strategisch. Typische Aufgaben und Instrumente des strategischen Controllings sind Ergebnisplanung, Erfolgsfaktorenanalyse, Stärken-Schwächen-Analysen, strategische Früherkennungsanalysen etc.

Strategisches Controlling verfolgt laut Wohlfahrt eine Effektivitätssteigerung und ist in einer Kommunalverwaltung bei der Entwicklung, Umsetzung und Überprüfung strategischer Ziele beteiligt. In Abgrenzung zum „doing the things right“ des operativen Controllings lautet hier das Leitmotiv „doing the right things“, was den kritisch hinterfragenden und gestalterischen Charakter des strategischen Controllings widerspiegelt. (vgl. Wohlfahrt o.J.a, S. 7 ff.; Arnold/Maelicke 2009, S. 665 ff.)

2.2.4 Benchmarking

Neben dem Controlling ist das System des Benchmarking ein Kernbestandteil des NPM. Damit ist ein Vergleich verschiedener Organisationen eines Branchensegments gemeint, mit dem Ziel, die Qualität und den Einsatz der Ressourcen zu optimieren.

Im Kern des Benchmarkings stehen nach Robert C. Camp, der eine zentrale Rolle bei der Entwicklung dieses Verfahrens spielt, die systematische Informationsgewinnung und der offene Erfahrungsaustausch unter vergleichbaren Organisationen, mit dem Ziel, das eigene Wissen und die eigene Leistungsfähigkeit auf Basis der Benchmarking-Erkenntnisse zu steigern. Diese Prozesse finden immer nur zwischen Anbietern statt, die auf die Erbringung vergleichbarer Leistungen ausgerichtet sind – in der Kinder- und Jugendhilfe z.B. zwischen verschiedenen vollstationären Einrichtungen.

Im Rahmen des Benchmarkings werden fünf Schritte durchlaufen, nach denen sich am Ende ein Anbieter herauskristallisiert, der bei der Qualität und Ressourcennutzung besonders gute Ergebnisse liefert, da er für die Probleme und Herausforderungen, die sich ihm im Alltag stellen, offenbar besonders gute Lösungsansätze und Strategien hat. Diese Einrichtung wird dann als „Best in Class“ bzw. als „Benchmarker“ bezeichnet, an dem sich alle anderen Organisationen messen lassen müssen. Diese können ihre Tätigkeiten und Abläufe den Vorgehensweisen des Benchmarkers gegenüberstellen und dadurch eigene Verbesserungspotentiale aufdecken, um ihre Qualität und Verfahrensabläufe zu optimieren. Dadurch werden Stärken und Schwächen aufgezeigt, die eigene Leistungsfähigkeit überprüft und innovative Ideen können erschlossen werden. Grundlegende Voraussetzung für einen gelingenden Benchmarkingprozess ist die Bereitschaft der Teilnehmer, ihre Daten offen zu legen und miteinander in einen Dialog treten zu wollen (vgl. Hermsen/Macsenaere 2007, S. 225 ff.).

Um langfristig einen Nutzen aus diesem Vorgehen ziehen zu können, werden die Ergebnisse zum einen im internen Controlling einer Einrichtung berücksichtigt und es empfiehlt sich zum anderen die Erstellung eines Benchmarkingzirkels, bei dem die Partner auch weiterhin im Austausch bleiben (vgl. Hermsen/Macsenaere 2007, S. 225 ff.).

Der Benchmarkingprozess kann jedoch auch Ergebnisse liefern, die zu einer verzerrten Sicht der Realität führen. Wenn eine Einrichtung beispielsweise viele junge Sozialarbeiter beschäftigt, kann dadurch eine hohe Fachkraftquote bei gleichzeitig geringen Personalkosten als Ergebnis des Preis-Leistungs-Verhältnisses abgebildet werden. Diese Werte können Einrichtungen mit vielen älteren und erfahreneren Sozialarbeitern aufgrund der höheren Personalkosten nicht erreichen, weshalb sie beim Input-Output-Vergleich ins Hintertreffen geraten. Dennoch können dort aufgrund der ausgeprägten Berufserfahrung möglicherweise wirksamere und nachhaltigere Hilfen durchgeführt werden, was jedoch innerhalb des NPM nicht erfasst wird.

Von Begriff des Benchmarking ist die Evaluation abzugrenzen, die auch als Verfahren im Managementbereich angewendet wird. Vom Ursprung her stammt die Evaluation aus der anwendungsorientierten Sozialwissenschaft und hatte die Kontrolle und Bewertung politischer Programme zum Ziel. Benchmarking hingegen hat seine Wurzeln in der Betriebswirtschaftslehre und dient, wie beschrieben, dem interbetrieblichen Vergleich – ursprünglich bei for-profit-Organisationen. Da Evaluation mittlerweile auch zum Kosten- und Leistungsvergleich herangezogen wird und Benchmarking vielfach auf politischen Anstoß und auch bei non-profit-Organisationen erfolgt, wird die trennscharfe Abgrenzung erschwert und es bildet sich eine Schnittmenge zwischen beiden Verfahren (vgl. Wohlfahrt o.J.a, S. 22 f.).

2.3 Von der Qualitätsdebatte zur Wirkungsorientierung

Der Trend des NPM, der Anfang der 1990er Jahre Einzug in die Soziale Arbeit in Deutschland hielt, stellte also mit diversen Verfahren (exemplarisch hier anhand von Controlling und Benchmarking aufgezeigt) die Weichen für eine wettbewerbsorientierte Soziale Arbeit, wodurch das Subsidiaritätsprinzip und der Korporatismus ergänzt bzw. abgelöst wurden. Die Leistungserbringer stehen seitdem vor der Herausforderung, möglichst effizient zu arbeiten, um dem Input-Output-Vergleich der Kostenträger gewachsen zu sein und in der Konkurrenz zu anderen Anbietern aufgrund der outputorientierten Steuerung der Kostenträger nicht vom Markt verdrängt zu werden (unternehmerisches Risiko) (vgl. Dahme/Schütter/Wohlfahrt 2008, S. 10 ff; S. 76).

Bei dieser manageriellen und effizienzzentrierten Steuerungsweise droht jedoch die pädagogische Kompetenz und Betrachtungsweise außer Acht zu geraten. Ein originäres Interesse der Sozialen Arbeit besteht in der Frage nach Wirkungen und Ergebnissen der Interventionen. Dies wird aber laut Otto im Rahmen der Wettbewerbsorientierung des NPM überhaupt nicht gemessen (vgl. Otto 2007, S. 33). Es darf also nicht nur darum gehen, dass eine Maßnahme nach bestimmten Effizienzrichtlinien und Qualitätsstandards angeboten wird (Output), sondern maßgeblich muss auch danach gefragt werden, welche Ergebnisse und Effekte erreicht werden, welche Wirkungen kurz- und langfristig sichtbar werden und welchen Nutzen der Hilfeempfänger daraus ziehen kann (Outcome). Diese Frage nach Ergebnissen, Wirkungen, Effektivität und Effizienz ist der Hintergrund für die Diskussion über Wirkungsorientierung, der sich diese Ausarbeitung im Kern widmet. Wirkungsorientierung fragt im Gegensatz zum NPM nicht nur nach Effizienz und dem Output, sondern gleichermaßen auch nach der Effektivität und den Ergebnissen einer Maßnahme (vgl. Frey 2008, S. 36; WOJH Band 9, S. 12; Dahme/Schütter/Wohlfahrt 2008, S. 144 f.).

Diese Weiterentwicklung des NPM hin zur Wirkungsorientierung durch die Berücksichtigung pädagogisch intendierter Ziele und Ergebnisse (Betrachtung von Effizienz UND Effektivität) führt in der zeitlichen Chronologie 1997 zur der Frage „What works?“, die zu dieser Zeit in erster Linie in den USA und Großbritannien diskutiert wurde. Ausgehend von dieser Frage wurde „ versucht zu erkunden, unter welchen Umständen welche Maßnahmen für welche Zielgruppen unter welchen Bedingungen und Konstellationen welche Effekte zeigen “ (Otto 2007, S. 65). Dieser Ansatz stellt den Hintergrund und die Basis für aktuelle Wirkungsforschungen und den Trend zu einer evidenzbasierten Praxis dar, was im Verlauf dieser Arbeit noch eingehend betrachtet wird. Auf der Grundlage von solchen Forschungsergebnissen wird innerhalb der wirkungsorientierten Steuerung gezielt die Maßnahme ausgewählt, die statistisch gesehen als besonders wirksam gilt.

Im Rahmen der Qualitätsentwicklung der Sozialen Arbeit in Deutschland stellt aus Sicht der zeitlichen Entwicklungslinie die Einführung der §§ 78 a ff. SGB VIII im Jahr 1999 einen weiteren Meilenstein dar. Dort ist ein Trend zur Wirkungsorientierung jedoch noch nicht zu erkennen, obwohl sich dieser bereits zwei Jahre zuvor im englischsprachigen Raum abzeichnete. In dieser Erweiterung der deutschen Sozialgesetzgebung geht es vor allem um Effizienz und Qualitätsentwicklung – zwei Elemente, die eine zentrale Rolle innerhalb das NPM spielen, das zu der Zeit nach wie vor das gängige Steuerungsmodell ist.

2.3.1 Die Einführung der §§ 78a ff. SGB VIII

Die Paragraphen 78a ff. SGB VIII forcieren eine Weiterentwicklung bezüglich der Qualität und der Finanzierung im Segment der teilstationären und stationären Hilfen. Damit werden drei Ziele verfolgt:

- Dämpfung der Kostenentwicklung
- Mehr Transparenz bzgl. Kosten und Leistungen
- Verbesserung der Effizienz

Durch diese Gesetzesänderung wurde der bereits angesprochene Wechsel vom Selbstkostendeckungsprinzip hin zur Wettbewerbsorientierung und der prospektiven Finanzierung nun auch gesetzlich verankert. Die §§ 78 a-g SGB VIII sehen vor, dass Kostenträger (Jugendämter) und Leistungserbringer (Einrichtungen der Jugendhilfe) Vereinbarungen über Leistungen, Qualität und Entgelte der Maßnahmen treffen, kurz auch LEQ-Vereinbarungen genannt. Dazu zählen z.B. Inhalt und Umfang des Leistungsangebotes, sachliche und personelle Ausstattung der Einrichtung, Qualifikationen der Mitarbeiter und Bezahlung nach Leistungsbeschreibungen (vgl. WOJH Band 9, S. 13 f.; SGB VIII 2008, §§ 78 a-g).

Daraus resultiert nun die Notwendigkeit, sich über das, was als Qualität in der Kinder- und Jugendhilfe gelten soll, zu verständigen und zu klären, wie diese vergütet wird. Der § 78b SGB VIII formuliert, dass Absprachen über „ Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote sowie über geeignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung “ (SGB VIII 2008, § 78b) getroffen werden sollen. Dies stellt die Praxis vor große Herausforderungen und Schwierigkeiten, da es in den Hilfen zur Erziehung keine einvernehmliche Bestimmung dazu gibt, was unter Qualität zu verstehen ist, weil die entsprechende Definition dessen im Prozess mit jedem Klienten individuell entwickelt wird (z.B. im Hilfeplangespräch) und auch von dessen Präferenzen und Lebenslagen abhängt. Dabei ist gedanklich zu berücksichtigen, dass Soziale Arbeit in vielschichtigen Settings mit unterschiedlichsten Einflussfaktoren erfolgt. Es kann nicht von Kausalzusammenhängen zwischen Intervention und Wirkung/Erfolg gesprochen werden, da man nicht eindeutig belegen kann, dass ein Erfolg nur aufgrund der Erziehungshilfe eingetreten ist und ohne diese Maßnahme nicht entstanden wäre; andernfalls würde man den Einfluss der individuellen Rahmenbedingungen verleugnen. Auch Ergebnisse der Wirkungsforschung können keine Kausalzusammenhänge darstellen, sondern nur Aussagen über Wahrscheinlichkeiten des Erfolges treffen, worauf im weiteren Verlauf des Textes noch genauer eingegangen wird. (vgl. Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 144; WOJH Band 9, S. 14; WOJH Band 10. S. 18). Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass „ die Aussagen zum Zweck und konkreten Inhalt sowie zum Qualitätsniveau der jeweiligen Leistung […] oftmals vage und rar “ blieben, wie es in Band 9 (S. 14) der Schriftenreihe zum Bundesmodellprogramm wörtlich formuliert wird.

2.3.2 Mängel in der Umsetzung

Nach der Einführung der §§ 78 a ff. SGB VIII wurde deutlich, dass sowohl Landesrahmenverträge als auch einzelne LEQ-Vereinbarungen den Erwartungen des Gesetzgebers bezüglich der konkreten Umsetzungen und Aussagen im Bereich Qualitätsniveau und Qualitätsentwicklung nicht gerecht wurden (vgl. WOJH Band 10, S. 18).

In der Realität sind die Kosten für stationäre und teilstationäre Maßnahmen der Jugendhilfe auch weiterhin gestiegen und die LEQ-Vereinbarungen wurden kaum innovativ genutzt. Der Pflicht zur Beteiligung an Qualitätsentwicklungen wurde nur im notwendigsten Maße (durch gesetzlichen Druck) nachgekommen, ohne, dass man sich inhaltlich damit intensiver auseinandergesetzt hat. Auch in den LEQ-Vereinbarungen kamen vielfach managerielle und technische Messinstrumente des NPM zum Einsatz, die ihren Ursprung in der Betriebswirtschaft und dem Finanzmanagement haben. Eventuelle Schwachpunkte auf inhaltlicher Ebene der Kinder- und Jugendhilfe wurden nach Einführung der §§ 78 a ff. nicht aufgedeckt und es erfolgte auch keine signifikante Steigerung der Effizienz und Effektivität.

Laut Franz Frey ist die nun darauf folgende Diskussion um Wirkungsorientierung „ ein nächster Schritt“ und „logische Folge aus der mangelnden Umsetzung der §§ 78 a ff KJHG “ (Frey 2008, S. 39). Er sieht die Gefahr, dass dieser nächste Schritt (sprich wirkungsorientierte Steuerung) vollzogen wird, bevor der bisherige (die Vereinbarungen gemäß §§ 78 a ff.) evaluiert und abgeschlossen ist. Frey befürchtet, dass auch in Zukunft versucht wird, Messungen zu Wirkung, Erfolg und Nutzen mit fachfremden, technisch geprägten Instrumenten vorzunehmen. Das „Damoklesschwert“ in dieser Debatte ist für ihn nach wie vor der Kostendruck. Dieser führe dazu, dass inhaltliche Diskussionen mit speziellem Fokus auf die Besonderheiten der Sozialen Arbeit (siehe auch 2.1) und die schwere objektive Messbarkeit ihrer Ergebnisse gescheut werden und stattdessen auf Messungen mit fachfremden, schnell umsetzbaren Instrumenten zurückgegriffen wird. Damit entspricht man zwar formal den Vorgaben der Politik, jedoch ist der Nutzen für die Beteiligten und die Profession der Sozialen Arbeit äußerst gering (vgl. Frey 2008, S. 38 ff.).

Wirkungsorientierte Steuerung verfolgt das Ziel, den Klienten Maßnahmen zukommen zu lassen, die das beste Maß an Effektivität und Effizienz aufweisen. Dafür ist ein umfangreiches Wissen über Wirkungen und damit zusammenhängende Faktoren unerlässlich (vgl. Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 142). Dieses nötige Wissen stellen Wissenschaft und Forschung zur Verfügung. Der Stand der Wirkungsforschung ist jedoch international betrachtet sehr unterschiedlich. Auf den ersten Blick ähneln sich die Diskurse in Deutschland, den USA, Großbritannien etc., da es im Kern immer um Leistungsoptimierung, mehr Effektivität und Effizienz sowie Rechenschaft bzw. Legitimation der eingesetzten öffentlichen Mittel geht. Bei genauerer Betrachtung werden jedoch auch deutliche Unterschiede sichtbar (vgl. Otto 2007, S. 22).

2.3.3 Internationaler Vergleich

Betrachtet man die Schwerpunktsetzungen des internationalen wirkungsorientierten Diskurses, so wird deutlich, dass in Deutschland die Frage nach Wirkungen in erster Linie mit organisationsbezogenen Qualitätskriterien und Finanzierungsstrukturen in Verbindung gebracht wird. In der Bundesrepublik soll Wirkungsorientierung und die damit verbundene Forschung vor allem dazu beitragen, Leitlinien für die Verteilung der Gelder zu liefern. Darüber hinaus kann Wirkungsforschung jedoch auch einen wichtigen Beitrag zur generellen Planung, Organisation und Durchführung im Feld der sozialen Dienstleistungserbringung und der Sozialpolitik leisten. Dieser Trend zeichnet sich z.B. in Großbritannien, Schweden, den Niederlanden und den USA ab, während in Deutschland der Einfluss von sozialwissenschaftlicher Forschung auf Entscheidungen innerhalb der Sozialpolitik kaum sichtbar wird. Otto führt ein Zitat des ehemaligen britischen Innenministers David Blunkett an, der fordert, dass eine „ Revolution der Beziehungen zwischen Regierung und der Sozialforschung “ (Otto 2007, S. 23) geschieht, um dadurch mit empirischer Begründung Einfluss auf politische Gestaltung und strategische Steuerung (siehe auch 2.2.3) nehmen zu können (vgl. Otto 2007, S. 22 f.).

Um politische Gestaltungs- und Steuerungsprozesse mit empirischen Erkenntnissen beeinflussen und untermauern zu können, ist eine umfassende und breit aufgestellte empirische Datenbasis notwendig. Diese Datenlage innerhalb der Bundesrepublik ist jedoch nicht vergleichbar mit dem Stand der Wissenschaft in den USA, Großbritannien, Skandinavien etc. In diesen Ländern herrscht eine differenzierte Evaluationspraxis, während Deutschland dort noch am Anfang steht. Hierzulande wird Wirkungsorientierung vor allem als Folge und Weiterentwicklung des NPM gesehen, die nun neben mehr Effizienz auch das Ziel einer Effektivitätssteigerung verfolgt. Eine klare Definition der damit verbundenen Begriffe gibt es in Deutschland nicht, weshalb Formulierungen wie „Wirkungsorientierung“, „wirkungsorientierte Steuerung“, Wirkungsforschung“, „Wirkungsevaluation“ und „wirkungsorientierte Finanzierung“ inhaltlich nicht trennscharf gegeneinander abgegrenzt werden können und vielfach synonym verwendet werden. Die systematische Wirkungsforschung stellt im angelsächsischen Sprachraum die empirische Grundlage für den Trend zum evidenzbasierten Handeln zur Verfügung, der Inhalt des dritten Kapitels dieser Ausarbeitung ist.

In Deutschland werden oftmals Studien als „Wirkungsforschung“ bezeichnet, die auf Selbstevaluationen und Befragungen basieren, was jedoch dem eigentlichen internationalen Verständnis von Wirkungsforschung nicht entspricht. Durch Evaluationsforschungen können Qualitätssteigerungen bei personenbezogenen Dienstleistungen entstehen, jedoch liefern sie mit Blick auf die empirischen Gütekriterien Validität und Reliabilität (d.h. Reproduzierbarkeit) keine wissenschaftlich fundierten Nachweise über Wirkungen.

Zusammengefasst lässt sich sagen, dass es auch in Deutschland Vorher-Nachher-Untersuchungen innerhalb der Wirkungsforschung gibt, die jedoch in ihrem messtheoretischen Niveau, ihrer Vielfalt und ihrer Anzahl nicht mit dem systematischen Forschungsstand in den USA, Großbritannien etc. vergleichbar sind. Im angloamerikanischen Sprachraum finden sich zahlreiche Studien mit hohem Evidenz- und Validitätslevel (z.B. Kontroll- und Experimentalstudien), die hierzulande noch gar nicht oder kaum zur Verfügung stehen. Dennoch sind diese Studien aus anderen Ländern mit Verweis auf die Gliederungspunkte 2.3.4 (letzter Abschnitt) und 3.1 auch kritisch zu betrachten (vgl. Otto 2007, S. 26 f.; WOJH Band 10, S. 20 ff., Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 149 f.).

2.3.4 Ebenen und Intentionen wirkungsorientierter Steuerung

Die Diskussion um Wirkungsorientierung in der Sozialen Arbeit ist nicht darauf ausgelegt, Ergebnisse der Wirkungsforschung unkommentiert stehen zu lassen, sondern sie zielt ab auf eine wirkungsorientierte Steuerung, bei der die Klienten die Maßnahmen erhalten, die das höchste Maß an Effektivität und Effizienz versprechen. Wie oben angeführt, befindet sich Deutschland bei diesem Trend noch am Anfang, daher müssen für eine genauere Betrachtung der wirkungsorientierten Steuerung im Folgenden die Entwicklungen der letzten zwei Jahrzehnte im angelsächsischen Sprachraum in Augenschein genommen werden.

Dort lassen sich verschiedene Ebenen wirkungsorientierter Steuerung gegeneinander abgrenzen:

1. Politik
2. Profession
3. Institutionen
4. Wissenschaft

Zu 1: Wie bereits erläutert, stehen politische Entscheidungsträger aufgrund knapper Haushalte bei gleichzeitig steigenden Kosten in der Jugendhilfe unter Legitimationsdruck. Dieser ist mit einer Skepsis darüber verbunden, ob die Interventionen tatsächlich wirksam sind, oder nicht vielleicht sogar mehr negative als positive Folgen haben. Um den Einsatz der öffentlichen Mittel rechtfertigen zu können, strebt die Politik nach einer evidenzbasierten Steuerung (evidence based policy), bei der nur noch die Maßnahmen bezahlt werden, die „nachweislich“ die gewünschten Wirkungen hervorbringen. Dieses Streben geschieht auch vor dem moralischen Hintergrund, dass die Klienten der Sozialen Arbeit ein Recht auf eine wirksame Hilfe haben (vgl. Otto 2007, S. 44 f.).

Auch die Politik in Deutschland folgt diesem Trend, was sich unter anderem im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD im Jahr 2005 zeigt. Dort wird gefordert, dass die Jugendhilfe sich (auch aus Sicht der Effizienz) stärker wirkungsorientiert verhalten soll. Dazu „ muss die Lücke im Bereich der Jugendhilfe-Wirkungsforschung geschlossen werden; Jugendhilfe muss ihre Erfolge auch mit „harten Fakten“ beweiskräftiger machen “ (Bundesregierung 2005, S. 125) (vgl. Otto 2007, S. 46).

Zu 2: Schon lange stellt sich die Profession der Sozialen Arbeit selbstkritisch die Frage, welche Leistungen sie vollbringen kann, ob sie gesetzte Ziele erreichen kann und wie sie ihre Leistungen verbessern kann. Daher liegt die Intention der Profession auf der Hand: es besteht der Wunsch, wirksam und erfolgreich zu arbeiten, wozu eine wirkungsorientierte Steuerung von ihrem Grundgedanken aus betrachtet beitragen kann. Bisher stellten das wissenschaftliche Studium und Fortbildungen die Grundlage für fachlich angemessenes Handeln dar (Steuerung durch Professionalität, siehe auch 2.2). Die Debatte um wirkungsorientierte Steuerung erhebt nun den Anspruch, die Soziale Arbeit auf eine ganz neue theoretische und wissenschaftliche Basis zu stellen. Dieser Trend hat seinen Ursprung in den USA und Großbritannien und wird als „evidence based practice“ bezeichnet (mehr dazu unter Gliederungspunkt 4). Dabei sollen die Maßnahmen angewendet werden, die statistisch betrachtet das größte Maß an Wirksamkeit versprechen. Dieser Trend entsteht erstens auf Grundlage der Annahme, dass den Fachleuten der Sozialen Arbeit mehr Wissen zugeschrieben wird als sie angeblich haben und zweitens durch eine Auffassung von Wissenschaft, bei der dieser die Macht unterstellt wird, stets präzise und zutreffende Aussagen hervorzubringen, die handlungsleitender sind als das Wissen des einzelnen Sozialarbeiters (vgl. Otto 2007, S. 47 ff.).

Zu 3: Neben der Sichtweise der Profession ist jede Institution und Einrichtung als weitere Ebene mit wirkungsorientierter Steuerung konfrontiert und hat anders gelagerte Intentionen als die Politik und die Profession.

Da das Vertrauen in die professionelle Selbststeuerung und den klassischen Professionalismus erschüttert war, hielt das NPM mit seinen managementorientierten Komponenten wie z.B. Controlling und Benchmarking (siehe auch 2.2) Einzug in den beruflichen Alltag der Institutionen. Diese standen ab da vor der Herausforderung, die Art der Hilfeerbringung und die Struktur der Organisation aus Sicht eines Input-Output-Vergleichs zu betrachten. Durch den Schritt zur wirkungsorientierten Steuerung ersetzt nun die Wirksamkeit der Intervention die Komponente des Outputs und es kommt zu einer Kosten-Wirksamkeits-Abwägung. Im Zuge dessen versuchen die Einrichtungen, die Auswahl ihrer Angebote auf Grundlage von validen und reliablen Indikations-, Diagnose- und Assessmentverfahren zu steuern mit dem Ziel, Effektivität und Effizienz zu steigern. Dabei bewegen sich die Institutionen in einem Spannungsfeld zwischen Bestandserhaltung, sprich Auslastung der Einrichtung (Eigeninteresse) und der Durchführung von Maßnahmen, die aus evidenzbasierter Sicht als am wirksamsten gelten (Interesse der Adressaten und des Gemeinwohls). Um wirkungsorientiertes Handeln zu fördern, werden vielfach finanzielle Anreizsysteme (Bonus-Malus-Verfahren) entwickelt und erprobt (vgl. Otto 2007, S. 49 ff.).

Zu 4: Wie bereits erwähnt ist die Wirkungsforschung in Deutschland noch nicht ausreichend stark entwickelt, um hierzulande mit den Trends der Sozialen Arbeit im angloamerikanischen Sprachraum mithalten zu können. Daher wird viel Hoffnung in die Wissenschaft gesetzt und mit Spannung wird auf praxisbezogenes Wissen gewartet, das handlungsleitenden Charakter hat. Auch Wissenschaft und Forschung streben nach einer Evidenzbasierung – sie stehen jedoch im Rahmen ihrer Arbeit vor einigen Herausforderungen. Bei dem Versuch, Wirkungen in der Sozialen Arbeit wissenschaftlich zu identifizieren, ergeben sich diverse Probleme, die unter Gliederungspunkt 3.1 noch genauer betrachtet werden. In 2.3.1 wurde als Kernproblem bereits angedeutet, dass in der Wirkungsforschung der Sozialen Arbeit aufgrund vielfältiger Umwelteinflüsse und komplexer, individualbiografischer Einzelfallkonstellationen nicht von Kausalzusammenhängen zwischen Erziehungshilfen und sichtbaren Wirkungen ausgegangen werden kann. Daher können Aussagen über Wirksamkeit aus wissenschaftlicher Sicht nur als „ die Wahrscheinlichkeit, mit der eine Maßnahme ein in messbarer Form definiertes Ziel gegenüber einer bestimmten, klar definierten Adressatengruppe erreicht “ (Otto 2007, S. 57) beschrieben werden. Im Rahmen der Wirkungsforschung gibt es verschiedene methodische Vorgehensweisen. Dabei weisen Metaanalysen und randomisierte Kontrollstudien das höchste Maß an Validität, sprich empirischer Gültigkeit auf, gefolgt von Quasi-Experimentalstudien. Die Aussagen von Kontrollstudien, bei denen Ergebnisse einer untersuchten Gruppe, die an einer Maßnahme teilgenommen hat mit denen einer Kontrollgruppe ohne Teilnahme verglichen werden, gelten nur für klar definierte Kontexte und Settings. Da das Setting und die Umwelteinflüsse jedoch je nach Einzelfall stark variieren, kritisiert Hans-Uwe Otto in seiner AGJ-Expertise diese Art der Wirkungsstudien. Er favorisiert Quasi-Experimentalstudien, die Kontexteinflüsse nicht voraussetzen, sondern versuchen, diese umfassend zu erheben, mit dem Ziel, deren Einfluss auf die Wirkung der Maßnahme zu messen (vgl. Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 144 f.; Otto 2007, S. 58 ff.).

2.4 Chancen und Grenzen der Wirkungsorientierung

Vereinfacht gesagt bedeutet wirkungsorientierte Steuerung, dass man sich bei der Planung und dem Vollzug einer Hilfeleistung für die Hilfeform und Art ihrer Erbringung entscheidet, die statistisch betrachtet das höchste Maß an Wirksamkeit verspricht. Geht man von dieser theoretischen Annahme aus, eröffnen sich einige Chancen. Wirkungsorientierung und die damit verbundene Forschung fokussieren in erster Linie die Ergebnisqualität einer Maßnahme mit Blick auch deren Effektivität und Effizienz. Daraus lassen sich Ableitungen bezüglich der Verbesserung genereller Strukturen und der Prozesse der Hilfeerbringungen ziehen. Wird dies konsequent verfolgt, kann die Qualität der Dienstleistung steigen und intendierte Ziele einer Hilfeleistung können zuverlässiger erreicht werden. Das stärkt wiederrum die Profession der Sozialen Arbeit, da mit einer wirkungsorientierten Sichtweise Aussagen darüber getroffen werden können, was Soziale Arbeit erreichen kann. Dies erleichtert die Legitimation des Arbeitsfeldes (Legitimations- und Rechtfertigungsdruck gegenüber Politik und Gesellschaft) und erhöht dessen gesellschaftliche Akzeptanz, da generell eine Unsicherheit darüber herrscht, was pädagogisches Handeln überhaupt bewirken kann. Die Sichtbarkeit der Erfolge trägt zudem zur Motivation der Fachkräfte bei, was deren Leistungsbereitschaft wiederum erhöht (vgl. Frey 2008, S. 21 und S. 139 ff.).

Durch den Ansatz der wirkungsorientierten Steuerung kann außerdem die Rolle des Klienten gestärkt werden. Insbesondere der Adressat der Dienstleistung, aber auch die Gesellschaft haben ein Recht darauf, dass die Hilfemaßnahmen Wirkungen hervorbringen. Die wirkungsorientierte Steuerung trägt theoretisch dazu bei, dass man diesem Anspruch gerecht wird, indem auf transparentem Weg die Hilfe erbracht wird, die „erwiesenermaßen“ das größtmögliche Maß an Wirkungen entfaltet. Von diesem theoretischen Standpunkt aus betrachtet kann wirkungsorientierte Steuerung also dazu beitragen, den politischen Anforderungen (z.B. Koalitionsvertrag von 2005 und §§ 78a ff. SGB VIII) nachzukommen, die Qualität und Transparenz der Arbeit mit positiven Auswirkungen auf den Klienten zu steigern, den finanziellen Aufwand zu rechtfertigen und die Profession zu stärken (vgl. Otto 2007, S. 44 f.; Frey 2008, S. 44).

Diesen potentiellen Chancen stehen jedoch viele Grenzen, kritische Sichtweisen und grundsätzliche Fallstricke gegenüber. Wirkungsorientierung möchte die Qualität der Dienstleistung verbessern, aber schon an dieser Basis ergibt sich das Problem, dass es kein einheitliches Verständnis darüber gibt, was in den Hilfen zur Erziehung unter Qualität zu verstehen ist; Qualität muss immer einzelfallbezogen mit dem Klienten ausgehandelt werden. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine qualitativ gute Hilfeleistung erbracht wurde, wenn die intendierten Ziele erreicht wurden. Um das messbar machen zu können, bedient man sich vielfach der S.M.A.R.T-Methode, bei der die Zielformulierung unter den Gesichtspunkten Spezifisch, Messbar, Attraktiv, Realisierbar und Terminiert erfolgt. Diese operationalisierte Zielformulierung stellt jedoch in der Praxis eine große Herausforderung dar. Sie basiert im Grundsatz betrachtet auf einer normativen Pädagogik, bei der ein „Normalzustand“ definiert wird, dessen Erreichung das Leitziel darstellt. Diese normative Ausrichtung wird in der Pädagogik strittig diskutiert, da nur schwer zu definieren ist, was als „normal“ bzw. abweichend angesehen werden kann und ob man diese Zuschreibung überhaupt treffen darf. Zudem stellt sich ein ethisches Problem, wenn man versucht, die Investition in die Biografie und Persönlichkeit eines Klienten zu messen. Ist diese Investition operationalisierbar und darf man sie überhaupt messen?! (vgl. Wohlfahrt o.J.b, S. 3-5). Abgesehen davon besteht bei der „smarten“ Zielformulierung das Problem, dass sich nur schwer klären lässt, welche Zielmarken als realistisch erreichbar gelten. Bei dem Versuch der gleichzeitigen Erhöhung von Effektivität und Effizienz besteht ein „trade off“, da sich beides ab einem gewissen Punkt gegenseitig ausschließt. Beispielsweise stellt sich die Frage, in welcher Zeit bei einer Heimunterbringung realistischerweise eine Rückführung in die Herkunftsfamilie erwirkt werden kann. Eine Verweildauer von unter zwölf Monaten wäre aus Sicht der Effizienz wünschenswert, aber fachlich und mit Blick auf die erwünschten Effekte unrealistisch. Legt man die Zielmarke für die Erreichung der geplanten Ziele nun bei 1,5 oder zwei Jahren? Wäre es „rausgeschmissenes Geld“, die Maßnahmendauer auf zwei Jahre festzusetzen, da der Leistungserbringer die gleichen Effekte in der Regel bereits nach 1,5 Jahren erreichen könnte? An diesen und ähnlichen Fragen zeigen sich die Herausforderungen und Probleme bei der praktischen Umsetzung von wirkungsorientierter Steuerung (vgl. Wohlfahrt o.J.a, S. 15 f. und S. 30 f.).

Zudem hängt der Erfolg einer Erziehungshilfe auch immer von der Mitwirkung des Klienten ab. Mangelt es an dessen Kooperation, können sich auch bei guten strukturellen Bedingungen und qualitativ hochwertigem fachlichem Handeln nur geringe Erfolge verzeichnen lassen, was die Ergebnisse bezüglich der Wirksamkeit einer Maßnahme oder Einrichtung negativ beeinflusst.

Kritiker bemängeln, dass es bereits bei der Einführung der §§ 78a ff. SGB VIII an angemessenen professionseigenen Instrumenten fehlte, um Qualität in der Sozialen Arbeit abzubilden. Schon dort bediente man sich fachfremder Verfahren aus der Betriebswirtschaft, um den Anforderungen der Politik formal gerecht zu werden. Wie bereits unter Punkt 2.3.2 dargestellt, hat sich daran auch in der aktuellen Diskussion um Wirkungsorientierung nicht viel geändert. Empirisch gefundene, allgemeingültige Aussagen lassen sich aus Sicht der Pädagogik jedoch nicht auf den Einzelfall übertragen, da dieser durch komplexe Zusammenhänge und das jeweilige Kooperations- und Koproduktionsverhältnis zwischen Klient und Sozialarbeiter geprägt ist (siehe auch 2.1.1). Daher gilt pädagogisches Handeln unter Kritikern als nicht objektiv erfassbar und nicht mit harten Kennzahlen messbar. Dahinter steht die skeptische Frage, ob die von der Forschung herangezogenen Indikatoren zur Darstellung der Wirksamkeit auf einer hinreichenden Validität und Reliabilität beruhen. Die Leistungserbringer, die diesen Indikatoren und Items am ehesten entsprechen, gelten aus Sicht der Forschung als besonders wirksam und werden innerhalb einer wirkungsorientierten Steuerung belohnt. Das heißt aber nicht zwingend, dass diese Maßnahmen in der Realität auch das höchste Maß an Wirksamkeit besitzen, sondern lediglich, dass sie auf Basis der Testkriterien effektiv erscheinen (vgl. Otto 2007, S. 25 f.).

Trotz aller Kritik herrscht die Einsicht, dass man sich der Debatte der Wirkungsorientierten Steuerung nicht ganz entziehen kann. Grundsätzlich wird Wirkungsorientierung nicht komplett abgelehnt, sondern als (noch) nicht praktisch angemessen umsetzbar kritisiert (vgl. Frey 2008, S. 21 ff.).

Neben dem Aspekt der Qualität und Effektivität steht Wirkungsorientierung in Deutschland in unmittelbarem Zusammenhang mit den Finanzierungsstrukturen und der Verteilung der Gelder. Die strukturell angestrebte theoretische Betrachtung von Effektivität und Effizienz einer Maßnahme mündet praktisch gesehen für die Träger in der rudimentären Frage: „ Was kommt dabei heraus und was kostet die ganze Geschichte? “ (Wohlfahrt o.J.b, S. 2). Daraus lässt sich jedoch im Vergleich zum NPM keine Weiterentwicklung herauslesen. Die Steigerung der Effizienz bei gleichzeitiger Erhöhung der Wirksamkeit und Qualität führt ab einem gewissen Punkt zu einem Ausschlussverhältnis. Weitere Einsparungen sind dann nur durch eine Senkung der Personalkosten zu erreichen, was wiederum die Qualität mindert (vgl. Wohlfahrt o.J.a, S. 15 f.; Frey 2008, S. 35).

Die Fachkräfte in den Einrichtungen erleben die Debatte daher häufig als zusätzliche Kontrolle ihrer Arbeit und als neue Form des Kostendrucks, was zu Widerständen und Abwehrhaltungen führt. Dabei wird ein Wettbewerb im Bereich der Sozialen Dienste gefürchtet, bei dem es in erster Linie um ökonomische Gesichtspunkte geht, wobei die Pädagogik in den Hintergrund gedrängt wird. Zudem herrscht wenig Verständnis dafür, dass fachfremde Messinstrumente aus der Betriebswirtschaftslehre Einzug in die Praxis der Sozialen Arbeit halten (Frey 2008, S. 38 f. und S.135; Wohlfahrt o.J.b, S. 4 f. und S. 8; Otto 2007, S. 22 f.).

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