Entwicklungspolitische Kohärenz in der Agrar- und Handelspolitik der EU? Auswirkungen der EU-Agrar- und Handelspolitik auf afrikanische Märkte

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Hinweise

1 Einleitung

2 Einführung des entwicklungspolitischen Kohärenzgebots sowie der Agrar- und Handelspolitik der EU
2.1 Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung
2.2 Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU
2.2.1 Anfänge und Entstehungskontext
2.2.2 Reformen
2.2.3 Der Einfluss außereuropäischer Faktoren
2.3 Rahmenbedingungen des Agrargüterhandels zwischen der EU und Afrika
2.3.1 Das Allgemeine Präferenzsystem
2.3.2 Die Sonderstellung der AKP-Staaten
2.3.3 Die Doha-Runde und verstärkter Bilateralismus
2.3.4 Verhandlungsstand der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen
2.3.5 Zentrale Inhalte des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens mit West-afirika

3 Entwicklungstheoretische Begründung: Der Wachstumsbeitrag von Agrarmärk-ten
3.1 Die Theorie des strukturellen Wandels
3.2 Der Beitrag der Landwirtschaft zu gesamtwirtschaftlichem Wachstum
3.3 Agrarische Wachstumsfaktoren
3.4 Die Rolle internationaler Märkte
3.4.1 Komparative Vorteile im Außenhandel
3.4.2 Skalenvorteile
3.4.3 Terms of trade im internationalen Handel
3.4.4 Exportorientierung oder Importsubstituierung - internationaler Wett-bewerb oder Schutz der heimischen Wirtschaft?
3.5 Armutsreduzierende Wirkung agrarischen Wachstums
3.6 Zwischenfazit: Afrika sollte seine komparativen Vorteile im Agrarsektor nutzen

4 Entfaltungshindemisse agrarischen Potentials in Afrika
4.1 Endogene Faktoren
4.2 Der Einfluss der EU-Agrarhandelspolitik
4.2.1 Fallbeispiel: Handel mit Milchpulver
4.2.2 Fallbeispiel: Handel mit Geflügelfleisch

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Anlagen

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Entwicklungsphasen der GAP, 1962-2013

Abbildung 2: Entwicklung der Selbstversorgung in der EU mit Getreide, Zucker, Butter und Rindfleisch, 1974-2003

Abbildung 3: Staatliche Stützung der Produzenten in % der Brutto-Betriebs-Ein-nahmen in diversen Ländern, 1986-2015

Abbildung 4: Kürzungen agrarpolitischer Stützmaßnahmen gemäß dem Agrar- ab-kommen der Uruguay-Runde

Abbildung 5: Entwicklung der GAP-Ausgaben, 1980-2020

Abbildung 6: BIP-Anteil der drei Wirtschaftssektoren in verschiedenen Ländern, 27 2015

Abbildung 7: Nettohandel mit Agrarprodukten in Sub-Sahara-Afrika, 1961-2007

Abbildung 8: Selbstversorgungsgrad bei verschiedenen landwirtschaftlichen Er-Zeugnissen in Bayern, Deutschland und der EU (in %), 2012/13 und 2014

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Einteilungskriterien der drei volkswirtschaftlichen Sektoren nach Fou-rastié

Tabelle 2: Die Rolle von Wissen als Produktionsfaktor von der Agrar- bis zur Wis-sensökonomie

Tabelle 3: Produktion von Tuch und Wein (in Stunden berechnet)

Tabelle 4: Produktionskosten für Tuch und Wein in Euro

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Hinweise

Zur historischen Einordnung der Begriffe EWG / EG / EU:

„EWG = Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, sie wurde 1958 gegründet als Zollunion mit weiter rei­chenden, auch politischen Zielsetzungen. Parallel dazu wurde die europäische Atomgemeinschaft EURATOM gegründet, und es existierte bereits seit 1952 die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS). In einem Fusionsvertrag vom 8. April 1965 wurde beschlossen, die Organe der drei Teile (EWG, EURATOM, EGKS) zum 1. Juli 1967 zu fusionieren. Es entstand die EG = die Europäischen Gemeinschaften. Mit dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) vom 7. Febru­ar 1992 in Maastricht entstand die Europäische Union = EU, die am 1. November 1993 in Kraft trat. Die EU löste die EG ab. EURATOM und EGKS wurden als eigenständige Organe Ende 2003 aufgelöst; es existiert nur noch die EU“.²

Mit Afrika ist, wenn nicht explizit anders angemerkt, in dieser Arbeit immer Sub-Saha- ra-Afrika gemeint.

Aus Vereinfachungsgründen wird im folgenden Text an vielen Stellen nur die männliche Form verwendet, wenngleich auch Frauen betroffen sind - wenn Z.B. von Arbeitern die Rede ist, sind, sofern nicht explizit anders erwähnt, auch Arbeiterinnen gemeint.

1 Einleitung

"Wenn man gleichzeitig viel Steuergeld mit verschiedenen Entwicklungsprogrammen nach Afrika bringt, dann sollte man nicht mit den Wirtschaftsverhandlungen kaputt machen, was man auf der anderen Seite als Entwicklungsministerium versucht aufzubauen"³.

So kritisiert der Afrikabeauftragte des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusam­menarbeit und Entwicklung die sich abzeichnenden neuen Wirtschaftspartnerschaftsab­kommen der Europäischen Union (EU) mit Afrika und verdeutlicht damit die Kohärenz - problematík europäischer Politik. Ein Bereich dieser Politik, der in der Vergangenheit oft als Beispiel dafür angeführt wurde, ist die Gemeinsame Agrarpolitik. So fordert die EU einerseits mittels Entwicklungszusammenarbeit afrikanische Agrarproduktion und -märkte, durch die Entwicklung vorangetrieben und Armut verringert werden soll. An­dererseits führt die Subventionierung der EU-Landwirtschaft dazu, dass europäische Agrarerzeugnisse in Afrika zu Preisen verkauft werden, mit denen afrikanische Produ­zenten nicht konkurrieren können. Soweit der Vorwurf mit Blick auf die Agrarpolitik. Hinzu kommt in jüngerer Zeit, wie das Eingangszitat verdeutlicht, verstärkt ein zweites Politikfeld: die Handelspolitik. Hier lautet die Kritik, die Wirtschaftspartnerschaftsab­kommen verordneten die weitgehende Öffnung afrikanischer Märkte für EU-Produkte. fm Zusammenspiel mit der Agrarpolitik bekäme der afrikanische Agrarsektor dadurch den Wettbewerbsdruck der hochentwickelten EU-fntensivlandwirtschaft noch intensiver zu spüren als bisher. Die Folge: Die Entwicklung afrikanischer Agrarmärkte, die poten­tiell viel zur Armutsbekämpfüng beitragen könnten, wird erschwert. Dabei hat sich die EU doch selbst das Ziel gesetzt, die diversen Politikbereiche, in denen sie tätig ist, be­züglich möglicher Negativauswirkungen auf Entwicklungsländer hin zu prüfen und ge­gebenenfalls zu korrigieren.

Das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit besteht darin festzustellen, inwieweit diese The­sen zutreffend sind und ob die Maßnahmen, die die EU in der Vergangenheit ergriffen hat, um die Kohärenz ihrer Gesamtpolitik im Sinne der Entwicklung zu stärken, als er­folgreich bewertet werden können. Als potentiell kohärenzfördemde oder -hemmende Maßnahmen werden hierbei ausschließlich die Reformen der Agrarpolitik und die neuen Handelsverträge am Beispiel des Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Westafrika untersucht und bewertet.

Im Rahmen dieser Arbeit erfolgt eine Eingrenzung der Untersuchung auf zwei Politik- felder und einen Subkontinent. Das Feld der Agrarpolitik wurde als Untersuchungsge­genstand ausgewählt aufgrund dessen spezieller Relevanz im beruflichen Arbeitsbereich des Autors und der an ihr schon etliche Jahren geäußerten Kritik aus entwicklungspoliti­schen Kreisen. Die Handelspolitik als zweites Politikfeld wurde aufgrund dessen Aktua­lität durch die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen hinzugezogen. Eine Untersuchung der Agrarpolitik hinsichtlich deren Auswirkungen auf afrikanische Länder würde ohne eine parallele Betrachtung der Handelsbedingungen kaum Sinn ergeben. Geographisch wurde der Fokus auf Sub-Sahara-Afrika gelegt, da dort eine hohe Dichte an least deve­loped countries und damit ein besonderes Interesse für Entwicklungszusammenarbeit besteht. Exemplarisch für alle Wirtschaftspartnerschaftsabkommen werden zentrale Punkte des Vertrags mit Westafrika vorgestellt, da dies mit Blick auf das Handelsvolu­men die wichtigste AKP-Partnerregion der EU ist.⁴

Aufbau und Vorgehensweise der Arbeit sehen folgendermaßen aus:

Zunächst wird in Kapitel 2 das Konzept der Politikkohärenz im Interesse der Entwick­lung sowie dessen rechtliche Verankerung erläutert. Es folgt eine Einführung der Ge­meinsamen Agrarpolitik, für deren Verständnis und Bewertung eine Darstellung der his­torischen Entwicklung sowie internationaler Einflussfaktoren unverzichtbar ist. Danach wird ein Überblick über die Rahmenbedingungen des Agrargüterhandels zwischen der EU und Afrika gegeben. Auch zur Bewertung der neuen Handelsabkommen ist ein Blick in die Vergangenheit und eine Einordnung in den internationalen Kontext notwen­dig, der in diesem Subkapitel erfolgt. In Kapitel 3 wird mit entwicklungsökonomischen Theorien begründet, warum der Handel mit Agrarprodukten von großer wirtschaftlicher Bedeutung für Afrika ist. Die Gründe, die einer Zunahme des Handels mit afrikanischen landwirtschaftlichen Erzeugnissen entgegenstehen, werden in Kapitel 4 benannt. Dabei wird insbesondere der Einfluss der Agrarhandelspolitik der EU beleuchtet und anhand zweier Fallbeispiele verdeutlicht. In Kapitel 5 werden die Ergebnisse der Untersuchung hinsichtlich des Erkenntnisinteresses dieser Arbeit zusammengefasst und bewertet.

2 Einführung des entwicklungspolitischen Kohärenzgebots sowie der Agrar- und Handelspolitik der EU

Im Folgenden werden die drei für diese Arbeit relevanten Bereiche europäischer Politik vorgestellt. Dabei werden, wo angebracht, jeweils in groben Zügen auch die historische Entwicklung dargestellt und die Spannungsfelder dieser Triade angedeutet.

2.1 Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung

Gemäß der OECD meint Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung (PKE) das Inbe­trachtziehen der Bedürfnisse und Interessen der Entwicklungsländer in der Evolution der globalen Ökonomie. Es beinhaltet die systematische Förderung sich gegenseitig ver­stärkender politischer Maßnahmen seitens aller Regierungsressorts, woraus Synergien resultieren, die auf vereinbarte Ziele hinwirken. Das Gegenteil, Politikinkohärenz, wä­ren Maßnahmen, die zu erwartenden Einnahmen und Wachstum in Entwicklungsländern entgegenwirken, sich somit kontraproduktiv auf Entwicklungspolitik auswirken und die Wettbewerbsfähigkeit diese Länder schwächen.⁵

Bereits mit dem Inkrafttreten der römischen EWG-Gründungsverträge 1958 war Ent­wicklungspolitik ein zentrales Anliegen europäischen Außenhandelns.⁶ Jedoch lag die Verantwortung für explizite Entwicklungspolitik bis 1992 ausschließlich bei den Mit­gliedstaaten. Auf EWG bzw. EG-Ebene konnte lediglich indirekt - beispielsweise mit­tels der Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen im Rahmen von Assoziierungsabkom­men mit ehemaligen Kolonien - entwicklungspolitisch gewirkt werden. Eine eigenstän­dige entwicklungspolitische Zuständigkeit gegenüber den Mitgliedstaaten wurde der EU-Kommission erst 1992 mit dem Vertrag von Maastricht zuerkannt.⁷ In Letzterem wurde auch das Kohärenzgebot als Teil des sogenannten Triple-C-Prinzips eingeführt: Coordination, Complementarity, Coherence (auf Deutsch: Koordination, Komplementa­rität, Kohärenz). Während Koordination und Komplementarität hinsichtlich politischer Maßnahmen der EU vis-á-vis derer der Mitgliedstaaten eingefordert wurde (vertikale Kohärenz), bezog sich Kohärenz vornehmlich auf das Verhältnis diverser EU-Politiken zueinander (horizontale Kohärenz). Jedoch wurde hier die Kohärenz des auswärtigen Handelns der EU allgemein in den Blick genommen, ohne, dass dabei eine Priorisierung der Entwicklungspolitik vorgenommen wurde, sodass hier nicht von PKE die Rede sein kann.⁸

Mit dem Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, wurde dieses Kohärenzgebot noch einmal verstärkt und konkretisiert.⁹ In den Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union (Kapitel 1) werden in Artikel 21 Absatz 2 unter anderem folgende Ziele genannt:

,,d) die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Ent­wicklungsländern zu fördern mit dem vorrangigen Ziel, die Armut zu beseitigen;

e) die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft zu fördern, unter anderem auch durch den schrittweisen Abbau internationaler Handelshemmnisse;

f) zur Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen bei­zutragen, um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen;“¹⁰

Jedoch ist im selben Zielkatalog an erster Stelle zu lesen, dass die Union durch ihr aus­wärtiges Handeln auch „ihre Werte, ihre grundlegenden Interessen, ihre Sicherheit, ihre Unabhängigkeit und ihre Unversehrtheit“¹¹ wahren möchte. Damit ist, insbeson- dere durch die genannte Verfolgung der Eigeninteressen, schon in dieser Orientie­rung gebenden Auflistung ein Spannungsfeld angelegt bzw. abgebildet, das grundle­gend für die in dieser Arbeit aufgegriffene Problematik ist. In diesem Zusammen­hang weist Carbone darauf hin, dass es in pluralistischen politischen Systemen, in denen Interessenskonflikte Wesensmerkmale sind, keine perfekte Kohärenz geben kann. Es geht also darum, unnötige Inkohärenzen zu vermeiden, nach möglichen w/>2-w/>2-Lösungen zu streben und somit ein möglichst hohes Maß an Kohärenz her­zustellen.¹²

Nicht nur die EU hat sich insbesondere seit Verabschiedung der Millenium Development Goals zum Ziel gesetzt, PKE zu fördern. Auch die OECD, die Vereinten Nationen und andere, mit Entwicklungspolitik befasste Organisationen beschäftigen sich mit deren Weiterentwicklung und Fragen der Implementierung.¹³ Die Ernsthaftigkeit, mit der die EU dieses Ziel verfolgt, ist jedoch einzigartig. Stichhaltigster Beleg dafür ist die Tatsa­che, dass die Union bisher die einzige Institution ist, die das Konzept mit rechtlicher Verbindlichkeit versehen hat.¹⁴

Über die Gestaltung des Rechtsrahmens hinaus hatte sich die EU 2005 im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik zu PKE verpflichtet und noch im selben Jahr zwölf Politikbereiche (inkl. Handel und Landwirtschaft) priorisiert, in denen sie beson­deres Potential für Synergieeffekte auf dem Weg zur Verwirklichung der Milleniums- Entwicklungsziele und somit für PKE sah.¹⁵ In seither zweijährig erscheinenden PKE- Berichten präsentiert die Kommission ihre Sicht entsprechender Fort- und Rückschritte innerhalb der EU. Um „dieses Konzept gezielter, wirksamer und strategisch sinn­voller“¹⁶ zu machen, wurden 2009 die fünf Fokusbereiche Handel und Finanzen, Klima - wandel, globale Emährungssicherheit, Migration und Sicherheit ausgewählt, auf die die PKE-Bemühungen der EU seither primär ausgerichtet sind. Zu den Bereichen Emäh­rungssicherheit und Handel gehören auch die Fragen nach den Auswirkungen der Ge­meinsamen Agrarpolitik auf Entwicklungsländer und der Ausgestaltung der Wirtschafts­partnerschaftsabkommen, die in dieser Arbeit näher betrachtet werden sollen.¹⁷

2.2 Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU

Im Jahr 2015 wurden mit 54,6 Milliarden Euro ca. 39% des gesamten EU-Haushalts für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ausgegeben.¹⁸ Dabei werden in der Landwirtschaft nur 1,6% des BIP der Union erwirtschaftet und nur 5% der arbeitenden Bevölkemng sind in diesem Sektor beschäftigt.¹⁹ Diese Diskrepanz ist Ausdmck der „stark von Pfad­abhängigkeiten geprägte[n] EWG [bzw. EU]-Agrarpolitik“²⁰, für deren Nachvollzieh­barkeit zunächst ihr Entstehungskontext und dann ihre Entwicklung in den Blick ge­nommen werden müssen.

2.2.1 Anfänge und Entstehungskontext

Die GAP trat 1962 im Rahmen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) in Kraft und hatte laut EWG-Vertrag zum Ziel, die landwirtschaftliche Produktivität zu steigern, ein gesichertes Einkommen für die Landwirte zu gewährleisten, die Märkte zu stabilisieren sowie die Versorgung der Bevölkemng mit günstigen Lebensmitteln sicher­zustellen. Zur Erreichung dieser Ziele verpflichteten sich die Vertragsstaaten (Frank­reich, Deutschland, Luxemburg, Belgien, Niederlande und Italien) je nach Agrarprodukt zu einer „gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (...) [durch] gemeinsame Wettbe­werbsregeln, (...) Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen [und/oder] eine europäische Marktordnung“²¹. Als Maßnahmen hierfür wurden im Ver­tragswerk explizit „Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen [sowie] gemein­same Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr“²¹ aufgeführt.

In den jeweiligen Marktordnungen wurden für die diversen Agrarerzeugnisse EWG- weit einheitliche Mindestpreise bzw. Interventionspreise festgelegt, deren Niveau meist deutlich über den Weltmarktpreisen lag. Konnten die Bauern ihre Produkte auf dem Markt nicht zu diesen Preisen verkaufen, griff die unbeschränkte staatliche Abnahmega­rantie. Die Überschüsse wurden vom Staat zum Mindestpreis aufgekauft und einge­lagert und Z.T. vernichtet; oder es wurde der Export dieser Güter gefördert.²² Auf Ein­fuhren aus Drittländern wurden Importzölle (Abschöpfungen) in Höhe der Differenz von Weltmarkt- und EWG-Preis erhoben und/oder restriktive Einführkontingente fest­gelegt. Dieses Prinzip der Gemeinschaftspräferenz war für den EWG-Agrarsektor ein effektiver Schutz vor internationaler Konkurrenz. Die enormen Kosten, die dieses Sys­tem verursachte, wurden in finanzieller Solidarität von allen Mitgliedstaaten gemeinsam getragen.²³

Dieser sozialistisch anmutenden Verfassung der GAP lagen folgende Motive zugrunde: Unter dem nachwirkenden Eindruck der Nahrungsmittelknappheit der Nachkriegsjahre sowie dem sich verfestigenden kalten Krieg wurde einer gewissen Emährungsautarkie durch eigene Produktion hoher Stellenwert beigemessen. Kaum abzuschätzende Risiken wie durch Wetter oder Tierseuchen bedingte Produktionseinbrüche, ließen die Landwirt­schaft als besonders schutzbedürftig erscheinen. Darüber hinaus wurde im Gegensatz zu anderen Wirtschaftsbereichen im Primärsektor nicht von signifikant steigender Nachfra­ge bzw. Wachstumspotential ausgegangen. Eine protektionistische, interventionistische Haltung im Bereich der Landwirtschaft war daher auch vor Einführung der GAP in den Mitgliedstaaten schon üblich und wurde ทนท lediglich vergemeinschaftet. Dadurch soll­te nicht zuletzt das Wohlwollen der einflussreichen Agrarverbände und der bäuerlichen Bevölkerung, die in Frankreich und Italien Ende der 50er Jahre noch über 25% der Ge­samtbevölkerung betrug, im Hinblick auf die europäische Integration gesichert wer­den.²⁴

2.2.2 Reformen

Auch wenn die primärrechtliche Grundlage seit Gründung der EWG nahezu unverän­dert blieb, so gab es doch zahlreiche sekundärrechtliche Änderungen, mittels derer die GAP im Rahmen diverser Reformen an neue Erfordernisse angepasst wurde.²⁵ Abbil­dung 1 zeigt die gängige Phaseneinteilung der GAP, inklusive übergreifender Zielset­zungen und den jeweils zentralen Herausforderungen, Maßnahmen oder Reformbestre­bungen. Die folgende Darstellung beschränkt sich auf die im Sinne dieser Arbeit und/oder für das Grundverständnis der Reformen wichtigsten Entwicklungen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Entwicklungsphasen der GAP, 1962-2013

Quelle: Europäische Kommission 2016a.

Das primäre Ziel der Selbstversorgung wurde spätestens Anfang der 80er Jahre nicht nur erreicht, sondern so weit übertroffen, dass es zum Problem wurde (siehe Abbildung 2). Die nachfrageunabhängigen Produktionsanreize der GAP führten zu enormer Über­produktion (die sprichwörtlichen Milchseen und Butterberge),²⁶ die wiederum zu stark ansteigenden, subventionierten Exporten führten, da die Vernichtung von eingelagerten Lebensmitteln im großen Stil moralisch nicht vertretbar war.²⁷ Die Kosten der GAP ex­plodierten. Bis zu 10 Milliarden Euro wurden jährlich für Exportsubventionen gezahlt. Die EU (bzw. EWG/EG) wurde zu einem führenden Exporteur von Milchprodukten, Getreide, sowie Schweine- und Rindfleisch. Dies trug erheblich zum Verfall der Welt­marktpreise bei und hatte - wie in Kapitel 4 zu sehen sein wird - deutliche und langfris­tige Auswirkungen auf die Landwirtschaft afrikanischer Länder.²⁸

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Entwicklung der Selbstversorgung in der EU mit Getreide, Zucker, Butter und Rindfleisch, 1974­2003

Quelle: in Anlehnung an Europäische Kommission 2005b: 9.

Nach einigen weniger bedeutsamen Änderungen wurde 1992 mit der nach dem damaligen EU-Kommissar für Landwirtschaft benannten MacSharry-Reform ein grundlegender Richtungswechsel der GAP vollzogen, der deren Kosten mindem und den europäischen Agrarsektor marktorientierter und international wettbewerbsfähiger machen sollte. Die Interventionspreise wurden für Rindfleisch um 35% und für Getreide um 15% gesenkt und somit dem Weltmarktniveau angenähert.²⁹ Die resultierenden Einkommensausfälle für Landwirte wurden durch Direktzahlungen ausgeglichen, die einerseits an die bewirtschaftete Fläche bzw. die Stückzahl an Vieh pro Betrieb und andererseits, in bestimmten Fällen, an obligatorische Flächenstilllegungen gebunden waren. Wie in Kapitel 2.2.3 zu sehen sein wird, war diese Neuausrichtung der GAP neben den innereuropäisch geforderten Kostensenkungen vor allem auch einem sich international wandelnden Kontext geschuldet.

In diesen Zeiten fortschreitender Marktorientierung wurde das Konzept der Multifunk­tionalität der Landwirtschaft eine zunehmend populäre und bis heute zentrale Begrün­dung für die weitere Unterstützung des Agrarsektors mit öffentlichen Mitteln. Demnach erbringt die Landwirtschaft neben der Agrargüterproduktion auch gesellschaftlich er­wünschte Leistungen - Z.B. Management natürlicher Ressourcen, Umweltschutz oder Pflege von Kulturlandschaft und Erholungsraum - und soll „für diese Bereitstellung öf­fentlicher Güter (staatlich) entlohnt werden“³⁰. 1999 wurde, diesem Paradigma folgend, in der Agenda 2000-Reform eine zweite Säule der GAP zur Entwicklung des ländlichen Raumes eingerichtet. Die Mitgliedsstaaten konnten hierbei eigenständig entscheiden, Direktzahlungen zu reduzieren und frei gewordene Mittel den Landwirten stattdessen für die Ausführung staatlicherseits erwünschter Aufgaben auszuzahlen - die sogenannte Modulation.³¹

2003 erfolgte im sogenannten Mid-Term Review mit der weitgehenden Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion ein weiterer zentraler Reformschritt. Die Ein­kommensstützung wurde (nach einer übergangzeit) in Form von Betriebsprämien fort­geführt. Diese waren ทนท an den Erhalt von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und/oder diverse Regularien bezüglich dem Schutz von Flora und Fauna, Tierhaltung sowie Boden- und (Grund-)Wasserschutz gekoppelt.³² Bei Einhal­tung dieser sogenannten cross-compliance Kriterien konnten auch solche Flächen bei der Prämienberechnung berücksichtigt werden, die nicht zur Produktion von Agrarer­zeugnissen genutzt wurden. Durch diese Neuregelung war ein wichtiger finanzieller An-

reiz zur Überproduktion größtenteils abgeschafft. Darüber hinaus wurde die Modulation mit 3% Umschichtung 2005, 4% 2006 und 5% 2007 und in den Folgejahren obligato­risch.³³ 2008 wurde mit dem Health Check die sukzessive Erhöhung der Milchquoten bis zu de­ren Auslaufen 2015 und die Beschränkung staatlicher Marktintervention (Aufkauf und Lagerung) auf Krisenzeiten beschlossen. Die Modulation wurde abermals erhöht, um „besser auf neue Herausforderungen und Chancen etwa in den Bereichen Klimawandel, Wassermanagement, Schutz der biologischen Vielfalt und Erzeugung von Bioenergie“³⁴ reagieren zu können.

2014 trat nach einer mehrjährigen, breit angelegten Befragung verschiedener Stakehol­der das bisher letzte größere Reformpaket in Kraft.³⁵ Zu den Zielsetzungen dieser Re­form gehören

„wirtschaftliche Ziele (Gewährleistung der Emähnmgssicherheit durch eine wirtschaftlich tragfä­hige landwirtschaftliche Erzeugung, Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und der Wertschöpfong innerhalb der Lebensmittelkette), umweltpolitische Ziele (nachhaltiger Einsatz der natürlichen Ressourcen und Bekämpfung des Klimawandels) und regional orientierte Ziele (Gewährleistung der wirtschaftlichen und sozialen Dynamik ländlicher Gebiete)“³⁶.

30% der Direktzahlungen - also Mittel der ersten Säule - sind ทนท an die Einhaltung so­genannter Green ing-Auflagen gebunden.³⁷ Den Mitgliedstaaten wurden zusätzliche Ent­scheidungsbefugnisse in der nationalen Mittelverteilung eingeräumt, um das targeting zu verbessern. Die Kooperation von Erzeugern wird finanziell unterstützt, unter ande­rem um deren Verhandlungsposition gegenüber der weiterverarbeitenden Industrie zu stärken. Weitere Produktionsdeckelungen wurden aufgehoben. Und die Unterschiede in der Höhe der Direktzahlungen sowohl innerhalb als auch zwischen den Mitgliedstaaten sollen abgebaut werden.³⁸

Die beschriebenen Reformen haben dazu geführt, dass die Produktion agrarischer Er­zeugnisse im Laufe der Zeit marktorientierter gestaltet wurde. Landwirtschaftliche Be­triebe decken ihre Kosten zunehmend durch den Verkauf ihrer Güter am Markt anstatt durch öffentliche Fördermittel. Wie in Abbildung 3 zu sehen ist, hat sich das Erzeuger­stützungsniveau der EU besonders zwischen 2003 und 2011 dem anderer bedeutender Agrarhandelsakteure angenähert. 2015 lag der Anteil staatlicher Subventionen an den Brutto-Einnahmen landwirtschaftlicher Betriebe bei 18,9%. 1986 waren es noch 38,6%. Während Anfang der 1970er Jahre noch 70% des EU-Haushalts für landwirtschaftliche Stützmaßnahmen ausgegeben wurden, sind es heute, wie erwähnt, nur noch ca. 39%.³⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1986-2015

Quelle: in Anlehnung an OECD 2016.

2.2.3 Der Einfluss außereuropäischer Faktoren

Neben einem innereuropäischen, wirtschaftlichen Strukturwandel, der dem Agrarsektor heute eine deutlich geringere Bedeutung zukommen lässt, als dies noch zu Beginn der GAP der Fall war, waren auch außereuropäische Faktoren mit ein Grund für die Reformen.

Grundsätzlich ist hierzu anzumerken, dass sich in den 1980er Jahren in bedeutenden weltwirtschaftlichen Institutionen und der EU eine ökonomische Denkweise durchsetzte, die Deregulierung und Liberalisierung anstelle von staatlichem Protektionismus als geeignete Mittel internationaler Wohlfahrtssteigerung sah. Im Vorfeld der MacSharry-Reform sah sich die EU deshalb in der Uruguay-Runde (1986­1994) des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) zunehmendem Druck internationaler Handelspartner ausgesetzt, ihre protektionistische Behandlung der Landwirtschaft aufzugeben.⁴⁰

Das Agrarabkommen der Uruguay-Runde von 1994 legte den Abbau marktverzerrender staatlicher Stützmaßnahmen fest und basierte auf drei Hauptpfeilem: Verbesserung des Marktzutritts, Abbau der inneren Stützung und Reduktion von Exportsubventionen. Abbildung 4 zeigt die verordneten Kürzungen für Industrie- und Entwicklungsländer bis 2000 bzw. 2004.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4: Kürzungen agrarischpolitischer Stützmaßnahmen gemäß dem Agrarabkommen der Uruguay-Run­de

Quelle: Gröhn-Wittern et al. 2013: 7.

Für die EU bedeutete dies sowohl eine Verringerung der Exportsubventionen als auch der produktionsgekoppelten Direktzahlungen, da diese als markt- bzw. handelsverzer- rend eingestuft wurden.^{41 42} Die in Abbildung 5 zu sehenden Verschiebungen der GAP­Ausgaben gehen zu einem Großteil auf Verpflichtungen der EU gegenüber der Welthan­delsorganisation (auf Englisch: World Trade Organization, WTO) zurück.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 5: Entwicklung der GAP-Ausgaben, 1980-2020.⁴³

Quelle: Europäische Kommission 2011: 5.

Die langfristigen Auswirkungen des Agarabkommens können laut Konoid „in ihrer Bedeutung kaum überschätzt werden“⁴³, denn während agrarpolitische Fragen bis dorthin kein Bestandteil europäischer Außenwirtschaftspolitik waren, sah sich die EU danach in internationalen Handelsgesprächen im Hinblick auf die GAP „einem permaneten Rechtfertigungsdruck ausgesetzt“⁴⁴.

Die Betonung der Multifünktionalität der Landwirtschaft als Begründung weiterhin be­stehender Subventionen sowie der politische Kurs der Marktorientierung über die darge­stellten Reformen hinweg ist die Reaktion der EU auf diesen außenpolitischen Druck.

Für eine entwicklungspolitische Einordnung der Wirkung der GAP auf die Länder Afri­kas folgt zunächst ein Überblick über die Rahmenbedingungen der Handelsbeziehungen der beiden Kontinente und danach eine Betrachtung ökonomischer Theorien zum Han­del mit Agrarprodukten.

2.3 Rahmenbedingungen des Agrargüterhandels zwischen der EU und Afrika

Um den Agrargüterhandel zwischen der EU und Afrika besser einschätzen zu können, seien zunächst einige Eckdaten genannt. Die Warenhandelsbilanz der letzten zehn Jahre weist leichte Überhänge auf AKP-Seite aus (siehe Anlage 1). Die Importe aus den AKP- Staaten in die Union umfassen hauptsächlich Primärerzeugnisse. 2015 waren nach SITC-Gütereinteilung 50,6% dieser Importe öl bzw. Bergbauprodukte und 22,1% Agrarprodukte inkl. Fisch. Exportiert werden hingegen größtenteils verarbeitete Produkte (2015: 71,4%), wobei auch der Anteil der Agrarprodukte nicht zu vernachlässigen ist (2015: 13,2%).⁴⁵ D.h. Agrarprodukte haben in der Handelsbeziehung zu den AKP-Staaten einen deutlich höheren Stellenwert als in der EU-Wirtschaft, in der 2015 nur 1,6% des BIP auf den Agrarsektor entfielen.⁴⁶

Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) ist seit 1948 das Rahmenwerk für internationalen Handel, das 1995 in die Welthandelsorganisation überführt wurde.⁴⁷ Hauptziel des GATT bzw. der WTO ist die Förderung des weltweiten Wirtschaftswachstums durch die Reduktion von Handelsbar­rieren und das Schlichten in Konfliktfällen.⁴⁸ Kemprinzip des GATT ist die Meistbe­günstigungsklausel (Artikel 1). Diese besagt, dass Präferenzen (z.B. reduzierte Einführ­zölle), die einem Land gewährt werden, automatisch auch für alle anderen Vertragspart- nem gelten.⁴⁹ Jedoch ist es im Rahmen des special and differential treatment möglich, Entwicklungsländern spezielle Handelspräferenzen einzuräumen.

2.3.1 Das Allgemeine Präferenzsystem

1971 führte die EU auf Empfehlung der บทนed Nations Conference on Trade and Deve­lopment (UNCTAD) hin als erster entwickelter Staatenverbund das Allgemeine Präfe­renzsystem (APS) ein.⁵⁰ Dadurch wurden die Zölle reduziert, die Entwicklungsländer bei der Einfuhr bestimmter Waren in die EU zu zahlen haben. Zunächst wurde hierfür eine zeitlich begrenzte Ausnahmeregelung (waiver) im Rahmen des GATT benötigt.⁵¹ 1979 wurde in der Tokio-Runde mit der Verabschiedung des enabling clause eine per­manente rechtliche Gmndlage im GATT geschaffen, die entwickelten Staaten gewährt, Entwicklungsländern unilateral nicht-reziproke, nicht-diskriminierende (gegenüber wirt­schaftlich vergleichbar gestellten Staaten) Handelspräferenzen einzuräumen. Außerdem klammert der enabling clause Freihandelsabkommen zwischen Entwicklungsländern von der Meistbegünstigungsklausel aus (Abs. 2 c) und soll somit den Süd-Süd-Handel stärken.⁵²

Die Europäische Kommission benennt drei Faktoren für die Einführung des APS:

- Internationaler Handel kann zu signifikanten Einnahmen und einem Zuwachs an wirtschaftlicher Aktivität in einem Land führen und so zu dessen Entwicklung beitragen.

- Für gewisse Länder, die (noch) wenig Anteil an internationalem Handel haben, können Präferenzen ein wichtige Hilfsmaßnahme für verbesserte Welthandelsin­tegration sein.

- Nachhaltige Entwicklung braucht über den Primärsektor hinaus auch die verar­beitende Industrie, d.h. Diversifizierung. Handelspräferenzen sollten daher den Export verarbeiteter Güter befördern.⁵³

Das aktuelle Design des APS unterscheidet drei Kategorien:

- Allgemeines APS: Zollreduktionen bei ca. 66% aller EU-Zolltarifpositionen. Derzeit profitieren 30 Länder von diesen Vergünstigungen.

- APS+: Komplette Aufhebung der Zölle auf nahezu die selben 66% der EU-Zoll­tarifpositionen für Länder, die gewisse Menschenrechts-, Arbeitsrechts-, Um­welt- und Good Governance-Standards einhalten. Derzeit sind 13 Länder dementsprechend begünstigt.

- Everything but Arms (EBA): Komplette Aufhebung der Zölle und Mengenbe­schränkungen für alle Einfuhren aus den derzeit 49 least developed countries (LDCs) in die EU; einzige Ausnahmen sind Waffen und Munition.⁵⁴

6350 Produkte werden vom APS/APS+ abgedeckt, 7200 von EBA.⁵⁵ Nicht empfindliche Produkte dürfen zollfrei eingeführt werden, während für empfindliche Produkte die Ein­fuhrzölle im APS/APS+ lediglich reduziert sind.⁵⁶ Agrargüter sind die größte Produkt­gruppe, für die im APS/APS+ keine Zollvergünstigungen gewährt werden.⁵⁷ Diese Son­derbehandlung soll den europäischen Wirtschaftszweig schützen, der die selben Waren in der Union herstellt.⁵⁸

EBA wurde 2001 und APS+ 2006 eingeführt. Durch eine Anfang 2014 in Kraft getrete­ne Reform des kompletten APS wurde der Kreis der begünstigten Ländern von 178 auf 92 reduziert. Damit sollte der Präferenzerosion entgegengewirkt werden, die den kom­parativen Vorteil von Präferenzen für die LDCs verringert, wenn viele andere, vor allem handelsstärkere Länder dieselben Präferenzen genießen. Darüber hinaus wurden die Zollvergünstigungen für einige mittlerweile konkurrenzfähige Produkte des allgemeinen APS gekürzt.⁵⁹

2.3.2 Die Sonderstellung der AKP-Staaten

Der postkoloniale (Agrargüter-)Handel zwischen der EU und afrikanischen Ländern wurde und wird über das APS hinaus durch weitreichende völkerrechtliche Assoziie­rungsabkommen mit Handelsschwerpunkt bestimmt, die die EU mit mehrheitlich fran­zösischen und britischen ehemaligen Kolonien in Afrika, der Karibik und der Pazifikre­gion - den derzeit 79 AKP-Staaten (siehe Anlage 2) - ausgehandelt hat: Yaoundé I & II (1964, 1971) Lomé I - IV (1975, 1979, 1984, 1989), Cotonou (2000, revidiert 2005 und 2010, gültig bis 2020).⁶⁰ Zum Cotonou-Abkommen (CA) gehören Wirtschaftspartner­schaftsabkommen (WPA) mit einzelnen AKP-Regionen, die ursprünglich ab 2008 in Kraft treten sollten.⁶¹

Durch die Assoziierungsabkommen wurden AKP-Staaten handelsrechtliche Vorteile ge­genüber anderen, wirtschaftlich vergleichbar gestellten Entwicklungsländern einge­räumt. Mehr als 96% der AKP-Exporte konnten unter dem CA zollfrei in die EU einge­führt werden. Das heißt, auch Entwicklungsländer mit höherem mittleren Einkommen wie Namibia oder Botsuana genossen Privilegien, die denen der LDCs unter EBA äh­neln.⁶² Dieser Zustand verstieß zwar gegen das GATT bzw. WTO-Recht und wurde in Einzelfällen auch angeklagt.⁶³ Mehrheitlich wurde er aber von den anderen GATT-Ver- tragsparteien geduldet und zuletzt 2001 mit einem waiver⁶⁴ versehen, unter der Bedin­gung, dass - wie in CA Art. 37 vorgesehen - der EU-AKP-Handel ab 2008 WTO-kon- form gestaltet wird.⁶⁵ Daraufhin wurde, um den Sonderstatus der AKP-Staaten gegen­über anderen Entwicklungsländern zu wahren, der Abschluss von Freihandelsabkom­men gemäß GATT Art. XXIV angestrebt. Dieser Artikel erfordert, dass „substantially all trade“⁶⁶ innerhalb einer angemessenen übergangsfrist, die nur in begründbaren Ausnah­mefällen länger als 10 Jahre betragen darf, liberalisiert wird. D.h. der Wegfall von Zöl­len muss prinzipiell reziprok sein. Dennoch ist es laut Zimmermann rechtlich möglich, „dass etwa ein (WPA) vorsieht, dass die EU überhaupt keine Einfuhrzölle für Waren aus den AKP-Staaten erhebt, während die AKP-Staaten dies nur für 80% ihrer Importe tun“⁶⁷. Darüber hinaus bedeutet „substantially all trade“ seiner Einschätzung nach auch, dass kein Wirtschaftssektor (z.B. die Landwirtschaft) komplett von der Liberalisierung ausgeklammert werden darf.

Eine derartige Liberalisierung und ein weitgehend reziprokes Handelsregime mit der EU waren für die AKP Staaten aus Gründen, die noch aufgezeigt werden, jedoch proble­matisch. Daher wurden diverse Altemativlösungen vorgeschlagen, beispielsweise ein er­weitertes APS für LDCs und Niedrigeinkommensländer, das allen Ländern in LDC- Zollunionen EBA-Konditionen gewährt oder ein spezielles Abkommen für Afrika ana­log zum African Growth and Opportunity Act der USA, der allerdings auch auf einer WTO-Ausnahmeregelung beruht.⁶⁸ Des Weiteren wurde versucht, im Rahmen der WTO weitreichendere Vorzugsregelungen für Entwicklungsländer zu erwirken.

2.3.3 Die Doha-Runde und verstärkter Bilateralismus

Nachdem durch das Agrarabkommen der Uruguay-Runde eine signifikante Reduzierung der weltweiten Handelshemmnisse für Agrargüter erreicht wurde, begann 2001 in Doha die aktuelle Verhandlungsrunde der WTO zur weiteren Liberalisierung des Welthandels. Die Agenda ist explizit an den Interessen der Entwicklungsländer orientiert.⁷⁰ Im Zen­trum der Verhandlungen des Agrarkapitels stehen dabei der weitere Abbau handelsver­zerrender interner Marktstützung, die Komplettabschaffung aller Exportsubventionen und die weitere Öffnung der Märkte durch Abbau von Zollschranken.⁶⁹ Den Entwick­lungsländern sollen hierbei im Sinne des special and differential treatment geringere Li­beralisierungspflichten auferlegt werden als den Industriestaaten. Doch die entsprechen­den Vorschläge der LDCs wurden wiederholt von den Industriestaaten zurückgewie­sen.⁷⁰ Uneinigkeiten in konkreten Verhandlungspunkten haben einen Abschluss der Runde bis heute verhindert.⁷¹ Im Dezember 2015 wurden zwar einige Beschlüsse im Agrarkapitel gefasst, unter anderem die Abschaffung von Ausfuhrsubventionen seitens Industrieländern (inkl. entsprechenden Krediten).⁷² Doch angesichts der Tatsache, dass Exportsubventionen in der EU kaum noch eine Rolle spielen, kann dies nicht (mehr) als großer Erfolg für die Entwicklungsländer gewertet werden. Einige Länder, darunter die USA, fordern mittlerweile ein Ende der Doha-Runde, die gezeigt hat, wie schwierig multilaterale Einigungen durch das Erstarken von Schwellenländem wie Brasilien, Indi­en und China wurden.

Die seit 2008 ins Stocken geratenen WTO-Gespräche ließen die Anzahl bilateraler Ver­träge stark anwachsen (siehe Anlage 4). Machtasymmetrien zwischen den Verhand­lungsparteien können dabei zu einer einfacheren Durchsetzung strittiger Punkte führen, als dies in einem multilateralen Forum der Fall ist. In den WPA-Verhandlungen hat die EU dies beispielsweise genutzt, indem sie dissidenten Staaten (Elfenbeinküste, Botswa­na, Kamerun, Fidschi, Ghana, Kenia, Namibia und Swasiland), die nicht bereit waren ein Abkommen abzuschließen, zum 1. Oktober 2014 die Handelspräferenzen verweiger­te.⁷³

[...]

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¹ Siehe Hinweise auf folgender Seite.

² Vgl. Konrad Adenauer Stiftung 2016.

³ Südwestrundfimk 2014.

⁴ Eine Einführung des AKP- (Afrika-, Karibik- und Pazifik-)Staatenverbundes erfolgt in Kapitel 2.3.2.

⁵ Vgl. OECD 2003: 2.

⁶ In der Präambel des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ist Z.B. zu lesen: „In der Absicht die Verbundenheit Europas mit den überseeischen Ländern zu bekräftigen, und in dem Wunsch, entsprechend den Grundsätzen der Satzung der Vereinten Nationen den Wohl­stand der überseeischen Länder zu fördern (...)“ (EWG 1958: 1).

⁷ Vgl. Müller, L. 2015: 22.

⁸ Siehe Z.B. Artikel c des Vertrages über die Europäische Union (Maastricht): „Die Union achtet insbe­sondere auf die Kohärenz aller von ihr ergriffenen außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer Au­ßen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik. Der Rat und die Kommission sind für diese Kohärenz verantwortlich. Sie stellen jeweils in ihrem Zuständigkeitsbereich die Durchführung der be­treffenden Politiken sicher“ (EG 1992: 8).

⁹ Siehe Vertrag über die Europäische Union (Lissabon) Art. 16 Abs. 6 Uabs. 3, Art. 18 Abs. 4, Art. 21 Abs. 3 Uabs 2 (vgl. EU 2012a: 24+27+29) oder auch Art. 208 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeits­weise der Europäischen Union (Lissabon): „Die Politik der Union auf dem Gebiet der Entwicklungs­zusammenarbeit wird im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union durchgeftihrt. Die Politik der Union und die Politik der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Entwick­lungszusammenarbeit ergänzen und verstärken sich gegenseitig. Hauptziel der Unionspolitik in die­sem Bereich ist die Bekämpfung und auf längere Sicht die Beseitigung der Armut. Bei der Durchfüh­rung politischer Maßnahmen, die sich auf die Entwicklungsländer auswirken können, trägt die Union den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit Rechnung“ (EU 2012a: 141).

¹⁰ Ebd: 29.

¹¹ Art. 21 Abs. 2 Uabs. a) (ebd).

¹² Vgl. Carbone, M. 2009: 4.

¹³ Siehe Z.B. www.oecd.org/pcd und insbesondere die jährlich erscheinenden OECD peer reviews, in de­nen entwicklungspolitische Bemühungen aller DAC-Mitgliedsländer bewertet werden.

¹⁴ Vgl. Müller, L. 2015: 28.

¹⁵ Die 12 Bereiche waren: Handel, Umwelt, Klimawandel, Sicherheit, Landwirtschaft, Fischerei, soziale Dimension der Globalisierung, Beschäftigung und menschenwürdige Arbeit, Migration, Forschung und Innovation, Informationsgesellschaft sowie Verkehr und Energie (vgl. Europäische Kommission 2005a: 5-6). Zur Verpflichtung zu PKE vgl. Europäisches Parlament 2006: 2.

¹⁶ Europäische Kommission 2009a: 4.

¹⁷ Vgl. Europäischer Rat 2009: 5-6.

¹⁸ Davon 40,9 Mrd./74,91% für Direktzahlungen, 2,5 Mrd./4,58% für Agrarmarktausgaben und 11,2 Mrd./20,51% für ländliche Entwicklung (vgl. Deutscher Bauernverband 2015a: 99).

¹⁹ Vgl CIA 2016.

²⁰ Türk, H. 2016.

²¹ Siehe Vertrag zur Gründung der EWG Art. 40 Abs. 2 (vgl. EWG 1958:21).

²² Siehe Vertrag zur Gründung der EWG Art. 40 Abs. 3 (vgl.ebd).

²³ Vgl. Europäische Kommission 2005: 6-7.

²⁴ Die Abwicklung der Ein- & Auszahlungen lief über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantie­fonds für Landwirtschaft (EAGLF).

²⁵ Vgl. Konoid 2015: 78-81. Die GAP war der erste und lange Zeit einzige voll vergemeinschaftete europäische Politikbereich (vgl. Europäische Kommission 2012: 5).

²⁶ In den Vertrag über die Arbeitsweise der EU (Lissabon), der 2009 in Kraft trat, wurden die für die GAP grundlegenden Artikel 38 - 43 des EWG-Vertrages größtenteils wörtlich identisch übernommen.

²⁷ „Zwischen 1973 und 1988 stieg das landwirtschaftliche Produktionsvolumen in der Gemeinschaft um 2% jährlich, während die Binnennachfrage nur um 0.5% pro Jahr zunahm“ (Europäische Kommission 1998: 5). Gründe hierfür waren verbesserte Dünge- und Anbautechniken sowie hohe Investitionen, die durch großzügige Kreditvergabe der Geldinstihite an Landwirte aufgrund der staatlichen Absicherung des Sektors möglich wurden.

²⁸ Vgl. Zyla 2009

²⁹ Vgl. Reichert 2011: 4+8 und Europäische Kommission 1998: 5.

³⁰ Im Milchsektor war bereits 1984 eine Quotenregelung eingeführt worden. Bei erheblichen Überschrei­tungen mussten Betriebe fortan Strafen zahlen.

³¹ Mölders et al. 2011. Im Rahmen der Welthandelsorganisation wurde dies unter anderem von einer Agrargtiter exportieren­den Allianz aus 19 Industrie- und Entwicklungsländern kritisiert, die das Multifunktionalitäts-Konzept als Vorwand für handelsverzerrende Subventionen sieht (vgl. The Caims Group 2000).

³² Vgl. Konoid 2015: 97.

³³ Zur Berechnung der Höhe der Betriebsprämie konnten die Mitgliedstaaten zwischen zwei Modellen wählen. Im Betriebsmodell wurde die Prämie pro Hof auf Grundlage prämienberechtigter Flächen und/oder Tieranzahl während der Referenzperiode (2000-2002) berechnet. Im Regionalmodell erhielt jeder Hof in einer Region eine gleich hohe Hektar-/Tier-Prämie.

³⁴ Vgl. Europäische Kommission 2005c: 3. In dieser Zeit wurden auch die Regelungen für den Zucker,- Obst und Gemüse- und Weinmarkt ent­lang bisheriger Reformlinien anderer Marktordnungen erneuert (vgl. Konoid 2015: 101).

³⁵ Europäische Kommission 2009b.

³⁶ Die letzten zwei von 12 Schlussfolgerungen aus dieser ansonsten erwartungsgemäß stark auf innereu­ropäische Bedürfnisse hinweisenden Befragung lauten: Die GAP „sollte faire Wettbewerbsbedingun­gen für einheimische und eingeführte Erzeugnisse schaffen; sie sollte darauf achten, den Volkswirt­schaften und Lebensmittelerzeugungskapazitäten der Entwicklungsländer keinen Schaden zuzufügen, und sie sollte zur Bekämpfung des Hungers in der Welt beitragen“ (Europäische Kommission 2013a).

³⁷ Europäisches Parlament 2016a.

³⁸ Die drei Auflagen umfassen den Erhalt von Dauergrünland, die Bereitstellung ökologischer Vorrang­flächen (z.B. Hecken aufgrund ihrer Nützlichkeit hinsichtlich Pflanzen-, Erosions- und Gewässer­schutz) und die Diversifizierung des Anbaus. Darüber hinaus gelten die cross-compliance-?????? für alle Mittel der ersten Säule und 30% der Mittel der zweiten Säule sind für weitere freiwillige Um­welt- und Klimaschutzmaßnahmen reserviert.

³⁹ Vgl. Europäische Kommission 2013b: 2-10.

⁴⁰ EU 2016.

⁴¹ Vgl. Konoid 2015: 90-91+103-105.

⁴² Interne Agrarbeihilfen werden von der WTO in drei Kategorien eingeteilt: die gelbe, blaue und grüne Box. Von Stützungsmaßnahmen, die in die gelbe Box fallen, geht ein Produktionsanreiz aus. Sie gel­ten als marktverzerrend. Maximal 5% des Wertes eines bestimmten Erzeugnisses oder der gesamten landwirtschaftlichen Produktion entwickelter Staaten darf auf diese Weise gestützt werden. Maßnah­men, die in die blaue Box (Stützung mit produktionsbeschränkendem Aspekt, Z.B. die Flächenstillle­gungsprämie) oder die grüne Box (z.B. entkoppelte Einkommenssttitzung) fallen, unterliegen keinen Obergrenzen (vgl. WTO 2016a).

⁴³ Zu beachten ist, dass ein Großteil der steigenden Kosten auf die EU-Erweiterungen zurück geht.

⁴⁴ Konoid 2015: 104

⁴⁵ Ebd.

⁴⁶ Vgl. Europäische Kommission (2016b): 2+4.

⁴⁷ Vgl. CIA 2016.

⁴⁸ Bis Ende 1994 hatten 128 Länder das GATT unterzeichnet. Die WTO hat derzeit (Stand Juli 2016) 164 Mitgliedsländer (vgl. WTO 2016b und WTO 2016c).

⁴⁹ In acht Verhandlungsmnden konnten die Zölle bisher von durchschnittlich 40 auf ca. 3 % gesenkt wer­den (vgl. BMZ 2016).

⁵⁰ Weitere grundlegende Prinzipien sind die Gleichbehandlung in- und ausländischer Unternehmen, Gü­ter und Dienstleistungen (Artikel 3) sowie das Verbot mengenmäßiger Im- und Exportbeschränkungen (Artikel 11) (vgl. BMZ 2016).

⁵¹ Das APS der USA trat kurze Zeit später 1974 in Kraft.

⁵² Vgl. Europäische Kommission 2004: 3.

⁵³ Vgl. WTO 2016d.

⁵⁴ Vgl. Europäische Kommission 2015a: 4-5.

⁵⁵ Vgl. ebd: 2-3. „In 2014, almost €76 billion of imports received GSP preferences - €52 billion of imports from coun­tries under the general arrangement, around €6,6 billion of imports from GSP+ beneficiaries and €17 billion of imports from EBA countries'' (ebd: 5).

⁵⁶ Vgl. UNCTAD 2015: 7.

⁵⁷ Siehe EU-Verordnung 978/2012 Art. 7 Abs. 1 und 2 (vgl. Europäische Union 2012b: 6).

⁵⁸ Vgl. Europäische Kommission 2015a: 11.

⁵⁹ Vgl. Europäische Union 2012b: 3. Eine solche direkte Konkurrenzsituation besteht Z.B. bei Zucker, Baumwolle, Rindfleisch, Milchpro­dukten, diversem Obst und Gemüse (auch verarbeitet) und alkoholischen Getränken.

⁶⁰ Vgl. Europäische Kommission 2015a: 6-10.

⁶¹ Vgl. Müller, L. 2015: 43. Die beiden Yaoimdé-Abkommen, die ausgehandelt wurden, bevor Großbritannien 1973 der EWG bei­trat und ihre ehemaligen Kolonien mitberücksichtigt wissen wollte, wurden mit 18 Staaten der „Asso­ziation afrikanischer Staaten“ abgeschlossen.

⁶² Siehe Art. 36 und 37 der ersten Version des CA (2000) (vgl. Europäische Kommission 2000). Auch im Vertragstext des WPA mit Westafrika wird vielfach Bezug auf das CA genommen.

⁶³ Vgl. Zimmermann, A. 2009: 4. Zu Agrargtitem unter dem CA: „Tropical products which do not compete with European products en­ter the EU market duty free. Temperate products face an exemption or reduction of customs duties, while fruits and vegetables are subject to seasonal restrictions. Other agricultural products face quanti­tative restrictions or are excluded from preferential treatment“ (Curran/ Nillson et al. 2008: 3). Auch die von der EG finanzierten Ausgleichsfonds STABEX ( Stabilization of Export Earnings ) und SYSMIN {System for Stabilization of Export Revenues in Minerals ), die beim Nichterreichen eines bestimmten jährlichen Mindestexporterlöses die Differenz ausglichen, waren eine wichtige Stütze für die AKP-Länder (vgl. Müller, L. 2015: 46).

⁶⁴ Aufgrund einer Konkurrenzsituation beim Bananenhandel legten z.B. Ecuador, Guatemala, Honduras und Mexiko zusammen mit den USA schon 1996 bei der WTO Beschwerde gegen die tarifliche Privi­legierung von AKP-Bananen ein. Die USA waren Mitkläger, da die US-Untemehmen Del Monte und Dole zu den größten in Südamerika operierenden Bananenproduzenten gehören. Die WTO bestätigte die Unrechtmäßigkeit der Privilegien mehrfach. 2009 wurde außerhalb der WTO eine Einigung erzielt (vgl. BBC 2009).

⁶⁵ Ein waiver muss von mindestens drei Viertel der WTO-Mitgliedstaaten erteilt werden.

⁶⁶ Vgl. Zimmermann, A. 2009: 3.

⁶⁷ GATT Art. XXIV Abs. 8 (vgl. GATT 1986).

⁶⁸ Zimmermann, A. 2009: 4.

⁶⁹ Vgl. Europäisches Parlament 2014: 6+79.

⁷⁰ Vgl. WTO 2016c.

⁷¹ Vgl. BMF 2016.

⁷² Vgl. Third World Network 2005.

⁷³ Anlage 3 zeigt die zentralen Konfliktpunkte im Rahmen der Doha-Runde.

⁷⁴ Vgl. Europäisches Parlament 2016b und WTC) 2016f.

⁷⁵ Vgl. Müller, F. 2015: 115.