Vom Verwaltungsstaat zum dienstleistenden Staat. Umbau der klassischen Verwaltungskommune zu einer effektiven und kundenorientierten Kommune mit Hilfe des neuen Steuerungsmodells

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Klassische Verwaltung und ihre Kritik

3. Entstehung der Reformdiskussion – Kommunalverwaltung im Wandel

4. Neues Steuerungsmodell – von der Verwaltung zur Dienstleistung
4.1. Grundlagen und Ziele
4.1.1. Outputorientierte Steuerung: Leistung und Wirkung
4.1.2. Dezentralisierungsorientierung
4.1.3. Kunden- und Bürgerorientierung
4.2. Maßnahmen – drei ausgewählte Gestaltungselemente
4.2.1. Von der Personalverwaltung zum Human Resource Management
4.2.2. Kunden- und Bürgerbeteiligung
4.2.3. Kunden- und bürgerfreundliche Dienstleitungsgestaltung
4.3. sonstige Maßnahmen

5. Ausgewählte Probleme bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells
5.1. Probleme bei der Zieldefinition
5.2. Folgeprobleme durch Kompensationsversuche: fehlende Kooperationserfordernis, Schnittstellenprobleme und Motivationsdefizite
5.3. Sonstige Umsetzungsprobleme

6. Chancen und Gefahren des Neuen Steuerungsmodells

7. Fazit: Stand der Modernisierung des Neuen Steuerungsmodells und Ausblick

8. Literaturverzeichnis

1. Einführung

Verwaltung? Management? Oder Beides? Neues Steuerungsmodell – nur ein modischer Wissenschaftsbegriff oder doch ein entwicklungsfähiger Ansatz zum Wandel der Verwaltung im Konzern Stadt?

Das sind zentrale Fragestellungen, denen sich die Verwaltung seit mehr als einem Jahrzehnt widmet. Allein die Verwendung der verschiedenartigen Termini wie Neues Steuerungsmodell (nachfolgend mit NSM abgekürzt), Public Management, Verwaltungsmodernisierung etc. lässt auf die Wichtigkeit und Bandbreite des Themas schließen.

So verschiedenartig die Terminologie dieses eigenständigen Führungskonzeptes ist, so unterschiedlich sind auch die gesetzten Aufgaben. Während die Verwaltung neue Aufgaben und Problemfelder, bedingt durch zum Beispiel angespannte Haushaltslage, veränderte demografische und ökologische Anforderungen, durch eine Ökonomisierung des Verwaltungshandelns präferiert, erwartet die Bevölkerung vor allem ein hohes Maß an Bürgernähe. Auch gesellschaftliche Gruppen und Verbände sind an höherer Transparenz und Legitimität der lokalen Politik interessiert.^[1] Verständlicherweise steht dem differenzierten Anspruchsdenken verschiedener Interessensgruppen ein extrem hoher Druck gegenüber der Verwaltung entgegen.

Ziel dieser Hausarbeit ist es, zu beleuchten, wie sich der Verwaltungsstaat zu einem dienstleistenden Staat mit Hilfe des NSM entwickeln soll, gar muss. Mit welchen Maßnahmen des NSM lässt sich die Kommunalpolitik effektiv und kundenorientiert zu einem modernen Dienstleister umwandeln? Wie weit ist der Umwandlungsprozess fortgeschritten? Welche Erfolge haben sich eingestellt? Welche Hindernisse sind noch zu überwinden?

Die Hausarbeit folgt einer für die vorgestellte Fragestellung sinnvollen Logik:

Um die Notwendigkeit einer neuen Form der Verwaltungsarbeit zu verstehen, wird ein kurzer Abriss der klassischen Verwaltung nach Max Weber vorgestellt. Auch sollen die Gründe, die den Zwang nach höherer Anpassungsfähigkeit der Verwaltung verlangen und die Grenzen, an die die klassische Verwaltung stößt, aufgezeigt werden. Auf die verschiedenen Lücken dieses traditionellen Modells und ihre berechtigte Kritik in diesem Kontext soll im Kapitel 2 hingewiesen und eingegangen werden.

Die Krise der traditionellen Verwaltung entstand durch mehrere Faktoren, die stellvertretend für ihre Hintergründe (diese werden im Kapitel 3 näher erläutert) an dieser Stelle mit dem Wandel der Kommunalverwaltung begründet werden.

Kapitel 4 widmet sich dem an internationale Maßstäbe angepassten Konzept des NSM, das Anfang der 90-er Jahre von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (früher: für Verwaltungsvereinfachung), nachstehend mit KGSt abgekürzt, verabschiedet wurde. Dieses Kapitel beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit den Grundlagen und Zielen des NSM. Ferner wird auf die Maßnahmen eingegangen. Dies kann lediglich an drei ausgewählten Gestaltungselementen ausführlich dargestellt werden, da sonst der Rahmen der Hausarbeit gesprengt werde. Die sonstigen Maßnahmen werden vollständigkeitshalber aufgezählt und kurz erläutert.

Im Rahmen eines derart gewaltigen Modernisierungsprozesses lassen sich verständlicherweise Probleme bei der Umsetzung nicht vermeiden. An drei ausgewählten Problemfällen soll dies illustriert werden. (Kapitel 5)

Wie weit der Modernisierungsprozess fortgeschritten ist, welche Chancen und Gefahren er bietet, wird im Kapitel 6 beleuchtet.

Abschließend werden ein Resümee und ein Ausblick gewagt.

2. Klassische Verwaltung und ihre Kritik

Um den Sinn der seit Beginn der 90-er Jahre aufgekommenen Reformdiskussion besser verstehen zu können, soll an dieser Stelle die klassische Verwaltung kurz dargestellt werden, um anschließend ihre Grenzen aufzuzeigen und das Reformbestreben nachzuvollziehen.

Das Bürokratiemodell, die Organisation der traditionellen Verwaltung, entstand zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Es geht auf Max Weber zurück, der das nach ihm benannte Modell der Weberschen Bürokratie nicht erfand, sondern welches vielmehr das Ergebnis seiner empirischen Untersuchungen darstellt.

Dieser rational bürokratische Idealtypus zeichnet sich durch sechs folgende Punkte aus: Als erstes besteht eine strenge Kompetenzordnung, die durch generelle Normen festgelegt wird, jedes Amt ist in der Hierarchie fest verankert, wobei die Rechte und Pflichten der einzelnen Ämter und Amtsinhaber genaustes beschrieben sind. Der dritte Punkt beschreibt die Amtsausführung, die auf dem Grundsatz der Schriftlichkeit, einer Trennung von Amtstätigkeit und Privatsphäre des Amtsinhabers sowie der Unterscheidung zwischen Privateigentum und Verwaltungsmittel beruht.

Jedes Amt erfordert eine Fachqualifikation, die durch eine geregelte Ausbildung vorausgesetzt wird. Ein Amt soll hauptamtlich ausgeführt werden und die Karrierelaufbahnen haben schematisch nach Dienstalter zu verlaufen. Die Beamten müssen sich bei der Aufgabenerledigung an ein vorgegebenes Regelsystem halten, das ein geregeltes Verfahren sicherstellt.^[2]

Wie man deutlich erkennen kann, handelt es sich bei der oben vorgestellten Organisationsform um ein starres, extrem unflexibles Modell, das sehr straff und hierarchisch strukturiert ist und somit auch nicht am Markt orientiert.

In der heutigen Zeit, in der Flexibilität ganz groß geschrieben wird, sich die Umwelt zunehmend dynamisch verhält und einen Wandel durchmacht, werden ebenfalls neue Anforderungen an die Verwaltung gestellt, denen sie sich stellen muss. An dieser Stelle kommt das Bürokratiemodell an seine Grenzen und gerät dadurch verständlicherweise zunehmend ins Blickfeld der Kritiker.

Die Kritik richtet sich gegen den Kern des klassischen Bürokratiemodells. Die KGSt bemüht sich aus diesem Grund seit Beginn der 90-er Jahre um eine Verbesserung der kommunalen Verwaltungsorganisation und –arbeit. 1993 bescheinigte sie mit ihrem Vorsitzenden Gerhard Bammer der öffentlichen Verwaltung eine Reihe von Steuerungslücken:

Die Effizienzlücke bescheinigt der Verwaltung fehlende Anreize zur ständigen und effizienten Mittelverwendung. Die Strategielücke zeugt von einer fehlenden Orientierung an klaren und mittelfristigen Entwicklungszielen und Prioritäten. Die Managementlücke entstand durch fehlenden Zwang und Instrumente zur Leistungsverbesserung, Strukturanpassung, Anpassung an Nachfrageänderungen und zu Ressourcenumschichtung. Die Attraktivitätslücke spiegelt die sinkende Attraktivität des öffentlichen Sektors für engagierte Mitarbeiter und eine unzureichende Nutzung der vorhandenen Bereitschaft zu Engagement und Kreativität wieder.

Letztendlich zeugt die Legitimationslücke von der Unfähigkeit, nachzuweisen, dass Verwaltungsleistung tatsächlich Geld wert ist. Auch eine fehlende kontinuierliche Rechenschaftslegung über Effizienz, Zielgenauigkeit und Qualität öffentlicher Leistung und die damit verbundene schwindende Akzeptanz in der Öffentlichkeit sind typische Anzeichen einer Legitimationslücke.^[3]

Unter anderem bildet diese Reihe von Steuerungslücken den Hintergrund für die Reformdiskussion.

3. Entstehung der Reformdiskussion – Kommunalverwaltung im Wandel

Die Reformdiskussion, die ihren Ursprung in einer zunehmenden Unzufriedenheit mit der Funktionsweise und den Ergebnissen der Kommunalverwaltung bei den Bürgern, Politikern und sogar bei den Mitarbeitern fand, bildete einen weiteren Ausgangspunkt der Diskussion über eine Verwaltungsmodernisierung. Die KGSt attestierte der Verwaltung eine Reihe von Steuerungslücken und erkannte zusätzlich den „zwangsweise“ anstehenden Wandel der Kommunalverwaltung.^[4]

Die Krise der Verwaltung wurde durch den gesellschaftlichen Wandel, das politische Umfeld und die ökonomische Krise ausgelöst.

Die Gesellschaft hat sich von einer kriegs- und krisengeprägten Gesellschaft zu einer modernen Informations- und Konsumgesellschaft entwickelt. Die traditionellen Strukturen, Verfahren und Instrumente der öffentlichen Verwaltung scheinen nicht genug leistungsfähig zu sein. Der gesellschaftliche Wandel unterstützt die Stoßrichtung der Verwaltungsreform in zweierlei Hinsicht: zum einen ist ein Wertewandel zu beobachten, der konventionelle Pflicht- und Akzeptanzwerte vom Wunsch nach mehr Partizipation und individualistischen Selbstentfaltungswerten verdrängt hat. Zum anderen ist auch das öffentliche Personal selbst von diesem Trend insofern erfasst, als dass ein zunehmender Teil der Beschäftigten sich nicht mehr mit einem gesicherten beruflichen Auskommen und einem geregelten Arbeitsalltag zufrieden gibt, sondern nach mehr eigenverantwortlicher Tätigkeit verlangt und sich durch interessante Arbeitsinhalte motivieren lässt.^[5] Die Individualisierung der Gesellschaft, die sich beispielsweise in der wandelnden Bedeutung sozialer Institutionen wie der Familie äußert, konfrontiert die Verwaltung und Politik mit neuen Problemfeldern wie Entsozialisierung und –solidarisierung. Die Organisation der Gesellschaft in individuellere und somit kleinere und zahlreichere Gruppen lässt die Aufgaben und Ausgaben des Staates und der Verwaltung wachsen und ruft nach neuen Formen der Partizipation.^[6]

Auch unterlag das politische Umfeld einem Wandel. Einen Hauptgrund liefert die finanzielle Krise. Jahrzehnte lang konnte durch stetiges Wachstum und konstante Ausdehnung des Staates die abnehmende Problemlösungsfähigkeit verdeckt werden. Die Strukturdefizite, die durch das Bürokratiemodell gefördert wurden, konnten nicht mehr finanziert werden. Nicht zuletzt sieht sich der Staatsapparat einer zunehmenden Kritik der Bevölkerung ausgesetzt. Die institutionelle Legitimation ist schwach und äußert sich in der Politikverdrossenheit. Die öffentliche Verwaltung fördert oftmals eine negative Haltung. Langsames und ineffizientes Arbeiten sowie Unpersönlichkeit sind Merkmale, die viele Menschen mit der traditionellen Verwaltung assoziieren. Zunehmend wird gute Dienstleistungsqualität gefordert und die Kompetenz verlangt, mit weniger Geld immer mehr leisten zu können. Deshalb sind neue Managementformen erforderlich, die der Verwaltung dabei helfen und die Wirkungen des Verwaltungshandelns besser kontrollieren, um damit die Frustration der Bevölkerung zu stoppen.^[7]

Die ökonomische Krise führte zu drastischen Finanzierungsengpässen öffentlicher Haushalte. Die traditionellen Sparmaßnahmen, mit denen lediglich punktuelle und pauschale Leistungskürzungen vorgenommen werden, sind den offenbar werdenden strukturellen Schieflagen nicht mehr angemessen.^[8] Diese Entwicklung ist vor allem eine Auswirkung auf die Globalisierung, Institutionalisierung und Liberalisierung der Märkte. Der zunehmend stärker empfundene Wettbewerbsdruck zieht eine Debatte um die Verbesserung ökonomischer Standortbedingungen nach sich. Umständliche und langwierige Genehmigungsverfahren bedeuteten höhere Kosten für die Unternehmen und beeinflussten auf diese Weise die Wahl des Standortes. Unter anderem führte eine hinderliche und komplizierte Verwaltung zur Abwanderung von Industrie und privaten Dienstleister und schadet damit der finanziellen Basis der staatlichen Institutionen.^[9]

4. Neues Steuerungsmodell – von der Verwaltung zur Dienstleistung

Aus der Sicht der Reformarchitekten Gerhard Banner, dem Vorstandsvorsitzenden der KGSt, bedeutet das NSM sich „von der Behörde zum politisch gesteuerten Dienstleistungsunternehmen“^[10] zu wandeln und stellt die „zentrale Gestaltungsaufgabe der kommenden Jahre“^[11] dar.

4.1. Grundlagen und Ziele

Mit dem NSM strebt die Verwaltung den Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur an. Das NSM muss in der Lage sein, alle kommunalen Aufgaben in ausreichend einheitlicher Weise unter eindeutiger Letztverantwortung des Rats wirtschaftlich, effektiv und kundenorientiert zu steuern.^[12] Die Kernelemente sind:

4.1.1. Outputorientierte Steuerung: Leistung und Wirkung

Eines der Hauptprobleme der Verwaltung besteht in der mangelnden Effizienz und Effektivität. Die traditionelle Verwaltung wird input- statt outputorientiert gesteuert. Unter Input versteht man die Eingabe. Das, was in ein Verfahren, einen Arbeitsprozess oder allgemein in ein System an Arbeit, Energie, Material, Informationen eingegeben wird. Im Verwaltungsmanagement wird als Input die Eingabe von Finanzmitteln und anderen Ressourcen in das System "Verwaltung" bezeichnet. Der Output ist das nach außen abgegebene Ergebnis: das Produkt auch ein Ergebnis der Produktion. Output ist das Ergebnis des Verarbeitungsprozesses, der nach dem Input erfolgt.^[13]

Durch die Asymmetrie zwischen Mittelvergeber (Rat) und Mittelverwender (Verwaltung) sind im inputorientierten System keine Anreize da, die es für ein Amt attraktiv machen, effizient und effektiv zu wirtschaften.^[14] Die Verwaltung muss erkennen, dass ein funktionierender Wettbewerb zu einer effizienteren Verteilung der vorhandenen knappen Mittel führt. Das NSM geht von der stillschweigenden Annahme aus, dass die interne und allokative Effizienz der Leistungserstellung umso höher ist, je größer der Konkurrenzdruck ist. Dadurch versucht das NSM Marktmechanismen im öffentlichen Sektor zu installieren.^[15]

Doch was bedeuten Effektivität und Effizienz?

Effektivität ist ein zielabhängiges Kriterium. Es beinhaltet das Ausmaß, in dem die Leistungen der Verwaltung (die Produkte als Output) die beabsichtigten Wirkungen (Outcome) erreichen. Es geht also um die Frage "Tun wir richtige Dinge". Es ist das Ausmaß, in dem geplante Tätigkeiten verwirklicht und geplante Ergebnisse erreicht werden sollen. Die Effektivität ist wichtiger politisch bedeutsam, sondern für die Effizienz oder Wirtschaftlichkeit von Bedeutung. Denn: Die falschen Dinge effizient zu tun ist immer Geldverschwendung.^[16]

Effizienz spiegelt das Verhältnis des Inputs zum Output und der Leistung zu den Kosten. Damit entspricht "Effizienz" in vielen Fällen der Wirtschaftlichkeit. Vereinfacht kann man sagen: "Die Dinge richtig tun". Effizienz ist wichtig, aber effizient die falschen Dinge zu tun, bedeutet Verschwendung und verletzt den Auftrag der öffentlichen Verwaltung. Effektivität ist also wichtiger, Strategie geht vor Effizienz. Beispiel: größere Schulklassen steigern die Effizienz (geringere Kosten pro Unterrichtsstunde pro Schüler), aber nicht die Effektivität - die Erreichung der Bildungs- und Erziehungsziele.^[17]

Das zentrale Ziel des NSM ist es, die nicht mehr zur Verfügung stehenden Produktionsmittel, sondern die erbrachen Leistungen (Produkte). Die durch die Leistungen erreichten Wirkungen sollen das Ausrichtungsmaß des Verwaltungshandelns zeigen. Auch die politische Steuerung hat über die Leistungs- und Wirkungsvorhaben zu erfolgen. Die dahinter stehende Überlegung ist, dass letztendlich die Wirkung (Outcome) das Ziel ist, welches der Staat erreichen will und nicht das Tätigwerden bzw., wie in der deutschen Reformdiskussion dominierten Zeit, die Ergebnisse (Output).^[18] Outcome bezeichnet im Unterschied zum Output was von den erbrachten Leistungshandlungen beim Kunden/Bürger effektiv ankommt, d. h. welche Wirksamkeit mit einer Leistung erzielt wurde.^[19]

Eine wirkungsorientierte Steuerung verlangt nach neuen Instrumenten. Diese Art von Steuerung ist erst dann möglich, wenn die Wirkungen und Leistungen messbar gemacht werden. Folglich setzt eine funktionierende Steuerung auf eine umfangreiche Kosten-/Leistungsrechnung und Controlling. Die Outputorientierung muss sich im Anreizsystem der Mitarbeiter widerspiegeln. Die von ihnen erwarteten Leistungen müssen sich messen und beurteilen lassen. Die Outputorientierung ist ferner eine zentrale Prämisse für die Einführung vieler anderer NSM-Instrumente, wie beispielsweise von Wettbewerbsmechanismen, die eine Vergleichbarkeit der Leistungen verschiedener Anbieter erst möglich machen.^[20]

4.1.2. Dezentralisierungsorientierung

Zwei weitere wichtige Kernpunkte des NSM sind die Dezentralisierungs- und Wettbewerbsorientierung.

Beim Bürokratiemodell nach Weber basierte die Aufbauorganisation auf der Zentralisierung. Priorität hatten die Querschnittsämter, die über ein Ressourceneinsatz (Personal, Organisation und Finanzen) der Fachämter entschieden. Dem soll mit dem NSM entgegen gewirkt werden. Ziel ist die Schaffung von Verwaltungsebenen, die sich weitgehend selbst organisieren und somit sich den ständig ändernden Gegebenheiten ihres Umfeldes laufend anpassen können. Grundidee ist die Vergrößerung der Verantwortlichkeit der Verwaltungsstellen, denn nur wer für seine eigenen Handlungen verantwortlich ist und die Konsequenzen trägt, kann effizient und effektiv arbeiten.^[21]

Idealtypisch für eine Dezentralisierungsorientierung ist, dass die Verantwortung für bisherige Aufgaben der Querschnittsämter weitgehend an die Verwaltungseinheiten delegiert wird. Die Teile der Ämter mit Koordinationsfunktion werden in einem Konzernstab, dem zentralen Steuerungsdienst, zusammengeführt, der direkt dem Steuerungsbereich unterstellt ist. Verwaltungsübergreifende Dienstleistungen können weiterhin zentral angeboten werden, sind aber als solche regelmäßig durch interne Verrechnungen zu finanzieren, deren Preis im Budgetierungsprozess festgelegt wird. Die Steuerung erfolgt im Wesentlichen über Leistungsvereinbarungen und Global-Budgetierung.^[22]

Die Dezentralisierung der Verwaltung bietet folgende Vorteile: sie fördert den Abbau der Komplexität, schafft Transparenz und ermöglicht die Zurechenbarkeit von Leistungen und Kosten. Ferner schafft sie eine Grundlage für die Global-Budgetierung und ermöglicht die Übereinstimmung von Entscheidung und Verantwortung, deren Folgewirkungen dank Zusammenlegung von Fach- und Ressourcenverantwortung erreicht werden können. Auch schafft sie Möglichkeiten zur Institutionalisierung wettbewerbsähnlicher Funktionsmechanismen.^[23]

4.1.3. Kunden- und Bürgerorientierung

Um die Kunden- und Bürgerorientierung zu gewährleisten, müssen vorab Kriterien festgelegt werden, die dieser Intention und diesem Zweck dienen.

Dazu gehört in erster Linie die Bürgernähe. Die Bürgernähe avanciert zu einem Kriterium, das über den Erfolg des Verwaltungshandelns entscheidet. Die innovativen Modernisierungs- konzepte des ersten Speyerer Qualitätswettbewerbs 1992 kommen zu dem Ergebnis, dass persönliche und telefonische Erreichbarkeit, Öffnungszeiten, kurze Wege, eine gute Beschilderung des Weges und ein behindertengerechtes Gebäude zu den wichtigsten Kriterien gehören. Dies soll beispielsweise in Form von Bürgerbüros erfolgen.^[24]

[...]

^[1] Vgl. Damkowski, Wulf/Precht, Claus: Public Management, Stuttgart/Berlin/Köln 1995, S. 5

^[2] Vgl. Schedler, Kuno/Proeller, Isabella: New Public Management, 2, vollst. überarb. Ausgabe, Bern/Stuttgart/Wien 2003, S. 15ff

^[3] Vgl. Jann, Werner: Neues Steuerungsmodell, in: Bandemer, Stephan von/Blanke, Bernhard u. a. (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, Opladen 1998, S. 70ff

^[4] Vgl. ebd.

^[5] Vgl. Schröter, Eckhard/Wollmann, Hellmut: New Public Management, in: Bandemer, Stephan von/Blanke, Bernhard u. a. (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, Opladen 1998, S. 60

^[6] Vgl. Schedler/Proeller 2003, S. 26f

^[7] Ebd. S. 27ff

^[8] Vgl. Schröter/ Wollmann 1998, S. 60

^[9] Vgl. Schedler/Proeller 2003, S. 30f

^[10] KGSt (Hrsg.): Das Neue Steuerungsmodell. Begründung, Konturen, Umsetzung, KGSt-Bericht 5/1993, Köln 1993, S. 7

^[11] Ebd.

^[12] Vgl. KGSt Mitteilungen: Neue Steuerungsmodell, 38. Jg., Nr. 5, Köln 3/1993, S. 17

^[13] Vgl. Verwaltungslexikon: Output und Input, http://www.olev.de/

^[14] Vgl. Schedler/Proeller 2003, S. 62f

^[15] Ebd., S.45

^[16] Vlg. Verwaltungslexikon: Effektivität, http://www.olev.de/

^[17] Vgl. Verwaltungslexikon: Effizienz, http://www.olev.de/

^[18] Vgl. Schedler/Proeller 2003, S. 62f

^[19] Vgl. Gerull, Peter: Qualitätsmanagement light, zitiert nach: Boeßenecker, Karl-Heinz/Trube, Achim/ Wohlfahrt, Norbert (Hrsg.): Verwaltungsreform von unten? Münster 2001, S. 355

^[20] Vgl. Schedler/Proeller 2003, S. 66f

^[21] Vgl. ebd., S. 79f

^[22] Vgl. ebd..

^[23] Vgl. ebd., S. 86

^[24] Vgl. Wielucha, Angela: Stadtmarketing im Kontext eines Public Management, Stuttgart/Berlin/Köln 2000, S. 157ff