Effizienz umweltpolitischer Instrumente: Hat die Art der Preissetzung Einfluss auf die Effizienz eines umweltpolitischen Instruments?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Proble mstellung: Umwelt als öffentliches Gut
2.1 Umweltschäden aufgrund von Marktversagen
2.2 Das Entstehen von externen Effekten und ihre Folgen

3. Lösungsansätze zur Internalisierung externe r Effekte
3.1 Coase-Theorem
3.1.1 Reziprozität
3.1.2 Annahmen
3.1.3 Zuweisung der Eigentumsrechte
3.1.4 Effizienz von Verhandlungen
3.2 Pigou`sche Steuerlösung

4. Fallbeispiele und Krite rien zur Beurteilung
4.1 Der EU-Emissionszertifikatehandel (EU-ETS)
4.2 Die Öko-Steuer in der Bundesrepublik Deutschland
4.3 Kriterien zur Beurteilung der Effizienz

5. Analyse der Fallbeispiele
5.1 Kriterium der Effizienz
5.2 Dynamische Anreizwirkung
5.3 Ökologische Treffsicherheit

6. Fazit

Lite raturverzeichnis

1. Einleitung

Ungeachtet akuter Probleme wie Flüchtlingsströme, innere Sicherheit und wirtschaftli- che Krisen sowie das Problem der sozialen Ungleichheit, welcher die europäische Poli- tik versucht Herr zu werden, bestimmen seit Jahren der Klimawandel, die zunehmende Erschöpfung der natürlichen Ressourcen und die Umweltzerstörung die politische Agenda auf nahezu allen Ebenen. Die Umweltproblematik ist zwar ein viel diskutiertes Thema, zu einer wirksamen Lösung dieser Probleme trägt das aber nicht zwangsläufig bei. In der Politikwissenschaft besteht ein großes Interesse daran, zu erkunden auf wel- che Art das Erreichen umweltpolitischer Ziele am erfolgreichsten gelingen kann. Hier- bei kommt der Ansatz der Ökonomisierung der Umweltpolitik ins Spiel, die bewusst eingesetzt wird um eine effizientere Umsetzung politischer Ziele zu erreichen.

“Die Umweltökonomik geht davon aus, dass es beim Schutz der natürlichen Umwelt zu einem Marktversagen kommt und die Selbstregelungskräfte des Marktes hier nicht greifen, weil es sich um ein öffentliches Gut handelt. Deshalb erhält die Umwelt sozusagen künstlich einen Platz im Marktgefüge und einen ökonomischen Wert, da- mit sie gleichberechtigter neben den privaten Gütern steht.“ (Grafl 2015: 1)

Eine starke Zunahme ökonomischer Instrumente in der Umweltpolitik in den vergange- nen Dekaden zeigt, dass marktorientierte Instrumente in der politischen Praxis bereits in verschiedenen Bereichen der Umweltpolitik realisiert wurden. Hierbei kann auf eine Vielzahl an unterschiedlichen Ansätzen zum Schutz von Umweltgütern verwiesen wer- den. Beispiele hierfür sind die EG-Wasserrahmenrichtlinien und die internationale TEEB-Studie¹.

In der Umweltökonomie wird seit jeher darüber diskutiert, welches die richtigen um- weltpolitischen Instrumente zur Lösung umweltpolitischer Aufgaben sind. Die vorlie- gende Arbeit bezieht sich dabei auf zwei theoretische Konzepte. Zum einen auf die von Arthur C. Pigou begründete Theorie der externen Kosten und die daraus hervorgehende Pigousche Steuerlösung, zum anderen auf das vielzitierte Werk „The Problem of Social Cost“ von Ronald Coase.

Der zweite Ansatz, das sogenannte Coase-Theorem, ist von besonderer Bedeutung für das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit. Es sollen Beispiele untersucht werden, in denen die beiden vorgestellten Konzepte in der praktischen Umweltpolitik Anwendung finden.

Hierzu werden zwei marktorientierte umweltpolitische Instrumente anhand ausgewähl- ter Kriterien bewertet und miteinander verglichen. Zum einen die Ökologische Steuerre- form in Deutschland (Öko-Steuer) zum anderen der EU-Emissionszertifikatehandel (EU-ETS). Diese beiden umweltpolitischen Instrumente eignen sich für einen Ver- gleich, weil es sich um zwei unterschiedlich konzipierte Lösungsansätze zur Internali- sierung externer Kosten und einer stärkeren Kopplung der Umweltnutzung an den Markt-Preis-Mechanismus handelt. Die Fallauswahl erfolgte außerdem aus dem plau- siblen Grund, dass dazu eine Vielzahl an Publikationen vorliegt. Ohne das Eingehen auf vorhandene Arbeiten wäre eine Bewertung der Effizienz dieser beiden umweltpoliti- schen Instrumente im Rahmen dieser Hausarbeit nicht möglich.

Ziel der Arbeit ist es, mithilfe dieses Vergleiches herauszuarbeiten ob eine unterschied- liche Preissetzung, wie sie in den beiden Fallbeispielen verwendet wird, Einfluss auf die Effizienz des jeweiligen umweltpolitischen Instruments hat. Folglich befasst sich diese Arbeit mit der Analyse der beiden umweltpolitischen Programme. Hierbei liegt das Au- genmerk darauf, einen möglichen Zusammenhang zwischen der Effektivität des Instru- ments und der Art der Preissetzung festzustellen. Schwerpunktmäßig soll hier festge- stellt werden, ob eine Vorgehensweise nach Coase zu einer effektiveren Umsetzung der umweltpolitischen Ziele führt als ein Ansatz, der ohne die Coasesche Idee auskommt. Ist dies der Fall, wäre das möglicherweise ein Beleg für die Relevanz des Coase- Theorems zur Lösung von (globalen) Umweltproblemen. Deshalb kann das Coase- Theorem beziehungsweise die Art der Preissetzung als unabhängige Variable gesehen werden, welches einen Einfluss auf die abhängige Variable, Effizienz des umweltpoliti- schen Instruments hat. Die Effizienz soll anhand von in der Literatur bereits verwende- ten Kriterien und veröffentlichten empirischen Studien bewertet werden.

Zunächst soll in dieser Arbeit die Problemstellung, „öffentlicher Güter“ erläutert wer- den. Danach soll eine Einführung der Lösungsansätze (Konzepte der Internalisierung) nach Pigou und Coase erfolgen. Im Anschluss daran sollen die Gemeinsamkeiten der vorgestellten theoretischen Lösungsansätze und der Fallbeispiele herausgearbeitet wer- den. Hier soll eine Brücke geschlagen werden zwischen dem theoretischen Teil und der empirischen Analyse. Der Analyse der Fallbeispiele vorangestellt werden soll noch die Vorstellung dieser und die Auswahl der Kriterien, anhand derer die Bewertung der Effizienz erfolgt.

2. Problemstellung: Umwelt als öffentliches Gut

Zunächst muss für das allgemeine Verständnis dieser Arbeit eine Definition des öffent- lichen Gutes, wie die Umwelt eines ist, erfolgen. Üblicherweise wird hierbei nach den Kriterien der Ausschließbarkeit und der Rivalität im Konsum unterschieden. Das Krite- rium der Ausschließbarkeit impliziert, dass Unbefugte kostengünstig vom Konsum aus- geschlossen werden können. Das Kriterium der Rivalität im Konsum ist erfüllt, wenn durch den Konsum eines Wirtschaftssubjektes andere Wirtschaftssubjekte dieses Gut nicht mehr konsumieren können. Ein öffentliches Gut zeichnet sich besonders dadurch aus, dass es über die Nicht-Ausschließbarkeit und die Nicht-Rivalität im Konsum defi- niert wird. (vgl. Feess/Seeliger 2013: 36) Das bedeutet: Bei öffentlichen Gütern ist es entweder technisch nicht möglich oder zu kostenintensiv jemanden von der Benutzung auszuschließen. Frey definiert öffentliche Güter folgendermaßen: „Als öffentliches wird ein Gut bezeichnet von dessen Konsum niemand ausgeschlossen werden kann und/oder das alle Individuen in gleicher Menge konsumieren (können), ohne daß der Konsum einer Person denjenigen anderer beeinträchtigt.“ (Frey 1985: 49) Da die oben aufgeführ- ten Eigenschaften, Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität im Konsum auf die al- lermeisten Umweltgüter zutreffen, ist die Umwelt wirtschaftstheoretisch als öffentliches Gut zu behandeln. (vgl. Binder 1999: 3)

2.1 Umweltschäden aufgrund von Marktversagen

Die Charaktereigenschaften von Umweltgütern in Form eines öffentlichen Gutes führen zu einer unendlichen Nachfrage nach dem Gut „Umwelt“, was eine zunehmende Über- belastung der Umwelt nach sich zieht. Durch diese Übernutzung sind viele weltweite Umweltprobleme entstanden. In vielen Bereichen wurden die Grenzen der Belastbarkeit aufgrund wachsender Produktion und zunehmender Bevölkerungsdichte bereits erreicht oder sogar überschritten. (vgl. Balks 1995: 1) Die mangelnde Ausschlussmöglichkeit, die auf eine Vielzahl von Umweltgütern zutrifft, steht der Bildung eines Marktes für öffentliche Güter entgegen, da jeder das öffentliche Gut kostenlos konsumieren kann. Deshalb ist es auch nicht möglich, die angefallenen Kosten der Umweltnutzung über den Marktmechanismus abzugelten. Daraus entsteht das Problem des Trittbrettfahrers. Alle Individuen präferieren den Zustand der Erhaltung/Schutz des öffentlichen Gutes

„Umwelt“. Allerdings ist kein Individuum bereit, die Kosten für die Bereitstellung zu tragen. Für jedes einzelne Individuum ist die dominante Strategie, keine Zahlungsbe- reitschaft zu signalisieren. Die Übernutzung der Umwelt ist aus umweltökonomischer Sicht auf das hier dargestellte Marktversagen zurückzuführen. (vgl. Wicke 1993: 41)

2.2 Das Entstehen von externen Effekten und ihre Folgen

Eine „pareto-effiziente Allokation“, die hier gleichbedeutend mit dem Begriff des sozia- len Optimums verwendet wird ist erreicht, wenn kein Individuum bessergestellt werden kann ohne das ein anderes schlechter gestellt wird. Eine „pareto-effiziente Allokation“ ist allerdings nicht möglich, da kein Markt für Umweltgüter besteht und somit auch kein Preismechanismus, welcher die Umweltgüter einer optimalen Verwendung zuführt. Hierzu wäre eine komplette Internalisierung der Nutzen als auch der Kosten notwendig. (vgl. Balks 1995: 7).

Die Theorie der externen Effekte ist leicht verständlich. Externe Effekte liegen immer dann vor, wenn sich die ökonomische Aktivität eines Wirtschaftssubjektes auf die eines anderen auswirkt. Diese Effekte können sowohl positiver als auch negativer Natur sein. Positive externe Effekte entstehen, wenn die Auswirkungen der ökonomischen Aktivität das Nutzenniveau anderer erhöhen. Bei negativen externen Effekten hingegen kommt es zu einer Verminderung des Nutzenniveaus anderer. Für die vorliegende Arbeit sind vor allem die negativen externen Effekte von Interesse. Zu einem besseren Verständnis trägt das Beispiel der Schadstoffverursacher bei, die aufgrund der von ihnen ausgehenden Verringerung der Umweltqualität, den Konsumenten öffentlicher Umweltgüter Schaden zufügen. (vgl. Siebert 1976: 7) Das Problem dabei ist, dass die entstandenen sozialen Kosten nicht dem Verursacher des externen Effektes angelastet werden. Dieser trägt nur die ihm entstanden Kosten für die verwendeten Produktionsfaktoren, nicht aber die Kosten der Umweltnutzung. Da die Kosten für die entstandenen Umweltschäden nicht in den Marktpreis für das von dem Verursacher produzierte Gut miteinfließen, ist der Preis zu gering und die Nachfrage danach zu groß. In Folge dessen kommt es aufgrund der nicht gegebenen Internalisierung des negativen externen Effektes zu einer Fehlallo- kation/pareto-ineffizienten Allokation der Produktionsfaktoren und aufgrund des feh- lenden Preises für die Umweltnutzung zu einer zu hohen Umweltbelastung. (vgl. Mi- chaelis 1996: 16 f.)

Die aus den Eigenschaften der Umwelt als öffentliches Gut und dem daraus resultieren- den Versagen des Marktmechanismus inklusive der unzureichenden Internalisierung der externen Effekte entstandene Problemstellung erfordert Handlungsbedarf. Im folgenden Abschnitt sollen deshalb zwei verschiedene Lösungsansätze zur Internalisierung externer Effekte vorgestellt werden.

3. Lösungsansätze zur Internalisierung externer Effekte

Bevor wir uns den Internalisierungsstrategien zuwenden, soll zunächst das grundlegende Konzept der Internalisierung kurz dargelegt werden.

Da das Vorliegen negativer Externalitäten zu einer pareto-ineffizienten Allokation der Umweltressourcen führt, ist es notwendig, dass das Marktversagen künstlich korrigiert wird. Dies soll durch eine Internalisierung der beschriebenen externen Effekte erfolgen. Das bedeutet: Die Kosten die aufgrund des externen Effektes entstehen, also die Diffe- renz zwischen privaten und sozialen Kosten werden den jeweiligen Entscheidungsträ- gern auferlegt, damit sie diese in ihr Nutzenkalkül miteinbeziehen. In den folgenden Abschnitten geht es hauptsächlich darum, wem diese Kosten angelastet werden, dem Verursacher oder dem Geschädigten? Wie die entstandenen Kosten ermittelt werden und wer die Höhe der Kosten letztendlich festlegt. Von Wichtigkeit ist auch, dass das Ziel der Internalisierung nicht die komplette Unterbindung einer Externalitäten verursa- chenden Aktivität ist, sondern die Reduktion dieser Aktivität auf ein wohlfahrtsmaxi- mierendes Niveau. ( vgl. Balks 1995: 9)

3.1 Coase-Theorem

Mit seinem 1960 erschienenen Essay „The Problem of Social Cost“ hat der Nobelpreis- träger Ronald H. Coase für Aufsehen gesorgt. Im Gegensatz zu den bis dahin gängigen Lösungsansätzen, in denen der Staat Maßnahmen zur Internalisierung externer Effekte ergreifen soll, schlägt Coase eine Lösung des Externalitätenproblems auf dem Verhand- lungsweg vor. Sein Lösungsvorschlag beinhaltet eine freiwillige Internalisierung. Diese soll dezentral durch private Verhandlungen zwischen Schädiger und Geschädigtem er- folgen und somit fehlende Märkte ersetzen und die Ressourcen pareto-effizient vertei- len. (vgl. Balks 1995: 10) Es gibt sicherlich einige offensichtliche Probleme bei der Anwendung des Coase-Theorems in der umweltpolitischen Praxis, dennoch sind seine Ideen heutzutage ein wichtiger Bestandteil der Umweltökonomie und gelten als „Nuk- leus moderner Klimarettung“.(vgl. Klöckner 2013) Somit scheint es auch angebracht, das in die Jahre gekommene Coase-Theorem im Folgenden vorzustellen und im weite- ren Verlauf dieser Arbeit hinsichtlich der Effizienz seiner Anwendung in der Umwelt- politik zu untersuchen.

3.1.1 Reziprozität

Coase Grundgedanke ist die Überlegung der reziproken Natur des Problems. Coase geht davon aus, dass Externalitäten nicht unilateral sind, sondern einer gewissen Reziprozität unterliegen. Das bedeutet: Externe Effekte entstehen durch den Interessengegensatz, der durch konkurrierende Ansprüche an dieselbe natürliche Ressource ausgelöst wird. Neu an seinen Gedanken ist vor allem, dass für ihn der physische Verursacher von externen Effekten nicht zwingend der Verursacher der daraus entstehenden externen Kosten ist. Er geht vielmehr davon aus, dass beide Seiten Verursacher des externen Effekts sind. (vgl. Coase 1960: 96)

3.1.2 Annahmen

Damit der von Coase erdachte freiwillige Verhandlungsfall ein effizientes Ergebnis lie- fert, bedarf es einiger Annahmen. Zum einen wäre das die Annahme vollständiger In- formation. Diese ist nur gegeben, wenn die Verhandlungspartner über alle relevanten Informationen, das heißt über den Nutzen und die anfallenden Kosten des Gegenübers und einem selbst bezüglich der verursachenden Tätigkeit Bescheid wissen. Eine pareto- effiziente Internalisierung externer Effekte ist laut Coase stark abhängig von den Infor- mationsständen der Verhandelnden. Zum anderen sind da die Transaktionskosten, die bei Verhandlungen entstehen. Unter Transaktionskosten versteht Coase Verhandlungs-, Informations und Implementierungskosten. Da laut Coase das Anfallen von Transakti- onskosten zu einem Abweichen vom pareto-optimalen Ergebnis führt, setzt er voraus, dass die Verhandlungspartner leicht eine Übereinkunft über die Ressourcenallokation erzielen können. Deshalb geht er davon aus, dass bei den Verhandlungen zwischen den Akteuren keine Transaktionskosten entstehen, denn übersteigen die Transaktionskosten den Nutzen einer Verhandlungslösung, wird es nicht zu Verhandlungen kommen und es findet keine Problemlösung im Sinne des Coase-Theorems statt. (vgl. Feess/Seeliger 2013: 141) Coase gibt hierzu einen Tipp und rät einen Dritten hinzuzuziehen, um die Transaktionskosten zu mindern. Coase erwähnt hierbei sogar den Staat als mögliche dritte Partei. (vgl. Klöckner 2013)

Eine weitere Annahme von Coase ist die der klaren Zuweisung von Eigentums- und Nutzungsrechten. Die ist von Nöten, um die entstandenen negativen externen Effekte eindeutig einem der beiden, entweder dem Schädiger oder dem Geschädigten, zuzuord- nen. Zuletzt bleibt noch zu erwähnen, dass Coase in seinen Überlegungen und den ge- nannten Beispielen immer von einem Schädiger und einem Geschädigten ausgeht. Das heißt, es handelt sich immer um bilaterale Verhandlungen. (vgl. Coase 1960: 104 ff.)

3.1.3 Zuweisung der Eigentumsrechte

Coase sieht die klare Zuweisung von Eigentumsrechten durch den Staat für die Res- source, über die der externen Effekte vermittelt wird als zentral für seine Argumentati- on. Diese kann anhand von zwei verschiedenen Regeln erfolgen. Da wäre zum einen die „Laissez-Faire-Regel“. Hierbei erfolgt die Zuweisung des Eigentumsrechts an der Um- weltressource an den physischen Verursacher, dieser kann somit das gewinnmaximale Niveau des externen Effekts ausüben ohne auf den Geschädigten Rücksicht nehmen zu müssen, da er aufgrund des ihm zugewiesenen Eigentumsrechts die Ressource besitzt. Die durch den Staat zugewiesenen Nutzungsrechte/Eigentumsrechte sind transferierbar. Somit kann der Geschädigte den Verursacher durch Ausgleichszahlungen dazu bringen das Niveau des externen Effekts zu mindern, er kann ihm sozusagen Anteile an der Res- source abkaufen. (vgl. Endres 2013: 58)

Zum anderen wäre da die „Verursacherregel“, bei der eine entgegengesetzte Zuweisung von Eigentumsrechten erfolgt, indem die Eigentumsrechte an der Ressource dem Geschädigten zugewiesen werden. Somit hat der Geschädigte vor den Verhandlungen ein Recht auf einen Zustand der Nichtbeeinträchtigung durch den Verursacher. Dem Verursacher ist es nicht gestattet externe Effekte zu verursachen, möchte er dies tun, muss er an den potentiell Geschädigten Zahlungen leisten. (vgl. Endres 2013: 58)

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¹ The Economics of Ecosystems and Biodiversity