Der Einfluß der Bürgerinitiativen und Umweltverbände auf die direkten Akteure der Umweltpolitik, mit besonderer Betrachtung des Naturschutzbundes (NABU) und Greenpeace

INHALTSVERZEICHNIS

1 Einleitung
1.1 Problemaufriß
1.2 Untersuchungsziele
1.3 Untersuchungsgegenstand
1.4 Aufbau der Untersuchung
1.5 Abgrenzungen

2 Rahmenbedingungen
2.1 geschichtliche Entwicklung der Umweltpolitik
2.2 die vier Prinzipien
2.3 Akteursdefinition im pluralistischen Staatssystem

3 Untersuchung
3.1 Umweltschutzverbände und Umweltpolitik
3.2 NABU
3.2.1 Darstellung des NABU
3.2.2 Einfluß auf die direkten politischen Akteure
3.2.3 Einfluß auf die indirekten Akteure
3.2.4 Zusammenfassung
3.3 Greenpeace
3.3.1 Darstellung von Greenpeace
3.3.2 Einfluß auf die direkten Akteure
3.3.3 Einfluß auf die indirekten Akteure
3.3.4 Zusammenfassung

4 Fazit
4.1 Vergleich von NABU und Greenpeace
4.2 Schlußbetrachtungen

5 LITERATURVERZEICHNIS

6 ANHANG (Abk. und Tabellenverzeichnis)

1 Einleitung

1.1 Problemaufriß

Im Sommer 1995 beherrschte Greenpeace mit einer spektakulären Aktion in der Nordsee alle Schlagzeilen in den Medien. Es ging dabei um die geplante Versenkung der ausgedienten Ölverladeplattform ”Brent Spar” durch den Royal Dutch/Shell-Konzern. Der Protest von Greenpeace, der mit einer klassischen Schlauchbootaktion begann, weitete sich auf alle gesellschaftlichen Kreise aus und fand dort starke Unterstützung.^[1] Die Aktion endete mit dem Nachgeben von Shell, die Plattform wurde in einem norwegischen Fjord geparkt und wartete dort auf ihre fachgerechte (und teurere) Entsorgung. Dies alles geschah, obwohl der Shell-Konzern alle nationalen und internationalen Umweltschutzgesetze und Vereinbarungen eingehalten hatte.^[2]

In diesem Zusammenhang stellte ich mir die Frage, inwieweit Umweltschutzverbände und Bürgerinitiativen Einfluß nehmen auf umweltrelevante Entscheidungen von Unternehmen. Desweiteren drängte sich mir die Frage auf, ob dieser Einfluß eventuell nicht nur auf die Wirtschaft beschränkt ist, sondern vielleicht darüber hinaus geht.

Mit einem Blick auf die Standardliteratur der Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland^[3] läßt sich feststellen, daß es eine Vielzahl von unterschiedlichen Akteuren gibt. Die Wirtschaft stellt dabei, ebenso wie die Umweltschutzorganisationen, nur einen Ausschnitt dar.

Die umweltrechtlichen Normen, die das Resultat jeglicher Entscheidungsfindung in der Umweltpolitik sind, sind für alle (juristischen und natürlichen) Personen bindend. Es erschien mir daher interessant, zu untersuchen, ob, bzw. inwieweit ein nur geringer Teil der in Umweltschutzverbänden organisierten Bevölkerung die umweltrechtlichen und umwelttechnischen Entwicklungen beeinflußt.

1.2 Untersuchungsziele

Die Durchleuchtung des gesamten Gefildes soll der Gegenstand meiner Untersuchung sein. Da jedoch die Untersuchung aller Umweltschutzverbände und die Analyse eines jeden einzelnen Verbandes, Vereins, jeder Stiftung und jeder Bürgerinitiative den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, möchte ich mich beispielhaft auf zwei Vereine beschränken: auf Greenpeace Deutschland e.V. (künftig: Greenpeace) und den Naturschutzbund Deutschland e.V. (künftig: NABU).

Ziel soll es sein, herauszufinden, ob diese beiden Einfluß nehmen und wenn ja, inwiefern.

1.3 Untersuchungsgegenstand

Für die Untersuchung erschienen mir diese beiden am besten geeignet, da aufgrund ihrer hohen Mitgliederzahlen und ihrer flächendeckenden Arbeit in allen Bundesländern am ehesten ein Einfluß zu vermuten scheint. Desweiteren fiel mir bei Greenpeace ein sehr differenziertes Erscheinungsbild in der Öffentlichkeit auf, welches ich beim NABU nicht bemerkt habe. Auch ist der NABU bei weitem nicht so bekannt, wie Greenpeace. Eine kurze Befragung unter KommilitonenInnen und Bekannten bestätigte dies.

Da ich aufgrund des unterschiedlichen Erscheinungsbildes in der Öffentlichkeit auf unterschiedliche Arbeitsweisen schließe, werde ich auch die inneren Strukturen und programmatischen Ziele der beiden Vereine analysieren. Vielleicht ergibt sich aufgrund dessen eine Erklärung dafür. Desweiteren erschien mir sinnvoll, einen anerkannten Verein im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes zu wählen, da so zumindest formelle Einflußnahme zu erwarten ist.

1.4 Aufbau der Untersuchung

Zuerst stelle ich kurz die geschichtliche Entwicklung der Umweltpolitik in Deutschland dar, beschreibe die derzeitige Situation und ordne das Thema der Untersuchung in diesen Kontext ein (Kap. 2). Es folgt eine Erläuterung der theoretischen Grundlagen der formellen Einflußmöglichkeiten (Kap. 3.1). Danach werde ich die beiden gewählten Umweltschutzverbände darstellen und hinsichtlich Ihrer Einflußnahme auf die anderen gesellschaftlichen und politischen Akteure untersuchen (Kap. 3.2 und 3.3). In Kap. 4 werde ich zusammenfassend die Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Greenpeace und NABU hinsichtlich der Themenstellung aufzeigen und durch ein abschließende Schlußbetrachtungen ergänzen.

1.5 Abgrenzungen

Zielrichtung dieser Untersuchung soll nicht die Analyse des politischen Systems in Deutschland (politisch administrativer Aufbau, Parlamentarismus) sein, ebensowenig wie die verschiedenen Gesetzgebungsverfahren. Auch der Einfluß der Europäischen Union auf die Umweltpolitik und Ihrer Akteure soll nicht behandelt werden.^[4]

2 Rahmenbedingungen

Um das zu untersuchende Thema in den Kontext der Umweltpolitik einordnen zu können, ist es notwendig einen kurzen Blick in die Entwicklung der staatlichen Rahmenbedingungen des Umweltschutzes zu werfen, denn das enge Netz von staatlichen Umweltinstitutionen und umweltrelevanter Gesetzgebung in der Bundesrepublik ist das Ergebnis eines längeren Entwicklungsprozesses.

2.1 Geschichtliche Entwicklung der Umweltpolitik

In der Vorphase^[5] der Umweltpolitik (zweite Hälfte der 60er Jahre) bildet sich insbesondere bei staatlichen Verwaltungen ein Problembewußtsein bezüglich Umweltbelastungen und Ressourcenübernutzung. Die Thematisierungsphase der modernen Umweltschutzpolitik in Deutschland begann 1969 mit den Reformkonzepten der sozial-liberalen Regierung Brandt/Scheel. Im Vorfeld der UN-Umweltkonferenz in Stockholm (1972) wurde das erste Umweltprogramm (1971) verabschiedet. Die hier festgelegten Leitlinien zum Natur-, Landschafts- und Tierschutz für die zukünftige Umweltpolitik fanden ihren gesetzlichen Niederschlag in der Konstitutionsphase zwischen 1971 und 1977. Hier wurden die wichtigsten Umweltgesetze erlassen (unter anderem das Bundes-Immissionsschutzgesetz (1974), das Wasserhaushalts- und Abwasserabgabengesetz (1976) und das Bundesnaturschutzgesetz (1976), sowie wichtige staatliche Institutionen für den Umweltschutz geschaffen.^[6] Die folgende Konfliktphase ist geprägt durch die Antiatomkraftbewegung: BI, Umweltverbände und Einzelpersonen kritisieren zunehmend die staatliche Umweltpolitik. Der Einzug der GRÜNEN in den Deutschen Bundestag (nach ihrem Ländereinzug, z.B. in Hessen) stellt einen der Höhepunkte dieser Phase dar. In der Integrationsphase (Anfang der 80er Jahre) vollzog sich zumindest verbal die Integration von Umweltschutz in den gesellschaftlichen Alltag: staatliche Institutionen, Unternehmen und Haushalte sehen den Umweltschutz als wichtige Zielsetzung^[7]. Seit Mitte der 80er Jahre wurden national eine Fülle von Gesetzen, Verordnungen und Anleitungen novelliert und verschärft. Die Festlegung von Grenz- und Richtwerten für Emissionen und Immissionen, sowie die Formulierung von Anforderungen an den Betrieb bestimmter Anlagen waren dabei die zentralen Aufgaben. International finden eine Reihe von Konferenzen statt, da Umweltbedrohung zunehmend als grenzüberschreitendes Problem erkannt wird.^[8] Die Ergebnisse^[9] der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro (1992) stellen dabei das vielleicht wichtigste Ereignis für die (internationale) Umweltpolitik dar.

Die Frage, ob der ”verbalen” (= programmatischen, rechtlichen und institutionellen) Integration auch eine Lösung der Sachprobleme gegenübersteht, ist nicht das Thema dieser Arbeit.

2.2 Die vier Prinzipien

Umweltpolitische Ziele, wie z.B. das Erreichen eines bestimmten Umweltqualitätsniveaus, werden mit Hilfe von umweltpolitischen Instrumenten durchgesetzt. Diese Ausgestaltung der Umweltpolitik wiederum beruht auf grundlegenden Prinzipien, welche seit Beginn der Umweltpolitik als konzeptionelle Pfeiler nebeneinander stehen. Sie sind im Umweltprogramm der Bundesrepublik von 1971 verankert. Es sind das Verursacher-, Vorsorge- und Kooperationsprinzip und das als ”Notbehelf” konstruierte Gemeinlastprinzip.^[10]

a) Verursacherprinzip: Das Verursacherprinzip zielt auf die Überwälzung aller Kosten der Vermeidung, Beseitigung und der Kompensation von Umweltschäden auf den Verursacher ab. Es soll eine Internalisierung (Berücksichtigung in den Wirtschaftsrechnungen der Umweltbeeinträchtiger) der sozialen, externen Kosten (negative und positive) erreicht werden. Dabei stehen eine Reihe von umweltpolitischen Instrumenten zur Verfügung: Umweltlizenzen- und abgaben, Umweltauflagen in Form von Ge- und Verboten, etc..^[11] Diese haben sich in verschieden Bereichen des Umweltrechts niedergeschlagen (z.B. im Abwasserabgabengesetz oder im Bundesnaturschutzgesetz).^[12]

b) Gemeinlastprinzip: Die ”Mißachtung” des Verursacherprinzips, d.h. wenn die Überwälzung der Kosten auf den Verursacher nicht möglich ist oder akuter Notstand herrscht, führt zum Gemeinlastprinzip. Dies bedeutet, daß die öffentliche Hand die spezifischen Vermeidungs- und Beseitigungslasten, welche für das Erreichen eines umweltpolitischen Zieles notwendig sind, tragen muß.^[13]

c) Vorsorgeprinzip: Nach dem Vorsorgeprinzip sollen umweltpolitische Maßnahmen so getroffen werden, daß Umweltgefahren von vornherein vermieden werden (z.B. durch integrierte Umweltschutztechniken). Eine Konkretisierung durch umweltpolitische Instrumente jedoch fehlt.^[14]

d) Kooperationsprinzip: Das Kooperationsprinzip zielt auf das Zusammenwirken aller staatlichen und gesellschaftlichen Kräfte beim Schutz der Umwelt mit dem Ziel ab, eine hohe Akzeptanz umweltpolitischer Maßnahmen zu erreichen.^[15] Dies wird insbesondere für meine Untersuchung interessant, da die Berücksichtigung dieses Prinzips u.a. BI und Umweltschutzverbänden eine Verbandsmitwirkung im Naturschutzrecht einräumt.^[16]

2.3 Akteursdefinition im pluralistischen Staatssystem

In Kap. 2.1 und 2.2 haben wir die normativen Grundlagen, die Hauptziele und Handlungsprinzipien, gewissermaßen das Gerüst der Umweltpolitik kennengelernt. Die Umweltpolitik ist nun spätestens seit der Einführung des Kooperationsprinzips nicht mehr rein statisch zu sehen, sondern muß vielmehr als dynamisches und soziales Handlungssystem begriffen werden, bei der verschiedene staatliche und gesellschaftliche Institutionen ihre Interessen einzubringen versuchen und somit direkten oder indirekten Einfluß auf umweltrelevante Entwicklungen haben.^[17]

Die Durchsetzung des Kooperationsprinzips ist eine wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Umweltschutzpolitik. Um die Interaktion (sei es in Form von Kooperation, gegenseitiger Ignoranz oder von Konflikten) verstehen zu können werde ich die BI und Umweltschutzverbände in das ‘System Umweltpolitik’ einordnen, indem ich sie a) definiere und b) die (möglichen) Verbindungen zu anderen primären und sekundären Akteuren aufzeige:

a) Demokratie beruht auf dem Prinzip der friedlichen Regelung der Herrschaft auf Zeit durch Mehrheitsentscheid. Der Mehrheitsentscheid setzt Gruppenbildung voraus. Im politischen Bereich äußert sie sich in Parteien; im gesellschaftlichen Bereich bilden sich Vereine, Gruppen und Verbände, um ihre Interessen zu artikulieren und Sachverstand an die Politik heranzutragen. Aus latenten, potentiellen Interessen werden wirkliche Interessengruppen, Vereine und Verbände.^[18] Umweltschutzverbände (welche den Umwelt- und Naturschutz als ”Interesse” haben) lassen sich demnach definieren als organisatorische Zusammenschlüsse, die auf freier Initiative der Interessenten beruhen, auf Dauer angelegt sind und ihre Interessen ggü. konkurrierenden Vereinigungen, staatlichen Einrichtungen, Parteien und der Öffentlichkeit vertreten und durchzusetzen versuchen.^[19] Rechtliche Grundlage hierfür ist die Verbürgerung der Vereinigungsfreiheit in Artikel 9 Abs. 1 GG.^[20] Diese Umweltschutzverbände zeichnen sich aus durch einen festen Stamm von Mitgliedern und die Untergliederung in Ortsgruppen, Kreisgruppen und Landesverbände. Die Arbeit besteht weitgehend in praktischem Arten- und Biotopschutz, aber zunehmend auch in Öffentlichkeitsarbeit und politischer Lobbytätigkeit.^[21]

Bürgerinitiativen (Umweltschutzinitiativen) hingegen entstehen dort, wo Menschen mit staatlichen Leistungen unzufrieden sind, diese ausbleiben oder nicht erkannt werden und sie sich daraufhin aus konkretem Anlaß wehren (im Gegensatz zu Verbänden, die staatliche Leistungsdefizite reklamieren). So gesehen können viele Initiativen eher als ”Reaktiven” gesehen werden. Es sind spontane, organisatorisch lockere Zusammenschlüsse, deren Aktivitäten thematisch, zeitlich und räumlich begrenzt sind. Adressaten sind im allgemeinen die Verwaltungen, denen sie in kritischer Kooperation, begrenztem Konflikt und zum Teil gezielten Regelverletzungen gegenüberstehen. Ihre Aktionsformen sind Informationsaktionen zur Unterrichtung und Beeinflussung der Öffentlichkeit, bis hin zu bürgerlichem Ungehorsam und öffentlichem Widerstand.^[22] Der Dachverband ist der 1972 entstandene Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz (BBU). Die Initiativen wehren sich zum Beispiel gegen Tierversuche, Wasserverschmutzung oder die geplante Einführung des Transrapid.^[23]

b) Für die Strukturierung des Aktorensystems der Umweltpolitik bietet Hartkopf einen ersten Ansatz.^[24] Die Trennung in staatlichen, internationalen und gesellschaftlichen Bereich erscheint mir dabei sinnvoll, jedoch möchte ich nicht die Bundesregierung als Ausgangspunkt der Systembetrachtung sehen, sondern aufgrund der Themenstellung und der Übersichtlichkeit die Rechtsnormen.

Als direkte Akteure der Umweltpolitik sollen die mit der Gesetzgebung oder Auslegung unmittelbar befaßten sein: Exekutive, Legislative, Judikative und Bundesländer und Bundesrat. Die indirekten Akteure werden in Abbildung 1 im äußeren Ring dargestellt.^[25]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Akteure der Umweltpolitik

Quelle Abb.1: Rogall (1999), S. D13

Die BI und Umweltschutzverbände sind demnach Teil der indirekten Akteure.

3 Untersuchung

3.1 Umweltschutzverbände und Umweltpolitik

Zur geschichtliche Entwicklung und inhaltlichen Unterscheidung der Umweltverbände und BI sei an dieser Stelle auf die Kap. 2.1 und 2.3a, sowie die einschlägige Literatur verwiesen.^[26]

Prinzipiell können die Umweltverbände an zwei Punkten in der deutschen Umweltpolitik ansetzen: In der Phase der Politikformulierung (Artikulation, Aggregation, Entscheidung), den sogenannten ”Input-Prozessen” und in den ”Output-Prozessen” (Vollzug und Evaluation).^[27] Da die Bundesrepublik ein föderalistischer Staat ist, ist sie ein dezentral organisiertes politisches System, in dem alle drei Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) mehr oder weniger politisch eigenständig hinsichtlich eigener Zuständigkeiten, eigener Aufgabenerfüllung und eigenen Finanzen (Haushalt, Einnahmen und dem jeweils dazugehörigen politischen Willensbildungsprozeß) sind.^[28]

Die horizontale Differenzierung des politischen Systems ergibt sich zum einen aus der verfassungsmäßig festgeschriebenen Trennung der drei Gewalten Judikative, Executive und Legislative und zum anderen durch die sektorale Differenzierung in Politikfelder (Industriepolitik, Verkehrspolitik, Umweltpolitik, Energiepolitik) einschließlich der administrativen Differenzierung (Ressortprinzip).^[29]

Das bedeutet, daß die Umweltverbände bei allen Akteuren aller drei Ebenen ansetzen können. Dies kann sowohl formell, als auch informell geschehen.

[...]

^[1] Zur gesamten Chronik des Protests: vgl. Vorfelder (1995).

^[2] Zur Auflistung aller betroffenen Abkommen und Gesetze: vgl. Scherler (1996), S. 317ff.

^[3] Vgl. Wicke (1993), S. 173ff, sowie: Hartkopf/Bohne (1983), S. 129ff.

^[4] Es stellt sich jedoch schon an dieser Stelle die Frage, wielange aufgrund der unterschiedlichen Umweltstandards innerhalb der EU, eine rein nationale Betrachtung dieses Themas sinnvoll ist. In Deutschland liegen diese vielfach höher, als in anderen Ländern; es liegt also sowohl im Interesse der Umweltaußenpolitik (à aus Wettbewerbsgründen), als auch im natureigenen Interesse der Umweltschutzverbände, einheitliche Standards auf deutschen Niveau zu harmonisieren. Eine Betrachtung der politischen Chancenstruktur von international agierenden Umweltschutzverbänden wird daher in den nächsten Jahren immer interessanter.

^[5] Zur Aufteilung der Phasen vgl. Bechmann (1995), S. 463ff.

^[6] Einen Überblick über Gesetze und Institutionen bietet: Bechmann (1995), S. 475ff.

^[7] Vgl. Bechmann (1995), S. 465.

^[8] Vgl. Tischler (1994), S. 95.

^[9] Vgl. BMU (o. D.), Agenda 21.

^[10] Vgl. Bartmann (1996), S. 113ff, sowie Wicke (1993), S. 150ff, sowie Hartkopf/Bohne (1983), S. 84ff.

^[11] Vgl. Wicke (1993), S. 150f.

^[12] In der Literatur werden die Probleme, die bei der Durchsetzung dieses Prinzips auftreten, sowie die dadurch entstehenden umwelt- und wirtschaftspolitischen Nachteile diskutiert. Vgl. hierzu stellvertretend: Wicke (1993), S. 151ff.

^[13] Vgl. Bartmann (1996), S. 115, sowie zu Problemen und Zielen dieses Prinzips: Wicke (1993) S. 157f.

^[14] Vgl. Bartmann (1996), S. 115f. Bartmann spricht in diesem Zusammenhang davon, daß es bei einer echten Vorsorge i. S. v. ”Prävention” einer grundsätzlichen ökologischen Umorientierung und einer Veränderung der Grundlagen von Wirtschaft und Gesellschaft bedarf!

^[15] Vgl. Wicke (1993), S. 166.

^[16] Vgl. Bender/Sparwasser (1990), Rdz. 55.

^[17] Vgl. Hartkopf/Bohne (1983), S. 129.

^[18] Vgl. Triesch/Ockenfels (1995), S. 20.

^[19] Vgl. Weber (1995), S. 594f.

^[20] Vgl. Steinberg (1995), S. 597.

^[21] Vgl. Cornelsen (1991), S. 16.

^[22] Vgl. Haungs/Wagner (1995), S. 1045ff.

^[23] Vgl. Cornelsen (1991), S. 16.

^[24] Vgl. Hartkopf/Bohne (1983), S. 131 (siehe auch: Abb. 5, Anhang 6.4).

^[25] Wicke übernimmt die Einteilung von Hartkopf und trennt in staatliche und nichtstaatliche Akteure: vgl. Wicke (1993), S. 173-191. Ich möchte mich an dieser Stelle der Meinung von Jänicke anschließen, daß es wenig Sinn macht, prinzipiell eine feste Gruppe von Haupt- oder direkten Akteuren zu ermitteln, denn diese wechseln ihre Rollen im Zeitverlauf und im Einzelfall. Grundsätzlich ist die Akteursanalyse aber ein gutes Mittel, um die Umweltpolitikstruktur zu analysieren. Vgl. Jänicke (1995), S. 11. Er selbst trennt in vier Hauptaktuere, die Umweltpolitik beeinflussen: staatliche Umweltinstitutionen, Umweltverbände, Medien, die umweltbewußten Unternehmen, vgl.: Jänicke (1996), S. 14ff.

^[26] Vgl. dazu: Brun (1978), sowie: Linse (1986).

^[27] Vgl. Hey/Brendle (1994), S. 100.

^[28] Die drei Ebenen dürfen natürlich nicht als politisch eigenständig i. S. v. unabhängig gesehen werden. Die hierarchischen Bezüge und Verflechtungen miteinander sind komplex, aber eindeutig. So haben die Verfassungsordnung (GG und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts), Finanzverfassung und Bundesgesetzgebung Auswirkungen auf die Autonomie der Länder und Gemeinden. Vgl. zum politischen Grundlagensystem der Bundesrepublik: Andersen/Woyke (1995).

^[29] Vgl. Hey/Brendle (1994), S. 108.