Regelsetzung und Regelanwendung: Der Policy-Ansatz

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Grafikverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Forschungsgegenstand und Forschungsinteresse
1.2 Zentrale Fragestellungen
1.3 Methode

2 Begriffserklärungen
2.1 Regel
2.2 Norm
2.3 Policy als Politikbegriff
2.4 Belief-Systeme und Advocacy-Koalitionen

3 Die Policy-Analyse
3.1 Generelle Erklärungsansätze
3.2 Allgemeine Einführung und Definitionen
3.3 Das Policy-Netzwerk
3.4 Politkarena
3.5 Der Policy-Zyklus
3.5.1 Kritikpunkte am Policy-Zyklus-Modell

4 Policy-Making
4.1 Simplified Model of a Political System (Policy-Making-System)
4.2 Inputs
4.3 Outputs

5 Das PAM im Rahmen der EU
5.1 Policy-Typen im System der Europäischen Union
5.1.1 Abhängige Variablen
5.1.2 Unabhängige Variablen

6 Schluss

7 Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Grafikverzeichnis

Grafik 1 : Dimensionen des Politikbegriffs

Grafik 2 : Klassifikation von Policies nach Wirkungen

Grafik 3 : Der idealtypische Policy-Cycle

Grafik 4 : Output, Impact und Outcome in der Policy-Forschung

Grafik 5 : Eastons “Simplified Model of a Political System”

Grafik 6 : Die vier Policy-Typen im EU-System nach Schumann

Grafik 7 : Das fünfteilige Raster zur Erfassung der unabhängigen Variablen im EU-System nach Schumann

Grafik 8 : Kategorienunterteilung nach Ort, Zeit und Wirkung nach Schumann

1 Einleitung

1.1 Forschungsgegenstand und Forschungsinteresse

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Bereich der Regelsetzung und Regelanwendung, dem Policy-Ansatz. Im Rahmen der begriffstheoretischen Erklärungen wird eine allgemeine Definition verwendet, um auf die Policy-Analyse (Punkt 3), welche den Hauptteil der Arbeit darstellt, überzuleiten. Die Policy-Analyse wird hauptsächlich nach Adrienne Windhoff-Héritier behandelt, die dieses Modell wesentlich mit beeinflusst hat.

Im weiteren wird auch kurz die Systemtheorie (nach Easton) angeschnitten. Diese wird in Punkt 4 in Verbindung gebracht mit dem Policy-Making-System (PMS), wobei das Hauptaugenmerk dieses Abschnittes bei der Analyse und Darstellung der Input- und Output-Faktoren liegt. Um den Bereich des PMS allgemein zu erfassen werden im Laufe von Punkt 4 Beziehungen und Verbindungen zu den vorangegangenen Merkmalen der Policy-Analyse, im speziellen des Policy-Zyklus, hergestellt.

Um auch auf Bereiche der EU, die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres miteinbezogen, in Form von Policy-Beispielen, aber auch allgemein betrachtet, einzugehen, beinhaltet Punkt 5 ein Modell nach Wolfgang Schumann. Im Modell der „ Erweiterten Policy-Analyse “ (EPAM) werden die Politikfelder des EU-Systems, genauer die Ansätze dieser, typisiert und als abhängige und unabhängige Variablen in Zusammenhänge gesetzt.

Der Policy-Making-Prozess (PMP) im EU-System soll durch dieses analytische Modell transparenter gemacht werden. Hauptziel dieses Ansatzes ist die Klärung der Frage, wie und auf welche Art und Weise, es innerhalb des EU-Systems zu einer Herausbildung und Etablierung von Politikfeldern kommt?

Da die Materie der Policy-Forschung leicht verwirrend sein kann, wird durch die grafische Darstellung mancher Bereiche versucht, die Erklärungsansätze transparenter zu gestalten.

1.2 Zentrale Fragestellungen

Im Laufe der Arbeit sollen folgende Fragen geklärt werden:

Woraus besteht eine Policy, vor allem den begriffstheoretischen Ansatz betrachtend? Wie entstehen Policies im allgemeinen und wie werden diese definiert (in Bezugnahme auf das Policy-Analytische-Modell)? Wie werden Politikfelder analysiert und auf welchen Ebenen kommen diese zustande (die Policy-Analyse betrachtend)?

1.3 Methode

Zu diesem Thema ist eine literaturbezogene Vorgehensweise besonders gut zu verwenden, da der Themenbereich ein relativ theoretischer ist und darüber genügend Literatur zur Verfügung steht. Die für die Arbeit verwendeten Quellen erscheinen mir am besten geeignet, um einen begriffstheoretischen Blick des Themas der Seminararbeit abzurunden und zu vervollständigen.

2 Begriffserklärungen

Um mit der Definition von Regelsetzung und Regelanwendung beginnen zu können, halte ich es für sinnvoll vorerst die Begriffe „ Regel “ und „ Norm “ zu definieren, da diese auch ein wesentlicher Bestandteil des Themas sind, um eine vollständige Betrachtung und Abrundung des theoretischen Aufbaus zu ermöglichen.

2.1 Regel

Regel ist eine Richtlinie, die nicht immer und absolut, sondern nur zumeist, d.h. mit Ausnahmen und bedingt gültig ist;^[1] „..., einer für eine Gemeinschaft und deren Mitglieder als bindend gesetzten und anerkannten Vorschrift ... “^[2]

2.2 Norm

Als Norm versteht man im alltäglichen Sprachgebrauch eine allgemeine, verbindlich geltende, meist rechtlich abgesicherte Regel, die es gilt, einzuhalten, da man ansonsten mit einer Sanktionierung durch denjenigen rechnen muss, der diese Norm auf rechtlicher Basis eingesetzt hat. Das heisst eine Norm ist dadurch gekennzeichnet, dass sie prinzipiell an jeden gerichtet ist. Unter Sanktionsmöglichkeit versteht man beim Bruch der Norm eine Rechtsfolge.^[3] Normen können also als „Soll“-Zustände gesehen werden, die durch die Normsetzung gültige Ausmaße erhalten. Die Umsetzung und die Einhaltung dieser Normen zwingt die Mitglieder einer Gesellschaft dazu, sich verschiedenen Verhaltensmustern unterzuordnen. Der Gesellschaft werden durch eine Normsetzung Strukturen (in jeglicher Hinsicht) gegeben, die das Verhalten jedes Einzelnen Mitglieds des gesellschaftlichen Systems, auf eine gewisse Art mehr oder weniger vorschreiben.^[4]

2.3 Policy als Politikbegriff

Da davon ausgegangen werden kann, dass der Begriff „ Policy “ als Politikbegriff als solches verstanden wird, wird lediglich ein Schaubild ergänzt, um den Rahmen der Begriffsdefinitionen zu vervollständigen.

Grafik 1

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^[5]

Anhand des Schemas lässt sich erkennen, dass eine Policy zweckorientiert verwendet wird.^[6] Die Charakteristika des Begriff soll auch auf die Resultate (Handlungsweisen) abzielen, ohne von den Zielen, welche der Begriff umfasst, abzuweichen. Eine Policy ist auch dadurch gekennzeichnet, dass diese Handlungsweisen, von entscheidender Natur sind.^[7] Bachrach und Baratz haben auf das sogenannte „ zweite Gesicht der Macht “ hingewiesen, welches beinhaltet, dass Entscheidungen (in diesem Fall Policies) nicht einmal diskutiert werden und es dadurch zu keiner Lösungsmöglichkeit kommen kann.^[8]

Im Deutschen meint „Politik“ in der Umgangssprache ebenso wie in der Fachsprache zweierlei: die Auseinandersetzung über Interessen, Rechte und Werte wie die inhaltlichen Vorstellungen und Handlungspläne der Akteure. Im Englischen wird umgangssprachlich wie fachsprachlich unterschieden zwischen „politics“, definiert als Auseinandersetzung über Interessen, Rechte und Werte, und „policy“, definiert als inhaltliche Dimension der Politik.^[9] Da diese Unterscheidung begrifflich wichtig ist, macht es Sinn, daß sie auch sprachlich repräsentiert wird. Weil aber im Deutschen keine eigenen umgangssprachlichen Wörter zur Verfügung stehen, hat man die englischen Ausdrück genommen, die dort zugleich natursprachlich sind, im Deutschen aber Neologismen darstellen. Diese Differenzierung wird vervollständigt durch den klassischen, auf Aristoteles zurückgehenden und längst in der Politischen Theorie standardisierten Begriff der Politie.^[10] Hier hätte man eigentlich keinen Neologismus gebraucht. Leider hat man sich aber doch für diese Lösung entschieden und verwendet nun für die formale Dimension der Politik im Deutschen fleißig den Terminus „polity“.^[11]

Policy definiert also die inhaltliche Dimension der Politik. Daher ist es notwendig, genauer zu beschreiben, was eine policy ausmacht. Policies werden ihrem Inhalt nach in der deutschsprachigen Literatur als „Programme“ bezeichnet. Diese Programme können in Gestalt von Gesetzen, Verordnungen oder Regulationen auftreten. Im Inhalt eines Programms findet man in der Regel Angaben über das anstehende Problem, die angestrebten Ziele, die beabsichtigten Wirkungen und Angaben über die Organisation, welche mit der Durchführung des Programms beauftragt ist.^[12] Dem Programm liegt ein bestimmtes Problem zugrunde. Dieses ist der Ausgangspunkt des Programms. Das Policy-Problem in dieser Untersuchung ist die Einwanderung von Mexikanern in die USA. Neben diesem Problem enthält ein Programm Informationen über die angestrebten Ziele.^[13] Ziele werden in Oberziele^[14] und Programmziele unterschieden. Erstere sind abstrakt formuliert, letztere sind konkreter in der Darstellung. Ein wesentlicher Punkt eines Programms ist der Wirkungsteil. Dieser enthält Angaben über die beabsichtigten Wirkungen („impact“) des Programms, bietet eine Übersicht über die einzusetzenden Instrumente und benennt darüber hinaus die Adressaten des Programms.^[15] Es ist deren Verhalten, das in eine gewünschte Richtung zu steuern ist, damit sich die gewünschten Wirkungen einstellen. Mexikanische Migranten wären die Adressaten und die entscheidende Größe bei der Lösung des Policy-Problems dieser Arbeit. In der Literatur wird in der knappsten Fassung zwischen folgenden Typen von externen Instrumenten unterschieden:

- Regulative Instrumente: Dies sind Gebote und Verbote. Diese werden im Normalfall durch rechtliche Regelungen durchgesetzt.
- Finanzielle Instrumente: Die Lenkung der Adressaten erfolgt durch direkte oder indirekte Transferzahlungen. Es wird versucht Anreize zu schaffen oder diese abzubauen.^[16]
- Informationelle Instrumente: Darunter sind Informations- und Öffentlichkeitsarbeit zu sehen. Anreize werden durch symbolische Belohnungen gemacht, das Gegenteil wird durch die Wegnahme dieser Belohnungen bewirkt.

Durch Steuerungsmechanismen wird seitens des Staats gesellschaftliches Handeln zu beinflussen versucht. In der Folge sollen soziale Prozesse, Individualverhalten oder das Verhalten von Gruppen durch Steuerungsinstrumente beeinflusst werden. Es wird zwischen direkter und indirekter Steuerung unterschieden. Die direkte Form basiert auf Zwang (Gesetze, Verordnungen, Regeln). Das Verhalten des Zielobjekts soll durch Gebote/Verbote (siehe regulative Instrumente) direkt beeinflusst werden. Wenn das gewünschte Verhalten nicht erzielt wird, besteht die Möglichkeit der Sanktionierung (Geldstrafen usw.).^[17] Die indirekte Steuerung versucht das gesellschaftliche Handeln auf andere Art zu beeinflussen.^[18] Hier wird zwischen Anreiz, Angebot, Überzeugung/Information/Aufklärung, und dem Vorbild als Steuerungstyp unterschieden.^[19]

Bevor die einzelnen indirekten Steuerungsmechanismen dargestellt werden, erscheint es sinnvoll, darzustellen, was unter dem Begriff der Steuerung zu verstehen ist. Steuerung kann in einem Satz als die Gestaltung der gesellschaftlichen Umwelt durch die Politik verstanden werden. Steuerung umfasst ein Subjekt, ein Objekt und eine Intention. Das Subjekt ist der Steuerungsakteur. Das Handeln des Steuerungsobjekts ist eine Reaktion auf die Aktion(en) des Steuerungsakteurs. Die Intention ist das Steuerungsziel, welches durch die Wahl von Steuerungsmassnahmen erreicht werden soll.^[20] Ziel dieser Arbeit wird es sein, das Handeln des Steuerungsobjektes, nämlich der mexikanischen Migranten, darzustellen und mit den Intentionen des Steuerungsakteurs zu vergleichen.

Indirekte Steuerung durch Anreiz versucht das Verhalten des Steuerungsobjekts durch Belohnung (meist finanzieller Natur; siehe finanzielle Instumente) zu beeinflussen. Wenn das gewünschte Verhalten erzielt worden ist, kann das Steuerungsobjekt mit einer Begünstigung rechnen.^[21] Steuerung durch Angebot verlangt im Unterschied zur Anreizsteuerung keine direkte Gegenleistung des Steuerungsobjekts. Das Angebot kann also entweder angenommen werden oder nicht (Beispiel Sozialhilfe). Wenn das Angebot nicht angenommen wird, erfährt das Steuerungsobjekt keine Sanktion.^[22] Überzeugung/Information/Aufklärung gelten als „weiche“ Formen der Steuerung.^[23] Durch zunehmende Information über ein bestimmtes Verhalten soll das bisherige Verhalten geändert werden. Als Beispiel können hier Aids- oder Lungenkrebskampagnen angeführt werden. Durch strikte Verbote ist das Verhalten in diesen Bereichen schwieriger in den Griff zu bekommen als durch weiche Steuerungsformen. Aufgrund der Unmöglichkeit der absoluten Kontrolle (Verbot von weichen Drogen) wird durch Appelle an die Steuerungsobjekte versucht, deren Verhalten im eigenen Interesse zu überdenken.^[24] Staatliches Vorbild als Steuerungstyp soll sich dahingehend auswirken, dass nicht-staatliche Akteure dieses Vorbild aufgreifen und übernehmen. Windhoff-Héritier nennt als Beispiel die Anstellung von Behinderten. Auf diese Weise wird versucht, dass private Unternehmungen ebenfalls behinderte Menschen aufnehmen. Dieses Verhalten wäre durch ein staatliches Gebot schwieriger zu erzielen.^[25]

Ein weiteres Element eines Programms ist der Durchführungsteil. Dieser beinhaltet Informationen über die Organisationseinheiten und deren Aufgaben.^[26] Der Durchführungsteil beinhaltet zudem Zielvorgaben für die im Rahmen der Implementation zu erbringenden Leistungen („output“). Zum besseren Verständnis dessen, was in der Formulierung der policy imaginiert, thematisiert und schließlich fixiert wird, sei mit dem folgenden Schaubild die Wirkungskette in die Gesellschaft hinein dargestellt.^[27]

[...]

^[1] Zitat Vernik, Anneli; Die Bedeutung von Ideen für Norm- und Regelsetzung: Macht und Recht in den internationalen Beziehungen, Köln, 2002

^[2] Brockhaus Enzyklopädie unter URL http://www.ubs.sbg.ac.at/ubs/cdrom/net/ Stichwort Regel, Norm

^[3] Duden Online System unter URL: http://www.ubs.sbg.ac.at/ubs/cdrom/net/

^[4] Zangl, Bernhard: Internationale Normdurchsetzung. Enforcement, Management oder Adjudication? InIIS Arbeitspapier Nr. 15/99 und unter URL: http://www.iniis.uni-bremen.de/papiere/15-99.doc., S.4

^[5] Böhret/ Jann/ Kronenwett 1988: 1-12; Rohe 1994: 131-152; Alemann 1994a, Grafikverzeichnis

^[6] Hecio, Hugho: Policy Analysis, in: British Journal of PoliticalSciences, S.84

^[7] Hecio, Hugho: Policy Analysis, in: British Journal of PoliticalSciences, S.85

^[8] Bachrach/Baratz – Bachrach; Macht und Armut, Eine theoretisch-empirische Untersuchung. Frankfurt,1977

^[9] Allgemein dazu Klaus Faupel (1993), "Philosophie und System der gliedstaatlichen Außenpolitik", in: Roland Floimair (Hrsg.), Die Regionale Außenpolitik des Landes Salzburg, Salzburg, 27-47, S. 30.

^[10] Dieter Nohlen, Rainer-Olaf Schultze, Suzanne S. Schüttemeyer (Hrsg.) Politische Begriffe (Nohlen, Dieter (Hrsg.) Lexikon der Politik, 7 Bde., Bd. 7), München, S. 487f.

^[11] Genauer zu dieser Dimension: Dieter Nohlen, Rainer-Olaf Schultze, Suzanne S. Schüttemeyer (Hrsg.) Politische Begriffe (Nohlen, Dieter (Hrsg.) Lexikon der Politik, 7 Bde., Bd. 7), München, S. 513f.

Zu diesem Terminus gibt es auch noch einen anderen Begriff. Danach sind Polities alle sozialen Systeme, die eine klare Identitiät besitzen, Individuen und deren Ressourcen für Bedürfnisbefriedigung/Werteallokation zu mobilisieren vermögen und über eine Führungsstruktur verfügen; vgl. Yale H. Ferguson, Richard W. Mansbach (1996), Polities: Authority, Identities, and Change, Columbia, S. 34-37.

^[12] Klaus Faupel (1993a), "Philosophie und System der gliedstaatlichen Außenpolitik", in: Roland Floimair (Hrsg.), Die Regionale Außenpolitik des Landes Salzburg, Salzburg, 27-47, S. 30,31.

^[13] Adrienne Windhoff-Héritier (1987), Policy-Analyse: Eine Einführung, Frankfurt, S. 49,50.

^[14] Die Bekämpfung irregulärer Migration kann als Oberziel eines Programms betrachtet werden. Wie dieses Ziel erreicht wird, eine Handlungsanleitung also, ist durch die Angabe dieses Ziels nicht konkret formuliert.

^[15] Klaus Faupel (1993a), "Philosophie und System der gliedstaatlichen Außenpolitik", in: Roland Floimair (Hrsg.), Die Regionale Außenpolitik des Landes Salzburg, Salzburg, 27-47, S. 31.

^[16] Dietmar Braun, Olivier Giraud (2003), "Steuerungsinstrumente," in: Klaus Schubert, Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, 147-174, S. 154.

^[17] Adrienne Windhoff-Héritier (1987), Policy-Analyse: Eine Einführung, Frankfurt, S. 28.

^[18] Dietmar Braun, Olivier Giraud (2003), "Steuerungsinstrumente," in: Klaus Schubert, Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, 147-174, S. 149.

^[19] Adrienne Windhoff-Héritier (1987), Policy-Analyse: Eine Einführung, Frankfurt, S. 27.

^[20] Renate Mayntz (Hrsg.) (1997), Soziale Dynamik und politische Steuerung: Theoretische und methodologische Überlegungen, Frankfurt, S. 189-191.

^[21] Dietmar Braun, Olivier Giraud (2003), "Steuerungsinstrumente," in: Klaus Schubert, Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, 147-174, S. 150.

^[22] Adrienne Windhoff-Héritier (1987), Policy-Analyse: Eine Einführung, Frankfurt, S. 31,32.

^[23] Dietmar Braun, Olivier Giraud (2003), "Steuerungsinstrumente," in: Klaus Schubert, Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, 147-174, S. 153.

^[24] Adrienne Windhoff-Héritier (1987), Policy-Analyse: Eine Einführung, Frankfurt, S. 32.

^[25] Adrienne Windhoff-Héritier (1987), Policy-Analyse: Eine Einführung, Frankfurt, S. 34.

^[26] Klaus Faupel (1993a), "Philosophie und System der gliedstaatlichen Außenpolitik", in: Roland Floimair (Hrsg.), Die Regionale Außenpolitik des Landes Salzburg, Salzburg, 27-47, S. 31.

^[27] Übernommen von Werner Jann, Kai Wegrich (2003a), "Phasenmodelle und Politikprozesse: Der Policy Cycle," in: Klaus Schubert, Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, 71-104, S. 78.