Das Verfahren der Bauleitplanung. Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung in der Stadt- und Regionalplanung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Entstehungsgeschichte

3 Bestimmtheit, Umfang und Detailierungsgrad
3.1 Allgemeine Ziele und Zwecke der Planung
3.2 Lösungsalternativen
3.3 Voraussichtliche Auswirkungen der Planung

4 Ausgestaltung der Beteiligungsverfahrens
4.1 Art und Weise der Beteiligung
4.2 Zeitpunkt der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung
4.3 Dauer der Beteiligung

5 Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung

6 Ausnahmen von der frühzeitigen Unterrichtung und Erörterung
6.1 Unwesentliche Auswirkung der Planung
6.2 Unterrichtung und Erörterung auf anderer gesetzlicher Grundlage

7 Keine zweite Unterrichtung / Fehlerfolgen

8 Fazit

9 Quellenverzeichnis
9.1 Zeitschriften
9.2 Gerichtsurteile

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Aus Gründen der Lesbarkeit wurde in der vorliegenden Arbeit die männliche Form gewählt. Die Angaben beziehen sich aber stets auf beide Geschlechter.

1 Einleitung

Das Bauleitplanverfahren dient der Lenkung und Ordnung der städtebaulichen Entwicklung einer Gemeinde. Eine städtebauliche Entwicklung kann zu einer Veränderung der vertrauten baulichen Umwelt führen. Besonders in dem Gebiet lebende und arbeitende Menschen, aber auch Menschen, die die Aufenthaltsqualität des Raumes schätzen, können durch ein geplantes Bauvorhaben benachteiligt werden. Die frühzeitige Einbeziehung der Öffentlichkeit gibt der Kommune die Möglichkeit, für ihre Ziele und Planungsabsichten zu werben. Dies hat angesichts der zuweilen kritischen Haltung von Bürgern gegenüber Veränderungen in ihrem Lebensumfeld besondere Bedeutung. Um Konflikte bereits frühzeitigt zu klären, werden im deutschen Bauleitplanverfahren die Öffentlichkeit und die Behörden sowie sonstigen Träger öffentlicher Belange (TÖB) in einem zweistufigen Verfahren beteiligt. In der ersten Phase, der frühzeitigen (vorgezogenen) Öffentlichkeitsbeteiligung werden die Bürger über die Ziele, Zwecke und Auswirkung der Planung sowie etwaige Planungsalternativen unterrichtet. Der Öffentlichkeit wird dabei Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung gegeben.

Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung hat das Ziel, die Bürger über die von der Gemeinde beabsichtigten Planungskonzepte und -ziele in einem frühen Stadium zu informieren und ihnen Gelegenheit zu geben, eigene Wünsche und Befürchtungen in den Planungsprozess einzubringen.^[1] Die Stellungnahmen, also die Einwände, Bedenken oder Anregungen der Bürger werden geprüft und im weiteren Verfahren beachtet. Aufgrund der besseren Orts und Detailkenntnisse können sich neue Planungsalternativen ergeben, die bisher nicht erkannt oder in Betracht gezogen worden sind. Da die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem Zeitpunkt stattfindet, bei dem die Einzelheiten der Planung noch nicht abschließend feststehen, können die Bürger noch Einfluss auf das Planungsergebnis nehmen.^[2] Durch die Möglichkeit der Äußerung können Bürger die Planungsansätze der Gemeinde kritisch hinterfragen, auf ihre persönlichen Benachteiligungen verweisen und alternative Lösungsansätze aufzeigen. Zudem können die Bürger auf Umweltrisiken verweisen. Da die Öffentlichkeit am Planungsprozess beteiligt wird, ist Öffentlichkeitsbeteiligung eine Form der partizipativen Demokratie auf kommunaler Ebene und somit Ausdruck des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG)^[3]. Die eingebrachten Stellungsnahmen dienen der Gemeinde als Abwägungsmaterial und werden in der weiteren Planung integriert, damit wird dem § 2 Abs. 3 BauGB entsprochen. Auf diese Weise wird nicht nur die Qualität des Planes erhöht, sondern auch die Akzeptanz der Bauleitplanung.^[4] Da die Öffentlichkeit mit ihren Einwendungen das Abwägungsmaterial der Gemeinde ergänzt, wird eine materielle Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes gewährleistet.^[5] Besonders die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung verbessert den Rechtsschutz, denn die grundrechtlich geschützten Belange der Bürger werden frühzeitig in der Abwägung berücksichtigt und in den Plan eingearbeitet.^[6]

Zur Öffentlichkeit zählt jedermann, also jede natürliche und juristische Person.^[7] Krautzberger ergänzt, dass diese natürliche oder juristische Person nicht zwangsläufig in ihren Rechten betroffen sein muss. Allein ein sonstiges Interesse an der Bauleitplanung genügt, um sich beteiligen zu können.^[8] Öffentlichkeit ist nicht einschränkend auf Bürger im Sinne des Gemeinderechtes zu verstehen. In der Drucksache des Bundestags 7/4793 zur Novelle im Jahr 1976 wird explizit darauf verwiesen, dass die Anforderungen, die das Gemeinderecht an die rechtlichen Eigenschaften eines Gemeindebürgers stellt, unerheblich sind.^[9] Beteiligen dürfen sich im Übrigen auch Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit.^[10]

Mit der Innenentwicklungsnovelle aus dem Jahr 2013 wurden im § 3 Abs. 1 S. 2 auch Kinder und Jugendlichen als Teil der beteiligungsberechtigten Öffentlichkeit in das Baugesetzbuch aufgenommen.^[11] Die Regelung erweitert nicht den Kreis der zu Beteiligenden, denn Kinder und Jugendliche waren bereits zuvor Teil der Öffentlichkeit. Die Regelung hat lediglich eine klarstellende Funktion. Die Aufnahme des § 3 Abs. 1 S. 2 kann jedoch als Appell an die Gemeinden verstanden werden, die Öffentlichkeitsbeteiligung so zu gestalten, dass das Interesse von Kindern und Jugendlichen geweckt wird, sich an der Planung zu beteiligen.^[12] In dem Buch „Bürgerbeteiligung - Kinder und Jugendliche“ von Christiane Raffel werden Beispiele aufgezeigt wie Kinder und Jugendliche für Planungsprozesse begeistert und beteiligt werden können.^[13] Otto schreibt in seinem Aufsatz, dass Gemeinden nun angehalten sind, die Auslegung und Erörterung so zu organisieren, dass den Kindern verständlich gemacht wird, worum es bei der Planung geht. Zudem sollten die Erörterungstermine nicht ausschließlich während der Schulstunden stattfinden. Etwas sarkastisch formuliert Otto auch, dass „vielleicht nun auch Tische und Stühle in Kindergröße bereit stehen müssen“. Wird die Gemeinde dem nicht gerecht, so bleibt dies jedoch folgenlos.^[14]

In dem Verfahren nach § 3 Abs. 1 BauGB ist die Öffentlichkeit zu beteiligen. Zur Beurteilung des Beteiligungsrechts soll auf die Publikation Hinweise und Empfehlungen zur Bürgermitwirkung in der Kommunalpolitik verwiesen werden. Die Autoren schlagen für die Einteilung des Einflusses der Öffentlichkeitsbeteiligung eine vierstufige Gliederung vorgeschlagen, Sie unterscheiden dabei zwischen informieren, anhören, einvernehmen/benehmen und entscheiden^[15].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Gliederung der Bürgerbeteiligung (Brugger et al. (2012), S. 62)

Bei der Stufe 1 Informieren verläuft die Kommunikation vorwiegend in eine Richtung. Die Weitergabe von Informationen ermöglicht noch keine aktive Einflussnahme der Beteiligten auf einen Planungsprozess. Als Beispiel nennen die Autoren die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen. Die 2. Stufe Anhören/Konsultation eröffnet den Beteiligten die Möglichkeit, aktiv Stellung zu nehmen und ihre Meinung zu äußern. Die Entscheidungsträger können diese berücksichtigen, müssen es jedoch nicht, als Beispiel wird die frühzeitige Bürgerbeteiligung gemäß § 3 Abs. 1 BauGB genannt. Bei der Stufe 3 Einvernehmen/Benehmen können die Beteiligten an der Entscheidung aktiv mitwirken. Die Entscheidungsträger haben die Meinung in ihrer Entscheidung zu berücksichtigen und müssen sich im Entscheidungsprozess damit auseinandersetzen - zum Beispiel bei der Offenlegung der Bauleitpläne gemäß § 3 Abs. 2 BauGB. Die Stufe 4 Entscheiden bedeutet, dass die Beteiligten bei einer Entscheidung mitbestimmen können. Der Grad der Einflussnahme kann je nach Gegenstand der Entscheidung unterschiedlich groß sein und bis zur gemeinsamen Entscheidungsfindung reichen, beispielhaft wird die Wahl des Bürgermeisters oder der Bürgerentscheid genannt.^[16]

2 Entstehungsgeschichte

Selle beschreibt in seiner Ausarbeitung, dass Bürger schon immer an raumbezogenen Planungen beteiligt worden sind „sofern sie über Kapital, Grundeigentum oder sonstige planungsrelevante Rechte verfügten“^[17]. Bis zur Verabschiedung des Bundesbaugesetzes (BBauG) im Jahr 1960 wurden lediglich diejenigen einbezogen, deren materiellen Rechte und unmittelbaren Belange betroffen waren. Erst mit Verabschiedung des Bundesbaugesetzes wurde die gesamte Öffentlichkeit über die Planungsabsichten informiert und jedermann hatte die Möglichkeit, Anregungen und Bedenken äußern zu können.^[18]

Zu Beginn der 1970er Jahre kam zu dem Wunsch nach mehr Selbstbestimmung in einer als „fremdbestimmt wahrgenommenen Umwelt“^[19] auch die Forderung nach mehr Mitbestimmung. Diese Forderung wurde im Städtebauförderungsgesetz von 1971 berücksichtigt. Im Rahmen vorbereitender Untersuchungen sollten nun die Einstellung und Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer, Mieter, Pächter und anderer Nutzungsberechtigter frühzeitig ermittelt, Vorschläge zur beabsichtigten Sanierung entgegengenommen und die Vermeidbarkeit nachteiliger Auswirkungen mit den Betroffenen erörtert werden. Bereits vor dem Planungsbeginn sollten die Bürger in den Planungsprozess eingebunden werden. 1976 wurde mit der Novellierung des Bundesbaugesetzes eine solche frühzeitige Bürgerbeteiligung auch bei der Bauleitplanung eingeführt.^[20]

Durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an die EU-Richtlinien (EAG Bau) vom 24. Juni 2004 wurde unter anderem der § 3 BauGB novelliert. Mit der Änderung sollten die völkerrechtlichen Vorgaben der Aarhus-Konvention - das Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über den Zugang zu Informationen und die Öffentlichkeitsbeteiligung - in das Bauleitplanverfahren aufgenommen werden.^[21] Zudem galt es, die europarechtlichen Vorgaben der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Plan-UP-Richtlinie) sowie der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie in das deutsche Planungsrecht zu integrieren. Im ebenfalls neugefassten § 4a BauGB hat das EAG Bau gemeinsame Vorschriften für die Öffentlichkeits- und die Bürgerbeteiligung formuliert.^[22] Die EAG Bau hat zudem die Vorschriften über die „Bürgerbeteiligung“ in „Öffentlichkeitsbeteiligung“ umbenannt.^[23] Die Umbenennung diente lediglich der Angleichung der Begriffe des Baugesetzbuchs an die völkerrechtliche und europarechtliche Terminologie, der Inhalt und die Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung wurde nicht geändert.^[24]

3 Bestimmtheit, Umfang und Detailierungsgrad

Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB wurde vom Gesetzgeber nicht formalisiert. Es werden lediglich die allgemeinen Vorgaben gemacht, dass die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung dazustellen sind.

3.1 Allgemeine Ziele und Zwecke der Planung

Das Ziel der Planung sollte so hinreichend bestimmt sein, dass aus den ausgelegten Unterlagen deutlich hervorgeht, welches Planungsvorhaben die Gemeinde hat. Schink schreibt in seinem Kommentar, dass es ausreichend ist, wenn die Grundzüge der Planung mit Angaben über den Standort, Art und Umfang sowie Bedarf an Grund und Boden durch die geplanten Vorhaben dargestellt werden.^[25]

3.2 Lösungsalternativen

Das Aufzeigen von Alternativen ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, die unter den tatsächlichen Gegebenheiten bestmögliche Lösung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung zu finden.^[26] Nach Schink sind alle Alternativen darzustellen, die für die Entwicklung des Plangebiets in Betracht kommen.^[27] Krautzberger präzisiert diese Aussage und weist darauf hin, dass nicht nur die Alternativen dargestellt werden sollen, die die Gemeinde selbst in Betracht zieht, sondern auch solche, die objektiv in Betracht kommen müssten.^[28] Die Alternativen müssen nicht im Detail aufgezeigt werden, es genügt wenn die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Lösungen dargestellt werden.^[29] Zudem müssen nur solche Planungsalternativen aufgezeigt werden, die tatsächlich in Betracht kommen, also solche Alternativen, die rechtlich und finanziell realisierbar sind.^[30] In dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 23.01.2013 wurde klargestellt, dass eine Alternativenprüfung dann ungenügend ist, wenn sich eine andere als die gewählte Lösung - unter Berücksichtigung aller abwägungserheblicher Belange - eindeutig als die bessere Variante hätte aufdrängen müssen, weil so öffentliche und private Belange insgesamt besser berücksichtigt worden wären.^[31]

Es ist offensichtlich, dass die „wesentlichen unterscheidenden Lösungen“ in einem gewachsenen, organisch zusammenhängenden Gebiet andere sind, als in einem Gebiet, welches erstmals erschlossen und entwickelt werden soll. Ist das Gebiet bereits bebaut und soll lediglich nachverdichtet werden, so gibt es häufig keine grundsätzlichen unterschiedlichen Lösungen. Dennoch können gewisse Varianten zum Beispiel hinsichtlich der Art und das Maß der baulichen Nutzung dargestellt werden. Wird ein Gebiet hingegen neu entwickelt, so sollten auch konzeptionelle Alternativen aufgezeigt werden.^[32] Zur Erarbeitung eines Planungszieles kann auch ein städtebaulicher Wettbewerb durchgeführt werden. Die dabei erarbeiteten Entwürfe können als unterschiedliche Lösungsmöglichkeiten in der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung ausgelegt werden.^[33] Weyrauch weist in seinem Aufsatz „Die Tücken der Alternativenprüfung in der Bauleitplanung“ darauf hin, dass städtebauliche Wettbewerbe nur zum Teil den Anforderungen nach § 3 Abs. 1 BauGB gerecht werden. Denn aufgrund der beschriebenen städtebaulichen Ziele in den Auslobungsunterlagen werden die Ziele schon vorweg genommen und es werden von den teilnehmenden Büros keine ganz neuen Nutzungsideen entwickelt. Weyrauch empfiehlt daher ergebnisoffene Ideenwettbewerbe durchzuführen. In Zeiten knapper Haushalte wird jedoch meist auf ein solches Verfahren verzichtet. Stattdessen wird dem mit dem Bauleitplan beauftragten Büro die parallele Erarbeitung eines städtebaulichen Konzeptes aufgetragen. Bei dieser Vorgehensweise wird häufig auf die Entwicklung alternativer Lösungsansätze verzichtet. Die Entwicklung alternativer Lösungen wird zwar im Gesetzestext gefordert, da nach § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB die Verletzung von Vorschriften nach § 3 Abs. 1 BauGB nicht als beachtlich anzusehen sind, wird häufig die Erarbeitung von alternativen Lösungen vernachlässigt. Oder es wird lediglich eine Nullvariante beschrieben, also die Entwicklung des Gebietes bei Nichtdurchführung der Planung.^[34]

Eine Alternativenprüfung wie beim Umweltbericht ist für die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung noch nicht erforderlich, sie ist erst Bestandteil in der förmlichen Beteiligung nach §3 Abs. 2 BauGB. Zudem muss die Darstellung der Alternativen auch die Fauna-Flora-Habitat-(FFH)Alternativenprüfung nicht vorweg nehmen. Tangiert die Planung ein FFH-Gebiet so ist jedoch selbstverständlich zu prüfen, ob eine Alternative besser mit dem FFH-Gebiet vereinbar ist. Steht die alternative Planung im Konflikt mit dem FFH-Gebiet und ist der Konflikt voraussichtlich unüberwindbar, dann muss diese Alternative im Verfahren nach § 3 Abs. 1 BauGB nicht aufgezeigt werden. Denn die Gemeinde muss nur Alternativen aufzeigen, welche später realisierbar sind.^[35]

3.3 Voraussichtliche Auswirkungen der Planung

Es müssen lediglich die Auswirkungen dargestellt werden, die zum Zeitpunkt der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung bereits erkennbar sind. Konkrete Einzelheiten der Auswirkungen und auch die individuelle Betroffenheit von Bürgern sind erst im förmlichen Verfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB zu erarbeiten. Die allgemeinen Auswirkungen auf die Umwelt und auf die technische und soziale Infrastruktur sind jedoch darzustellen. Es sollte auch aufgezeigt werden, zu welchen demografischen Entwicklungen das Planungsvorhaben führen wird und welche strukturellen Veränderungen im Hinblick auf die Anpassung der Siedlungsstruktur zu erwarten sind, zudem sollten die Auswirkungen auf Kultur- und Sachgüter dargestellt werden.^[36] Weiterhin sind auch die Auswirkungen auf die persönlichen Lebensverhältnisse und die sozialen Belange (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 1, 2 und 3 BauGB) sowie die wirtschaftlichen Belange (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 8 BauGB) darzustellen. Wurden die Auswirkungen noch nicht ermittelt, so können auch Prognosen zugrunde gelegt werden.^[37]

[...]

^[1] Battis (2016) § 3 Rn. 2

^[2] Schröder (2015): § 3 Rn 3

^[3] Schink (2014) § 3 Rn. 4

^[4] Schröder (2015): § 3 Rn 3

^[5] BT-Drs. 15/2250, S. 31

^[6] Schink (2014) § 3 Rn. 4

^[7] Schink (2014) § 3 Rn. 18

^[8] Krautzberger (2013) § 3 Rn. 13a

^[9] BT-Drs. 7/4793, S. 25

^[10] Krautzberger (2013) § 3 Rn. 13a

^[11] Battis (2016) S. 116

^[12] Schink (2014) § 3 Rn. 21

^[13] Raffel Stiftung (2011)

^[14] Otto (2014) S. 733

^[15] Brugger et al. (2012), S. 62

^[16] Brugger et al. (2012), S. 62

^[17] Selle (2000) S. 69

^[18] Selle (2000) S. 69

^[19] Selle (2000) S. 73

^[20] Selle (2000) S. 75

^[21] Epiney (2006) S. 16

^[22] Schink (2014) § 3 Rn. 1

^[23] Wallraven-Lindl, Strunz, Geiß (2008) S. 71

^[24] BT-Drs .15/2250, S. 43

^[25] Schink (2014) § 3 Rn. 23

^[26] BVerwG (1987) - 4 N 1/86

^[27] Schink (2014) § 3 Rn. 23

^[28] Krautzberger (2013) § 3 Rn. 15b

^[29] Schink (2014) § 3 Rn. 23

^[30] BT-Drs. 7/4793, S. 25 f.

^[31] OVG Rheinland-Pfalz (2013) – 8 C 10782/12

^[32] Krautzberger (2013) § 3 Rn. 15c

^[33] Wallraven-Lindl, Strunz, Geiß (2008) S. 72

^[34] Weyrauch (2011) S. 447 ff.

^[35] Schink (2014) § 3 Rn. 24

^[36] Krautzberger (2013) § 3 Rn. 14b

^[37] Krautzberger (2013) § 3 Rn. 14c