Public Private Partnerships und der Bundesfernstraßenbau

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Veränderung Verwaltungshandeln

3. PPPs allgemein

4. PPPs im Bundesfernstraßenbau

5. Ausblick

6. Quellen

1. Einleitung

Dieser Leistungsnachweis befasst sich mit der Thematik, des immer populärer werdenden Konzeptes der Public Private Partnerships (PPP). Darunter versteht man eine langfristig, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen Öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben über den gesamten Lebenszyklus eines Projektes.^[1] Exemplarisch versuchen wir dieses Konzept am Bundesfernstraßenbau genauer zu erläutern, da allein dieser Bereich 33% aller PPP – Investitionen ausmacht.^[2]

Das behandelte Thema erweist sich vor allem aufgrund seiner hohen Aktualität als besonders interessant, da es aufgrund fehlender Investitionsmitteln (Schuldenbremse) auf Seiten der Öffentlichen Hand vor allem in Zukunft mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem vermehrten Einsatz solcher PPP-Modelle kommen wird. So wurden seit 2007 bereits in zwei Teststaffeln der Ausbau bzw. die Sanierung von vierzehn Autobahnabschnitten unter der Hinzuziehung von PPP-Modellen vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) getestet.^[3]

Am Anfang des Leistungsnachweises steht ein einleitender Punkt, in dem wir die Ausgangslage des öffentlichen Sektors darstellen, die gepaart mit dem zunehmenden Umdenken in der Verwaltung, im Hinblick auf die Hinterfragung des staatlichen Handelns und der Übernahme von privatwirtschaftlichen Managementmodellen, dafür gesorgt haben, dass es seit den 1990er Jahren vermehrt zu Privatisierungen gekommen ist. Überleitend dazu nehmen wir eine erste begriffliche Klärung vor, auf die eine Unterscheidung der beiden Arten von PPP’s folgt. Die politischen Zielsetzungen, die mit der Durchführung von PPP verfolgt werden, sowie verschiedenen Anwendungsfelder, in denen das Modell bisher angewendet wurde werden ebenfalls genauer erläutert, ehe wir zu den PPP beim Bundesfernstraßenbau übergehen. Nach einer ersten kurzen Einführung in die Thematik der Bundesfernstraßen, in der wir deren Bedeutung für Deutschland eingehen und auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern klären, werden die PPP-Modelle im Bundesfernstraßenbau genauer beleuchtet. Dazu gehören neben allgemeinen Informationen, vor allem die Betrachtung der Phasen der vertraglich geregelten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, sowie die Darstellung der möglichen Betreibermodelle von PPP-Projekten anhand derzeitiger oder abgeschlossener Baumaßnahmen. Im Anschluss an die Vorstellung der bisherigen Maßnahmen, möchten wir auf die möglichen Vorteile und Nachteile von PPPs im Fernstraßenbau eingehen, ehe wir zu unserem abschließenden Ausblick für die Zukunft kommen.

2. Veränderung Verwaltungshandeln

Kooperationen zwischen dem privaten Sektor und der Verwaltung sind weder auf internationaler Ebene noch auf nationaler Ebene neu. Beispielsweise ist in Deutschland die Stadtentwicklung ein Bereich, bei dem die Stadtentwicklungsbehörde schon immer mit privaten Bauträgern und Planungsgesellschaften zusammengearbeitet hat. Neu an den aktuellen Entwicklungen sind allerdings zwei Aspekte.

Es geht auf der einen Seite geht es um die wachsende Intensität und der praktischen Bedeutung von PPPs. Im Rahmen des „New Public Management“ werden diese zu einem eigenständigen institutionellen Arrangement für bisher nur öffentlich wahrgenommene Aufgaben. Zum anderen ist speziell in Deutschland eine Dualität der Arbeitsteilung zwischen Staat und Verwaltung einerseits und privatwirtschaftlichen Sektor andererseits zu beobachten. Die in den letzten beiden Jahrzehnten umgesetzte Privatisierung und Deregulierung scheinen gleichzeitig von der Aufhebung der klassischen, ordnungspolitisch geprägten Dichotomie von Staat und privatwirtschaftlichem Sektor in wesentlichen gesellschaftlichen Bereichen begleitet zu werden. Es vollzieht sich eine Verknüpfung beider Sektoren, in denen bisher überwiegend nur die öffentliche Hand die Aufgaben wahrgenommen hat.^[4]

Konkrete Ursachen für eine öffentlich-private Zusammenarbeit liegen beispielsweise im Fehlen von Investitionsmitteln zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Hier zu nennen ist unter anderem die Schuldenbremse. Ein weiterer Grund ist die oftmals fehlende Kostentransparenz in Verbindung mit politisch motivierten Entscheidungen. Des Weiteren übersteigen Großprojekte regelmäßig den finanziellen Rahmen und die Etathoheit der Parlamente verhindert eine Flexibilität in der Leistungserstellung (z.B. Bau von Straßen). Dieses führt insgesamt zu großen Ineffizienzen, wodurch eine (Teil-) Privatisierung von Staatsaufgaben sinnvoll wird.^[5]

3. PPPs allgemein

Die Public Private Partnerships sind eine Form von Privatisierungen. Bei Privatisierungen kann zwischen vier Formen unterschieden werden. Zum einen ist es die Vermögenprivatisierung, dem Verkauf von öffentliche Eigentum. Zum anderen gibt es die formale Privatisierung. Es werden Verantwortlichkeiten ausgegliedert und in privatrechtliche Strukturen überführt. Bei der materiellen Privatisierung wird öffentliches Eigentum sowie eine damit verbundene Aufgabenerfüllung und -verantwortung durch private Leitungserbringen überführt. Die PPPs gehören zur letzten Form, der funktionalen Privatisierung. Diese stellen eine Beteiligung von Privaten an der Leistungserstellung vormals staatlicher erbrachter Leistungen dar. Es wird daher auch oft bei PPPs von einer Teilprivatisierung gesprochen.^[6

Die PPPs werden in einem sehr weiten Sinne oft gleichgesetzt mit gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, egal welchen Gegenstand solche gemischten Gesellschaften zu haben. Das engere Verständnis beschränkt den Begriff der PPP jedoch auf öffentlich-private Kooperationen zu gemeinsamen Durchführung konkreter Projekte.^[7

In der folgenden Ausarbeitung werden PPPs als geregelte Zusammenarbeit zwischen Öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben über den gesamten Lebenszyklus eines Projektes. ^[8]

Die öffentliche Hand verspricht sich hiervon eine schnellere, günstigere und flexiblere Realisierung von öffentlichen Vorhaben. Dabei kann die Rolle des Privaten bei der Durchführung eines Projektes unterschiedlich sein.^[9] Die Aufgabenverteilung basiert typischerweise auf dem Prinzip, dass jeder Partner die Aufgabe übernimmt, die er am effektivsten und effizientesten umsetzen kann. Grundsätzlich geht es darum, eine möglichst effektive „Win-Win-Situation“ für Verwaltung und Private herbeizuführen, bei der zugleich eine höchstmögliche Qualität des Angebots für den Bürger bei möglichst niedrigen Kosten erreicht wird.^[10]

Bei den PPPs kann zwischen zwei Arten unterschieden werden; zwischen der Organisations-PPP und der Vertrags-PPP. Bei Organisations-PPP auf der einen Seite wird eine Kapitalgesellschaft gegründet, während es sich bei der Vertrags-PPP um eine projektbezogene vertraglich geregelte Zusammenarbeit handelt. Zum anderen wird die Vertrags-PPP über einen bilateralen Vertrag über Leistungen u. Gegenleistungen geregelt und es handelt sich um ein zeitlich befristetes (im Straßenbau i.d.R. 30 Jahre) abgegrenztes Projekt, welches klar regelbar ist. Rechtliche Grundlage für die Organisations-PPP ist hingegen das GmbH oder AG-Gesetz und zusätzlich ein Gesellschaftervertrag. Außerdem ist es in der Regel unbefristet und handelt sich um eine generelle Aufgabe. Dabei kann die Öffentliche Hand wenig Einfluss nehmen und es liegt eine schwere Kontrollierbarkeit vor.^[11]

Chancen und Risiken können aus zwei Perspektiven betrachtet werden; für die Verwaltung und den öffentlichen Sektor. Vorteile Für den öffentlichen Sektor liegen einerseits im Zugang zu privaten Kapital. Zudem erhofft man sich durch dieses Konzept eine effizientere Leistungserstellung, auch durch neues externes Know-how und dem Innovationstransfer. Auch können durch die PPPs Strukturen flexibilisiert werden. Zudem entsteht ein Imagegewinn durch Neubau oder Modernisierungen, die ohne die PPPs nicht hätten realisiert werden können. Risiken können Ziel- und Managementkonflikte zwischen privatwirtschaftlichen Sektor und Verwaltung sein. Des Weiteren besteht die Möglichkeit, dass der private Partner Konkurs geht, welches das Projekt scheitern ließe. Zudem kann die Verwaltung durch die Beteiligung Externer unmittelbare politische Einflussnahme verlieren und negative Ergebnisse sorgen hier ebenso für Imageverlust. Auch für den privaten Sektor besteht ein Vorteil im Zugang zu neuen Märkten. Diese erhoffen sich durch die Zusammenarbeit zudem eine Umsatz- und Gewinnsteuerung. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit der Risikostreuung durch Diversifizierung und der Verbesserung der Zusammenarbeit mit der öffentlichen Verwaltung allgemein. Risiken bestehen im Kapitalverlust, wenn ein Projekt scheitert. Auch bestehen die Management- und Zielkonflikte von der Seite des privaten Sektors. Ebenso ist ein Imageverlust bei missglückten Projekten zu verzeichnen.^[12]

Politische Zielsetzungen, die mit PPPs erreicht werden sollen sind zum einen das zeitliche Vorziehen von Projekten, da die Haushaltsrestriktionen hiermit umgangen werden können. Zudem soll eine kurzfristige Erhöhung der Personalverfügbarkeit erreicht werden. Mittel- bzw. langfristig wird eine Personalreduzierung durch Aufgabenverlagerung angestrebt. Zudem sollen innovative Problemlösungen initiiert werden, unter anderem durch das bereits angesprochene externe Fachwissen. Eine weitere politische Zielsetzung ist Verlagerung von unternehmerischen Risiken auf die privatwirtschaftliche Ebene.^[13]

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¹ Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon.

² Vgl. Bundesministerium für Finanzen (2016). S.12.

³ Vgl. Präsident des Bundesrechnungshofes (2013). S. 5-6.

⁴ Vgl. Budäus/Grüb (2007): S. 245-246

⁵ Vgl. Daduna (2008): 5-6

⁶ Vgl. Daduna (2008): S. 7.

⁷ Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005).

⁸ Vgl. BWV (2013): S. 3.

⁹ Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005).

¹⁰ Vgl. Gerstberger/Siegl (2011): S. 11.

¹¹ Vgl. Budäus/Grüb (2007): S. 256.

¹² Vgl. Daduna (2008): S. 30-31.

¹³ Vgl. Daduna (2008): S. 13-15-