Die ablehnende Haltung der USA zum Internationalen Strafgerichtshof

Die ablehnende Haltung der USA zum Internationalen Strafgerichtshof: Ein neorealistischer Erklärungsansatz

1. Einleitung

Am 1. Juli 2002 trat das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) in Kraft. Dieses befähigt den IStGH über Einzelpersonen wegen schwerster Verbrechen von internationalem Belang, welche ebenfalls im Römischen Statut festgelegt sind, zu richten (vgl. Art. 1 des Statuts). Bedingung für das Inkrafttreten des Römischen Statuts war das Beitreten von mindestens 60 Staaten. Inzwischen haben 123 Staaten das Römische Statut ratifiziert, 31 weitere Staaten haben es unterzeichnet, allerdings nicht ratifiziert, darunter auch die Vereinigten Staaten von Amerika. Die Unterzeichnung zeigt die Einigkeit über den Inhalt des Statuts, erst durch die Ratifikation wird das Statut für die Vertragsparteien völkerrechtlich bindend.

Nach Ende des Zweiten Weltkriegs galten die USA noch als treibende Kraft für die Einleitung der Nürnberger Prozesse, welche als Vorbild für die ersten Entwürfe eines "Draft Code of Offences against the Peace and Security of Mankind", eines internationalen Strafgesetzbuches der UN- Völkerrechtskommission, dienten.¹ Ebenso erwähnenswert ist die führende Initiative der USA bei den Internationalen Strafgerichtshöfen für das ehemalige Jugoslawien sowie für Ruanda, 1993 und 1994.²

Das Engagement der USA für eine internationale Strafgerichtsbarkeit ließ jedoch nach und mündete in eine gegnerische Haltung zum IStGH. Im April 2002 zog die US-Regierung von Präsident Bush die Unterzeichnung des Statuts zurück und erklärte ausdrücklich, dass sie nicht vorhabe, das Statut zu ratifizieren. Im August 2002 wurde der „American Service-Members' Protection Act“ (ASPA) verabschiedet, wonach der Präsident jegliche (militärische) Maßnahmen ergreifen darf, um US- Bürger vor einer Verfolgung durch den IStGH zu schützen, beziehungsweise aus einer Haft zu befreien. Überdies verbietet es die Zusammenarbeit der US-Behörden mit dem IStGH und erlaubt dem Präsidenten die Streichung von US-Militärhilfen an Länder, die das Statut ratifiziert haben.³

David J. Scheffer, amerikanischer Diplomat und ehemaliger Botschafter in Fragen Kriegsverbrechen, erklärt die Haltung der USA wie folgt:

„Consider the following: […] The United States participates in a coalition to use military force to intervene and to stop the killing. Unfortunately, in so doing, bombs intended for military target go astray. […] Some civilians being used as human shields are mistakenly shot by U.S. troops. The state responsible for the atrocities demands that U.S. officials and commanders be prosecuted by the ICC. […] U.S. senior officials, commanders, and soldiers could face an international investigation and even prosecution.”⁴

Diese Bedenken sind in der Fachliteratur ausführlich diskutiert worden und scheinen unberechtigt, da der IStGH nur dann greift, wenn das nationale Gericht nicht in der Lage oder nicht willens ist, den Fall selbst aufzunehmen (vgl. Art. 17 Abs. 1 des Statuts).⁵

Angesichts dessen stellt sich die Frage, ob es noch andere als den von Scheffer genannten Grund gibt. Daher untersucht dieses Essay die Frage: „Lässt sich die Abwehrhaltung der USA gegenüber dem IStGH mithilfe des Neorealismus erklären?“ Da Sicherheit ein Kernpunkt der neorealistischen Theorie ist, ist ihre Anwendung besonders im Kontext des IStGH, der einen Beitrag zur internationalen Sicherheit zu leisten versucht, interessant. Im Folgenden wird zunächst die Theorie des Neorealismus nach Kenneth N. Waltz vorgestellt und anschließend am vorliegenden Fall überprüft. Dabei liegt der Fokus an erster Stelle auf dem Verhalten der USA, andere Staaten werden aber zur Festigung der Argumentation beiläufig betrachtet. Die Analyse bezieht sich nicht auf den Wandel in der Haltung der USA, sondern ausschließlich auf den Zeitraum nach Inkrafttreten des Statuts.

2. Die neorealistische Theorie

Im Gegensatz zum klassischen Realismus, bestimmen beim Neorealismus nach Kenneth N. Waltz (1979) nicht Akteure, sondern Strukturen das Verhalten von Staaten in den internationalen Beziehungen. Daher wird er auch als struktureller Realismus bezeichnet und gehört zu den Strukturtheorien. Vertreter des Realismus wie etwa Hans J. Morgenthau sehen die Natur des Menschen als Ursache für außenpolitisches Handeln, wohingegen Waltz das internationale System als unabhängige Variable einsetzt. Das internationale System besteht aus zwei Elementen: den Akteuren des Systems und der Struktur des Systems.⁶ Dabei stellen Staaten die einzig wesentlichen Akteure dar.⁷ Innenpolitische Strukturen und Interessen werden im Neorealismus nicht beachtet und der Staat ähnelt einer black box, die ungeöffnet bleibt.

Ausgangspunkt des Neorealismus ist eine Anarchie des Staatensystems: Es herrscht keine übergeordnete Instanz, jeder Staat ist auf sich gestellt und strebt nach der eigenen Sicherheit (self- help-principle).⁸ Das Verhalten von Staaten ist also vom Kampf um Macht und Überleben gelenkt.

Während sich alle Staaten in diesem Punkt gleichen, können sie anhand ihrer Machtressourcen (capabilities) unterschieden werden.⁹ Um die Macht und die Sicherheit gegenüber anderen Staaten zu gewährleisten, müssen relative Gewinne (relative gain-seeking) erzielt werden. Das heißt, Gewinne sind nur dann von Bedeutung, wenn sie die relative Position zu anderen Akteuren im System erhöhen. Dazu gibt es zwei Möglichkeiten: entweder die capabilities werden erhöht, im Wesentlichen durch militärische Aufrüstung, oder Allianzen werden gebildet.

Dabei bezeichnet Waltz das Zusammenschließen mehrerer Staaten gegen den mächtigsten Staat als balancing behaviour, das Anhängen eines Staates an den mächtigsten Staat als bandwagoning behaviour.¹⁰ Abgesehen von diesen Bündnisbildungen ist Kooperation zwischen Staaten allerdings nur schwer zu verwirklichen, weil sie zu Autonomie- und Machtverlust führen kann.

Waltz beschreibt drei mögliche Machtverteilungen im internationalen System: das unipolare System mit einem Hegemonialstaat, das bipolare System mit einem Machtgleichgewicht (balance of power) zwischen zwei Staaten und das multipolare System mit mehr als zwei mächtigen Staaten. Am stabilsten gilt das bipolare System, da es mit zwei Hauptakteuren übersichtlich ist und im Gegensatz zum multipolaren System nur von einem anderen Staat Bedrohung ausgeht. Beim unipolaren System erhöht die ungleiche Machtverteilung die Wahrscheinlichkeit potenzieller Konflikte.¹¹

3. Das Verhalten der USA aus neorealistischer Perspektive

Dem Neorealismus zufolge haben Staaten letztlich gleichgerichtete Interessen. Trotzdem unterscheiden sich die Positionen verschiedener Staaten zum IStGH. Eine Erklärung dafür ist die ungleiche Machtverteilung, insbesondere in Form von militärischen Ressourcen. Die USA, als militärische Großmacht, möchten ihre starke Position in der Staatengesellschaft auf jeden Fall behalten. Relativ zu anderen Staaten bedeutet die Ratifizierung des Römischen Statuts für die USA in erster Linie Autonomie- und Souveränitätsverlust.

Sicherheit gilt beim Neorealismus als oberstes Ziel der Außenpolitik. Während sich die Mitgliedsstaaten des Römischen Statuts durch die Kooperation einen Beitrag zur internationalen Sicherheit versprechen, sehen die USA ihre Sicherheit durch den IStGH gefährdet. Was genau befürchten die USA? Wegen ihrer Maßnahmen im Krieg gegen den Terror gelangten die USA schon mehrmals in die weltweite Kritik. Richard Clarke, US-amerikanischer Terrorexperte, wirft der Bush-

Regierung in Bezug auf den Einmarsch in den Irak 2003 sogar Kriegsverbrechen vor: "It’s clear that things that the Bush administration did — in my mind, at least, it’s clear that some of the things they did were war crimes."¹² Der IStGH ist allerdings nur für Verbrechen zuständig, die nach Inkrafttreten des Statuts, beziehungsweise nach Beitritt des jeweiligen Staates begangen wurden (vgl. Art. 11 des Statuts). Doch auch bei aktuellen Geschehnissen bestünde die Möglichkeit, dass sich US- Militärs wegen Verstößen gegen das Völkerrecht, wie etwa das Verwenden von Splitterbomben und Drohnen, Verhörpraktiken wie Waterboarding oder den Haftbedingungen im Gefangenlager Guantanamo verantworten müssten.^{13 14} Somit stünden zwar die Sicherheit der eigenen Soldaten, aber vor allem das Ansehen der USA und ihre einflussreiche Stellung im internationalen System auf dem Spiel.

Dies heißt nicht, dass die USA keinen Beitrag zum internationalen Frieden leisten wollen. „The Court’s central purpose - ending impunity for those who commit mass atrocities - clearly reflects U.S. values. […] the ICC can reinforce fifty years of U.S. efforts to make global behavior consistent with U.S. interests“¹⁵ Allerdings drücken die Bedenken, für die eigenen Methoden bei der Gewährleistung des Friedens angeklagt zu werden, auch eine Überzeugung aus, dass das eigene Vorgehen das richtige ist. Die USA möchten ihre militärischen Möglichkeiten behalten, um den internationalen Frieden herzustellen. Womit wiederum die Nichtratifizierung und der damit verbundene Souveränitätsverlust begründet werden.

Insgesamt entspricht die Politik der USA dem pessimistischen Weltbild, das der Neorealismus zeichnet: „Die Furcht vor einem politisierten Ermittler […] verdeutlichen ein tiefliegendes, irrationales Misstrauen gegenüber der internationalen Umwelt“.¹⁶ Auch die USA sind der Meinung, dass Kriegsverbrechen und Völkermord vor Gericht gebracht werden müssen, allerdings nicht durch einen IStGH, bei welchem die USA kein Mitspracherecht haben.

Selbst wenn die USA nicht beitreten, bedeutet das Statut eine Handlungseinschränkung, da auch Parteien von Nichtmitgliedstaaten strafrechtlich verfolgt werden können, sofern die Tat auf dem Territorium eines Mitgliedsstaates geschah. Dies erklärt auch den Versuch der USA, durch bilaterale Abkommen mit Unterzeichnerstaaten des IStGH eine Auslieferung von US-Bürgern an den IStGH vertraglich zu verhindern.¹⁷ Der Neorealismus nimmt an, dass Staaten durch Bündnisbildung die eigene Position stärken, beziehungsweise die Position des Gegners schwächen wollen.

Die USA als politische, militärische und wirtschaftliche Großmacht stellen aus Sicht des Neorealismus den Hegemonialstaat in einem unipolaren System dar. Der Zusammenschluss der

Befürworter des IStGH auf der anderen Seite könnte dem balancing behaviour, den Waltz beschreibt, entsprechen. Allerdings trifft die Theorie hier nicht vollständig zu, da das Bündnis zwischen den Vertragsparteien des Römischen Statuts nicht als Machtausgleich zu den USA, sondern zur Sicherung des internationalen Friedens geschlossen wurde und auch die USA eingeladen und aufgefordert wurden, das Statut zu ratifizieren. Außerdem misst der Neorealismus nicht-staatlichen Akteuren wie dem IStGH keine Bedeutung bei, beziehungsweise hätte es aus neorealistischer Perspektive gar nicht zu einem solchen kommen können.

4. Zusammenfassung

Wie dieses Essay bewiesen hat, liefert der Neorealismus durchaus Gründe, warum die USA dem IStGH abwehrend gegenüber stehen. Die Außenpolitik der USA zielt an erster Stelle auf die Erhaltung der eigenen Machtposition ab und jegliche Gefährdung dessen, in diesem Fall der IStGH, wird abgewehrt.

In der Einleitung (1.) wurde zunächst der geschichtliche Hintergrund zwischen den USA und dem IStGH aufgezeigt. Da die offizielle Begründung der USA keine ausreichende Erklärung für die Ablehnung des IStGH liefert, wurde die Frage aufgeworfen: „Lässt sich die Abwehrhaltung der USA gegenüber dem IStGH mithilfe des Neorealismus erklären?“ Die Darstellung des Neorealismus (2.) diente zum Verständnis der anschließenden Argumentation (3.) und Beantwortung der Forschungsfrage.

Als Kernargument wurde der Souveränitätsverlust aufgeführt, der mit einer Ratifizierung des Statuts einhergeht. Die vertragliche Bindung zum IStGH würde eine Institution, die nicht der eigenen Kontrolle unterliegt, ermächtigen, US-Soldaten wegen schwerster Verbrechen von internationalem Belang anzuklagen. Somit würden die USA nicht nur an militärischen Möglichkeiten, sondern auch an Deutungshoheit im internationalen System verlieren. Weiterhin wurde gezeigt, dass die USA durch bilaterale Abkommen mit Unterzeichnerstaaten versuchen, ihren Einfluss auf den IStGH auszubauen, da sie keiner Institution außerhalb ihres Wirkungsbereiches vertrauen.

Allerdings erschließt sich diese neorealistische Argumentation nur unter der Annahme, dass der IStGH bereits besteht. Dem Neorealismus zufolge hätte eine Institution wie der IStGH gar nicht entstehen können. Auch die Beschreibung der Machtverteilung im internationalen System ist auf den vorliegenden Fall nicht anzuwenden, da es sich beim IStGH im Sinne des Neorealismus nicht um einen Akteur handelt.

Folgt man nun der neorealistischen Theorie, ist auch in Zukunft keine Ratifizierung seitens der USA zu erwarten. Vielmehr wäre denkbar, dass die USA auch weiterhin versuchen, ihre militärischen Ressourcen auszubauen und den IStGH durch Bündnisse mit dessen Vertragsparteien zu entkräften.

5 Literaturverzeichnis

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[...]

¹ Vgl. Maier, Angelika (2003): Nürnberg, Den Haag, Rom - Gemeinsamkeiten und Unterschiede, Rechtsstaatlichkeit und Politik, S.16.

² Vgl. Weschler, Lawrence (2000): Exceptional Cases in Rome. In: Sewall and Kaysen [Hrsg.]: The United States and the International Criminal Court, S.91.

³ Vgl. Van der Vyver, Johan D. (2003): The International Criminal Court. In: Rechtspolitisches Forum, Nr.19, S.12.

⁴ Scheffer, David (2000): The U.S. Perspektive on the ICC. In: Sewall and Kaysen [Hrsg.]: The United States and the International Criminal Court, S.116-117.

⁵ Vgl. u.a. Fassbender, Bardo (2002): Der Internationale Strafgerichtshof: Auf dem Weg zu einem "Weltinnenrecht"? In: Apuz B 27-28 .

⁶ Vgl. Schörnig, Niklas (2010): Neorealismus. In: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela [Hrsg.]: Theorien der Internationalen Beziehungen, S.71.

⁷ Vgl. Waltz, Kenneth N. (1986): Political Structures. In: Keohane, Robert O. [Hrsg.]: Neorealism and ist critics, S. 88f.

⁸ Vgl. Waltz, Kenneth N. (1986): Political Structures. In: Keohane, Robert O. [Hrsg.]: Neorealism and ist critics, S. 85

⁹ Vgl. Schörnig, Niklas (2010): Neorealismus. In: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela [Hrsg.]: Theorien der Internationalen Beziehungen, S.72.

¹⁰ Vgl. Stahl, Bernhard (2014): Internationale Politik verstehen, S.53.

¹¹ Vgl. Schörnig, Niklas (2010): Neorealismus. In: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela [Hrsg.]: Theorien der Internationalen Beziehungen, S.77.

¹² Newman, Alex (2014): UN Could Prosecute Bush for War Crimes, Says Ex-U.S. Terror Czar. In: The New American.

¹³ Vgl. Ganslmeier, Martin (2015): Warum die USA Abseits stehen.

¹⁴ Ob US-Soldaten aus rechtlicher Sicht tatsächlich angeklagt werden könnten und wie wahrscheinlich dies ist, wird an dieser Stelle nicht weiter analysiert.

¹⁵ Sewall et al. (2000): The United States and the International Criminal Court: An Overview. In: Sewall and Kaysen [Hrsg.]: The United States and the International Criminal Court, S.2.

¹⁶ Deitelhoff, Nicole (2002): Angst vor Bindung? In: HSFK Standpunkte

¹⁷ Vgl. Deitelhoff, Nicole (2002): Überzeugung in der Politik, S. 187.