Das Bundesverfassungsgericht im Konflikt zwischen Legislative und Judikative?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Justizialisierung der Politik
2.1 Bedeutung der abstrakten Normenkontrolle als Druckmittel
2.2 Richterliche Selbstbeschränkung und Kompetenzüberschreitung
2.3 Parteipolitische Beeinflussung des Verfassungsgerichts
2.4 Einflußnahme des Gerichts auf politische Entscheidungen und Entwicklungen

3. Schlußbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Geschichte des Bundesverfassungsgerichts ist stets mit dem Vorwurf von Grenz- und Kompetenzüberschreitungen im politischen Bereich verbunden. Kritiker des Gerichts waren in nahezu jedem Jahrzehnt davon überzeugt, daß der verfassungsrichterliche Aktivismus überproportional zunehme und letztendlich die Gestaltungsfreiheit der Politik mehr und mehr beschneide. Gerade die Verlierer eines Rechtsstreites vor dem Bundesverfassungsgericht profilierten sich als scharfe Kritiker.^[1] Der Vorwurf als „Ersatzgesetzgeber“ oder sogar als „Gegenregierung“ aufzutreten, fällt mit einer gewissen Kontinuität in der kontroversen Debatte um das oberste deutsche Gericht.^[2] Maßgeblich kam diese Kritik zur Zeit der sozial – liberalen Koalition auf, in den Jahren 1976 bis 1982, mit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Reform des § 218 StGB, der Kriegsdienstverweigerung oder auch der Hochschulpolitik. Mitte der neunziger Jahre keimte erneut massive Kritik auf. Es handelte sich dabei um die Entscheidungen zum Tucholsky Zitat „Soldaten sind Mörder“, dem Maastricht – Vertrag und erneut am § 218. In diesem Zusammenhang stellt sich also die Frage nach der „Justizialisierung“^[3] von Politik, folglich die Wirkung auf den politischen Entscheidungsprozeß, inwieweit begrenzt das Bundesverfassungsgericht die Politik und in welchem Maße wird sie beeinflußt? Letztendlich bedeutet dies, daß die Kritik am Bundesverfassungsgericht sich in folgenden Punkten zusammenfassen lässt, das BVerfG begrenzt den Gestaltungsfreiraum der Politik entscheidend durch die Justizialisierung von Politik und die daraus resultierenden Einflüsse auf den Gesetzgebungsprozeß.^[4] Christine Landfried ging 1984 mit ihren empirischen Forschungen zum Thema „Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber“ explizit auf diese Fragen ein. Obwohl seitdem 18 Jahre vergangen sind, blieben die Kernkritikpunkte am Bundesverfassungsgericht dieselben. Die jüngere Literatur befasst sich folglich mit der gleichen Kritik, welche sich lediglich an anderen Entscheidungen kristallisiert. Eine solche Entscheidung war zum Beispiel das sogenannte „Maastricht – Urteil“, welches zudem noch die Frage aufwarf ob das Gericht möglicherweise als „Kontrolleur supranationaler Politik“ auftrete und den Prozeß der Europäisierung in Gefahr bringe.^[5] Es zeigt sich bereits jetzt schon, daß die Ansätze der Kritiker vielfältig sind, aber inwieweit sind sie zutreffend, in dem Sinne, daß das Bundesverfassungsgericht Reformbedarf hätte oder verstärkt zu Grundsätzen wie dem der „richterlichen Selbstbeschränkung“ zurückkehren sollte? Ziel dieser Arbeit soll es folglich sein, anhand der vorhandenen Grundlagenliteratur und jüngeren Beiträgen zur Kontroverse, die Frage nach dem Konflikt des Bundesverfassungsgerichts zwischen Recht und Politik, nach dem Stand der heutigen, verfügbaren Literatur zu beantworten. Maßgeblich soll beantwortet werden, in welchem Maße das Gericht Einfluß auf politische Entscheidungen nimmt, beziehungsweise inwieweit sich die Politik selbst begrenzt.

2. Justizialisierung der Politik

Justizialisierung bedeutet zunächst einmal nichts anderes als Verrechtlichung, in diesem Fall also die Verrechtlichung der Politik. Sie liegt vor, wenn politische Fragen durch Entscheidungen des Gerichts konkretisiert werden.^[6] Das Gericht übernimmt folglich politische Entscheidungsfunktionen.

2.1 Bedeutung der abstrakten Normenkontrolle als Druckmittel

Selbst kann das Gericht im Falle einer Gesetzesprüfung nicht tätig werden, es bedarf schon eines Antrages auf Normenkontrolle. Im Schwerpunkt der Betrachtung liegt hier die abstrakte Normenkontrolle, die von der Bundesregierung, einer Landesregierung oder einem Drittel der Abgeordneten des Bundestages beantragt werden kann. Jedoch erlangten auch Entscheidungen, die aufgrund einer konkreten Normenkontrolle gefällt wurden, politische Brisanz. Gerade das „Kruzifix“^[7] - und das „Soldaten sind Mörder“^[8] – Urteil aus dem Jahre 1995 wurden politisch und gesellschaftlich heftig kritisiert, denn hier wurden sozio – kulturelle Wertfragen berührt^[9] und sogar umgestoßen, die bei einer breiten Schicht von Politikern und Bevölkerung auf Unverständnis und Empörung trafen. Im Falle des „Soldaten sind Mörder“ – Urteils war das politische Gefüge zwar nicht betroffen, aber besonders aufgrund von konservativen Wertauffassungen wurde das Urteil im aktuellen, politischen Tagesgeschehen heftig diskutiert. Anders im Falle des „Kruzifix“- Urteils, denn hier waren direkt die bayrische Volksschulordnung (VSO) und das Kultusministerium des Freistaates Bayern betroffen: „1. Die Anbringung eines Kreuzes oder Kruzifixes in den Räumen einer staatlichen Pflichtschule, die keine Bekenntnisschule ist, verstößt gegen Art. 4 Abs. 1 GG. 2. §13 Abs. 1 Satz 3 der Schulordnung für die Volksschulen in Bayern ist mit Art. 4 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.“^[10] Die Reaktion der konservativen, bayrischen Landesregierung war, wie zu erwarten, besonders heftig. Die konkrete Normenkontrolle kann von jedem Gericht beantragt werden und ist demzufolge unabhängig von politischen Entscheidungsträgern. Aus diesem Grund besteht keine wechselseitige Beeinflussung, zum einen, da die Amts- und Landgerichte keine politischen Akteure sind, zum anderen sind die Gerichte ohnehin unabhängig und handeln nach gültigem Recht. Anders aber im Fall der abstrakten Normenkontrolle. Der mehrheitlich unterlegene politische Gegner besitzt die Möglichkeit, über den Gang nach Karlsruhe, der eigenen politischen Auffassung eventuell doch noch zum Sieg zu verhelfen.^[11] Diese Option fließt selbstverständlich in das politische Kalkül ein, es birgt die Gefahr politische Kompromisse nicht mehr auf parlamentarischer Ebene zu suchen, sondern vielmehr auf einen Sieg vor dem BVerfG zu spekulieren. Wechselseitig wird so auch die politische Mehrheit im Parlament beeinflusst und begrenzt, da der juristische Sachverstand dann eine maßgebliche Rolle im Willensbildungsprozeß spielt.^[12] Gesetzesinitiativen werden bereits während der Entstehung daraufhin begutachtet, ob sie vor dem Bundesverfassungsgericht bestand hätten und wie die Richter es möglicherweise interpretieren könnten. Die Vorwirkung auf den Gesetzgebungsprozeß betrifft Regierung und Opposition, da die Opposition, egal durch welche Partei geführt, oftmals die abstrakte Normenkontrolle in ihr politisches Kalkül einbezieht und auch öffentlich ankündigt. Die Regierung reagiert darauf mit der Beauftragung von Juristen, um ein rechtliches Gutachten der Gesetzesvorlage anzufertigen, um dieses Gesetz vor dem BVerfG nicht scheitern zu lassen. Der Handlungsfreiraum wird so dauerhaft beschnitten, da im Falle eines Regierungswechsels ein ähnliches politisches Kalkül der neuen Opposition zu erwarten ist. Demzufolge kann der parlamentarische Minderheitenschutz von der Opposition dazu mißbraucht werden, die politische Auseinandersetzung vor dem Bundesverfassungsgericht fortzuführen. Das Gericht büßt bei einer solchen Politik aber selbst einen Teil seiner integrativen Funktion ein und läuft Gefahr sich vor den Karren der Opposition spannen zu lassen.^[13] Dieser These zufolge könnte die Opposition mit Hilfe des Gerichts ihre Politik mit anderen Mitteln fortsetzen. Zu einem anderen Schluß kommt Werner Reutter in seinem politikwissenschaftlichen Interpretationsversuch über das BVerfG als Teil des politischen Systems. Im Zeitraum von 1951 bis 1999 wurden lediglich 140 abstrakte Normenkontrollverfahren angeregt und 131 vom BVerfG erledigt, diese geringe Zahl widerlege folglich die bereits genannte Vermutung, daß die Opposition die abstrakte Normenkontrolle als Fortführung der Politik mit juristischen Mitteln mißbrauche. Zum anderen sei überhaupt nicht klar wem ein solches Verfahren eigentlich nütze, da nur die Hälfte der Verfahren mit einem Erfolg für den Antragssteller endete.^[14] Hinsichtlich der Fragestellung der Justizialisierung von Politik bleibt aber die Frage offen, welchen Einfluß das Gericht den nun ausübt? Fest steht, daß Gesetzesvorlagen auf mögliche Interpretationen des BVerfG überprüft werden. Die politischen Parteien im Deutschen Bundestag haben das BVerfG in ihre Strategie miteinbezogen. Allzuoft bestätigt sich die These Landfrieds, daß die Opposition den Gang nach Karlsruhe anstrebt oder zumindest mit ihm droht. Der einfachen Gesetzmäßigkeit von Aktion und Reaktion zufolge, ist es doch selbstverständlich, daß eine Regierung ihrerseits ebenfalls handeln muß, will sie in der öffentlichen politischen Debatte nicht der Mißachtung des Grundgesetzes schuldig gemacht werden oder sogar eine Verhandlung vor dem BVerfG verlieren. Dennoch bleibt festzuhalten, daß Werner Reutter mit seiner Frage, wem ein solches abstraktes Normenkontrollverfahren eigentlich nütze, wenn doch nur die Hälfte mit einem Erfolg für den Antragsteller ende, einen wichtigen Punkt betrachtet. Letztendlich müssen wohl auch die politischen Parteien erkennen, daß die Karlsruher Richter sich nicht, unabhängig der Kritik aus den verschiedenen politischen Richtungen, in der Gesamtheit ihrer Entscheidungen beeinflussen lassen.

2.2 Richterliche Selbstbeschränkung und Kompetenzüberschreitung

Das Bundesverfassungsgericht ist wie kaum ein anderes Gericht weltweit mit einer einzigartigen Kompetenzfülle ausgestattet. Es kann beispielsweise Organ- und Bund – Länder – Streitigkeiten entscheiden, Verfassungsbeschwerden bearbeiten, Parteienverbote beschließen und Normenkontrollen durchführen.^[15] Selbstverständlich bedarf es hier verschiedener Anträge. Das Gericht handelt nicht willkürlich oder selbsttätig. Die große Anzahl der Betätigungsfelder und Entscheidungsmöglichkeiten bieten aber auch die Gefahr für das Gericht, daß es sich in übertriebenem Maße in Kompetenzbereiche des Gesetzgebers drängt. Richterliche Entscheidungen sind in ihren inhaltlichen Vorgaben dann oft so präzise, daß dem Gesetzgeber nur die Ausgestaltung von Details und letztendlich die Verabschiedung des Gesetzes bleibt.^[16]

Fraglich ist dann ob diese Entscheidungen machtpolitische Gründe haben. Dieser Punkt wird zumindest kritisch betrachtet. Den Richtern wird vorgeworfen, eine gewisse Prioritätensetzung in das Grundgesetz hineinlesen zu wollen, welche sich in der Verfassung aber nicht ableiten lasse und somit verfassungsrichterliche Kompetenzüberschreitungen zu Ungunsten des Gesetzgebers seien.^[17] In der vorliegenden Literatur wird in diesem Falle durchgehend vom Bundesverfassungsgericht als „Ersatzgesetzgeber“ gesprochen. Zusammenfassend wird den Verfassungsrichtern vorgeworfen, selbst Politik zu betreiben, Gesetzgebungskompetenzen an sich zu ziehen sowie gesellschaftliche und sozio – kulturelle Werte und Normen nach eigenem Ethos zu definieren. Zum Teil wird diese kritische These bestätigt, relativiert oder verworfen, jedoch wird der Vorwurf diskutiert. Bestätigen läßt sich der Vorwurf der übermäßigen Reglementierung am Bundesverfassungsgerichtsentscheid zum Schwangerschaftsabbruch.^[18] Dort heißt es: „Der Lebensschutz der Leibesfrucht genießt grundsätzlich für die gesamte Dauer der Schwangerschaft Vorrang vor dem Selbstbestimmungsrecht der Schwangeren und darf nicht für eine bestimmte Frist in Frage gestellt werden.“ Damit erklärte das Gericht die dreimonatige Fristenreglung für nicht verfassungskonform. Der 1. Senat des BVerfG nahm für sich in Anspruch über die Eignung des Strafrechts zu entscheiden und den Gesetzgeber sogar dazu zu verpflichten „zur Sicherung des sich entwickelnden Lebens das Mittel des Strafrechts einzusetzen“^[19]. Die richterliche Selbstbeschränkung, im Zweifel die Verfassungskonformität anzunehmen oder nur en Details eine Regelung vorzunehmen, war in diesem Fall folglich nicht gegeben. Vielmehr lag eine Kompetenzverschiebung zugunsten des Gerichts vor. Kritik keimte auch an andere Entscheidungen auf, als Beispiel sei hier das „Soldaten sind Mörder“ – Urteil genannt. Der als progressiv bewertete Grundrechtssenat des BVerfG legte hier Grenzen und Definitionen fest^[20], auch entgegen der Überzeugung einer großen gesellschaftlichen Gruppe, die gerade auch den öffentlichen Umgang mit Angehörigen der Bundeswehr nachhaltig prägte. Der nachfolgende Auszug aus der Urteilsbegründung zeigt, gerade im Vergleich zur abweichenden Meinung der Richterin Dr. Evelyn Haas und der nicht ganz einstimmigen Entscheidung von fünf zu drei Stimmen, daß die Begründung, auch innerhalb des Gerichts, nicht auf voller Linie zu überzeugen vermochte: „Auf der imaginären Skala, deren eines Ende die individuelle Kränkung einer namentlich bezeichneten oder erkennbaren Einzelperson bildet, steht am anderen Ende die abwertende Äußerung über menschliche Eigenschaften schlechthin oder die Kritik an sozialen Einrichtungen oder Phänomenen, die nicht mehr geeignet sind, auf die persönliche Ehre des Individuums durchzuschlagen Diese Erwägungen treffen auch auf herabsetzende Äußerungen über Soldaten zu, sofern sie sich auf alle Soldaten der Welt beziehen.“^[21] Die Verfassungsrichterin Dr. Evelyn Haas machte in ihrer dem Urteil angefügten Gegendarstellung deutlich, daß die Verfassung, wolle sie nicht ihren Glauben verlieren, gerade diejenigen nicht schutzlos stellen dürfe, die ihre Gebote befolgen und ausschließlich deshalb angegriffen würden.^[22] Das Bundesverfassungsgericht urteilte, ähnliche Kritik begleitete auch das „Kruzifix“ – Urteil, in einer Form, welche die „progressive“ Mehrheit im Grundrechtssenat deutlich machte.^[23] Wertfragen und Normen einer liberalen Mehrheit im Grundrechtssenat des BVerfG führten schließlich zu einer Interpretation, die gesellschaftlich nicht unbedingt mehrheitsfähig war und löste letztendlich auch nicht den aufgetretenen sozialen und sozio – kulturellen Konflikt. Bereits Montesquieu konzipierte die Gewaltenteilung mehrdimensional. Exekutive, Legislative und Judikative sind zwar untereinander unabhängig, aber es bedarf der Zusammenarbeit der Institutionen um funktionstätig zu bleiben.^[24] Gerade durch das Bundesverfassungsgericht wird das Grundgesetz zu einer offenen Verfassung, welche sich an eine sich verändernde Gesellschaft anpassen kann. Folglich sind die Karlsruher Richter nicht als eindimensionaler Part der Judikative, quasi als Gegenspieler der Regierung, zu betrachten, sondern es kann seine Kontroll-, Sicherungs- und Konfliktlösungsfunktion nur dann verwirklichen, wenn es politische Gestaltungsmacht ausübt.^[25] Es ist letztendlich fraglich ob die Anzahl der Urteile mit einem so umstrittenen Ausgang, wie die zuvor erwähnten, überhaupt Gewicht haben, um die These der „Kompetenzüberschreitung und Machtanhäufung“ letztendlich zu bestätigen. Vermutlich nicht, denn das richterliche Selbstverständnis scheint doch dem Grundsatz des „judicial self – restraint“ („richterliche Selbstbeschränkung“) Folge zu leisten. Jutta Limbach, ehemalige Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts, erklärte bereits, daß die Richter auf die Grenzen der eigenen Entscheidungsmacht bedacht seien, insbesondere da es sich beim BVerfG um einen Machtfaktor in der politischen Landschaft handele und somit unumgänglich in die Politik hineinwirke.^[26] Auch wenn die hohe Anerkennung der Karlsruher Richter durch Politik und Gesellschaft ihnen eine gute und vor allem unabhängige Arbeit bestätigt, so beweist die Feststellung von Jutta Limbach doch, daß prinzipiell eine nicht gewollte Kompetenzverschiebung möglich ist und gerade dies schließt nicht aus, daß es vorkam, wie bereits am Beispiel des § 218 StGB bewiesen, und auch in Zukunft vorkommen kann. Umso wichtiger ist also der Arbeitsethos der Verfassungshüter, denn das sollen sie letztendlich sein.

[...]

^[1] vgl. Limbach, Jutta: Das Bundesverfassungsgericht im Grenzbereich von Recht und Politik, Freie Universität Berlin, 1998

^[2] vgl. u.a. Reutter, Werner: Das Bundesverfassungsgericht als Teil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungspolitik und Verfassungswandel, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2001, S. 99;

Scholz, Rupert in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 16, 1999, S.3

^[3] vgl. Landfried, Christine: Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1984

^[4] vgl. Landfried, Christine; Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1984, S. 69

^[5] vgl. Sturm, Roland; Pehle, Heinrich: Das neue deutsche Regierungssystem, Leske + Budrich, Opladen, 2001, S. 99

^[6] vgl. Landfried, Christine; Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1984, S. 86

^[7] BVerfGE 93,1

^[8] BVerfGE 93,266

^[9] vgl. Rudzio, Wolfgang; Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Leske + Budrich, Opladen, 1996, S. 320

^[10] BVerfGE 93,1

^[11] vgl. Rudzio, Wolfgang; Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Leske + Budrich, Opladen, 1996, S. 317

^[12] vgl Landfried, Christine: Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1984, S. 176, S. 56 ff

^[13] vgl. Landfried, Christine; Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1984, S. 176f

^[14] vgl. Reutter, Werner: Das Bundesverfassungsgericht als Teil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungspolitik und Verfassungswandel, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2001, S. 112 ff

^[15] vgl. Reutter, Werner: Das Bundesverfassungsgericht als Teil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungspolitik und Verfassungswandel, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2001, S. 109

^[16] vgl. v. Brünneck, Alexander: Verfassungsgerichtsbarkeit in den westlichen Demokratien, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1992, S. 168 f

^[17] vgl. Landfried, Christine; Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1984, S. 158f

^[18] BVerfGE 39,1

^[19] BVerfGE 39,1

^[20] vgl. Rudzio, Wolfgang; Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Leske + Budrich, Opladen, 1996, S. 320

^[21] BVerfGE 93,266

^[22] BVerfGE 93,266

^[23] vgl. Rudzio, Wolfgang; Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Leske + Budrich, Opladen, 1996, S. 320

^[24] vgl. Reutter, Werner: Das Bundesverfassungsgericht als Teil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungspolitik und Verfassungswandel, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2001, S. 107 f

^[25] vgl. Reutter, Werner: Das Bundesverfassungsgericht als Teil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungspolitik und Verfassungswandel, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2001, S. 101 f

^[26] Limbach, Jutta: Das Bundesverfassungsgericht im Grenzbereich von Recht und Politik, Freie Universität Berlin, 1998