Die Reformen im Bayern des napoleonischen Zeitalters

Inhalt

I. Einleitung

II. Die Umgestaltung des Staatsapparats

III. Einzelne Handlungsfelder der Reformpolitik
III.1. Die Wirtschafts- und Steuerpolitik
III.2. Die Säkularisation
III.3. Die Strafrechtsreform
III.4. Der neue Status der Beamten
III.5. Die Militärreform

IV. Schlussbemerkung

Quellen

Literatur

I. Einleitung

Als Ergebnis einer an das napoleonische Frankreich angelegten Außenpolitik hatte Bayern um die Wende zum 19. Jahrhundert sein Territorium bedeutend erweitern können.

Im Rahmen eines, auch aufgrund der damit verbundenen Risiken, langandauernden Prozesses hatte sich die politische Führung des Kurfürstentums von seinem kaiserlich-österreichischen Verbündeten entfernt und die Anbindung an das militärisch triumphierende Frankreich gefunden; Schlusspunkt dieser Entwicklung war der formelle Bündnisvertrag von Bogenhausen vom 25. August 1805 (ratifiziert am 28. September).^[1]

Territoriale Zugewinne waren jedoch bereits vorher zu verbuchen gewesen: Brachte der Frieden von Lunéville vom 9. Februar 1801, in dem Kaiser und Reich auf die linksrheinischen Besitzungen verzichtete, für Bayern u. a. den Verlust Jülichs und Zweibrückens mit sich, konnte man sich durch den Vertrag vom 25. August des gleichen Jahres die Unterstützung des Ersten Konsuls bei Entschädigungen rechts des Rheins zusichern lassen. In Folge des Reichsdeputationshauptschlusses vom 25. Februar 1803 schließlich war der Erwerb der Hochstifte Würzburg, Bamberg, Augsburg und Freising, eines Teils der Hochstifte Eichstätt und Passau, der Salzburger Enklave Mühldorf sowie von dreizehn Reichsabteien und fünfzehn Reichsstädten in Franken und Schwaben möglich. Einem Verlust von 200 Quadratmeilen mit 730.000 Bewohnern stand bis dahin ein Zugewinn von 288 Quadratmeilen mit 843.000 Einwohnern gegenüber.^[2] Noch stärker zugunsten Bayerns sollte sich dieser Saldo in den folgenden Jahren entwickeln: Die auf den Friedensvertrag von Pressburg (25. Dezember 1805) folgenden Umgestaltungen erbrachten neben der Reichsstadt Lindau auch Tirol, Vorarlberg, Brixen und Trient, während das Herzogtum Berg und (vorübergehend bis 1814) Würzburg verloren gingen.^[3]

Auch der staatsrechtliche Status Bayerns änderte sich wesentlich: Aus dem in die Reichsverfassung eingebetteten Konglomerat rechtlich unterschiedlich zusammengefügter Gebiete wurde eine souveräne Monarchie.

Die Heterogenität der Landesteile, der vergrößerte Handlungsspielraum der der Obhut des Reiches ledig gewordenen Staatsmacht sowie nicht zuletzt die aufklärerische Gesinnung der überragenden politischen Persönlichkeit des bayerischen Staates der Zeit, des Ministers Maximilian Joseph Graf Montgelas (1766-1834), führten zu einem umfassenden Reformwerk, das in der bisherigen bayerischen Geschichte nahezu beispiellos war. Im Rahmen dieser Hausarbeit soll zunächst die institutionelle Basis dieser Umgestaltungen aufgezeigt werden, um schließlich die Veränderungen anhand einzelner Handlungsfelder der staatlichen Politik zu erläutern. Da der Versuch, hier Vollständigkeit zu erreichen, den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, wurde eine Eingrenzung auf einzelne von Reformen betroffene Bereiche vorgenommen.

II. Die Umgestaltung des Staatsapparats

Kurfürst Max IV. Joseph aus der Zweibrückener Linie der Wittelsbacher beherrschte ab seinem Amtsantritt im Jahre 1799 ein heterogenes Länderkonglomerat.^[4] Dieses bestand aus Kurbayern (mit der Oberpfalz), als politischem Zentrum, außerdem der Kurpfalz sowie den Herzogtümern Jülich-Berg, Sulzbach und Neuburg, wobei die einzelnen staatsrechtlichen Bestandteile über voneinander verschiedene Regierungsgremien verfügten: Am engsten war gegen Ende des 18. Jahrhunderts die Kurpfalz an Kurbayern angebunden, während die anderen mittels Personalunion dem Herrscher unterstellten Gebiete von eigenen Statthaltern und Ständevertretungen verwaltet wurden. Letztere standen im Rahmen des damaligen Verfassungsmodells dem Kurfürsten bzw. Herzog, dessen Rechte oft durch einen Stellvertreter vor Ort wahrgenommen wurden, gegenüber und regierten mit ihm gemeinsam den Herrschaftsbereich ihrer jeweiligen räumlichen Zuständigkeit.

Von besonderer Bedeutung war das für Kurbayern zuständige Standesorgan, die bayerische Landschaftsverordnung oder Landschaft. Diese setzte sich aus je vier Adeligen des Ober- und des Unterlandes, je zwei landsässigen Prälaten und je zwei Städtevertretern zusammen und ergänzte sich durch Zuwahl. Ursprünglich lediglich stellvertretend für die kurbayerischen Stände tätig, hatte die Landschaft, da der letzte bayerische Landtag 1669 zusammengetreten war, in der Zwischenzeit ein bedeutendes politisches Eigenleben entwickelt: Mit bedeutenden Kompetenzen im Bereich des Steuerwesens betraut, nutzte sie diese wiederholt, zuletzt in der turbulenten Phase der letzten Jahrzehnte des 18. Jahrhunderts, um massiv in die Entscheidungsfreiheit des Landesherrn einzugreifen.^[5]

Bedeutendste traditionelle oberste Regierungskollegien des Kurfürsten waren der Hofkriegsrat, der Geistliche Rat, insbesondere aber der Hofrat, der für Rechtswesen, innere Verwaltung, Sozialpolitik, außerdem bestimmte wirtschaftliche, finanzielle, geistliche und Münzangelegenheiten zuständig war, sowie die Hofkammer als zentrale Finanz- und Wirtschaftsbehörde.^[6] Kurfürst Karl Theodor hatte hier bereits am 16. August 1779 reformiert, als er nahezu sämtliche Kompetenzen der beiden letztgenannten Behörden auf die kurbayerisch-oberpfälzische Obere Landesregierung übertrug.^[7]

Mittelbehörden in Kurbayern waren die Rentämter, die in Landshut, Straubing und Burghausen angesiedelt waren, während der Rentamtsbezirk München unmittelbar Hofrat und Hofkammer unterstand. Die Rentämter nahmen Aufgaben in Justizwesen und allgemeiner Verwaltung (früher zusammenfassend als „Polizei“ bezeichnet) wahr. Unterbehörden waren die Landgerichte, deren Sprengel jedoch häufig durch Adelsherrschaften, in denen einzelnen Geschlechtern Kompetenzen insbesondere im Bereich der Rechtspflege zukamen, durchbrochen wurden.^[8]

Nach seinem Regierungsantritt gestand Max IV. Joseph seinem Minister Montgelas maßgeblichen Einfluss auf sämtliche Bereiche der Politik zu, wenn er sich auch die Entscheidungsbefugnis in wichtigen Angelegenheiten stets vorenthielt.^[9] Montgelas hatte bereits drei Jahre vorher in seinem Ansbacher Memoire^[10] das Programm für seine späteren Reformen vorgelegt. Dieses wurde nun zügig umgesetzt: Besonders bedeutsam war die Durchsetzung des Ressortprinzips, d. h. die Zuordnung von Kompetenzen an Behörden weniger nach räumlichen als nach sachlichen Kriterien. Der Vorteil dieser Neuerung, die sich in Frankreich bereits ab dem 17. Jahrhundert durchgesetzt hatte, lag auf der Hand: Die Konzentration auf ein bestimmtes Sachgebiet und die damit verbundene Spezialisierung ermöglichte eine Steigerung der Effizienz der Verwaltung. Oberste Zentralbehörde stellte nun ein Gesamtministerium dar, das sich aus den verschiedenen Fachministerien, d. h. dem Außen-, Finanz- und Justizministerium sowie dem Ministerium für Geistliche Angelegenheiten, das ab 1806 zum Innenministerium umstrukturiert wurde, zusammensetzte. Ab 1808 kam das Armeeministerium hinzu. Diese Ebene staatlicher Gewalt bildete gleichzeitig die Plattform, von der aus Montgelas agierte: Von 1799 bis 1817 hatte dieser die Position des Außenministers inne, während er von 1803 bis 1806 und von 1809 bis 1817 zusätzlich Finanzminister sowie von 1806 bis 1817 Innenminister war.^[11] Als Kollegialorgane, die jedoch künftig hauptsächlich mit koordinativen Aufgaben betraut waren, existierten die Geheime Staatskonferenz, die aus dem Kurfürsten und seinen Ministern bestand, sowie der Staatsrat, der die Minister sowie die Geheimen Referendäre bei sporadischer Anwesenheit des Kurfürsten umfasste. Zusätzlich wurde 1808 der Geheime Rat, der aus dem inzwischen zum König gekrönten Max Joseph, Kronprinz Ludwig sowie den Geheimen Räten bestand, eingerichtet. Der Bedeutungsverlust der kollegial besetzten Organe zugunsten des Direktorialprinzips, d. h. der vollen Entscheidungsgewalt des Ressortleiters bezüglich sein Sachgebiet betreffende Aufgaben wurde durch die Tatsache illustriert, dass der Staatsrat 1804 abgeschafft und die Geheime Staatskonferenz ab 1812 nicht mehr einberufen wurde.^[12]

Während die selbständigen Fachbehörden (Dikasterien) abgeschafft wurden, wurde am 23. April 1799 als nächste Verwaltungsebene unterhalb der Ministerien die nur für Ober- und Niederbayern zuständige Generallandesdirektion gebildet, während die anderen Landesteile jeweils eigenen Landesdirektionen unterstanden. Diesen Behörden stand ein Präsident vor, während die Verwaltung in sieben Deputationen untergliedert wurde: Die erste war für Landeshoheits-, Grenz- und Fiskalsachen, die zweite für Polizei (in der heutigen Bedeutung des Wortes) und Gewerbeaufsicht zuständig; die dritte nahm das Rechnungswesen, die vierte Aufgaben im Bereich der Salinen, Münz- und Bergwerksachen wahr. Die fünfte Deputation schließlich behandelte Forst- und Bausachen (darunter fiel die für die damalige Zeit so bedeutsame Aufgabe der Trockenlegung von Mooren), während die sechste mit Wirtschaftsangelegenheiten und die siebte mit Kriegsökonomie (zu unterscheiden von eigentlichen militärischen Befugnissen) betraut war. Die Generallandesdirektion wurde 1808 abgeschafft, die Landesdirektionen in Generalkommissariate umgewandelt.^[13]

Als Mittelbehörden wurden durch Verordnung vom 21. Juni 1808 die zunächst 15, ab 1817 acht Kreise eingerichtet, die nach französischem Vorbild nach Flüssen benannt wurden. Die Generalkreiskommissare standen diesen Verwaltungseinheiten vor, die i. d. R. eine Bevölkerung von 19. – 26.000 Einwohnern umfassten.^[14] Als unterste staatliche Verwaltungsebene fungierten die Land- und Stadtgerichte, deren Anzahl etwa 250 betrug.

Durch die Trennung von Allgemeiner Verwaltung, Justiz und Finanzverwaltung kam man einer weiteren wichtigen Forderung der Reformer, die einen nach rationalen Gesichtspunkten funktionierenden Staat verlangten, nach: Bei der Trennung von Justiz und Verwaltung wurden lediglich die Landgerichte aufgrund des damit verbundenen finanziellen Mehraufwandes ausgespart, während bei der Finanzverwaltung die Trennung auf allen Ebenen vollständig war. Auf mittlerer Ebene wurden Finanzangelegenheiten von der Kreisfinanzdirektion wahrgenommen, als untere Fiskalbehörde agierten die Rentämter. Im Bereich der Justiz umfasste der Instanzenzug auf unterer Ebene Stadt- und Landgerichte, dann die Appellationsgerichte und schließlich das Oberappellationsgericht, Vorläufer des Obersten Landesgerichtes, in München.^[15]

Das in der Vergangenheit scheinbar erfolglose Handeln beispielsweise der selbstverwalteten Reichsstädte sowie die Orientierung am Beispiel des zentralisierten Frankreich führte zu einer weitgehenden Abschaffung der kommunalen Verwaltungsautonomie. Zwei Edikte des Jahres 1808^[16] nahmen Städten und Märkten ihre Kompetenzen in den Bereichen Justiz, Polizei, Steuererhebung sowie Verwaltung des Gemeinde- und Stiftungsvermögens. Lediglich das Wahlrecht bezüglich der Munizipalräte wurde noch belassen, ansonsten bedurften sämtliche bedeutendere Amtshandlungen der Genehmigung des Innenministeriums. Im Gegenzug wurden im Rahmen der Vereinheitlichungsbemühungen der Zentralverwaltung zahlreiche - wenn auch zunächst politisch machtlose - Landgemeinden erstmalig konstituiert.^[17] Tendenzen zur Auflockerung der restriktiven Politik den Kommunen gegenüber setzten sich erst in der nachnapoleonischen Ära durch.

An der Staatsspitze wurde das Verhältnis zwischen Monarchie und Staat neu geregelt: Sah eine ältere Rechtauffassung das Gemeinwesen als Eigentum oder zumindest als Fideikommiss des Monarchen, so machte die Verfassung des Jahres 1808 den König zum Organ des Staates: Nicht nur bedurften seine Rechtssetzungsakte der Gegenzeichnung des zuständigen Fachministers, sondern auch das fürstliche Kammergut wurde der öffentlichen Administration unterstellt.^[18] Gänzlich ausgeschaltet wurde die Landschaftsverordnung: Bedeutete die Säkularisation 1803 durch die Ausschaltung des geistlichen Standes zunächst die Schwächung der Landschaft, so war mit dem Ende des Alten Reiches 1805/06 auch deren staatsrechtliche Abstützung durch die Reichsverfassung gefallen. Mit der Konstitution vom 1. Mai 1808 und den mit ihr eine Einheit bildenden Organischen Edikten wurden ihren Aktivitäten endgültig die Basis entzogen.^[19]

Als Fremdkörper in dem vereinheitlichten Staatskörper verblieb lediglich die Patrimonialgerichtsbarkeit bestimmter Adelsgeschlechter. Dieser wurde in der Rechtstheorie zwar nicht mehr der unabhängige Status der vorhergegangenen Zeitalter zugestanden, in denen sie sich, als von „Herren eigenen Rechts“ ausgeübt, einer Gleichberechtigung neben der Rechtsprechung des Landesfürsten erfreuen konnte, vielmehr betrachtete man sie jetzt als durch Delegation von der staatlichen Justiz abgeleitet. Eine reine Beschränkung auf notarielle Aufgaben, die sog. „freiwilligen Gerichtsbarkeit“ wurde jedoch nicht durchgehalten: Ab 1812 wurde zumindest den Patrimonialgerichten größerer Herrschaften zivil- und strafrechtliche Kompetenzen abermals zugestanden; ein Zustand, der sich erst 1848 endgültig ändern sollte.^[20]

[...]

^[1] Vgl. dazu z. B. Weis, Bayern und Frankreich, S. 17-19, S. 28-30

^[2] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 17

^[3] Weis, Das neue Bayern, S. 51f.

^[4] Im Folgenden nach: Hammermayer, Staatliche Herrschaftsordnung, S. 1066f.

^[5] Dazu Aretin, Bayerns Weg zum souveränen Staat, S. 16-119

^[6] Hammermayer, Staatliche Herrschaftsordnung, S. 1067

^[7] Raffael, Ausbau und Entwicklung der Ministerialverfassung Bayerns, S. 2; zu den Kompetenzen: ebenda, S. 5ff.

^[8] Hammermayer, Staatliche Herrschaftsordnung, S. 1069

^[9] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 5

^[10] Abgedr. bei: Weis, Montgelas` innenpolitisches Reformprogramm, S. 243-256

^[11] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 9

^[12] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 72

^[13] Raffael, Ausbau und Entwicklung der Ministerialverfassung Bayerns, S. 96-100; die Landesdirektionen stellen Vorläufer der heutigen Bezirke dar

^[14] Vgl. dazu Krone und Verfassung III/2, S. 163-165

^[15] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 68f., 72f.

^[16] Abgedr. in: Regierungsakten des Kurfürstentums und Königreiches Bayern 1799-1815, Nr. 88 u. 89

^[17] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 74

^[18] Ebenda, S. 45f.

^[19] Krone und Verfassung, III/2, S. 167

^[20] Weis, Die Begründung des modernen bayerischen Staates, S. 58f.