Privatisierung polizeilicher Arbeit. Möglichkeiten, Kooperationen und rechtliche Grenzen

Gliederung

1. Einleitung

2. Definition des Begriffs Privatisierung

3. Übertragung hoheitlicher Rechte an Dritte
3.1 Möglichkeit der Beleihung
3.1.1 Beleihung nach dem LuftsiG
3.1.2 Beleihung nach dem JagdG
3.1.3 Beleihung privater Sicherheitsdienste
3.2 Der Verwaltungshelfer

4. Kooperation von Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen
4.1 Die Rolle der City-Streife
4.2 Private Sicherheitsunternehmen im Objektschutz

5. Verfassungsrechtliche Grenzen
5.1 Garantie des Berufsbeamtentums
5.2 Sozialstaatsprinzip

6. Fazit

7. Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Während in den 1950er bis 1980er Jahren die Phase der Expansion staatlicher Aufgaben unter dem Titel des „Wohlfahrtsstaat“ vorherrschten, kam es in den 1980er Jahren zu einem Umdenken der Politik. So wurde das Marktversagen auf die staatliche Aufgabenexpansion zurückgeführt.^[1] Seitens der Politik folgte nun ein Kurswechsel, welcher sich mit den Forderungen nach einem „schlanken Staat“ ausdrückte.^[2]

Die Reformbemühungen zur Reduzierung staatlicher Aufgaben wurden zusätzlich durch die New Public Management Bewegung aus dem angelsächsischen Raum beeinflusst, welche zu Beginn der 1980er Jahre zunehmend an Bedeutung gewann.^[3]

Da durch die Einführung des New Public Management (NPM) weiterhin versucht wird, privatwirtschaftliche Ansätze für eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zu nutzen, muss sich der öffentliche Sektor verstärkt mit der Frage beschäftigen, wie er staatliches Handeln wirtschaftlicher gestalten kann. Als eine Möglichkeit sieht das NPM in diesem Zusammenhang eine Aufgabenverlagerung vom Staat an Private oder den öffentlichen Sektor vor.^[4] Als bekannte Beispiele für die Privatisierung von Staatsbetrieben lassen sich die Deutschen Bundesbahn und die Deutsche Bundespost nennen, die in den 1990er Jahren in eine Aktiengesellschaft umgewandelt wurden. Ebenfalls kam es in den letzten Jahrzehnten zu einem Wachstum privater Sicherheitsunternehmen^[5]. Diese Entwicklung ist insofern von wissenschaftlichem Interesse, als dass in diesem Zusammenhang immer wieder die Forderungen nach einer Verlagerung von polizeilicher Tätigkeit auf Private aufkommen. In Anbetracht dieser Tatsache, sollen, im Zuge der vorliegenden Arbeit, Übertragungsformen hoheitlicher Rechte an Private und die Kooperation von Polizei mit privaten Sicherheitsunternehmen genauer analysiert werden. Hierbei ist anzumerken, dass insbesondere die Möglichkeit der Beleihung, sowie die Kooperation im Rahmen der City-Streife, bzw. im Bereich des Objektschutzes im Mittelpunkt der Analyse stehen. Differenziert hierzu ist die ehrenamtliche Kooperation zu betrachten, die nicht Gegenstand dieser Arbeit sein soll. Zur Beantwortung der aufgestellten Forschungsfragen wird folgende methodische Vorgehensweise gewählt. Die vorliegende Hausarbeit besteht aus zwei Teilen. Im ersten Teil soll auf die Fragestellung der Möglichkeiten der Privatisierung polizeilicher Arbeit eingegangen und in diesem Zusammenhang erörtert werden, welche Varianten der Privatisierung und Kooperationsformen mit privaten Anbietern möglich sind. Der zweite Teil befasst sich mit rechtlichen Schranken der Privatisierung wobei hier insbesondere auf die verfassungsrechtlichen Grenzen eingegangen wird.

Dafür wird einführend zunächst versucht, sich dem Begriff „Privatisierung“ zu nähern (2), um darauffolgend auf Möglichkeiten der Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf Private einzugehen (3). Komplementär hierzu sollen anschließend konkrete Kooperationsformen näher erläutert, die sogenannte „City-Streife“ unter polizeitaktischem Nutzen betrachtet (4.1.), sowie die Möglichkeit der Privatisierung im Objektschutz eruiert werden (4.2).

Im letzten Teil sollen die verfassungsrechtlichen Grenzen der Privatisierung des staatlichen Sicherheitsmonopols (5) aufgeführt und mit entsprechenden Bezug zum Grundgesetz belegt werden.

Die Ausarbeitung endet mit einer zusammenfassenden Beurteilung der untersuchten Thematik (6).

Grundlage dieser Arbeit fußt auf den Studien polizeibezogener und allgemein verwaltungsrechtlicher Literatur zu diesem Thema. Weiterhin wurde die Polizeidienstvorschrift (PDV) 100, sowie entsprechende Gesetze zum Belegen der Aussagen genutzt.

2. Definition des Begriffs Privatisierung

Privatisierung ist ein Begriff, der häufig in der Gesellschaft gebraucht wird. Auffallend ist jedoch, dass es scheinbar keine allgemeingültige Definition gibt. Folgt man der Beschreibung vom Rechtswissenschaftler Voßkuhle, so ist die Privatisierung eine Art Aufgabenverlagerung staatlicher Aktivität an private Akteure, mit dem Ziel, Ressourcen auf monetäre, sowie personeller Ebene zu sparen und politische Entscheidungsträger zu entlasten.^[6] Die Bundeszentrale für politische Bildung definiert Privatisierung als „die Umwandlung von öffentlichem Vermögen, z.B. von staatlichen Beteiligungen an Industrieunternehmen, in Privatbesitz.“.^[7] Trotz unterschiedlicher Definitionen, ist der Kern, nämlich der Umverteilungsprozess vom öffentlichen auf den privaten Sektor gleichbleibend.

Die Privatisierung kann in ihrem Umfang sehr unterschiedlich sein. Als die drei verbreitetesten Formen können die formale, die funktionale und die materielle Privatisierung gesehen werden.^[8] Bei der formalen Privatisierung handelt der Staat in privatrechtlicher Form und errichtet zum Ziele der Aufgabenerfüllung privatrechtliche Organisationen, bleibt jedoch alleiniger Eigentümer der Aufgabe bleibt.^[9] Diese Form wird nach Gramm nicht als Privatisierung bezeichnet^[10] und ist im polizeilichen Kontext von keiner Relevanz. Bei der materiellen Privatisierung wird die komplette Aufgabe entstaatlicht^[11], sodass diese Art der Privatisierung im polizeilichen Zusammenhang schnell an verfassungsrechtliche Grenzen stößt und ebenfalls von geringer Bedeutung ist.

Von größerer Bedeutung ist die funktionale Privatisierung, die am Beispiel des Beliehenen unter Kapitel. 3.1 dargestellt wird.

Das anschließende Kapitel skizziert das Szenario der Übertragung hoheitlicher Rechte an Dritte.

3. Übertragung hoheitlicher Rechte an Dritte

Um Aufgaben wirtschaftlicher ausführen zu können, kann der Staat auf Private zurückgreifen und diese mit der Ausführung der Aufgaben beauftragen.

Eine Beauftragung Dritter mit der Durchführung staatlicher Aufgaben mit Eingriffscharakter in die Grundrechte des Bürgers ist nur durch eine konkrete Übertragung staatlicher Hoheitsrechte möglich.^[12] Dies könnte im Rahmen der Beleihung und der Verwaltungshilfe umgesetzt werden, zwei Formen die es nun näher zu betrachten gilt.

3.1 Möglichkeit der Beleihung

Ein Beliehener ist eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts, den durch staatliche Übertragung von Hoheitsrechten die eigenständige Wahrnehmung gewisser hoheitlicher Verwaltungsaufgaben in eigener Zuständigkeit übertragen wurde.^[13] Beliehene sind Behörden i.S.v. § 1 Abs. 4 VwVfG. Die Aufgabenerfüllung bleibt weiterhin beim Staat, welcher sich lediglich die Arbeitskraft und das Wissen privater Beliehener zu nutzen macht.^[14]

Als konkretes Beispiel dieser mittelbaren Staatsverwaltung wird nachfolgend auf die Beleihung gemäß Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) und die Beleihung nach dem Bundesjagdgesetz (BJagdG) eingegangen. Die Gründe einer Beleihung liegen hauptsächlich im wirtschaftlichen Bereich. So können Private Aufgaben meist kostengünstiger als staatliche Organisationen ausführen, da diese nicht den bürokratischen Zwängen unterliegen und durch den Wettbewerb am Markt preiswerte Dienstleistungen stellen müssen.

3.1.1 Beleihung nach dem LuftsiG

Die Bundespolizei kann als Luftsicherheitsbehörde im Sinne von § 2 S.1 LuftSiG qualifiziert werden.^[15] Demzufolge obliegt ihr die Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs im Sinne von § 1 LuftSiG abzuwehren. Der Gesetzgeber überträgt der Luftsicherheitsbehörde besondere Befugnisse nach § 5 LuftSiG um diese Aufgabe umzusetzen. Hierzu zählen z.B. die Durchsuchung mitgeführter Gegenstände, die in den nicht öffentlichen Bereich verbracht werden, also klassischerweise jene Maßnahmen, denen sich ein Flugreisender im Rahmen der Sicherheitskontrolle unterziehen muss.

Um diese Aufgabe wirtschaftlich durchzuführen, hat der Gesetzgeber in § 5 Abs. 5 LuftSiG der Luftsicherheitsbehörde die Möglichkeit der Beleihung eingeräumt. Konkret heißt es dort:

„Die Luftsicherheitsbehörde kann geeigneten Personen als Beliehenen die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben bei der Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 4 übertragen. Die Beleihung kann jederzeit widerrufen werden. Der Beliehene ist im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben und der sonst geltenden Gesetze befugt, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.“

Im Ergebnis sind dem Beliehenen demnach die Befugnisse nach § 5 Abs. 1-4 zu übertragen.

Dieser Art der Aufgabenübertragung wird als funktionale Privatisierung beschrieben, da der Staat weiterhin eine Kontrollfunktion besitzt.^[16]

3.1.2 Beleihung nach dem JagdG

Als weiteres Beispiel für eine funktionale Privatisierung lässt sich das BJagdG aufführen. Auch hier sieht der Gesetzgeber eine Beleihung mit polizeilichen Hoheitsbefugnissen für den Jagdausübungsberechtigten vor. In diesem Fall werden sie sogar als Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft aufgeführt, die ihnen die repressiven Rechte eines Polizeibeamten innerhalb des zuständigen Dienstbezirks zusprechen und den Einsatz von unmittelbarem Zwang einräumen. Im Wortlaut des § 25 Abs. 2 BJagdG:

„Die bestätigten Jagdaufseher haben innerhalb ihres Dienstbezirkes in Angelegenheiten des Jagdschutzes die Rechte und Pflichten der Polizeibeamten und sind Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft, sofern sie Berufsjäger oder forstlich ausgebildet sind. Sie haben bei der Anwendung unmittelbaren Zwanges die ihnen durch Landesrecht eingeräumten Befugnisse.“

Nachdem nun festgestellt wurde, dass es möglich ist, in speziellen Bereichen Private mit hoheitlichen Befugnissen zu beleihen, stellt sich die Frage, inwieweit private Sicherheitsdienste mit polizeilichen Befugnissen beliehen werden können.

3.1.3 Beleihung privater Sicherheitsdienste

Um Personen des Privatrechts mit hoheitlichen Rechten auszustatten, bedarf es wie bereits beschrieben, einer Beleihung. Sie unterliegt dem Gesetzesvorbehalt und muss nicht zwingend bundesgesetzlich geregelt sein. Zwar fordert § 7 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) (die) „ [...]Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können “, doch der Gesetzgeber sieht keine konkrete Beleihungsnorm für Sicherheitsdienste, außer nach dem LuftSiG, vor. Weiterhin lässt sich dies auch aus dem Umkehrschluss des § 34a Abs. 5 S.1 der Gewerbeordnung ableiten, die hoheitliche Rechte explizit nicht erwähnt. Die Schaffung einer privaten Ersatzpolizei würde gegen das verfassungsrechtlich niedergelegte Gewaltmonopol sprechen, welches explizit dem Staat zugeschrieben ist. Auf diese Grenze wird im späteren Teil der Arbeit genauer eingegangen.

Dennoch finden in zunehmenden Maße Kooperationen von Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen statt und werden unter dem Begriff Public-Private-Partnership, bzw. Police-Private-Partnership zusammengefasst.^[17] Diese Art der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privatwirtschaftlichen Unternehmen wird vertraglich festgelegt^[18] und Möglichkeiten dieser Kooperation in Kapitel 4 betrachtet.

3.2 Der Verwaltungshelfer

Abzugrenzen vom Beliehenen ist der Verwaltungshelfer. Dieser hilft zwar bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, kann aber nicht selbstständig tätig werden und ist immer an Weisung und Auftrag einer Behörde gebunden.^[19] Im polizeilichen Kontext lässt sich hier das Abschleppunternehmen nennen, das rechtswidrig geparkte Autos auf Weisung der Polizei abschleppt.^[20]

Das Zusammenspiel zwischen der Polizei auf der einen und privaten Akteuren auf der anderen Seite soll im folgenden Abschnitt weiter thematisiert werden, diesmal unter besondere Betrachtung der Zusammenarbeit mit privaten Sicherheitsunternehmen.

4. Kooperation von Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen

Einkaufs- und Freizeitzentren prägen das Bild vieler Großstädte, die sich in privatem Eigentum befinden und im Normalfall privat geschützt werden.^[21] Ein Grund hierfür ist, dass die staatliche Polizei ihre Streifen traditionell eher auf den öffentlichen Raum beschränkt und sich weniger für private Bereiche zuständig fühlt. Zum anderen bevorzugen private Eigentümer den Schutz privater Sicherheitsunternehmen, da ihnen hier eine größere Einflussnahme auf die Aufgabenwahrnehmung ermöglicht wird.^[22]

Der Anstieg privater Sicherheitsdienste ist seit Beginn der 2000er Jahre festzustellen.^[23] Ebenso sind Kooperationen mit Gemeinden im Rahmen von City-Streifen, oder die Übernahme von Polizeistreifen als Ausfluss einer Ordnungspartnerschaft steigend.^[24] Trotz Tendenz stellte Hubert Beste im Jahr 2008 fest, dass der Bereich „Revierschutz und Streifendienst“, sowie die Dienste im öffentlichen Personennahverkehr lediglich 8% der Angestellten im privaten Sicherheitsgewerbe ausmachen.^[25]

4.1 Die Rolle der City-Streife

In diesem Kapitel soll das Konzept der City-Streife näher betrachtet werden. Die konkreten Aufgaben der City-Streife können je nach Kommune marginal unterschiedlich sein. Grundsätzlich lässt sich jedoch festhalten, dass sie Streifengänge im öffentlichen Raum durchführt. Zu den weiteren Aufgaben gehören das Verhindern von Vandalismus und Ruhestörungen, sowie die Kontrolle ob Auflagen des Ordnungsamtes eingehalten wurden. Als Beispiel kann hier das Überprüfen von Nutzungszeiten eines Spielplatzes angeführt werden.^[26]

Wie bereits im Unterpunkt 3.1 festgestellt wurde, können diese Streifen nicht mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet werden, sodass sie sich im Rahmen ihrer Auftragsausübung lediglich auf die Jedermannsrechte berufen können. Zu diesen Rechten zählen die Notwehr- und Nothilferechte nach § 227 BGB und § 32 StGB und das Festnahmerecht nach § 127 StPO. Weiterhin kann dem Sicherheitsunternehmen das Hausrecht übertragen werden, sodass sie Personen aus privaten Gebäuden des Platzes verweisen kann. Diese Befugnis ist jedoch nicht auf den öffentlichen Raum zu übertragen. Bei einem Platzverweis im öffentlichen Raum würde es sich um einen Verwaltungsakt handeln, welcher hoheitliche Befugnisse voraussetzt.

Aufgrund dieser begrenzten Befugnisse stellt sich die Frage, in welchen Bereichen die City-Streife eine Entlastung für die polizeiliche Arbeit darstellen würde.

[...]

^[1] Vgl. (Lange/Schenck, 2004), S. 57.

^[2] Vgl. (Benz, 1995), S. 341.

^[3] Vgl. (Lange/Schenck, 2004), S. 55.

^[4] Vgl. ebd., S. 62.

^[5] Vgl. (Eppacher, 2012), S.74

^[6] Vgl. (Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, 2012), S. 47f.

^[7] Vgl. bpb.de.

^[8] Vgl. (Ruthig/Storr, 2015) S. 328.

^[9] Vgl. (Maurer, 2009), S. 322f.

^[10] Vgl. (Gramm, 2001), S. 110.

^[11] Vgl. (Ruthig/Storr, 2015) S. 328.

^[12] Vgl. (Stoiber, 2011), S. 81.

^[13] Vgl. (Maurer, 2009), S. 624.

^[14] Vgl. (Stoiber, 2011), S. 81.

^[15] Vgl. (Gade/Kieler, 2008), S. 163.

^[16] Vgl. (Weiß, 2002), S. 39.

^[17] Vgl. ef-magazin.de.

^[18] Vgl. (Savas, 2005), S. 15.

^[19] Vgl. lexakt.de

^[20] Vgl. (Maurer, 2009), S. 613.

^[21] Vgl. (Gamma, 2001), S. 85.

^[22] Vgl. (Braun, 2010), S. 7.

^[23] Vgl. (Daase/Deitelhoff, 2013), S.64.

^[24] Vgl. (Dicke, 2001), S.1.

^[25] Vgl. (Beste in: Lange/Ohly/Reicherts, 2008), S.187.

^[26] Vgl.f-g-security.de/cityStreife.