Mediationsverfahren im öffentlichen Bereich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Kooperative Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland
2.1.Entwicklung der Kooperativen Verwaltung in der Forschungsgeschichte
2.2.Kooperative Verwaltung: Definitionsprobleme
2.3.Steuerungstheoretischer Exkurs:
2.3.1.Maß stäbe wohlfahrtsstaatlicher Effizienz
2.3.2.Verhandlungsdilemma: Kommunikations- und Interaktions- m ö glichkeiten
2.3.3.Legitimationsproblem und L ö sungsansätze

3. Mediationsverfahren im öffentlichen Bereich
3.1.Mediationsverfahren vs. Hierarchische Steuerung in Umweltkonflikten ..
3.2.Umweltbewusstsein als Katalysator mediativer Verfahren
3.3.Mediation im öffentlichen Bereich
3.4.Einvernehmliche Konfliktlösung - Aufbau sozialer und kommunikativer Kompetenzen

4. Das Harvard-Konzept
4.1.Kommunikative Problemstrukturen und -situationen
4.2.Der konzeptionelle Entwurf
4.2.1.Sach- und Beziehungsebene (Kognitive Dissonanz)
4.2.2.Positionen vs. Interessen
4.2.3.Entwickeln verschiedener L ö sungsalternativen
4.2.4.Neutrale Bewertungsmaß stäbe
4.3.Grenzen der Kooperation - Verhandlungsmacht und outside option

5. Abschließende Betrachtungen
5.1.Fazit
5.2.Zusammenfassung/Abstract

6. Anhang
6.1.Literaturverzeichnis
6.2.Genutzte Internetlinks

1. Einleitung

Die im Verlauf der letzten dreißig Jahre ausgemachten Grenzen der hoheitlich- hierarchischen Aufgabenerfüllung führten in zunehmendem Maße zum Rückgriff auf alternative Konfliktregelungsmodi. Zum einen hat diese Entwicklung die steuerungstheoretische Diskussion befruchtet und zum zweiten dazu beigetragen, dass diese alternativen Konfliktregelungsmodi weiter ausgearbeitet wurden und sich in der Verfahrenspraxis des Verwaltungshandelns der Bundesrepublik Deutschland etablieren konnten. Die Entwicklung und Fortentwicklung des kooperativen Staates hat hierfür die unverzichtbare Grundlage geschaffen. Spätestens seit der intensiv geführten umweltpolitischen Diskussion der achtziger Jahre hat sich das multipolare kooperative-mediative Verfahren, das mittlergestützte Konfliktlösungsverfahren zwischen widerstreitenden Interessengruppen, in der Verwaltungspraxis bewähren können. Vor allem das Mediationsverfahren hat sich im Laufe der Jahre aus seinem ursprünglichen Anwendungsgebiet der Umweltpolitik weitestgehend gelöst und auch in allen anderen Politikbereichen ansiedeln können und kommt jetzt auch hier zur Anwendung. Unterschiedliche, zumeist normative Untersuchungen haben verfahrensinterne Probleme aufgedeckt und auf Rationalisierungseffekten beruhende (effizienzsteigernde) Kommunikationsstrategien produziert.

Diese Arbeit stellt sich zunächst folgende Fragen: Wie hat das Mediationsverfahren Eingang in die bundesdeutsche Verwaltungspraxis gefunden, welche Probleme entstehen innerhalb des Verfahrens und wie können diese gelöst bzw. vermieden werden. Zur Beantwortung dieser Fragen soll zuvorderst ein steuerungstheoretischer Diskurs thematisch auf den Einzug kooperativ-mediativer Verfahrenspraxis im öffentlichen Bereich vorbereiten. Das Mediationsverfahren steht in der Bundesrepublik Deutschland seit den neunziger Jahren unter besonderer Beobachtung, obgleich oder gerade weil es umfangreicher empirischer Analysen noch immer ermangelt. Zudem ist noch immer keine anerkannte Begriffsdefinition vorgelegt worden, die präzisiert, was mit Mediation bzw. dem Mediationsverfahren im öffentlichen Raum gemeint ist. Die Arbeit möchte auch diese Diskussion nachzeichnen und entsprechend problematisieren. Einige Modelle sehen sich hier vor allem um kommunikationspsychologische Aspekte bereichert und legen ihr Augenmerk auf verfahrensinterne kommunikative Problemstrukturen und die zentrale Rolle des Mediators (Mittlers). Auch die Tatsache, dass ein Mediationsverfahren keinen Laborverhältnissen unterliegt und daher Außeneinflüssen in der Auswertung der Verfahren mitbedacht werden müssen, taucht in der Literatur immer wieder auf. Das Harvard-Konzept, viel beachteter Lösungsansatz, um kommunikative Problemstrukturen und -situationen zu erkennen und sachgerecht bearbeiten zu können, wird auch in dieser Arbeit einen zentralen Platz erhalten. Es zeigt sich im Weiteren, dass es eines komplexen Instrumentariums bedarf, wenn man die Effizienz eines Mediationsverfahren beurteilen möchte und den verschiedenen Ansprüchen gerecht werden will. Bisher sind zwar ambitionierte und umfangreiche empirische Analysen vorgelegt worden, die aber aufgrund der genannten Komplexität und aus noch zu nennenden Gründen, methodische Mängel aufweisen, die es für folgende Untersuchungen möglichst zu vermeiden oder zu reduzieren gilt.

2. Kooperative Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland

2.1. Entwicklung der Kooperativen Verwaltung in der Forschungsgeschichte

Nachdem „in unterschiedlichen theoretischen und empirischen Forschungskontexten auf die Grenzen hoheitlich-hierarchischer Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung [...] aufmerksam gemacht wurde“, rückte auch der alternative Modi der „kooperativen Staats- und Verwaltungstätigkeit“ in den Fokus der wissenschaftlichen Betrachtungen.¹ Seit den siebziger Jahren vermehrte sich die politikwissenschaftliche Beschäftigung mit dem „Neo-Korporatismus“ vor allem im Zuge der „Konzertierten Aktion“² als auch der Erkenntnis insgesamt, dass „beim wirtschaftspolitischen Handeln die Grenzen hoheitlich-hierarchischer Steuerung offenkundig wurden.“³ Der Gedanke der „alternativen Konfliktregelung“ ist „in die bundesdeutsche Diskussion aus den USA importiert worden“⁴ und fand bald in den verschiedensten Politikbereichen der Bundesrepublik seine Anwendung.

Auch im Zentrum der wissenschaftlichen Analyse der „allgemeinen Einschätzungen künftigen staatlichen Handelns“ stand seither die Frage nach der „Autonomie des Staates“, die sich „immer weiter zugunsten kooperativer Strukturen zwischen Staat und gesellschaftlichen Handlungsträgern“ auflöste und damit die „Führungsfunktionen: Kooperation, Koordination und Moderation“ in den Vordergrund rückte.⁵

2.2. Kooperative Verwaltung: Definitionsprobleme

Eine präzise Definition des Terminus „Kooperative Verwaltung“ scheint aufgrund der verschiedenartigen Forschungsbeiträge aus Staats-, Verwaltungs-, Rechts- und Sozialwissenschaft, die über die Jahre produziert wurden, nur unter reduzierenden Gesichtspunkten möglich. Festgestellt werden kann dennoch, dass die langjährige „Konjunktur des Themas“ um die Kooperative Verwaltung im Kern in der Tatsache begründet liegt, dass sich „öffentliche Institutionen auf veränderte Anforderungen an die Aufgabenerfüllung“ einstellten und die wissenschaftlichen Disziplinen diesem Vorgang lediglich aus ihrer jeweiligen disziplinär bedingten Perspektive deskriptiv Rechnung trugen.⁶

Die gängige politikwissenschaftliche Literatur benutzt den Kooperationsbegriff und meint damit den Konfliktregelungsmechanismus (Entscheidungsfindung) sowie auch das Steuerungsinstrument (Implementation, Entscheidungsdurchsetzung), die diesem Begriff immanent sind. Arthur Benz führt beide Begriffe zusammen und begreift die Entscheidungsfindung damit als Teil der Durchsetzung der getroffenen Entscheidung. Denn eine „Entscheidung, die [...] von allen Beteiligten akzeptiert [wird, bedarf] keiner zusätzlichen Durchsetzungsbemühungen.“⁷ Als „Grundlage von Kooperation“ bezeichnet Benz „die wechselseitige, direkte, sprachliche Kommunikation über Ziele, Interessen, Problemdefinitionen, Situationseinschätzungen, Kenntnisse und Werthaltungen der Akteure mit der Absicht, diese aufeinander abzustimmen und in Einklang zu bringen.“⁸ Es werden also, reduzierend gesprochen, im Zusammenhang mit dem Kooperativen Staat „[v]or und neben dem rechtlichen Genehmigungs- und Prüfungsverfahren [...] Absprachen zwischen den Betreibern und der Verwaltung getroffen.“⁹ Das „informale Verwaltungshandeln“ beschreibt hier die „Flexibilisierung der Vollzugsarbeit“ und stellt diese damit auf eine rechtlich abgesicherte Grundlage. Präzisiert ist damit gemeint, dass bestehende Handlungsspielräume genutzt, also entsprechende „politische Prioritätensetzung [en]“ und „Bereitstellung ausreichender finanzieller und personeller Mittel“ verfolgt werden.¹⁰ Denn „[d]er Staatsapparat kann seine wachsenden Aufgaben nur dann erfüllen, wenn er die gesellschaftlichen Akteure, betroffene oder sich betroffen fühlende Einzelpersonen und Organisationen in die Vorbereitung politischer oder administrativer Entscheidungen einbezieht“, da sich die „Entscheidungen der Regierenden grundsätzlich auf die Zustimmung der Regierten gründet.“¹¹

Der Staat kann also immer weniger gesellschaftliche Probleme ohne Rückgriff auf die Kompetenzen privater und oder im Verband organisierter Akteure lösen, da ihm die pluralistische und dezentralisierte Systemstruktur keinen ausreichenden Einfluss auf deren Störpotential zuweist. Joachim Jens Hesse schreibt dem Staat, der sich aus diesem Durchsetzungsdefizit befreit sehen will, eine Orientierungs-, Organisations- und Vermittlungsfunktion zu.¹² Die Wahrnehmung all dieser drei Funktionen lassen den Staat in diesem Sinne zum Kooperativen Staat ausreifen.¹³ Letztlich, schreibt Fritz W. Scharpf in seinem Beitrag zur Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, werden die „Steuerungserfolge erkauft durch die Enthierarchisierung der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft“, so dass von „einseitiger, hierarchischer Steuerung nicht mehr die Rede sein kann.“¹⁴

Die Autoren weisen innerhalb dieser Diskussion immer wieder auf eine Steigerung der Effizienz durch ein differenziertes Verhandlungssystem der Verwaltungstätigkeiten hin. Im Zentrum der wissenschaftlichen Analyse steht also zumeist - und dann zuvorderst - die Frage nach der Effizienz des kooperativen Verwaltungshandelns im Vergleich zu den formellen hierarchischen Strukturen.

Mittlerweile kann aufgrund der Vielzahl der veröffentlichten Beiträge davon gesprochen werden, dass die weitestgehend positive, aber zumindest positiv akzentuierte Bewertung normativer und funktionaler Kriterien der Kooperativen Verwaltung auch in der wissenschaftlichen Literatur einen breiten Raum eingenommen hat. Diese damit verbundenen Erwartungen haben zum einen dazu beigetragen, dass einzelne Mechanismen weiter ausgearbeitet wurden, was eine Steigerung der wohlfahrtsstaatlichen Effizienz mit sich bringen sollte und zum anderen das Legitimationsproblem einseitigen Verwaltungshandelns sich nahezu aufgelöst sehen wollte. Denn, so schreibt Arthur Benz: „Kooperation gilt als funktional und notwendig, um die Handlungs- und Leistungsfähigkeit des Staates zu sichern.“¹⁵

2.3. Steuerungstheoretischer Exkurs

2.3.1. Maßstäbe wohlfahrtsstaatlicher Effizienz

Die funktionsorientierte Einordnung geht also immer einher mit der Frage, wie die Effizienz der multipolaren, sich teilweise gegenseitig überlagernden Verhandlungssysteme im Rahmen der Kooperation zu bewerten sei. Hierbei wird in der Literatur vor allem auf den „Vergleich [zwischen] der wohlfahrtstheoretischen Effizienz von Hierarchie und Verhandlungssystem“¹⁶ gezielt. Um einen solchen Vergleich anstellen zu können, bedarf es eines komparativen Maßstabs, der die Effizienz nach bestimmten Kriterien bemisst. Bei Scharpf bemisst sich diese am Kaldor-Kriterium, nachdem „alle Maßnahmen positiv bewertet [werden], deren Nutzen für die Begünstigung groß genug ist, um daraus auch noch die volle Entschädigung aller durch die Maßnahmen Benachteiligten bestreiten zu können.“¹⁷ Das Kaldor-Kriterium zieht Scharpf dem Pareto-Optimum aus weiter unten zu benennenden Gründen vor. Das Pareto- Optimum gilt als weithin anerkannter Maßstab der wohlfahrtstheoretischen Ökonomie und beschreibt den Zustand, in dem „keine Änderung mehr denkbar ist, welche den Nutzen mindestens eines Beteiligten erhöhen würde, ohne dass irgendein anderer deshalb schlechter gestellt werden müsste.“¹⁸ Damit ist das Pareto-Optimum „[d]er Maßstab, [der] die Vermeidung unnötiger Nutzenverzichte bei Respektierung der jeweils gegebenen Besitzstände“¹⁹ beschreibt. Hingegen enthält das Pareto-Optimum im Gegensatz zum Kaldor- Kriterium keine Kompensationsregel,²⁰ und geht damit nicht davon aus, dass der Staat „in Besitzstände eingreifen kann“.²¹ Gerade diese kompensativ- reglementierende Eingriffshandlung wird jedoch vom Staat erwartet und in Verhandlungsverfahren zwischen staatlich-privaten Akteuren teils heftig eingefordert.

Verhandlungssysteme unterliegen in der Forschungsliteratur a priori der analytischen Ausgangsannahme, dass die jeweiligen Akteure einer egoistisch- rationalen Handlungsorientierung unterliegen. In dieser heuristischen Methodik liegt es auch begründet, weshalb dem Verhandlungsverfahren in der sachlogischen Konsequenz dieser Annahme „hohe Transaktionskosten“ zugeschrieben werden.²² Läge hingegen die Annahme solidarisch-kooperativer Handlungsorientierung der Analyse zugrunde, sähe sich das Kaldor-Kriterium von vornherein verwirklicht und das „Verhandlungsproblem reduzierte sich auf die möglichst friktionslose Informationsverarbeitung“.²³

Das Coase-Theorem postuliert, dass „alle durch hierarchische Koordination erzielbaren Wohlfahrtseffekte auch durch freiwillige Vereinbarungen zwischen den Betroffenen erreicht werden können“,²⁴ ohne von der Annahme der egoistisch- rationalen Akteursorientierung abzuweichen. Das Coase-Theorem geht allerdings davon aus, dass Transaktionskosten jeder Art vernachlässigbar sind, und sich dem Ergebnis unterordnen. Hier liegt sicherlich seinerseits das methodische Problem, welches wiederum zur Unschärfe des - bzw. zur angeratenen Vorsicht im Umgang mit dem - Analysekriterium als brauchbarer wohlfahrtstheoretischer Maßstab beiträgt. Aufmerksamkeit erhielt das Theorem dennoch in der Forschungsliteratur, da es im Gegensatz zu allen anderen genannten normativ akzeptablen Modellen der hierarchisch-majoritären Koordination die Möglichkeit eröffnet, das Gemeinwohl auch ohne Gemeinwohl-orientierte Akteure zu erreichen.²⁵

2.3.2. Verhandlungsdilemma, Kommunikations- und Interaktionsmöglichkeiten

Erfolgreiches Verhandeln setzt also, zumindest nach dem Coase-Theorem, nicht unbedingt Gemeinwohl-orientiertes Handeln voraus. Dennoch kann Gemeinwohl- orientiertes Handeln die Erfolgschancen wesentlich verbessern.²⁶ Demnach erfordert erfolgreiches Verhandeln zumindest, dass die Akteure den Schaden des anderen nicht als Vorteil ihrerseits werten. Verschiedene gemeinsam erarbeitete Lösungsansätze beruhen zumeist auf unterschiedlichen Verteilungsansätzen und Wahrnehmungshorizonten. Das heißt auch, dass versucht werden kann, den Wert oder Un-Wert angebotener Kompensationszahlungen oder Koppelgeschäften mittels „strategische[n] Handeln[s], Informationsmanipulation [und] den Einsatz von Bluff und Drohung“²⁷ in einen gewünschten Wahrnehmungshorizont des Gegenübers zu projizieren. Diesem Verhandlungsdilemma, welches dem Gefangenendilemma²⁸ entspricht, gilt es zu entgehen, sollen die Verhandlungen nicht „langwierig, konflikthaft und - wenn sie nicht ohnehin scheitern - im Ergebnis weit hinter dem erreichbaren Optimum zurückbleiben.“²⁹ Die Spieltheorie spricht von kooperativen Spielen, die als Bargaining-Situationen bezeichnet werden können, wenn zwischen den Akteuren Kommunikation und verbindliche Absprachen möglich sind.³⁰

[...]

¹ Benz, Arthur: Kooperative Verwaltung. Funktionen, Voraussetzungen und Folgen. BadenBaden 1994, 21

² Die Konzertierte Aktion gilt als Institution korporatistischer Interessenvertretung. Sie bezeichnet das gleichzeitige, aufeinander abgestimmte Verhalten der Gebietskörperschaften, Gewerkschaften und Unternehmerverbände; vgl. hierzu: Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.): Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe. Bd.1, 447

³ Benz, Kooperative Verwaltung, 23

⁴ Jansen, Mediationsverfahren in der Umweltpolitik, 275

⁵ Hesse, Joachim Jens: Aufgaben einer Staatslehre heute, in: Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft, Bd.1/1987. Baden-Baden 1987, 67ff.

⁶ vgl. Benz, Kooperative Verwaltung, 22

⁷ vgl. Benz, Kooperative Verwaltung, 35

⁸ Benz, Kooperative Verwaltung, 38

⁹ Jansen, Mediationsverfahren, 275

¹⁰ Müller-Brandeck-Boquet, Gisela: Von der Fähigkeit des deutschen Föderalismus zur Umweltpolitik, in: von Prittwitz, Volker (Hrsg.): Umweltpolitik als Modernisierungsprozeß. Poiltikwissenschaftliche Umweltforschung und -lehre in der Bundesrepublik. Opladen 1993, 110

¹¹ Zilleßen, Horst: Modernisierung der Demokratie im Zeichen der Umwelproblematik, in: von Prittwitz, Volker (Hrsg.): Umweltpolitik als Modernisierungsprozeß. Politikwissenschaftliche Umweltforschung und -lehre in der Bundesrepublik. Opladen 1993, 81

¹² Hesse, Joachim Jens: Aufgaben einer Staatslehre heute, in: Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft, Bd.1/1987. Baden-Baden 1987, 70

¹³ Ritter, Ernst-Hasso: Der kooperative Staat. Bemerkungen zum Verhältnis von Staat und Wirtschaft, in: Archiv des öffentlichen Rechts, (104) 1979, 389ff.

¹⁴ Scharpf, Fritz W.: Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, in: PVS 32 (1991). Opladen 1991, 622-623

¹⁵ Benz, Kooperative Verwaltung, 22

¹⁶ Scharpf, Fritz W.: Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, in: PVS (32) 1991, 623

¹⁷ Scharpf, Fritz W.: Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, in: PVS (32) 1991, 624; Scharpf bezieht sich hier auf Kaldor, Nicholas: Welfare Propositions of Economics and Inter-Personal Comparisons of Utility, in: The Exonomic Journal (49) 1939, 549-552

¹⁸ Scharpf, Fritz W.: Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, in: PVS (32) 1991, 624; sowie vgl. Benz, Arthur/Scharpf, Fritz W./Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main, 14-15

¹⁹ Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 15

²⁰ Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.): Lexikon der Politikwissenschaft: Theorien, Methoden, Begriffe. Bd. 1. München 2002, 397

²¹ Scharpf, Fritz W.: Die Handlungsfähigkeit des Staates am ende des zwanzigsten Jahrhunderts, in: PVS (32) 1991, 624

²² Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 16

²³ Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 16

²⁴ Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 19

²⁵ Vgl.: Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 19-20; Scharpf, Fritz W.: Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. Opladen 2000, 197-249; Nohlen/Schultze (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft Bd.1, 104

²⁶ Vgl.: Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 20

²⁷ Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 21

²⁸ Im Gefangenendilemma stellt die Spieltheorie das Kooperationsproblem rational handelnder Individuen dar. Das Dilemma besteht demnach darin, dass das rationale Verhalten der Akteure zu einem schlechten Kollektivergebnis führt, das vorallem aufgrund mangelnder Kommunikations- und Interaktionsmöglichkeit in einem zudem begrenzten Zeithorizont zustande kommt.

²⁹ Benz, Arthur/ Scharpf, Fritz W./ Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt am Main 1992, 22

³⁰ Benz/Scharpf/Zintl, Horizontale, 103